第一篇：后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題個案調(diào)查
后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題個案調(diào)查
作者：潘林芝 周陳曦
摘要：我國取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入困難早已成為不爭的“事實(shí)”，但本文對江西某鎮(zhèn)政府收入情況進(jìn)行調(diào)查分析卻得出相反的結(jié)論，從而引出現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在的引稅、墊稅、空轉(zhuǎn)等社會現(xiàn)實(shí)問題，并提出解決此類問題的方案。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；引稅；財政收入
一、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題個案調(diào)查
取消農(nóng)業(yè)稅是繼土地改革、實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村基本政策的又一重大改革，是黨中央落實(shí)“執(zhí)政為民”理念，貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”的一項創(chuàng)新舉措。然而，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門普遍認(rèn)為，對中西部的大多數(shù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是鄉(xiāng)級政府來講，農(nóng)業(yè)稅的取消基本上使基層財政成了無源之水、無本之木而難以運(yùn)轉(zhuǎn)。面對這個從理論到實(shí)踐都十分重大而緊迫的問題，對江西省某鎮(zhèn)的財政收入情況進(jìn)行調(diào)查。
2005年，江西省開始免征農(nóng)業(yè)稅。據(jù)統(tǒng)計，取消農(nóng)業(yè)稅使江西農(nóng)民卸下了50億元的擔(dān)子，盡管中央和省財政將解決其中的30億元，但巨大的稅收缺口使江西許多財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。筆者對江西某縣M 1鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后得出的稅收收入情況如下：中央取消農(nóng)業(yè)稅的政策在該縣得到了落實(shí)。2003年以來其農(nóng)業(yè)稅的比重不斷下降，2005年停止征收。但另一個情況卻引起關(guān)注，M1鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅比重不斷下降的同時，其它稅收收入?yún)s在以驚人的速度迅猛增長。2005年比2003年，除農(nóng)業(yè)稅外，其他稅收收入增加了20倍。這與我們最初的判斷及全國普遍的認(rèn)識大相徑庭。
二、對M1鎮(zhèn)稅收存在問題的實(shí)證分析
(一)對該鎮(zhèn)稅收情況的分析
根據(jù)拉弗曲線相關(guān)理論，稅收與經(jīng)濟(jì)增長間應(yīng)保持一定的比例，稅收超過經(jīng)濟(jì)增長速率的過快增長將產(chǎn)生一系列不良后果，會給稅基帶來嚴(yán)重?fù)p害，最終進(jìn)入稅收增長下降的“拉弗禁區(qū)”。最理想的狀態(tài)是稅收與GDP同步增長，且維持在稅收彈性系數(shù)范圍內(nèi)，即稅收收入增長率與經(jīng)濟(jì)增長率之間保持一個科學(xué)合理的比率。稅收彈性表達(dá)式為：et=(△T/T)/(△Y/Y)×100％。公式中，et為稅收彈性，T為稅收收入總量，△T為稅收收入增長量，Y代表GDP，△Y代表其增量?，F(xiàn)在存在三種可能的情況：(1)按上式計算et=1表示稅收與經(jīng)濟(jì)同步增長，說明農(nóng)業(yè)稅取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收帶來的缺口全部由GDP的增加來彌補(bǔ)，政府仍能正常運(yùn)行，長期財政預(yù)算收入數(shù)額不會出現(xiàn)大的波動。(2)當(dāng)et<1時，表明盡管稅收絕對量可能增大，但稅收增長速度慢于經(jīng)濟(jì)增長速度，新增國民收入中稅收集中度下降。這意味著該鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的增長不但可彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅取消后的損失，而且能有所贏余。(3)當(dāng)et>1時，表明稅收增長快于經(jīng)濟(jì)增長，且稅收參與新增國民收入分配的比重有上升的趨勢，這意味著農(nóng)業(yè)稅的取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入帶來巨大壓力，甚至無法維持其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，即實(shí)際所需與實(shí)際收入失衡。
情況(1)比較特殊，現(xiàn)實(shí)中不常見，在此暫不考慮。對于情況(2)，只要經(jīng)濟(jì)增長了，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政影響不大。著重分析情況(3)，因?yàn)閺娜珖男蝿菘?，農(nóng)業(yè)稅取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成缺口，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入財政困境。但與此相反，調(diào)查中所反映的M1鎮(zhèn)稅收不僅沒有減少反而大幅上升。究其原因，不排除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，但據(jù)上述分析，經(jīng)濟(jì)要在短短兩年內(nèi)增長如此之多，不得不令人懷疑。M1鎮(zhèn)稅收彈性高達(dá)23.8，而近年我國稅收彈性在1994年僅為0.62，1999年達(dá)到最高為3.03，兩者間的巨大差距更增加了我們對M1鎮(zhèn)稅收來源的置疑。
該鎮(zhèn)財政稅收方面的確存在一些令人匪夷所思的現(xiàn)象：M1鎮(zhèn)2004年除農(nóng)業(yè)稅外其它稅收收入為35萬元；2005年其它稅收收入為118萬元，其增幅達(dá)到了兩倍多，而2005年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值卻只比2004年增加7.9％，兩者的巨大差距值得深入探究。除去由經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收增加的那部分收入外，更應(yīng)看到的另一種可能的情況，即鎮(zhèn)政府使用引稅、墊稅、空轉(zhuǎn)等手段，完成稅收征收指標(biāo)。
(二)關(guān)于“引稅”等問題的討論
1、界定及分類。“引稅”是增加地方財政收入，完成上級規(guī)定的稅收指標(biāo)的一種公開的“秘密”手段?！耙悺睂⒈静粚儆谧约簠^(qū)域內(nèi)的稅收通過各種非正規(guī)途徑“引”到自己轄區(qū)，目的在于獲得超過實(shí)際的地方財政收入或政績回報。集中反映為所謂的利用發(fā)票“招商引稅”，即地方出臺稅收返還政策，使一些企業(yè)在不具備生產(chǎn)經(jīng)營條件的情況下注冊掛名，將別處的生產(chǎn)經(jīng)營成果轉(zhuǎn)移到掛名企業(yè)開票銷售。鄉(xiāng)鎮(zhèn)引稅主要有四種類型：一是拉稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用給納稅人回扣的辦法吸引本鎮(zhèn)以外的納稅人來本鎮(zhèn)交稅；二是借稅，由于客觀原因，稅收有贏余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暗中鼓勵當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向難以完成稅收指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納稅，并從中獲得一定比例的手續(xù)費(fèi)；三是買稅，由于稅源不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成稅收任務(wù)，讓稅務(wù)所去外地與對口部門商談，將別人的稅收“買”回來；四是混稅，故意混淆稅收級次，原為省、市收取的稅收，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取入縣庫，以取得縣財政對超任務(wù)稅款的全額返還。“空轉(zhuǎn)”也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用來虛增稅收的手段之一，是指由財政部門開具入庫單，由地方金庫假入庫或財政部門先作支出，將財政資金撥給某單位，然后再直接轉(zhuǎn)回作收入，即將一筆資金數(shù)次入庫，人為做大財政收入規(guī)模，這是一種明目張膽的弄虛作假。此外，在完不成稅收任務(wù)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員也想盡辦法墊稅，墊稅的資金通常由個人或村組籌措。
2、虛假稅收現(xiàn)象的原因及危害。造成引稅等問題的主要原因是體制的缺陷，由于上級下達(dá)的任務(wù)偏高，脫離本地實(shí)際，許多地方盲目追求財政收入的高速增長，把完成財政收入指標(biāo)納入政績考核體系，迫于壓力而搞短期行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為彌補(bǔ)稅收缺口，為不影響干部晉級，為改善政績而采取“引稅”等非常規(guī)辦法。企業(yè)出于利益驅(qū)動，通過減少實(shí)際稅費(fèi)支出，追求利潤最大化。開票地管理部門出于自身利益考慮，采取默許或積極引進(jìn)的態(tài)度，縱容企業(yè)前來開票。由于上述原因，“引稅”現(xiàn)象屢禁不止，呈滋長蔓延之勢。此類行為的危害主要表現(xiàn)在：首先，是一種嚴(yán)重違法行為。引稅等行為強(qiáng)行使轄區(qū)外的企業(yè)向本轄區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)繳稅，違反了《稅收征管法》的屬地管轄原則和發(fā)票管理的有關(guān)規(guī)定，造成稅收征管的混亂。其次，不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則。由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的差異，破壞了市場的公平環(huán)境，迫使企業(yè)非法“尋租”行為代替了正常的“尋利”行為，助長了不正當(dāng)競爭甚至惡性競爭行為的發(fā)生。最后，諸如稅收空轉(zhuǎn)的行為，通過弄虛作假掩蓋了官員的實(shí)際工作成果，造成虛報政績、欺上瞞下的浮夸風(fēng)，助長了“數(shù)字出干部、干部出數(shù)字”的歪風(fēng)邪氣。
三、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題解決方案
(一)對我國現(xiàn)有的行政管理制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。一是在制度上倡導(dǎo)正確的政績觀，上級部門不應(yīng)給下屬單位規(guī)定具體的稅收任務(wù)，從而遏制弄虛作假、“數(shù)字出官”的不正當(dāng)行為。二是創(chuàng)新縣、鄉(xiāng)財政管理方式，目前實(shí)行的五級政府財政，省以下地方財政分為區(qū)行署或地級市、縣或縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市轄區(qū)三個層次，這是導(dǎo)致財力分散、行政人員多、管理成本高、政企難以分開等弊端的重要原因。因此，減少地方財政層級是地方財政體制改革的首要任務(wù)。應(yīng)取消地區(qū)行署和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政，強(qiáng)化縣(市)級財政，變地方三級財政為縣一級地方財政。
(二)加強(qiáng)法制建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，財政體制的改革和建設(shè)要通過立法加以
確認(rèn)和保障。應(yīng)修改《預(yù)算法》，確立全國三級財政體制；著手制定累進(jìn)稅率利息所得稅法；加強(qiáng)個人所得稅征管，對偷漏稅者實(shí)行嚴(yán)厲制裁；清理整頓預(yù)算外收入，絕大多數(shù)預(yù)算外資金劃歸預(yù)算內(nèi)管理，企業(yè)自有資金改稱企業(yè)資金，由企業(yè)自主安排使用；制定社會保障法案，開征社會保障稅。
(三)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資體制。第一，制定稅收優(yōu)惠政策?？筛鶕?jù)個體和私營企業(yè)對公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權(quán)等形式，鼓勵個人、私營企業(yè)出資參與公共品生產(chǎn)。第三，對在鄉(xiāng)村公共建設(shè)上有突出貢獻(xiàn)的個體和私營企業(yè)給予政策傾斜，切實(shí)解決它們在發(fā)展過程中遇到的困難。第四，提高在農(nóng)村公共品建設(shè)上做出突出貢獻(xiàn)的個體和私營企業(yè)主的社會地位。
第二篇：后農(nóng)業(yè)稅時代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與出路
后農(nóng)業(yè)稅時代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與出
路
后農(nóng)業(yè)稅時代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與出路2007-02-02 21:56:00
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政；農(nóng)業(yè)稅；改革
××年月日至日，全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會議在北京召開。中央在年以來農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，決定從今年起全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，推進(jìn)減征、免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，用五年時間在全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅，同時推進(jìn)綜合配套改革。今后的五年里，農(nóng)民負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步減輕，改革的效果也將進(jìn)一步明顯。但農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，也將進(jìn)一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“后農(nóng)業(yè)稅時代”陷入困
境。
（一）“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境及表現(xiàn)
農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三項取消”、“兩項調(diào)整”、“一項改革”，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，用五年時間在全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農(nóng)村稅費(fèi)改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向農(nóng)民收費(fèi)、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，也難以為繼，資金缺口問題終于“浮出水面”，“三個缺口”——預(yù)算內(nèi)缺口、預(yù)算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)作的桎梏。其具體表現(xiàn)為：
一、農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺
在取消“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派后，又取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等面臨新的困難。
國家轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額有限，不可能對所有鄉(xiāng)村的所有項目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規(guī)定來解決農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展問題，由于標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)額小，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，加之具體操作難、落實(shí)難等因素，就必然導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村，特別是農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的改善難以實(shí)現(xiàn)。
第一，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。
農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要來源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款；二是向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的一項，即“教育附加費(fèi)”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”。而農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費(fèi)項目，顯然這將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。改革后農(nóng)民承擔(dān)的教育負(fù)擔(dān)明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)缺口則明顯擴(kuò)大。將對今后一定時期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來的負(fù)
面影響不可低估。雖然在“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內(nèi)有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，由于我國半數(shù)以上的縣級財政狀況并不樂觀，以及多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定發(fā)放的各種補(bǔ)貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補(bǔ)貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問題還是沒有從根本上解決。
第二，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。
農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，道路修建任務(wù)繁重，在稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、上級轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實(shí)際所需資金量相去甚遠(yuǎn)且人員經(jīng)費(fèi)都存在嚴(yán)重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費(fèi)來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)
實(shí)。同樣，對于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然自年起，中央和地方各級財政都加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費(fèi)權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資和解決，但收費(fèi)權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。
第三，農(nóng)村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。
目前，我國除村級經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級經(jīng)濟(jì)為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予補(bǔ)助的農(nóng)村社會保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時代”對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供
養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。
第四，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。
稅費(fèi)改革前對這方面的資金投入本來就很有限，進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”更是“巧婦難為無米之炊”。
二、收支不平衡，運(yùn)轉(zhuǎn)難保證
農(nóng)業(yè)稅逐漸取消，將進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以維系。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增加難。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小，應(yīng)對市場沖擊的能力比較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構(gòu)成以農(nóng)業(yè)稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比重很小，財政收入增長潛力有限。二是從今年起對煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅逐步降低稅率并在五年內(nèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了原來的主要收入來源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成
本高，難度大，數(shù)額小，增長潛力有限。四是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)滯后，支農(nóng)投入有限，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入增長。五是上級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)及社會事業(yè)發(fā)展中，各自的職能及事權(quán)劃分不清，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的問題十分突出。六是農(nóng)業(yè)稅新的“空掛”不斷增加，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取借（貸）、干部拿工資墊交、用附加抵交正稅等辦法對上完成預(yù)算收入任務(wù)，隱藏著大量的“上清下不清”問題，稅費(fèi)尾欠連年存在，越積越多，從而影響財政收入的質(zhì)量。
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出經(jīng)費(fèi)口徑依舊
農(nóng)業(yè)稅改革后以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力在前一段稅改時普遍減少的基礎(chǔ)上進(jìn)一步削弱，而上級核定的稅改轉(zhuǎn)補(bǔ)資金有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的有限性與事權(quán)的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機(jī)構(gòu)的各項經(jīng)費(fèi)支出以及維護(hù)農(nóng)村社會秩序所發(fā)生的農(nóng)村
治安費(fèi)用。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，無疑給了靠預(yù)算外收費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)致命的一擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)便成了一大難題。村級層面上，原稅改轉(zhuǎn)補(bǔ)資金十分有限，只能考慮村干部工資，村內(nèi)其他組織人員工資無暇考慮，致使村級基本運(yùn)轉(zhuǎn)沒有財力保障。在今年，特產(chǎn)稅取消和農(nóng)業(yè)稅下調(diào)稅率后村級收入又將進(jìn)一步減少，村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難的局面進(jìn)一步加劇。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革，村組干部報酬普遍偏低，就會導(dǎo)致農(nóng)村沒人愿意當(dāng)村組干部的現(xiàn)象，造成村級工作難以正常開展。
三、鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)難以消化，且有增大趨勢
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在××年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近萬元，如果再考慮村級債務(wù)，數(shù)字恐怕還要翻一番。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題
也隨著稅費(fèi)改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題由來已久，只是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)資金的來源一般有向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面一是農(nóng)村基本建設(shè)支出，包括農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“政績工程”、“形象工程”；二是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會議費(fèi)、招待費(fèi)、報刊征訂、干部培訓(xùn)、差旅費(fèi)等；三是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費(fèi)的不足。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用費(fèi)收入機(jī)制，通過向農(nóng)民收費(fèi)逐年予以償還。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出；另一方面，取消向農(nóng)民收費(fèi)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的農(nóng)村工商稅又不
可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險陡然加大。可見，對于原本就負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，農(nóng)村稅費(fèi)改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革失去應(yīng)有的意義。
（二）“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的出路
進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果沿著稅費(fèi)改革前的老路繼續(xù)走下去，是不可能有出頭之日的。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政順應(yīng)改革的步伐，與新的經(jīng)濟(jì)形勢相適應(yīng)，就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支體制進(jìn)行一系列的改革。
一、精簡機(jī)構(gòu)、削減冗員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)
據(jù)統(tǒng)計，我國財政供養(yǎng)人員中，由縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)的部分約占到％。而同期縣鄉(xiāng)財政收入只占到全國財政收入的％。在縣鄉(xiāng)財政支出中，人員及公用經(jīng)費(fèi)一般要占可用財力的％左右。另據(jù)
統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民養(yǎng)活的人員約．萬人，平均每個農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部，因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的％左右。
全面取消農(nóng)業(yè)稅后，中央財政本來就面臨壓力，很難再通過轉(zhuǎn)移支付去養(yǎng)一些“閑機(jī)構(gòu)”和“閑人”，因此，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象必須改變。必須按照小政府大社會的原則，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，同時科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，利用免征農(nóng)業(yè)稅的機(jī)遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革調(diào)整，消除機(jī)構(gòu)臃腫，分流和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財政負(fù)擔(dān)。
目前，從可操作的角度看，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)應(yīng)是一條可行的途徑。國家發(fā)改委副主任王春正在××年月日向全國人大常委會做報告時指出，到××年底，我國已經(jīng)有個省份完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由撤并前的個減少到個。也就是說從年開始，中國五年間撤并了多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)前我國行
政機(jī)構(gòu)設(shè)置本身存在著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和可行性。同時，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也符合我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的大趨勢。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，首先應(yīng)將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。其次應(yīng)按照城鎮(zhèn)化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進(jìn)行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)，待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。
同時按照精減、統(tǒng)一、效能的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員，裁減超編人員，對現(xiàn)有干部實(shí)行民主推薦、競爭上崗、擇優(yōu)錄用。同時，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)減少行政審批，從抓生產(chǎn)經(jīng)營，催種催收，真正轉(zhuǎn)變到落實(shí)政策、行政執(zhí)法、提供服務(wù)上來。
二、改革農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資體制
進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”，農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的體制主要由國家轉(zhuǎn)移支付及村民“一事一議”方式加以解決。從國家轉(zhuǎn)移支付角度來看，××年國家測定的全國農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅的總額為近億，也就是說國家轉(zhuǎn)移支付的資金總額在五年內(nèi)每年可能不會超過個億。而實(shí)際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金在稅費(fèi)改革后的缺口每年將在億以上。保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)已成當(dāng)務(wù)之急，已無財力對農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)進(jìn)行投資。從“一事一議”角度來看，標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)額小，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，加之具體操作難、落實(shí)難，解決不了什么問題。所以農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的投資體制必須進(jìn)行改革。要大力鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾。從當(dāng)前我國農(nóng)村一些鄉(xiāng)村公共品供給的實(shí)際情況看，即使在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)甚至貧困地區(qū)，個人已成為鄉(xiāng)村公共品供給的一個重要來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了拾遺補(bǔ)缺的作用。因此，制定能夠充分調(diào)
動個人參與鄉(xiāng)村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當(dāng)前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的狀況。具體鼓勵政策可包括以下幾方面：第一，制定一定的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠鼓勵的具體做法可以是：根據(jù)個體和私營企業(yè)對公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權(quán)和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業(yè)出資參與公共品生產(chǎn)。第三，對在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上有突出貢獻(xiàn)的個體和私營企業(yè)給予政策傾斜，切實(shí)解決它們在發(fā)展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上作出突出貢獻(xiàn)的個體和私營企業(yè)主的社會地位。
三、調(diào)整教育資源配置，推進(jìn)農(nóng)村教育改革
“后農(nóng)業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生著巨大的變化。由于財力的因素，農(nóng)村教育資源的配置需重新進(jìn)行調(diào)整。在農(nóng)村
教育上，首先要重新就中央財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，這樣更有利于解決當(dāng)前乃至今后在這農(nóng)村教育方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉(xiāng)財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農(nóng)村“普九”教育的責(zé)任，因此，有必要對現(xiàn)行農(nóng)村教育供給體制進(jìn)行改革，即變“普九”教育由縣、鄉(xiāng)財政承擔(dān)為中央與縣、鄉(xiāng)共同承擔(dān)，具體劃分可考慮是：縣、鄉(xiāng)財政主要負(fù)責(zé)“普六”，中央財政負(fù)責(zé)剩下三年的教育責(zé)任?；蛘卟扇〔顒e責(zé)任制，例如：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政承擔(dān)全部“普九”教育；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財政負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政和中央財政共同承擔(dān)三年初中教育。事實(shí)上，目前中央財政已經(jīng)負(fù)擔(dān)了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負(fù)擔(dān)。與此同時，在農(nóng)村教育中還可以通過合班并校、合理定員、競爭上崗、擇優(yōu)選聘等措施，調(diào)整
優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)布局，精簡優(yōu)化教師隊伍。按照危房改造同農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整相結(jié)合的思路，調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局。從實(shí)際出發(fā)，本著“小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置”的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。以使農(nóng)村教育資源的配置更加科學(xué)化。
四、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，核心是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)，減少目前部分事權(quán)交叉和錯位的現(xiàn)象，對不宜由上級政府包攬的事項要逐步下放；對適宜于上級財政的事權(quán)要果斷上收，不應(yīng)采取與地方共擔(dān)或變相讓地方負(fù)擔(dān)的辦法。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的形式上，要允許各地結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)的財政體制。在稅種的劃分上，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)有固定的、有增長彈性的、充裕的財源，甚至基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以試行向“完全”的分稅制體制過渡，將營業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、部分增值稅等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入；一般性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實(shí)行目前的“雙軌制”，可把未完全取消的農(nóng)業(yè)稅、城建稅作為共享收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)遞增上繳比例要適度。同時，要完善縣以下的轉(zhuǎn)移支付制度，對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和因不可抗力影響而受災(zāi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行特殊的轉(zhuǎn)移支付制度。
五、進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度
“后農(nóng)業(yè)稅時代”，在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動的情況下，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一個最重要辦法，就是依靠轉(zhuǎn)移支付。
現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在規(guī)范性、與分稅制的協(xié)調(diào)性、力度不夠等一系列的問題，許多應(yīng)由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來解決。完善轉(zhuǎn)移支付制度，需要在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、形式和過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等方面予以展開。在目標(biāo)上，首要的是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務(wù)。在形式上應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充的復(fù)合形態(tài)。
轉(zhuǎn)移支付需要同時考慮財政能力與財政支出需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付額，是地區(qū)支出需求與地區(qū)財政能力及其從中央或省得到的其它轉(zhuǎn)移支付如專項撥款的差額。測量支出需求首當(dāng)其沖的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問題，且一般僅包括經(jīng)常性支出需求，不包括資本性項目需求。
六、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題
鄉(xiāng)村債務(wù)問題已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的阻礙。因此，在“后農(nóng)業(yè)稅時代”，必須實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題。目前，可以從以下幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行處理和消化：第一，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的上一級財政管理部門設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)項目并進(jìn)行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)要依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因來進(jìn)行。對那些因?yàn)轫憫?yīng)國家
號召，并在國家推動下必須完成農(nóng)村公共品和服務(wù)建設(shè)項目所形成的債務(wù)，或者中央政府有責(zé)任承擔(dān)的農(nóng)村公共品建設(shè)項目，如農(nóng)村“普九”教育達(dá)標(biāo)建設(shè)所形成的債務(wù)，應(yīng)該首先給予消化和解決。消化鄉(xiāng)村債務(wù)的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發(fā)行國債的方式，?？钣糜谙l(xiāng)鎮(zhèn)政府教育債務(wù)；②通過專門的轉(zhuǎn)移支付，對一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的公共品建設(shè)，卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)形成的債務(wù)進(jìn)行消化；③通過轉(zhuǎn)移支付的形式，消化政策形成的債務(wù)；④對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而形成的債務(wù)，則需要在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上，找到切實(shí)可行的消化途徑。在這一途徑?jīng)]有找到之前，對這一債務(wù)進(jìn)行封閉管理。第三，實(shí)行債權(quán)人優(yōu)先排序的消化債務(wù)策略，維護(hù)社會的穩(wěn)定。無論從維護(hù)社會安定的角度，還是從償還債務(wù)的難易程度的角度考慮，應(yīng)該將個人、企業(yè)和社會團(tuán)體放在優(yōu)先還債的位置上。
第三篇：后農(nóng)業(yè)稅時代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與出路
后農(nóng)業(yè)稅時代：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與出路
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政；農(nóng)業(yè)稅；改革
××年月日至日，全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會議在北京召開。好范文，全國公務(wù)員公同的天地004km.cn中央在年以來農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，決定從今年起全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，推進(jìn)減征、免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，用五年時間在全國范圍內(nèi)全
面取消農(nóng)業(yè)稅，同時推進(jìn)綜合配套改革。今后的五年里，農(nóng)民負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步減輕，改革的效果也將進(jìn)一步明顯。但農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，也將進(jìn)一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“后農(nóng)業(yè)稅時代”陷入困境。
（一）“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境及表現(xiàn)
農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三項取消”、“兩項調(diào)整”、“一項改革”，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，用五年時間在全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農(nóng)村稅費(fèi)改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向農(nóng)民收費(fèi)、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，也難以為繼，資金缺口問題終于“浮出水面”，“三個缺口”——預(yù)算內(nèi)缺口、預(yù)算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)作的桎梏。其具體表現(xiàn)為：
一、農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺
在取消“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派后，又取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等面臨新的困難。國家轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額有限，不可能對所有鄉(xiāng)村的所有項目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規(guī)定來解決農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展問題，由于標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)額小，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，加之具體操作難、落實(shí)難等因素，就必然導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村，特別是農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的改善難以實(shí)現(xiàn)。
第一，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。
農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要來源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款；二是向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的一項，即“教育附加費(fèi)”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”。而農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費(fèi)項目，顯然這將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。改革后農(nóng)民承擔(dān)的教育負(fù)擔(dān)明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)缺口則明顯擴(kuò)大。將對今后一定時期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來的負(fù)面影響不可低估。雖然在“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內(nèi)有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，由于我國半數(shù)以上的縣級財政狀況并不樂觀，以及多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定發(fā)放的各種補(bǔ)貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補(bǔ)貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問題還是沒有從根本上解決。
第二，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。
農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，道路修建任務(wù)繁重，在稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、上級轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實(shí)際所需資金量相去甚遠(yuǎn)且人員經(jīng)費(fèi)都存在嚴(yán)重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費(fèi)來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)實(shí)。同樣，對于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然自年起，中央和地方各級財政都加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費(fèi)權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資和解決，但收費(fèi)權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。
第三，農(nóng)村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。
目前，我國除村級經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級經(jīng)濟(jì)為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予補(bǔ)助的農(nóng)村社會保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時代”對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。
第四，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。
稅費(fèi)改革前對這方面的資金投入本來就很有限，進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”更是“巧婦難為無米之炊”。
二、收支不平衡，運(yùn)轉(zhuǎn)難保證
農(nóng)業(yè)稅逐漸取消，將進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以維系。
一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增加難。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小，應(yīng)對市場沖擊的能力比較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構(gòu)成以農(nóng)業(yè)稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比重很小，財政收入
增長潛力有限。二是從今年起對煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅逐步降低稅率并在五年內(nèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了原來的主要收入來源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成本高，難度大，數(shù)額小，增長潛力有限。四是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)滯后，支農(nóng)投入有限，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入增長。五是上級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持運(yùn)
轉(zhuǎn)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)及社會事業(yè)發(fā)展中，各自的職能及事權(quán)劃分不清，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的問題十分突出。六是農(nóng)業(yè)稅新的“空掛”不斷增加，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取借（貸）、干部拿工資墊交、用附加抵交正稅等辦法對上完成預(yù)算收入任務(wù)，隱藏著大量的“上清下不清”問題，稅費(fèi)尾欠連年存在，越積越多，從而影響財政收入的質(zhì)量。
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出經(jīng)費(fèi)口徑依舊
農(nóng)業(yè)稅改革后以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力在前一段稅改時普遍減少的基礎(chǔ)上進(jìn)一步削弱，而上級核定的稅改轉(zhuǎn)補(bǔ)資金有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的有限性與事權(quán)的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機(jī)構(gòu)的各項經(jīng)費(fèi)支出以及維護(hù)農(nóng)村社會秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費(fèi)用。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，無疑給了靠預(yù)算外收費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)致命的一擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)便成了一大難題。村級層面上，原稅改轉(zhuǎn)補(bǔ)資金十分有限，只能考慮村干部工資，村內(nèi)其他組織人員工資無暇考慮，致使村級基本運(yùn)轉(zhuǎn)沒有財力保障。在今年，特產(chǎn)稅取消和農(nóng)業(yè)稅下調(diào)稅率后村級收入又將進(jìn)一步減少，村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難的局面進(jìn)一步加劇。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革，村組干部報酬普遍偏低，就會導(dǎo)致農(nóng)村沒人愿意當(dāng)村組干部的現(xiàn)象，造成村級工作難以正常開展。
三、鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)難以消化，且有增大趨勢
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在××年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近萬元，如果再考慮村級債務(wù)，數(shù)字恐怕還要翻一番。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題也隨著稅費(fèi)改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題由來已久，只是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)資金的來源一般有向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面一是農(nóng)村基本建設(shè)支出，包括農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“政績工程”、“形象工程”；二是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會議費(fèi)、招待費(fèi)、報刊征訂、干部培訓(xùn)、差旅費(fèi)等；三是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費(fèi)的不足。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用費(fèi)收入機(jī)制，通過向農(nóng)民收費(fèi)逐年予以償還。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出；另一方面，取消向農(nóng)民收費(fèi)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的農(nóng)村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險陡然加大?？梢?，對于原本就負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，農(nóng)村稅費(fèi)改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革失去應(yīng)有的意義。
（二）“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的出路
進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果沿著稅費(fèi)改革前的老路繼續(xù)走下去，是不可能有出頭之日的。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政順應(yīng)改革的步伐，與新的經(jīng)濟(jì)形勢相適應(yīng)，就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支體制進(jìn)行一系列的改革。
一、精簡機(jī)構(gòu)、削減冗員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)
據(jù)統(tǒng)計，我國財政供養(yǎng)人員中，由縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)的部分約占到％。而同期縣鄉(xiāng)財政收入只占到全國財政收入的％。在縣鄉(xiāng)財政支出中，人員及公用經(jīng)費(fèi)一般要占可用財力的％左右。另據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民養(yǎng)活的人員約．萬人，平均每個農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部，因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的％左右。
全面取消農(nóng)業(yè)稅后，中央財政本來就面臨壓力，很難再通過轉(zhuǎn)移支付去養(yǎng)一些“閑機(jī)構(gòu)”和“閑人”，因此，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象必須改變。必須按照小政府大社會的原則，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，同時科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，利用免征農(nóng)業(yè)稅的機(jī)遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革調(diào)整，消除機(jī)構(gòu)臃腫，分流和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財政負(fù)擔(dān)。
目前，從可操作的角度看，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)應(yīng)是一條可行的途徑。國家發(fā)改委副主任王春正在××年月日向全國人大常委會做報告時指出，到××年底，我國已經(jīng)有個省份完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由撤并前的個減少到個。也就是說從年開始，中國五年間撤并了多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)前我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置本身存在著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和可行性。同時，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也符合我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的大趨勢。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，首先應(yīng)將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。其次應(yīng)按照城鎮(zhèn)化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進(jìn)行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)，待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。
同時按照精減、統(tǒng)一、效能的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員，裁減超編人員，對現(xiàn)有干部實(shí)行民主推薦、競爭上崗、擇優(yōu)錄用。同時，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)減少行政審批，從抓生產(chǎn)經(jīng)營，催種催收，真正轉(zhuǎn)變到落實(shí)政策、行政執(zhí)法、提供服務(wù)上來。
二、改革農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資體制
進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時代”，農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的體制主要由國家轉(zhuǎn)移支付及村民“一事一議”方式加以解決。從國家轉(zhuǎn)移支付角度來看，××年國家測定的全國農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅的總額為近億，也就是說國家轉(zhuǎn)移支付的資金總額在五年內(nèi)每年可能不會超過個億。而實(shí)際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金在稅費(fèi)改革后的缺口每年將在億以上。保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)已成當(dāng)務(wù)之急，已無財力對農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)進(jìn)行投資。從“一事一議”角度來看，標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)額小，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，加之具體操作難、落實(shí)難，解決不了什么問題。所以農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的投資體制必須進(jìn)行改革。要大力鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾。從當(dāng)前我國農(nóng)村一些鄉(xiāng)村公共品供給的實(shí)際情況看，即使在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)甚至貧困地區(qū)，個人已成為鄉(xiāng)村公共品供給的一個重要來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了拾遺補(bǔ)缺的作用。因此，制定能夠充分調(diào)動個人參與鄉(xiāng)村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當(dāng)前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的狀況。具體鼓勵政策可包括以下幾方面：第一，制定一定的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠鼓勵的具體做法可以是：根據(jù)個體和私營企業(yè)對公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權(quán)和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業(yè)出資參與公共品生產(chǎn)。第三，對在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上有突出貢獻(xiàn)的個體和私營企業(yè)給予政策傾斜，切實(shí)解決它們在發(fā)展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上作出突出貢獻(xiàn)的個體和私營企業(yè)主的社會地位。
三、調(diào)整教育資源配置，推進(jìn)農(nóng)村教育改革
“后農(nóng)業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生著巨大的變化。由于財力的因素，農(nóng)村教育資源的配置需重新進(jìn)行調(diào)整。在農(nóng)村教育上，首先要重新就中央財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，這樣更有利于解決當(dāng)前乃至今后在這農(nóng)村教育方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉(xiāng)財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農(nóng)村“普九”教育的責(zé)任，因此，有必要對現(xiàn)行農(nóng)村教育供給體制進(jìn)行改革，即變“普九”教育由縣、鄉(xiāng)財政承擔(dān)為中央與縣、鄉(xiāng)共同承擔(dān)，具體劃分可考慮是：縣、鄉(xiāng)財政主要負(fù)責(zé)“普六”，中央財政負(fù)責(zé)剩下三年的教育責(zé)任。或者采取差別責(zé)任制，例如：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政承擔(dān)全部“普九”教育；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財政負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政和中央財政共同承擔(dān)三年初中教育。事實(shí)上，目前中央財政已經(jīng)負(fù)擔(dān)了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負(fù)擔(dān)。與此同時，在農(nóng)村教育中還可以通過合班并校、合理定員、競爭上崗、擇優(yōu)選聘等措施，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)布局，精簡優(yōu)化教師隊伍。按照危房改造同農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整相結(jié)合的思路，調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局。從實(shí)際出發(fā)，本著“小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置”的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。以使農(nóng)村教育資源的配置更加科學(xué)化。
四、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，核心是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)，減少目前部分事權(quán)交叉和錯位的現(xiàn)象，對不宜由上級政府包攬的事項要逐步下放；對適宜于上級財政的事權(quán)要果斷上收，不應(yīng)采取與地方共擔(dān)或變相讓地方負(fù)擔(dān)的辦法。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的形式上，要允許各地結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)的財政體制。在稅種的劃分上，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)有固定的、有增長彈性的、充裕的財源，甚至基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以試行向“完全”的分稅制體制過渡，將營業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、部分增值稅等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入；一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實(shí)行目前的“雙軌制”，可把未完全取消的農(nóng)業(yè)稅、城建稅作為共享收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)遞增上繳比例要適度。同時，要完善縣以下的轉(zhuǎn)移支付制度，對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和因不可抗力影響而受災(zāi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行特殊的轉(zhuǎn)移支付制度。
五、進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度
“后農(nóng)業(yè)稅時代”，在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動的情況下，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一個最重要辦法，就是依靠轉(zhuǎn)移支付。
現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在規(guī)范性、與分稅制的協(xié)調(diào)性、力度不夠等一系列的問題，許多應(yīng)由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來解決。完善轉(zhuǎn)移支付制度，需要在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、形式和過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等方面予以展開。在目標(biāo)上，首要的是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務(wù)。在形式上應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充的復(fù)合形態(tài)。
轉(zhuǎn)移支付需要同時考慮財政能力與財政支出需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付額，是地區(qū)支出需求與地區(qū)財政能力及其從中央或省得到的其它轉(zhuǎn)移支付如專項撥款的差額。測量支出需求首當(dāng)其沖的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問題，且一般僅包括經(jīng)常性支出需求，不包括資本性項目需求。
六、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題
鄉(xiāng)村債務(wù)問題已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的阻礙。因此，在“后農(nóng)業(yè)稅時代”，必須實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題。目前，可以從以下幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行處理和消化：第一，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的上一級財政管理部門設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)項目并進(jìn)行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)要依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因來進(jìn)行。對那些因?yàn)轫憫?yīng)國家號召，并在國家推動下必須完成農(nóng)村公共品和服務(wù)建設(shè)項目所形成的債務(wù)，或者中央政府有責(zé)任承擔(dān)的農(nóng)村公共品建設(shè)項目，如農(nóng)村“普九”教育達(dá)標(biāo)建設(shè)所形成的債務(wù)，應(yīng)該首先給予消化和解決。消化鄉(xiāng)村債務(wù)的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發(fā)行國債的方式，?？钣糜谙l(xiāng)鎮(zhèn)政府教育債務(wù)；②通過專門的轉(zhuǎn)移支付，對一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的公共品建設(shè)，卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)形成的債務(wù)進(jìn)行消化；③通過轉(zhuǎn)移支付的形式，消化政策形成的債務(wù)；④對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而形成的債務(wù)，則需要在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上，找到切實(shí)可行的消化途徑。在這一途徑?jīng)]有找到之前，對這一債務(wù)進(jìn)行封閉管理。第三，實(shí)行債權(quán)人優(yōu)先排序的消化債務(wù)策略，維護(hù)社會的穩(wěn)定。無論從維護(hù)社會安定的角度，還是從償還債務(wù)的難易程度的角度考慮，應(yīng)該將個人、企業(yè)和社會團(tuán)體放在優(yōu)先還債的位置上。
第四篇：后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的調(diào)查與分析
后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的調(diào)查與分析
《中州學(xué)刊》2009年第1期作者：李銅山 陳允倉
從2006年起，中國在全國范圍內(nèi)全面取消了已經(jīng)延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標(biāo)志著我國農(nóng)村進(jìn)入了“后農(nóng)業(yè)稅時代”。這必將對大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加快新農(nóng)村和小康社會建設(shè)進(jìn)程，產(chǎn)生巨大的推動作用和積極而深遠(yuǎn)的影響。但正如溫家寶總理所指出的那樣，取消農(nóng)業(yè)稅只是“改革邁出的第一步，鞏固改革成果還要付出更大的努力，走更長的路”。因?yàn)椤叭r(nóng)”問題非常復(fù)雜，取消農(nóng)業(yè)稅對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)究竟能否達(dá)到一勞永逸、萬事大吉的效果，尚需時間的進(jìn)一步檢驗(yàn)。尤其是國務(wù)院辦公廳于2006年6月26日再次出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》，進(jìn)一步激勵我們對這個問題加以關(guān)注。為此，我們專門組成了后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況調(diào)查組，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和純農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查。此次調(diào)查組共分20個小組，每個小組平均5人，對農(nóng)業(yè)大省河南東部、西部、南部、北部、中部5個地區(qū)共計14個市30個縣50個鄉(xiāng)80個村開展為期1個月的調(diào)查，以不同類型的農(nóng)民和不同層次的干部為調(diào)查對象，通過問卷調(diào)查、與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村組干部座談、個別采訪小組訪談等調(diào)查方法，了解廣大干群的想法、看法，廣泛征求他們的意見和建議。
本次調(diào)查完成后共收回有效問卷1387份，其中206份鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部問卷，345份村組干部問卷，836份純農(nóng)戶問卷。本文正是在對問卷數(shù)據(jù)分析及座談討論的基礎(chǔ)之上，展開相關(guān)分析并進(jìn)行研究。
一、后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基本狀況及成因分析
(一)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的總體情況
在農(nóng)業(yè)稅取消之前，農(nóng)民每年“法定”的負(fù)擔(dān)包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”費(fèi)等。除此以外，農(nóng)民還經(jīng)常繳納各種名目的收費(fèi)，年均攤在每個農(nóng)民身上的費(fèi)用有的地方多達(dá)幾百元。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，后農(nóng)業(yè)稅時代則與以上情況形成了鮮明的對比：以前“法定”的負(fù)擔(dān)全部免除(“一事一議”除外)，其他亂收費(fèi)、亂攤派情況也有了較大的改觀，從總體上達(dá)到了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的初衷，的確起到了大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作用。
1法定的顯性負(fù)擔(dān)得到了較徹底的消除。2002年，河南農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)為66元，畝均負(fù)擔(dān)為55元。2004年，河南省農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)為36.5元，比2002年減少29.5元；畝均負(fù)擔(dān)為30.7元，比2002年減少24.3元。從2005年起，河南全省全部免征農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行“零稅率”，“法定”農(nóng)民負(fù)擔(dān)減低為
零，至此農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)得到了徹底的消除。
2普遍認(rèn)為負(fù)擔(dān)降低了。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有22.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、25.2%的村組干部和15.4%的純農(nóng)戶選擇農(nóng)民負(fù)擔(dān)“大大降低”了，有65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、62.1%村組干部和63%的純農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)“有所降低”。兩種情況合計起來，共有87.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、87.3%的村組干部、78.4%的純農(nóng)戶認(rèn)為
農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低了，這充分說明免除農(nóng)業(yè)稅確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
3廣大干群比較滿意。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，40.4%的人選擇“十分滿意”，43%的人選擇了“滿意”，147%的人選擇了“比較滿意”，合計起來有98.1%的人選擇了“十分滿意”、“滿意”和“比較
滿意”，僅有1.9%的人選擇了不滿意。
4農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題仍有不同程度的存在。調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，免除農(nóng)業(yè)稅并不代表農(nóng)民負(fù)擔(dān)不存在了，后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題仍然存在，只不過農(nóng)民負(fù)擔(dān)面臨著許多新情況和新問題。對“取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負(fù)擔(dān)還重不重？”這一問題，雖然有524%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、46.7%的村組干部和44%的純農(nóng)戶認(rèn)為“較輕”，但仍有35.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、402%的村組干部和41.3%的純農(nóng)戶認(rèn)為“重”。加上選擇“很重”的人數(shù)，在1387份問卷中，有近39.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、46%的村組干部和50%的純農(nóng)戶認(rèn)
為目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)還重?？傆嬈饋?，認(rèn)為“重”和“很重”的比例也高達(dá)47.5%。
(二)當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要特點(diǎn)
通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，后農(nóng)業(yè)稅時代的農(nóng)民負(fù)擔(dān)具有如下幾方面的突出特點(diǎn)：
1隱性負(fù)擔(dān)重且增長過快。調(diào)查結(jié)果表明，有41.3%農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，主要是因?yàn)椴糠值貐^(qū)農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)的增長速度已經(jīng)大大超過了農(nóng)民人均純收入的增長速度，大大超過了農(nóng)民的承受能力，減負(fù)工作稍有松懈，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就可能會出現(xiàn)反彈。
2名目繁多而且花樣翻新。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，有的地方在收購農(nóng)產(chǎn)品和安排農(nóng)作物種植時向農(nóng)戶罰款；有的地方在結(jié)婚登記、計劃生育、中小學(xué)收費(fèi)工作中向農(nóng)民收取不合理費(fèi)用；有的地方以攤派方式強(qiáng)行要求農(nóng)民交養(yǎng)老保險金；有的地方在糧棉收購中強(qiáng)行代扣代繳各種款項；有的地方在修路和中小學(xué)建設(shè)中搞一些不切實(shí)際的集資。名目仍比較多，花樣越來越新，涉及面廣，數(shù)額較大，農(nóng)民
不堪承受。
3農(nóng)民負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)金字塔型。從縣市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村組，常常是每下一層，讓農(nóng)民負(fù)擔(dān)的費(fèi)
用就增加一些，越到基層統(tǒng)計數(shù)字越大，使農(nóng)民感到負(fù)擔(dān)較重。
4有的還在“打農(nóng)民的主意”。就農(nóng)民負(fù)擔(dān)而言，以前比較普遍的說法是“頭稅輕，二稅重，攤派是個無底洞”，現(xiàn)在“頭稅”、“二稅”基本沒有了，而涉及國家政府部門的攤派這個“無底洞”有的地方還存在，往往是有關(guān)部門或行業(yè)為了獲得私利，借“為民服務(wù)”之名“向農(nóng)民伸手”。同時，現(xiàn)行的“一事一議”政策，也為一些村組干部借權(quán)力尋租埋下了隱患。
(三)農(nóng)民負(fù)擔(dān)存在的主要問題
通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在后農(nóng)業(yè)稅時代，傳統(tǒng)意義上的顯性負(fù)擔(dān)和強(qiáng)制性隱性負(fù)擔(dān)已基本消失，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“大頭”演變成了更加隱蔽的“特隱性負(fù)擔(dān)”。在影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素中，有60.6%的人選擇“農(nóng)資大幅漲價”，有54.8%的人選擇“高額的醫(yī)療費(fèi)用”，有57.1%的人選擇“子女教育費(fèi)用”，這表明這三項因素是農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)重的重要因素。另外，選擇“婚喪支出”、“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
滯后”和“農(nóng)產(chǎn)品價格降低”的人數(shù)也比較多，也是農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)較重的重要因素。
1加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況仍存在。從調(diào)查的實(shí)際情況看，某些地區(qū)的個別地方加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況仍然存在，有的地區(qū)甚至還相當(dāng)嚴(yán)重。比如：有的領(lǐng)域集資、攤派仍在發(fā)生，特別是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中仍然存在亂集資、亂攤派問題；有的罰款根本就沒有政策規(guī)定，但有關(guān)部門仍在收取，行為很不規(guī)范；有的部門在為農(nóng)民提供服務(wù)時變相亂收費(fèi)，如農(nóng)民沒有澆地，也要被攤派繳納水費(fèi)；有的地方在征地和安置補(bǔ)償中，損害農(nóng)民權(quán)益的問題還比較突出；有些基層干部工作作風(fēng)粗暴，強(qiáng)征強(qiáng)收現(xiàn)
象仍未杜絕等。
2農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了“重心轉(zhuǎn)移”。隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)容和形式發(fā)生了“重心轉(zhuǎn)移”——原來被“正稅”遮掩起來、不算突出的負(fù)擔(dān)變得突出了。一些地方知道不能“明收明拿”了，就開始實(shí)行“稅內(nèi)損失稅外補(bǔ)”的變換手法：在收費(fèi)內(nèi)容上，由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)向行業(yè)、部門收費(fèi)，一些專業(yè)養(yǎng)殖戶和農(nóng)村個體工商戶首當(dāng)其沖；在收費(fèi)方法上，由鄉(xiāng)村組織集中收取轉(zhuǎn)向部門、單位分散收?。辉谑召M(fèi)對象上，由面向全體農(nóng)戶轉(zhuǎn)向?qū)σ筠k事或提供服務(wù)的部門或特定農(nóng)戶，特別是農(nóng)民去鄉(xiāng)政府辦事時，明明是政府應(yīng)該義務(wù)為農(nóng)民解決的，還要收取所謂的“某某項辦理手續(xù)費(fèi)”等。
同時，某些離城市較遠(yuǎn)的地方，還存在個別部門向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂罰款等問題。
3深層次問題尚未得到有效解決。從表面現(xiàn)象看，現(xiàn)在農(nóng)民雖然沒有政策規(guī)定的直接負(fù)擔(dān)，但長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得廣大農(nóng)民在子女教育、就業(yè)、養(yǎng)老保障、醫(yī)療以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面仍然承受著較重的負(fù)擔(dān)。而且，鄉(xiāng)、村兩級經(jīng)費(fèi)不足的局面在短期內(nèi)又難以解決，鄉(xiāng)村干
部向農(nóng)民收費(fèi)的潛在傾向?qū)㈤L期存在，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力仍然很大。
(四)農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重的原因
除了過去傳統(tǒng)的國家宏觀經(jīng)濟(jì)體制和政策及其導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一最基本的成因之外，后農(nóng)
業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重的主要原因有以下幾個方面：
1農(nóng)資價格上漲過快。農(nóng)藥、化肥品種的不斷翻新，雖然滿足了農(nóng)民的多元化選擇，但也給農(nóng)民帶來了價格上的困惑：價格普遍比以前上漲了40%—60%，有的甚至達(dá)到了100%—150%。比如柴油，2005年柴油價格每升還在1元7角左右，2006年已上漲到近3元/升。種地、犁地由過去的30元/畝變?yōu)?006年的50元/畝。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和純農(nóng)戶對“農(nóng)資大幅漲價”反映最為強(qiáng)烈，選擇
率分別達(dá)到了61.7%、75.6%和73.0%。
2醫(yī)療費(fèi)用太高。在調(diào)查中我們深刻感受到，難以想象的高額醫(yī)療費(fèi)用的確讓農(nóng)民不堪重負(fù)。農(nóng)民收入是“走著漲”，而醫(yī)療收費(fèi)是“跑著漲”。導(dǎo)致農(nóng)民對小病一拖再拖，結(jié)果拖成大?。粚Υ蟛∫煌υ偻?，實(shí)在堅持不住才去醫(yī)院治療，而其中的多數(shù)人又會因?yàn)楦哳~的費(fèi)用而放棄治療。因病致貧、因病返貧，在農(nóng)村已經(jīng)是十分常見的現(xiàn)象。難怪有63.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、71.3%的村組干部和68.4%的純
農(nóng)戶都一致選擇了這一原因。
3子女教育費(fèi)用超負(fù)荷。目前，廣大農(nóng)村已全面實(shí)施了“兩免一補(bǔ)”的九年制義務(wù)教育政策，中小學(xué)學(xué)生免除了學(xué)費(fèi)和書本費(fèi)，還補(bǔ)了住宿費(fèi)，這些措施都會減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而在子女教育費(fèi)用方面，農(nóng)民的“擔(dān)子”仍然較重。比如：義務(wù)教育階段一些亂收費(fèi)現(xiàn)象仍時有存在，一些學(xué)校還在頂風(fēng)違紀(jì)變相收費(fèi)，且這些收費(fèi)多為隱性收費(fèi)或引導(dǎo)性收費(fèi)，盡管數(shù)額不大，但存在較為普遍；高中不在九年義務(wù)教育范圍之內(nèi)，學(xué)費(fèi)也年年看漲，不少農(nóng)民家庭難以承受；隨著教育改革，大學(xué)全部變成了自費(fèi)，一個在校大學(xué)生一年的費(fèi)用通常在一萬元左右，許多農(nóng)戶不是因?yàn)橛泻⒆幽苌洗髮W(xué)而高興，而是為高額的學(xué)費(fèi)而發(fā)愁。這也是62.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、66.9%的村組干部和66.1%的純農(nóng)戶認(rèn)為子女教育
費(fèi)用是其重要負(fù)擔(dān)的原因。
4婚喪嫁娶盲目攀比。在廣大農(nóng)村，“鄰里效應(yīng)”是非常明顯的。對于婚喪嫁娶來說，近些年來盲目攀比的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。在農(nóng)村，一個兒子從定親、建房到結(jié)婚生子共需要費(fèi)用10多萬元。農(nóng)民只靠種地一生也“種”不出這么多錢來，而為了自己孩子的所謂“幸?！?，東討西借也要把媳婦娶到家。農(nóng)村辦喪事花銷也很大，七八千元很常見，上萬元也不希奇，有的甚至達(dá)到2萬—3萬元。這也是407%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、39.1%的村組干部和43%的純農(nóng)戶認(rèn)為婚喪支出是其重要負(fù)擔(dān)的原因?？梢哉f，婚喪嫁娶中的“大手大腳”，大大超過了農(nóng)民的承受能力，廣大農(nóng)民“自我減負(fù)”也成必然。
5亂收費(fèi)現(xiàn)象依然沒有杜絕。由于農(nóng)業(yè)稅免除后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少，而轉(zhuǎn)移支付一時又供給不足，相關(guān)部門為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就改為向農(nóng)民收費(fèi)來填補(bǔ)差額。因此，有19.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、246%的村組干部和36.2%的純農(nóng)戶認(rèn)為各種亂收費(fèi)是其重要負(fù)擔(dān)的原因。
二、三類群體對農(nóng)民負(fù)擔(dān)看法不同的成因闡釋
后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題還存在，這是大家都認(rèn)可、無需爭辯的事實(shí)。但對其中具體問題的認(rèn)識和看法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部、純農(nóng)戶等三類不同的群體又表現(xiàn)出比較大的差異。我們力爭通過對這三個群體的不同看法差異成因的分析，真實(shí)而全面地反映后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)民負(fù)擔(dān)的準(zhǔn)確狀況。
(一)減負(fù)重要性。免除農(nóng)業(yè)稅對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要程度鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和純農(nóng)戶達(dá)到了驚人的相似，有超過90%的人認(rèn)為“十分重要”和“重要”，足見這一政策的積極作用。但也近9%的被調(diào)查者認(rèn)為免除農(nóng)業(yè)稅對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)“不重要”或“很不重要”。我們分析，之所以產(chǎn)生這種情況，可能是因?yàn)榭紤]問題的全面程度不同所致，即一些被調(diào)查者可能是考慮到了諸如農(nóng)資價格上漲等對免
除農(nóng)業(yè)稅這一政策效果的沖銷等一些其他因素，進(jìn)行了綜合衡量后才得出了這樣的認(rèn)識。
(二)負(fù)擔(dān)是否降低。針對“免除農(nóng)業(yè)稅農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否降低”這一問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部與純農(nóng)戶的看法有共同之處，也有一定差別?？傮w而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部、純農(nóng)戶中表示“有所降低”或“大大降低”的合計比重分別達(dá)到了87.8%、87.3%和78.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村組干部比較一致，甚至有252%的村組干部認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)“大大降低”了。我們分析，村組干部可能認(rèn)為農(nóng)民可以借政策東風(fēng)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使收入水平大幅度提高，從而負(fù)擔(dān)大為降低。反過來，認(rèn)為“沒有降低”和“不僅沒有降低，而且加重了”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部、純農(nóng)戶的比重則分別達(dá)到了12.2%、12.7%和21.6%，甚至3.8%的純農(nóng)戶認(rèn)為負(fù)擔(dān)沒有降低甚至有加重趨勢。這部分農(nóng)民多集中于年齡較大而在家留守的群體，他們年老無力不能像年輕人那樣外出務(wù)工，沒有知識文化不能發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，伴隨著農(nóng)資價格的上漲等，被減免的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)被更多其他的支出所沖銷，生活更見艱難。
(三)收入變化。針對取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民收入增加與否的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和純農(nóng)戶的答案表現(xiàn)出一種相當(dāng)大的差異。盡管相當(dāng)一部分都認(rèn)為增加了，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為有所增加的較其他兩個對象為多，而村組干部認(rèn)為大大增加的和減少的為多，農(nóng)民選擇基本沒變化的為多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為“大大增加”的和“有所增加”的合計起來達(dá)到737%，比純農(nóng)戶(64.1%)多出9.6%；村組干部認(rèn)為“大大增加”的和“有所增加”的合計起來達(dá)到727%，比純農(nóng)戶(64.1%)多出8.1%。我們認(rèn)為，產(chǎn)生這些差異的原因主要是，鄉(xiāng)村組干部認(rèn)為農(nóng)民繳納的稅款免了，收入自然就會增加，這不足為奇，而且，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村組的農(nóng)民收入增加了，無疑是自己政績的一部分，他們當(dāng)然會說農(nóng)民收入水平提高了，而不會往自己臉上“抹黑”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中的243%、村干部中的22.6%認(rèn)為“基本沒有變化”，而純農(nóng)戶卻有30.8%；還有2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、5.2%的村干部和5.1%的純農(nóng)戶認(rèn)為“減少了”。我們認(rèn)為造成這種情況的原因有：其一，從調(diào)查對象來看，在家接受調(diào)查的大多是年齡較大在家留守的人，他們的創(chuàng)收能力大多較低。其二，從每畝土地的具體收入來看，收入水平較之以前，有些的確是相對降低了。其三，現(xiàn)在雖說收成好了，但購買力下降了，也就好像收入沒有增加一樣。即現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價
格雖然有所上漲，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上農(nóng)資價格的漲幅，相對收入水平自然是不如以前。
(四)負(fù)擔(dān)情況。在“您認(rèn)為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負(fù)擔(dān)還重不重？”這一問題的選擇中，出現(xiàn)了大的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和純農(nóng)戶在選擇農(nóng)民負(fù)擔(dān)“很重”和“重”時出現(xiàn)了遞增的情況，分別占各對象總?cè)藬?shù)的3.9%、5.8%、8.7%和35.9%、402%、41.3%，而在選擇“較輕”和“很輕”時出現(xiàn)了遞減的情況，分別占各對象總?cè)藬?shù)的52.4%、46.7%、44%和7.8%、7.3%、6.0%。這些數(shù)據(jù)表明完全免除農(nóng)業(yè)稅農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確有所減輕了，國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策得到了有效的落實(shí)，農(nóng)民得到了極大實(shí)惠。但同時更說明了農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然沉重的事實(shí)。為什么會出現(xiàn)這兩大截然相反的情況，且數(shù)字也存在較大的差異，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民的選擇差異非常的明顯(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇農(nóng)民負(fù)擔(dān)“很重”和“重”的分別占鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總?cè)藬?shù)的3.9%和35.9%，而農(nóng)民回答的占8.7%和41.3%。)呢？根據(jù)調(diào)查我們得知：收入的增減與負(fù)擔(dān)的增減往往并不是同步的，收入大幅度增加，可能支出會更多，因此負(fù)擔(dān)會更重；收入即使沒有增加，但支出減少，也會引起負(fù)擔(dān)的降低。從某個角度來講，負(fù)擔(dān)在很大程度上是一個比率，與收入呈相關(guān)關(guān)系。針對取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部、純農(nóng)戶三種類型的人群認(rèn)為負(fù)擔(dān)依然沉重的呈上升趨勢，而認(rèn)為負(fù)擔(dān)輕的則呈下降趨勢。之所以會出現(xiàn)這種差異，只能說明所站角度不同，我們對此進(jìn)行具體分析。站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角度來講，他們認(rèn)為取消了農(nóng)業(yè)稅，取消了“三提五統(tǒng)”，取消了各種亂收費(fèi)，并且每畝地還有10多元的國家補(bǔ)貼，另外還有每年年底打工掙的幾千塊錢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)自然輕了。站在純農(nóng)戶的角度來講，有44%的純農(nóng)戶選擇負(fù)擔(dān)較輕正是反映了國家免除農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)民帶來了實(shí)實(shí)在在的好處，農(nóng)民打心眼里感激政府。很多農(nóng)民自己也承認(rèn)，現(xiàn)在的負(fù)擔(dān)有許多是市場和自身引起的，幾乎沒有什么政策性負(fù)擔(dān)，國家的大政方針還是親民的。有的農(nóng)民之所以認(rèn)為自己負(fù)擔(dān)重，的確是各家有各家的難處，再加上當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的惡性上漲幾乎全部沖銷了國家對農(nóng)民補(bǔ)貼所帶來的好處，所以還有41.3%的農(nóng)民選擇當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，這也是
實(shí)話實(shí)說。
(五)農(nóng)民承受情況。針對“完全取消農(nóng)業(yè)稅農(nóng)民負(fù)擔(dān)能否承受”這一問題的回答也有異同。從理論上，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部，還是純農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)很輕的，自然就完全可以承受；認(rèn)為較輕的，也就勉強(qiáng)可以承受；認(rèn)為負(fù)擔(dān)重的，會選擇不能承受；而認(rèn)為負(fù)擔(dān)很重的，自然就根本難以承受。但事實(shí)上，仍然有較大差異。我們以對象的不同加以解釋。認(rèn)為“完全可以承受”的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部居多，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總?cè)藬?shù)的29.6%，遠(yuǎn)高于占17.8%的純農(nóng)戶。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，當(dāng)初交農(nóng)業(yè)稅時大家都承受了，如今免除了包括農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的很多負(fù)擔(dān)，應(yīng)該是完全可以承受的。三種對象均認(rèn)為“勉強(qiáng)可以承受”的居多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部占62.6%、村組干部占699%，純農(nóng)戶占66.3%。這也正反映了當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的特點(diǎn)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，但是基本也在可承受范圍之內(nèi)。選擇“不能承受”的農(nóng)民居多，這也符合農(nóng)民的具體狀況。以前沒有多少人關(guān)注農(nóng)民負(fù)擔(dān)，反正就是那樣，也就默默忍受了；如今關(guān)注的人多了，仔細(xì)一盤算，才發(fā)現(xiàn)自己的負(fù)擔(dān)的確有難以承受之重。而選擇“根本難以承受”的農(nóng)民的比例雖然只有2.2%，但這部分人比較特殊——絕大多數(shù)家庭都是特困戶，溫飽問題就難以解決，能說
負(fù)擔(dān)不重嗎？
三、結(jié)論及對策建議
(一)研究結(jié)論
通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，我國進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時代后，雖然已從“以農(nóng)養(yǎng)政”時代進(jìn)入了“農(nóng)不養(yǎng)政”時代，但多少年來一直困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的農(nóng)民負(fù)擔(dān)重問題在有些地方不僅沒有大的改觀，而且面臨許多新問題；同時，造成這種狀況的成因還很復(fù)雜，認(rèn)識還很不一致，在新的歷史時期出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)；要鞏固取消農(nóng)業(yè)稅給廣大農(nóng)村帶來的改革成果，進(jìn)一步防范和遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，就必須從政府、市場和農(nóng)民三方統(tǒng)籌考慮，運(yùn)用一些新的政策措施應(yīng)對已經(jīng)出現(xiàn)的新情況、新問題；只有有的放矢、統(tǒng)籌安排、形成合力，才能建立起防范和遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的長效機(jī)制，逐步解決這個長期困擾農(nóng)民生存與發(fā)展的大問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，促進(jìn)和諧農(nóng)村的構(gòu)建。
(二)后農(nóng)業(yè)稅時代防范和遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的對策建議
我們認(rèn)為，要針對上述調(diào)查結(jié)果和成因分析，有的放矢地防范和遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，就必須疏清政府、市場和農(nóng)民這三者之間的關(guān)系，建立起有效的相互約束長效機(jī)制，最后形成良好的減輕農(nóng)民負(fù)
擔(dān)循環(huán)機(jī)制?？刹扇〉膶Σ叽胧ㄈ缦路矫妫?/p>
1嚴(yán)格控制農(nóng)資價格惡性上漲。加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格監(jiān)管，嚴(yán)格控制農(nóng)資價格“跟風(fēng)式”、“變本加厲式”上漲，尤其要注意防范農(nóng)產(chǎn)品價格上漲與農(nóng)資價格上漲形成惡性循環(huán)、后者居上的情況出現(xiàn)。例如，國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，特別是化肥、農(nóng)藥、種子、柴油等實(shí)行最高限價，對超出最高
限價銷售的單位和個人，有關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)嚴(yán)厲打擊。
2全力健全農(nóng)村醫(yī)療保障制度。一方面，要嚴(yán)格控制藥價的瘋漲和大醫(yī)院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各類藥品價格都應(yīng)通過電視、報紙和網(wǎng)絡(luò)向社會公開，嚴(yán)格限制藥品售價，大量減少“高價藥”；醫(yī)院收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由國家統(tǒng)一明碼標(biāo)價，而且要把具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)掛在醫(yī)院最顯眼的地方，增加醫(yī)院收費(fèi)透明度，同
時加大醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育，嚴(yán)厲懲處那些見利忘義的勢利庸醫(yī)，防止農(nóng)民因病致貧、因病返貧。另一方面，要深化農(nóng)村合作醫(yī)療改革。目前，由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策宣傳力度不夠，干群對新型農(nóng)村合作醫(yī)療認(rèn)識有偏差，籌資方式成本較高且籌資難，相關(guān)配套管理制度滯后，管理體系制定不夠完善等原因，農(nóng)村新型合作醫(yī)療發(fā)展還比較緩慢。今后，可通過正確引導(dǎo)農(nóng)民自愿出資參加合作醫(yī)療，建立穩(wěn)定的合作醫(yī)療籌資機(jī)制，強(qiáng)化對新型合作醫(yī)療改革的管理，明確發(fā)展和完善合作醫(yī)療的方向，進(jìn)一步提高管理水平和管理能力等措施，解決農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展中存在的模式不規(guī)范，機(jī)制不健全，籌資方式少，資金不到位，管理監(jiān)督難，政令不暢通，報銷范圍窄，農(nóng)民受益面小，參保意識不強(qiáng)，報銷程序繁瑣
等問題。因此必須進(jìn)一步發(fā)展和完善新型農(nóng)村醫(yī)療合作機(jī)制。
3積極倡導(dǎo)文明儉樸的社會新風(fēng)。有關(guān)部門要運(yùn)用當(dāng)?shù)仉娨暸_和廣播電臺等媒體，在農(nóng)村大力倡導(dǎo)文明儉樸的社會新風(fēng)，大力宣傳婚喪嫁娶簡辦的好處，讓群眾真正明白新農(nóng)村建設(shè)下的“鄉(xiāng)風(fēng)文明”究竟是怎么一回事，引導(dǎo)農(nóng)民把有限的資金用在發(fā)展致富項目和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，移風(fēng)易俗，破除陋
習(xí)，抑制盲目攀比、鋪張浪費(fèi)的發(fā)生。
4大力推進(jìn)農(nóng)村綜合配套改革。要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。通過鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革解決機(jī)構(gòu)膨脹、人員過多的問題，減少有關(guān)部門和人員“向農(nóng)民伸手”的機(jī)會?？梢圆扇p少人員，機(jī)構(gòu)精簡及合并的方法，盡快建設(shè)少而精的干部隊伍，盡快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的縣鄉(xiāng)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，使政府職能向精簡、效能型轉(zhuǎn)變，加規(guī)范化、社會化，實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的目標(biāo)。要積極清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)。按照“控制新債、分類處理、逐步化解”的原則積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)，以防范和防止鄉(xiāng)村債務(wù)向農(nóng)民身上轉(zhuǎn)嫁。要強(qiáng)化農(nóng)村教育改革的社會公益性。抓好農(nóng)村九年制義務(wù)教育“一費(fèi)制”和“兩免一補(bǔ)”等政策的落實(shí)，使廣大農(nóng)村孩子都能真正享受到免費(fèi)教育的好處，使廣大家長能夠“輕裝種田”；加大對農(nóng)村教育投資的力度，使廣大農(nóng)村孩子都能沐浴到公共財政的陽光，同時從政策上對考上高中、大學(xué)的農(nóng)村孩子給予傾斜(如對農(nóng)村大學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)貼等)，以保障他們既能上學(xué)，又不致貧。要杜絕各種名目的亂收費(fèi)。認(rèn)真清查、取消那些涉及向農(nóng)民收取稅費(fèi)的部門規(guī)章或地方條例，依法約束政府部門行為。比如：把治理亂編、亂印、亂發(fā)教輔材料作為一項重要內(nèi)容進(jìn)行專項檢查，進(jìn)一步加大農(nóng)村義務(wù)階段教育亂收費(fèi)的治理力度；對申領(lǐng)、換領(lǐng)二代身份證的嚴(yán)格執(zhí)行只收取工本費(fèi)每證20元，認(rèn)真治理第二代居民身份證辦理中的亂收費(fèi)；堅決打擊那些打著收取“社會撫養(yǎng)費(fèi)”的旗號提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而亂收費(fèi)和濫收費(fèi)的行為，加大治理計劃生育亂罰款；查清拖欠被征地農(nóng)民征地款項的底數(shù)，并針對清查發(fā)現(xiàn)的問題制定整改措施；嚴(yán)禁在婚姻登記中亂收費(fèi)、搭車
收費(fèi)，并切實(shí)糾正殯葬工作中的違規(guī)收費(fèi)行為等。
5全面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。國家要加大對農(nóng)村的財政支持力度，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是道路、水電、信息等基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，加強(qiáng)推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)，完善農(nóng)產(chǎn)品信息渠道，全方位地提高廣大農(nóng)民的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、農(nóng)產(chǎn)品交易能力、就業(yè)選擇能力、創(chuàng)業(yè)開拓能力和應(yīng)對風(fēng)險能力，盡快成為有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，成為發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“全才”或“多面手”。
6盡快完善保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的法律法規(guī)。即使是農(nóng)業(yè)稅取消以后，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“口子”也沒有完全堵上，比如說“一事一議”，有的地方有事議、無事也議，反正是只要議就要收費(fèi)，成了一些村組干部亂收費(fèi)的口實(shí)，有的農(nóng)民甚至戲稱之為農(nóng)村的“聽證會”。對此，除了進(jìn)一步完善相關(guān)的政策措施以外，還需要盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，從法律上提供一道堅固的屏障。同時，必須引導(dǎo)、支持農(nóng)民建立一個由農(nóng)民自己組成的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)組織，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，防止自己的負(fù)擔(dān)反彈。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生的原因之一，就是農(nóng)民權(quán)利的“貧困”，沒有與政府有關(guān)部門博弈的能力。從一定意義上講，后農(nóng)業(yè)稅時代應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民權(quán)利時代。只要農(nóng)民的權(quán)利沒有形成對基層政府權(quán)力的有效制約，日久天長，不斷自我膨脹的基層政府部門照例會想方設(shè)法開動行政權(quán)力的“抽水機(jī)”，從農(nóng)民
身上抽取維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的財源。
第五篇：后農(nóng)業(yè)稅時代的村民自治問題研究
[摘要]20年來村民自治開創(chuàng)了我國農(nóng)村民主政治的新紀(jì)元，它的產(chǎn)生和發(fā)展，為農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力，推動了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，取得了舉世矚目的成就。文章在充分肯定村民自治在實(shí)踐中取得巨大成就的同時，探討了目前我國村民自治制度的不足之處，并就其完善措施及發(fā)展趨勢展開討論。
[關(guān)鍵詞]村民自治；民主；發(fā)展方向
1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，次年6月，村民自治正式啟動實(shí)施，這是我國第一部保障農(nóng)村村民實(shí)行自治的法律。隨著村民自治的深入推進(jìn)、不斷發(fā)展和完善，帶來的必定是億萬農(nóng)民幸福美滿的新生活。
一、村民自治的實(shí)踐意義
(一)實(shí)現(xiàn)了基層民主政治的歷史性飛躍。村民自治是中國農(nóng)村基層的民主制度，村民自治的最重要價值就是在民主化進(jìn)程中，建立一系列民主規(guī)則與程序，并通過運(yùn)用民主規(guī)則與程序的民主實(shí)踐形式，訓(xùn)練民眾，使得民眾得以運(yùn)用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而賦予民主以真實(shí)內(nèi)容；與此同時，以草根民主為表現(xiàn)的村民自治在實(shí)踐中還表現(xiàn)在它為國家政治生活提供了一種示范，近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉、政務(wù)公開、依法行政等等，正是對草根民主示范作用的回應(yīng)。正如著名學(xué)者徐勇所說：“村民自治的核心價值，在于它作為大眾參與的民主化實(shí)驗(yàn)，在民主化實(shí)踐中建立起一系列民主規(guī)則和程序，并為中國的民主化提供了示范作用?！?/p>
(二)促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了全社會生產(chǎn)力的發(fā)展。其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)民主促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)的民主化進(jìn)程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它適應(yīng)了國家實(shí)現(xiàn)民主的要求，推動著國家的經(jīng)濟(jì)民主化進(jìn)程，它帶來的價值與利益多元化趨向打破了傳統(tǒng)的禁錮，在經(jīng)濟(jì)民主和經(jīng)濟(jì)自由方面得到了一次大解放。最后，農(nóng)民的市場經(jīng)濟(jì)意識有助于促進(jìn)全社會的市場經(jīng)濟(jì)意識的提高。農(nóng)民要自己找市場，有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要依據(jù)市場需要來組織，才能獲利，由此農(nóng)民的市場意識日益強(qiáng)烈，并必然促進(jìn)整個社會市場意識的形成。
(三)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧發(fā)展。村，是我國農(nóng)村社會的最基層單位，村的穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到農(nóng)村以至整個國家的穩(wěn)定與和諧。新農(nóng)村建設(shè)中利益和諧的實(shí)現(xiàn)，必須依托科學(xué)、高效的組織推動。村民自治組織是新農(nóng)村建設(shè)中不可或缺的組織體。村民自治組織是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。實(shí)行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村各種社會關(guān)系，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解各種社會矛盾，使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理，增強(qiáng)了解決內(nèi)部矛盾的自我調(diào)節(jié)能力。在此基礎(chǔ)上，廣大農(nóng)民思想境界得以提高，精神而貌得以改變，黨群干群關(guān)系得以密切，人際關(guān)系得以和諧，從而保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，進(jìn)而為全社會的穩(wěn)定提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支持。例如，全國村民自治模范縣吉林省梨樹縣通過民主治村，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會不斷進(jìn)步，不僅調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，而且為治理農(nóng)村找到了一條有效的途徑。
(四)推動了從傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代文化的歷史性轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)是培養(yǎng)公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在當(dāng)前，村民自治的政治文化建設(shè)及時提升市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中體現(xiàn)出來的“自由、民主、平等”的理念和精神，通過中國特色的政治社會化渠道，使村民樹立起積極的政治參與意識?！按迕褡灾握挝幕A(chǔ)建設(shè)的一個重要意義就是為每一個生存于村民自治環(huán)境中的自治主體提供適宜的自治文化，從而實(shí)現(xiàn)村莊政治主體的現(xiàn)代化，使他們明確認(rèn)識并能積極行使其權(quán)利，承擔(dān)其義務(wù)，按照村民自治主體的角色規(guī)范從事各種行為?！?/p>
后農(nóng)業(yè)稅時代的村民自治問題研究
作者：程奇
[摘要]20年來村民自治開創(chuàng)了我國農(nóng)村民主政治的新紀(jì)元，它的產(chǎn)生和發(fā)展，為農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力，推動了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，取得了舉世矚目的成就。文章在充分肯定村民自治在實(shí)踐中取得巨大成就的同時，探討了目前我國村民自治制度的不足之處，并就其完善措施及發(fā)展趨勢展開討論。
[關(guān)鍵詞]村民自治；民主；發(fā)展方向
1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，次年6月，村民自治正式啟動實(shí)施，這是我國第一部保障農(nóng)村村民實(shí)行自治的法律。隨著村民自治的深入推進(jìn)、不斷發(fā)展和完善，帶來的必定是億萬農(nóng)民幸福美滿的新生活。
一、村民自治的實(shí)踐意義
(一)實(shí)現(xiàn)了基層民主政治的歷史性飛躍。村民自治是中國農(nóng)村基層的民主制度，村民自治的最重要價值就是在民主化進(jìn)程中，建立一系列民主規(guī)則與程序，并通過運(yùn)用民主規(guī)則與程序的民主實(shí)踐形式，訓(xùn)練民眾，使得民眾得以運(yùn)用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而賦予民主以真實(shí)內(nèi)容；與此同時，以草根民主為表現(xiàn)的村民自治在實(shí)踐中還表現(xiàn)在它為國家政治生活提供了一種示范，近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉、政務(wù)公開、依法行政等等，正是對草根民主示范作用的回應(yīng)。正如著名學(xué)者徐勇所說：“村民自治的核心價值，在于它作為大眾參與的民主化實(shí)驗(yàn)，在民主化實(shí)踐中建立起一系列民主規(guī)則和程序，并為中國的民主化提供了示范作用?！?/p>
(二)促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了全社會生產(chǎn)力的發(fā)展。其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)民主促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)的民主化進(jìn)程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它適應(yīng)了國家實(shí)現(xiàn)民主的要求，推動著國家的經(jīng)濟(jì)民主化進(jìn)程，它帶來的價值與利益多元化趨向打破了傳統(tǒng)的禁錮，在經(jīng)濟(jì)民主和經(jīng)濟(jì)自由方面得到了一次大解放。最后，農(nóng)民的市場經(jīng)濟(jì)意識有助于促進(jìn)全社會的市場經(jīng)濟(jì)意識的提高。農(nóng)民要自己找市場，有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)要依據(jù)市場需要來組織，才能獲利，由此農(nóng)民的市場意識日益強(qiáng)烈，并必然促進(jìn)整個社會市場意識的形成。
(三)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧發(fā)展。村，是我國農(nóng)村社會的最基層單位，村的穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到農(nóng)村以至整個國家的穩(wěn)定與和諧。新農(nóng)村建設(shè)中利益和諧的實(shí)現(xiàn)，必須依托科學(xué)、高效的組織推動。村民自治組織是新農(nóng)村建設(shè)中不可或缺的組織體。村民自治組織是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。實(shí)行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村各種社會關(guān)系，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解各種社會矛盾，使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理，增強(qiáng)了解決內(nèi)部矛盾的自我調(diào)節(jié)能力。在此基礎(chǔ)上，廣大農(nóng)民思想境界得以提高，精神而貌得以改變，黨群干群關(guān)系得以密切，人際關(guān)系得以和諧，從而保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，進(jìn)而為全社會的穩(wěn)定提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支持。例如，全國村民自治模范縣吉林省梨樹縣通過民主治村，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會不斷進(jìn)步，不僅調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，而且為治理農(nóng)村找到了一條有效的途徑。
(四)推動了從傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代文化的歷史性轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)是培養(yǎng)公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在當(dāng)前，村民自治的政治文化建設(shè)及時提升市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中體現(xiàn)出來的“自由、民主、平等”的理念和精神，通過中國特色的政治社會化渠道，使村民樹立起積極的政治參與意識?！按迕褡灾握挝幕A(chǔ)建設(shè)的一個重要意義就是為每一個生存于村
民自治環(huán)境中的自治主體提供適宜的自治文化，從而實(shí)現(xiàn)村莊政治主體的現(xiàn)代化，使他們明確認(rèn)識并能積極行使其權(quán)利，承擔(dān)其義務(wù)，按照村民自治主體的角色規(guī)范從事各種行為?！?/p>
二、村民自治制度面臨的問題
村民自治制度的實(shí)施取得了很大成績，但是也面臨著新的問題與挑戰(zhàn)，有的專家指出村民自治的發(fā)展已進(jìn)入十字路口，有的指出進(jìn)入徘徊發(fā)展的時期。概括起來村民自治主要存在以下問題：
(一)人口流動產(chǎn)生的消極影響。首先，在一些農(nóng)民大量外流的農(nóng)村，留守的多為婦女、老人或孩子，民主選舉的質(zhì)量必然會受到影響。同時大量農(nóng)民的缺席，使民主選舉失去了基礎(chǔ)。其次，農(nóng)民外出打工，長期在外，使農(nóng)村公共管理職能下降。再次，民主決策應(yīng)該走群眾路線，由村民直接參與，但是在農(nóng)民流動人口比較多的村莊，無法做到這一點(diǎn)，不能對村務(wù)的決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。最后，大量流動農(nóng)民的缺位不利于村民對村民自治組織權(quán)力的有效制衡，不利于對村民自治進(jìn)行民主監(jiān)督。
(二)村民自治的蛻變。首先表現(xiàn)在村民自治變成了村干部的自治。有些地方的村干部掌握了村民委員會的權(quán)力后，就把自治的主體由村民轉(zhuǎn)為村民委員會成員，有的甚至成為為所欲為、為非作歹的“村霸”。其次是宗族勢力對村民自治的沖擊。在有的地方，宗族勢力左右選舉，由于摻雜宗族傾向，一些村民不是按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t推薦候選人，選舉村干部，而是在宗族勢力的影響下盲目隨從，投違心票，使公正、廉潔且有能力的候選人不能當(dāng)選。最后是自治職能異化為其他職能。村民委員會職能的異化，在村民自治的實(shí)踐中，不少地方的村民委員會把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)成了自己的主要工作，沒有精力履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。除完成行政任務(wù)之外，還有一些村民委員會把自己的主要精力用于直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動，把村民委員會的自治職能完全或主要等同于經(jīng)濟(jì)職能。
(三)外緣式引進(jìn)與內(nèi)生型需要的分離。中國現(xiàn)行的村民自治制度雖然最初來源于部分農(nóng)村的自主性創(chuàng)造，但作為一個在全國推行的制度，對大部分農(nóng)村來說，村民自治的推行還不是內(nèi)生型的結(jié)果，而是外緣式的(即由國家安排，自上而下地輸送到農(nóng)村中去的)，是通過“村民自治示范活動”手把手教給村民的，廣大村民的選擇空間卻十分有限。有的學(xué)者認(rèn)為中國的村民自治是被賜予的民主，農(nóng)村自身缺乏內(nèi)生型需要。著名學(xué)者徐勇也指出：“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村需要借助外力影響才能走出傳統(tǒng)的束縛。但任何外力影響都需要與鄉(xiāng)村內(nèi)部的要求和動力相契合實(shí)行內(nèi)源發(fā)展?！倍壳稗r(nóng)村所缺少的正是這一點(diǎn)。
(四)面臨著新的博弈局面。如果說20多年前村民自治制度的實(shí)施是多重博弈特別是政治精英主導(dǎo)的結(jié)果的話，那么，在新形勢下，村民自治面臨著更加復(fù)雜的博弈局面。主要有三對關(guān)系：一是村民自治與地方政府的博弈。少部分基層政府運(yùn)用行政手段，明里暗里對村民自治進(jìn)行干涉，造成自治難以保證。二是村委會與村支部的博弈。當(dāng)今中國農(nóng)村有些地方，村黨支部與村委會關(guān)系緊張，職責(zé)不清，現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村仍是黨支部書記當(dāng)家，村支書幾乎包攬了村委會的全部工作。另一種情況是村委會主任的勢力強(qiáng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)無法體現(xiàn)。由于“兩委”之間的矛盾與沖突，使得村民自治難以順利發(fā)展。三是村委會與村集體組織的博弈。由于自治職能的蛻變，造成不少地方的村級集體財產(chǎn)監(jiān)管不力，財務(wù)管理不透明，集體財產(chǎn)流失過大，干部腐敗等問題時有發(fā)生。
三、完善村民自治的對策
在全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的今天，我國廣大農(nóng)村已進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時代，其中村民自治的發(fā)展完善與創(chuàng)新顯得尤為重要。
(一)提高農(nóng)民素質(zhì)，培育自治主體。村民自治是指廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依
法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的具有中國特色的農(nóng)村基層民主政治制度。自治組織的成員是農(nóng)村的村民，自治是以農(nóng)民為主體的自治，也就是說廣大農(nóng)民是村民自治的主體，其素質(zhì)的高低和自治的能力直接影響著村民自治制度在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)。其一，培育民主的理性精神。在缺乏理性精神的自治實(shí)踐中，民主選舉、民主監(jiān)督等自治活動很大程度上是由他們的直接感性反應(yīng)指導(dǎo)的，帶有濃厚的情緒色彩和非理性沖動。要改變這一狀況，關(guān)鍵在于村民理性精神的培養(yǎng)，用理性的眼光去審視基層政治生活。其二，提高民主技能。在目前的村級治理中，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村教育投入。提高村民的民主知識水平，要求村民掌握一套民主技術(shù)，學(xué)會參與現(xiàn)代的民主政治生活。其三，增強(qiáng)村民的法制觀念。一方面，通過宣傳教育提高這種認(rèn)知能力；另一方面，在實(shí)踐中強(qiáng)化村民的法治觀念，使現(xiàn)有的法律法規(guī)及政策真正成為村民自治的依據(jù)。
(二)擴(kuò)展村民自治的內(nèi)容。通過村民自治的實(shí)踐來改造傳統(tǒng)的強(qiáng)國家一弱社會的政治格局，其主要目的并不是單純依靠消弱國家的力量來實(shí)現(xiàn)，而是通過發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)中的主動性和創(chuàng)造力，來營造一個強(qiáng)國家一強(qiáng)社會的農(nóng)村政治格局?！皵U(kuò)大個人自由、增強(qiáng)社會自主性，絲毫不意味著提供一種弱政府模式，甚至也不是小政府的模式，而是主張朝著強(qiáng)社會一強(qiáng)國家的形式的目標(biāo)邁進(jìn)?！痹谖覈?，加大對政府職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化的力度，為村民自治的發(fā)展提供發(fā)展與擴(kuò)展的空間，“政府讓渡的公共空間為非政府公共組織所填補(bǔ)，讓它們成為合作性的伙伴關(guān)系而不是行政性的依賴關(guān)系；在基層公共管理的機(jī)制上，它們之間變成協(xié)商性的民主平等關(guān)系而不是隸屬性的上下級的隸屬關(guān)系等”?？傊?，只有不斷地擴(kuò)展村民的自治范圍和內(nèi)容，我國農(nóng)村社會村民自治的實(shí)踐才能得到逐步深入和不斷完善。
(三)正確處理村“兩委”及鄉(xiāng)村關(guān)系。在現(xiàn)行體制下，同一村莊存在職能交叉的村支委和村委會兩個治理組織，每個組織都有追求自身利益最大化的沖動，因此形成爭權(quán)奪利的格局。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，必須通過組織設(shè)置的調(diào)整，才能從根本上解決村“兩委”的矛盾與沖突。當(dāng)前在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，已有相當(dāng)部分村莊選擇了“黨政結(jié)合”的模式。它是指在法定程序上鼓勵村黨支委成員參與村委會競選，村“兩委”成員相互兼職，村支書和村主任實(shí)行“一肩挑”。當(dāng)然，有學(xué)者分析認(rèn)為：“隨著村民自治的深入發(fā)展，可以考慮改變在每個村都設(shè)立黨支部的做法，而變?yōu)閹讉€村聯(lián)合建立一個黨支部，將村委會建成管理村莊公共事務(wù)的唯一正式組織?！编l(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊兩個互動者非均勢的社會地位和非均衡的社會互動關(guān)系，以及由此帶來的資源、信息、技術(shù)、強(qiáng)力等互動要素和手段的不平等性、不完全性、非對稱性，內(nèi)在地規(guī)定著鄉(xiāng)村互動結(jié)構(gòu)的非均衡性。為此必須構(gòu)建多贏的鄉(xiāng)村互動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的有效銜接。首先，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村治的指導(dǎo)權(quán)，既不越權(quán)，也不逃避職責(zé)，真正把村務(wù)自治權(quán)交給村莊。其次，準(zhǔn)確運(yùn)用村莊和村干部的治村權(quán)。村干部是村莊與各級政府之間的溝通者，所以既要積極履行制度安排的“協(xié)助權(quán)”，又要合理運(yùn)用治村權(quán)，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理行為，維護(hù)村莊與村民的利益。最后，通過村民的民主法制意識和維權(quán)意識，提高他們的互動技術(shù)，保障村民對村莊事務(wù)的自治權(quán)。
(四)健全法制建設(shè)。創(chuàng)設(shè)制度環(huán)境。從立法層面看，進(jìn)一步完善《村民委員會組織法》。實(shí)踐表明，該法在許多方面還存在一些問題，具體表現(xiàn)在：第一，立法空白較多，須新增諸多內(nèi)容。如須要界定村民概念，村民是《村委會組織法》的重要概念，因?yàn)橹挥袦?zhǔn)確定義村民概念，才能明確選民資格。第二，某些條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，須要細(xì)化。突出體現(xiàn)在規(guī)范村委會選舉方面，對賄選的非法行為、撕毀選票的破壞行為如何認(rèn)定、處理，法律也沒有明確的規(guī)定。第三，某些條文滯后，須修改完善。如對村民選舉委員會的選舉程序、村委會的競爭演講程序、新舊班子交接程序等必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。從執(zhí)法角度看，要抓好制度落實(shí)。確認(rèn)并保障村民自治權(quán)的法律制定后，必須得到普遍的遵守與實(shí)施才能發(fā)生實(shí)際作用。為此必須抓好制度落實(shí)，依法實(shí)踐，使村民自治活動在制度化、規(guī)范化、程序化上取得新突破。從
司法保護(hù)看，完善村民自治司法救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)村民自治權(quán)受到侵害時應(yīng)能夠及時地得到司法上的救濟(jì)。司法公正為權(quán)利法治運(yùn)行所必需，村民自治過程中的司法救濟(jì)突出體現(xiàn)在救濟(jì)村民自治權(quán)的訴訟機(jī)制上。根據(jù)村民自治權(quán)被侵害的具體方式和內(nèi)容的不同，該機(jī)制應(yīng)包括違憲審查機(jī)制、行政訴訟機(jī)制、刑事訴訟機(jī)制、民事訴訟機(jī)制等。總之，國家法律制度對于鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理具有至關(guān)重要的價值和作用。
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