第一篇：程朱理學(xué)教案2

第3課 宋明理學(xué)

一、教學(xué)目標(biāo)

1．熟悉理學(xué)產(chǎn)生的原因和主要理學(xué)家及其觀點(diǎn)，記憶理學(xué)的代表性語(yǔ)錄，準(zhǔn)確解釋理學(xué)一詞及其由來(lái)。

2．閱讀課文中的材料，提煉其觀點(diǎn)，比較程朱理學(xué)和陸王心學(xué)的異同。

3．分析宋明理學(xué)在壓抑、扼殺知識(shí)分子自然欲求方面的影響，以及對(duì)中國(guó)人的個(gè)性、道德形成的作用。

二、教學(xué)重點(diǎn)： 三教合一、程朱理學(xué)的內(nèi)容、地位和陸王心學(xué)的內(nèi)容和地位。

三、教學(xué)難點(diǎn)： 理學(xué)和心學(xué)的異同；理學(xué)對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的影響。

四、教學(xué)過(guò)程

（一）導(dǎo)入新課：通過(guò)上節(jié)課的學(xué)習(xí)，我們知道，漢武帝“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，確立了儒學(xué)在政治上的統(tǒng)治地位和在中國(guó)傳統(tǒng)文化中的主流地位，從此儒學(xué)便深入中國(guó)人的骨髓與血液，影響著一代代的中國(guó)人。

歷史的長(zhǎng)河滾滾而流，歷史的車輪不斷前進(jìn)，儒學(xué)的權(quán)威會(huì)不會(huì)受到挑戰(zhàn)呢？答案是肯定的！儒學(xué)的信徒們是如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的呢？儒學(xué)又如何保持它的主流地位呢？與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，發(fā)展和完善自己的學(xué)說(shuō)！儒學(xué)之所以能夠保持它在中國(guó)文化中的主流地位，一個(gè)重要的原因就是儒學(xué)是一個(gè)不斷發(fā)展完善的思想體系。

宋明時(shí)期，儒學(xué)發(fā)展到了一個(gè)新的階段——宋明理學(xué)階段。理學(xué)在宋代興起，在明代掀起一個(gè)高潮，將儒家思想發(fā)展到一個(gè)新的高度。什么是理學(xué)？宋明理學(xué)為什么會(huì)興起？他們的主張有哪些？我們應(yīng)該怎么看待宋明理學(xué)呢？這節(jié)課我們就來(lái)學(xué)習(xí)這些內(nèi)容。

（二）講授新課

一、宋明理學(xué)興起的背景：三教合一

1、儒學(xué) “獨(dú)尊”地位的動(dòng)搖

社會(huì)的動(dòng)蕩不安，尤其是魏晉南北朝時(shí)期政治腐敗,王朝更革代起,軍閥割據(jù),戰(zhàn)爭(zhēng)頗興,“君君、臣臣、父父、子子”等觀念也開始受到懷疑。漢代經(jīng)學(xué)簡(jiǎn)單的理論體系，已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)人們的各種思考和疑惑，它失去了權(quán)威的解釋能力。于是，整個(gè)思想文化領(lǐng)域出現(xiàn)了西漢以來(lái)從未有過(guò)的自由氛圍。

而道教的修煉丹藥長(zhǎng)生不老，佛教的因果報(bào)應(yīng)輪回來(lái)世的思想在社會(huì)迅速傳播。

江南春絕句

千里鶯啼綠映紅，水村山郭酒旗風(fēng)。

南朝四百八十寺，多少樓臺(tái)煙雨中。

探究:此詩(shī)反映了怎樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)?（佛教的興盛）

這樣，伴隨著接受佛教、道教的人們?cè)絹?lái)越多，正統(tǒng)儒學(xué)的統(tǒng)治地位受到前所未有的沖擊。

2、“三教合一”潮流彌漫社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域

隨著政治穩(wěn)定三教相互滲透，彼此調(diào)和逐漸趨向合一。在擴(kuò)大社會(huì)影響和爭(zhēng)奪各類信徒的過(guò)程中，儒學(xué)、佛教和道教互相吸納對(duì)方的優(yōu)點(diǎn)，三家互相滲透。儒家強(qiáng)調(diào)人世，根本目標(biāo)就是強(qiáng)國(guó)。個(gè)人的精力應(yīng)該奉獻(xiàn)給國(guó)家。道家強(qiáng)調(diào)自由，目標(biāo)

1就是超脫塵世而獲得更大的自由。佛家強(qiáng)調(diào)解脫。儒家思想在三教中多側(cè)重于人世間的事。而儒家思想是佛道二家的基礎(chǔ)。

3、為重興儒學(xué)，一些儒學(xué)志士的思考和探索

科舉產(chǎn)生的士大夫們，注重道德文化修養(yǎng)，注重氣節(jié)，對(duì)儒家經(jīng)典大義的不斷探究成為時(shí)尚。

（自唐朝開始，一些心志高遠(yuǎn)的入學(xué)志士開始進(jìn)行對(duì)儒學(xué)本身的探索，尤其是在國(guó)家的分裂、思想的混亂、現(xiàn)實(shí)的苦難等背景下，著重注意回答人們對(duì)世界、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的疑惑。儒學(xué)志士也注意吸收道教、佛教中的某些思想，以不斷豐富、創(chuàng)新儒學(xué)體系。學(xué)者們也極力強(qiáng)調(diào)自孔子以來(lái)儒家真理的傳承系統(tǒng)，既所謂“道統(tǒng)”，以表示與佛、道相異且足以相抗衡的真理傳統(tǒng)。“理學(xué)”即將誕生。）

探究：理學(xué)的興起是否有更深層次的原因？

政治上：趙宋王朝鑒于唐朝的藩鎮(zhèn)割據(jù)和農(nóng)民起義引起的“三綱五常絕”的歷史教訓(xùn)；宋代的“重文”國(guó)策，形成了學(xué)術(shù)發(fā)展的良好社會(huì)氛圍，學(xué)者們積極關(guān)心國(guó)計(jì)民生，以創(chuàng)建新儒學(xué)作為匡時(shí)濟(jì)世的理想追求。

經(jīng)濟(jì)上：兩宋社會(huì)經(jīng)濟(jì)比唐代有所發(fā)展，為適應(yīng)這一變化，統(tǒng)治者迫切需要建立一套把自然觀、認(rèn)識(shí)論、倫理觀等有機(jī)聯(lián)系在一起的哲學(xué)體系，以便從思想上加深對(duì)農(nóng)民的麻醉。

二、宋明理學(xué)

1、什么是理學(xué)？

以“理”或“天理”為核心，既貫通宇宙自然和人生命運(yùn)，又繼承孔孟正宗并能治國(guó)的學(xué)說(shuō)。

2、理學(xué)有哪些主要流派？

（1）程朱理學(xué)：

① 代表人物：

北宋的程顥、程頤等人開創(chuàng);南宋朱熹集大成.②主要思想：

1）“理”。

含義：是產(chǎn)生萬(wàn)物的本源，是離開事物而能獨(dú)立存在的一種東西，是自然界和人類社會(huì)的主宰，是天下萬(wàn)物永恒普遍原則。與社會(huì)秩序和個(gè)人身心相貫通，體現(xiàn)在社會(huì)是儒家三綱五常道德倫理；體現(xiàn)在人身上是人性，從而將個(gè)人、社會(huì)及宇宙聯(lián)系起來(lái)。

2）把握“理”的方法：“格物致知”（認(rèn)識(shí)論）

今日格一件，明日格一件，積習(xí)既多，然后脫然自有貫通處?！抖踢z書》

一事不窮，則闕了一事道理；一物不格，則闕了一物道理。——《朱子語(yǔ)類》

探究:從材料中看出把握理的方法是什么?

格物致知：格物，接觸事物；致知，獲得知識(shí)；《禮記·大學(xué)》：“致知在格物，物格而后知至?！敝祆浒迅裎镏轮醋鍪前盐绽淼耐緩?。通過(guò)接觸世間萬(wàn)事萬(wàn)物，在體會(huì)到各種知識(shí)的基礎(chǔ)上加深對(duì)理的體驗(yàn)，最終貫通明理。清末興辦新式學(xué)堂，“格致”成為對(duì)聲光化電等自然科學(xué)部門的統(tǒng)稱。

要通過(guò)“格物致知”方法，即接觸天下萬(wàn)事萬(wàn)物去體會(huì)加深對(duì)先天存在的“理”的體驗(yàn)與最終貫通。

探究：格物致知與實(shí)踐出真知有何區(qū)別？

婦女貞節(jié)觀。

材料一 朱熹說(shuō)：“所謂天理，復(fù)是何物？仁、義、禮、智豈不是天理？君臣、父子、兄弟、夫婦、朋友豈不是天理？”

朱熹說(shuō)：“天理人欲，不容并立”，“天理存則人欲亡，人欲勝則天理

滅”。學(xué)習(xí)和修養(yǎng)的目的就是“遏人欲而存天理”。

材料二 唐代禪宗五祖弘忍的弟子，北派首領(lǐng)神秀所作佛偈（佛教唱詞）：身是

菩提樹，心如明鏡臺(tái)；時(shí)時(shí)勤拂拭，勿使惹塵埃。

探究 :結(jié)合材料一，談?wù)勀銓?duì)朱熹思想主張的理解。

分析程朱理學(xué)與材料二所反映思想之間的淵源關(guān)系。

③主要理論著作：

朱熹編著《四書章句集注》

④地位和影響：

元朝曾將《四書章句集注》作為科舉考試的內(nèi)容；

明成祖親自主持編纂了以程朱理學(xué)為規(guī)范的《五經(jīng)大全》《四書大全》《性理大全》等書，作為官定讀本和朝廷科舉考試的準(zhǔn)繩，程朱理學(xué)發(fā)展到鼎盛階段，確立了在思想界的統(tǒng)治地位。

2．陸王心學(xué)

1)陸九淵心學(xué).（南宋理學(xué)大師）

背景: 在理學(xué)自身的發(fā)展過(guò)程中,理學(xué)家們也對(duì)于一些具體的問(wèn)題產(chǎn)生了分歧。他們不滿意程朱理學(xué)對(duì)于“理”的探究方式的煩瑣，相對(duì)而言，更受到佛教、道教強(qiáng)調(diào)個(gè)體修養(yǎng)作用這一思想的影響，提出了“心即理也”等觀點(diǎn)。

內(nèi)容：①心是萬(wàn)物本原（“心即理也”）。他認(rèn)為天理、人理、物理只在人的心中，“宇宙便是吾心，吾心即是宇宙”。主張“心”和“理”是永

久不變的，以此證明一切封建的道德教條都是人心所固有的，是永恒

不變的。

②求“理”的方法-----內(nèi)心反省。認(rèn)為“理”就像太陽(yáng)、月亮一樣簡(jiǎn)單

明了，不許要旁求他索，通過(guò)世界外物或者咬文嚼字埋首經(jīng)書，都是煩

瑣而無(wú)用的求證方法，人們要了解、認(rèn)識(shí)客觀事物，只要悟得本心就可

以了，甚至連書都不必多讀。認(rèn)識(shí)來(lái)自心中，所謂“發(fā)明本心”也就是

要直達(dá)自己的內(nèi)在良知。

③反對(duì)“格物致知”（但它們?cè)诒举|(zhì)上是一致的，都是為封建統(tǒng)治提供

理論根據(jù)的，反對(duì)人民為改善受壓迫的處境去同封建統(tǒng)治者進(jìn)行斗爭(zhēng)。）

2）陽(yáng)明心學(xué)。

背景：隨著程朱理學(xué)在思想界統(tǒng)治地位的確立，其本身也逐漸地成為統(tǒng)治者束縛人們思想的工具。特別是程朱理學(xué)與科舉制度正式掛鉤之后，許多知識(shí)分子更多地將程朱理學(xué)看作求取科舉功名的敲門磚。而明中期以來(lái)，社會(huì)生活已經(jīng)發(fā)生了巨

大變化，農(nóng)民起義也頻繁發(fā)生，程朱理學(xué)不能夠回應(yīng)這些變化。一些儒家學(xué)者認(rèn)為，人心混亂是由于思想界的混亂導(dǎo)致。在官學(xué)話的程朱理學(xué)之外，他們通過(guò)進(jìn)一步發(fā)展陸九淵的“心學(xué)”來(lái)挽救理學(xué)和更新儒學(xué)，“陽(yáng)明心學(xué)”由此產(chǎn)生。

內(nèi)容：①思想核心：“致良知” 良知即本心、即理，乃天生，不必外求

②強(qiáng)調(diào)自我主動(dòng)，鼓勵(lì)奮發(fā)立志

王守仁，世稱陽(yáng)明先生，明代理學(xué)大師。核心思想是“致良知”即本心和良知即是理，天理本在人自己心中，不必外求，只需克服私欲、回復(fù)良知即可成圣賢。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)自我修養(yǎng)，激勵(lì)人們奮發(fā)立志。

材料一 王守仁同朋友在郊外觀賞風(fēng)景時(shí)，朋友指著山中開花的樹木問(wèn)：“你說(shuō)

天下無(wú)心外之物，山中樹上的花自開自落，同我心有何相關(guān)？”王守仁

回答：“你不來(lái)看此花時(shí)，此花與你的心同歸于寂；你來(lái)看此花時(shí)，此

花顏色一時(shí)明白過(guò)來(lái)，就說(shuō)明此花不在你的心外?！?/p>

材料二 王守仁曾經(jīng)多次參與鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義和平定地方叛亂，由此他認(rèn)識(shí)到“破

山賊易，破心中賊難”

材料三 唐代禪宗五祖弘忍的弟子、北派首領(lǐng)神秀的同門、南派首領(lǐng)慧能所作佛

偈：菩提本無(wú)樹，明鏡亦非臺(tái)；本來(lái)無(wú)一物，何處惹塵埃？

探究：材料一中王守仁對(duì)“花”與“人心”關(guān)系的解釋,反映了他的什么觀點(diǎn)？

你認(rèn)為他的解釋合理嗎？

材料二中“破山中賊易，破心中賊難”的意思是什么？王守仁是怎樣解

決這一問(wèn)題的？

分析陸王心學(xué)與材料三所反映思想之間的淵源關(guān)系。

探究：程朱理學(xué)與陸王心學(xué)有什么不同之處？

共同點(diǎn)：

1、內(nèi)容相同：都是儒學(xué)的表現(xiàn)形式，都繼承了孔孟“仁”“禮”的思想，都認(rèn)為世界本原是“理”。

2、影響相同：都有助于統(tǒng)治者維護(hù)專制統(tǒng)治，都?jí)褐?、扼殺人們的自然欲求，?duì)塑造中華民族的性格都起了積極影響。

不同點(diǎn)：

1、對(duì)世界本原的具體認(rèn)識(shí)不同：程朱理學(xué)認(rèn)為世界的本原是外在的“理”，陸王心學(xué)認(rèn)為世界本原是內(nèi)在的“心”，認(rèn)為本心是“理”。

2、把握“理”的途徑不同：程朱理學(xué)主張用“格物致知”的方法去認(rèn)識(shí)和把握“理”，陸王心學(xué)提出，求“理”就是進(jìn)行內(nèi)心的反省，克服私欲，回復(fù)良知就能成為圣賢。

三、宋明理學(xué)的影響

1、消極：用三綱五常維系封建專制制度，壓抑、扼殺人們的自然欲求。（儒學(xué)士大夫積極維護(hù)封建統(tǒng)治秩序，還致力于社會(huì)道德教化工作）

2、積極：塑造中華民族性格特征；重視主觀意志力量；注重氣節(jié)、道德；講求以理統(tǒng)情、自我節(jié)制、發(fā)奮立志；強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)責(zé)任和歷史使命；凸顯人性的莊嚴(yán)。

（三）鞏固小結(jié)：孔子貴仁，孟子貴義，儒家重倫理，講信修睦，通儀禮。程朱理學(xué)直承孔孟而又繼續(xù)發(fā)展，使之從傳統(tǒng)啟蒙思想上升為中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)。這種傳統(tǒng)的中國(guó)哲學(xué)，是中國(guó)人對(duì)宇宙現(xiàn)象與人的生存原則的一種領(lǐng)悟和把握，并把這種領(lǐng)悟和把握的基本精神貫徹于實(shí)際踐履之中?？酌先鍖W(xué)乃中華傳統(tǒng)文化的淵源和啟蒙，至程朱理學(xué)才使中國(guó)哲學(xué)形成世界觀與方法論的哲學(xué)體系。程朱理學(xué)是中國(guó)哲學(xué)史上的里程碑。

反思：本課內(nèi)容較難理解，儒學(xué)思想在宋明時(shí)期逐漸發(fā)展到一種極致，并于日后為

統(tǒng)治者借鑒，成為統(tǒng)治人民、禁錮百姓的思想武器。我們常說(shuō)的“三綱”、“五常”，《四書》、《五經(jīng)》都是在這個(gè)時(shí)候?yàn)槿藗兪熘Ｍㄟ^(guò)本課的講述，學(xué)生心里僅僅知道了理學(xué)當(dāng)中一些最基本、最簡(jiǎn)單的觀點(diǎn)，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。縱覽必修三思想文化歷程，其中每一個(gè)時(shí)期的思想內(nèi)容都豐富多彩，博大精深，即便是在思想專制時(shí)期。僅僅學(xué)習(xí)一些皮毛，不但不容易分析出該思產(chǎn)生的社會(huì)影響，而且容易使思想家形象標(biāo)簽化，無(wú)法全方位、立體地認(rèn)識(shí)一個(gè)人。如晚明思想家李贄的故居就在我們學(xué)校旁邊，古今中外多少學(xué)者專門從事研究李贄的工作。而我們僅是從課本上感知這是一個(gè)離經(jīng)叛道、帶有民主起蒙思想、晚年遭受迫害的思想家。真希望學(xué)生能夠多花些時(shí)間多去走訪，多多閱讀，充實(shí)和加深對(duì)思想家及其思想的認(rèn)識(shí)，尤其是文科學(xué)生，更應(yīng)該通過(guò)這樣的方法加深自己的思想積淀，培養(yǎng)看問(wèn)題的眼光。我想歷史老師所做的不應(yīng)局限在讓學(xué)生認(rèn)識(shí)課本上的歷史，歷史就在我們身邊，在我們腳下，我們更需要培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)歷史，感悟歷史的能力，充實(shí)學(xué)生的心靈，培養(yǎng)他們的歷史眼光。

第二篇：第2課 程朱理學(xué) 教案

第二課 宋明理學(xué)（1課時(shí)）

一、教學(xué)目標(biāo)

【知識(shí)與能力】分析宋明理學(xué)興起的原因，掌握理學(xué)形成、發(fā)展的過(guò)程、代表人物及主要思想內(nèi)容；結(jié)合社會(huì)背景和思想淵源來(lái)分析宋明時(shí)期儒學(xué)的發(fā)展，認(rèn)識(shí)到一定思想文化是一定社會(huì)狀況的產(chǎn)物。

【過(guò)程與方法】通過(guò)圖片和文字材料提取信息，拓展課本知識(shí)，通過(guò)了解程朱理學(xué)的思想觀點(diǎn)，分析其地位和價(jià)值。

【情感、態(tài)度與價(jià)值觀】了解中國(guó)古代儒家思想的發(fā)展，尤其是宋明理學(xué)博大精深的思想體系，認(rèn)識(shí)到中國(guó)古代優(yōu)秀的思想文化，培養(yǎng)學(xué)生民族自豪感。【重點(diǎn)、難點(diǎn)】

重點(diǎn)：程朱理學(xué)的基本內(nèi)容

難點(diǎn)：正確評(píng)價(jià)宋明理學(xué)

二、教學(xué)設(shè)計(jì)

【導(dǎo)入新課】江南春（唐?杜牧）——“千里鶯啼綠映紅，水村山郭酒旗風(fēng)。南朝四百八十寺，多少樓臺(tái)煙雨中?！边@首詩(shī)反映了什么現(xiàn)象？

龍門石窟、白馬寺等圖片展示

一、理學(xué)興起

（一）原因與條件

【探究學(xué)習(xí)】為什么儒學(xué)的統(tǒng)治地位會(huì)遭到削弱，面臨困境？ ——（1）漢代末年，儒學(xué)權(quán)威性削弱；（2）其他思想的沖擊：道教的興起，佛教的傳入。王朝的短暫與分裂，使得人們飽經(jīng)戰(zhàn)亂之苦，從而逐漸對(duì)所謂的“君臣”秩序失去信心，轉(zhuǎn)而求神拜佛、煉丹成仙，以求精神解脫，來(lái)世幸福．

石介的《中國(guó)論》說(shuō)：“乃有巨人名曰佛,自西來(lái)入我中國(guó)；有龐眉名曰聃，自胡來(lái)入我中國(guó)，各以其人易中國(guó)之人，以其道易中國(guó)之道……”老聃是中國(guó)人，為什么石介說(shuō)他“自胡來(lái)入我中國(guó)”？

——北宋時(shí)期民族政權(quán)并立，戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，民族矛盾尖銳。把佛教和道教說(shuō)成夷狄之教，激發(fā)人民對(duì)佛道的排斥厭惡心理，從而確立儒學(xué)的獨(dú)尊地位。

總結(jié)

1、唐代中期以來(lái)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化出現(xiàn)一系列重大變化，延續(xù)近千年的經(jīng)學(xué)體系既不符合時(shí)代的認(rèn)識(shí)水平，也不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要；

2、佛教與道教的日益流行，沖擊儒家社會(huì)等級(jí)秩序和倫理綱常。

3、有學(xué)者大聲疾呼：復(fù)興儒學(xué)，直接繼承孔孟“道統(tǒng)”。

4、經(jīng)學(xué)中擺脫傳統(tǒng)羈絆的新說(shuō)新解不斷出現(xiàn)。

（二）內(nèi)容和概念

【探究學(xué)習(xí)】唐有天下，如貞觀、開元間，雖號(hào)治平，然亦有夷狄之風(fēng)。三綱不正，無(wú)父子、君臣、夫婦，其原始于太宗也。故其后世子孫，皆不可使。玄宗才使肅宗，便叛。肅宗才使永王璘，便反。君不君，臣不臣，故藩鎮(zhèn)不賓，權(quán)臣跋扈，陵夷有五代之亂。漢之治過(guò)于唐矣，漢有綱正。－－程頤

程頤認(rèn)為：“漢之治過(guò)于唐”的理由是什么？由此理學(xué)的終極目標(biāo)是什么？

——儒家學(xué)者重新詮釋儒學(xué)經(jīng)典，融合佛、道思想，將儒家的倫理、政治學(xué)說(shuō)提升到哲學(xué)思辨的高度，就宇宙本原問(wèn)題展開探討，創(chuàng)成新儒學(xué)體系——理學(xué)。

二、程朱理學(xué)

1、概念：

“二程”、朱熹的學(xué)說(shuō)經(jīng)歷代統(tǒng)治者的推崇成為居于正統(tǒng)地位的官方哲學(xué)，世人習(xí)稱“程朱理學(xué)”。

2、代表：

北宋：程顥、程頤

南宋：朱熹（理學(xué)的集大成者）

3、內(nèi)容

【探究學(xué)習(xí)】閱讀下列材料,歸納程朱理學(xué)的主要內(nèi)容

材料一 宇宙之間一理而已。天得之而為天，地得之而為地，凡生于天地之間者，又各得之以為性；其張之為三綱，其紀(jì)之為五常，蓋皆此理之流行，無(wú)所適而不在。

——理學(xué)的宇宙觀：“理”是世界的本原。其實(shí)質(zhì)是客觀唯心主義，即認(rèn)為世界統(tǒng)一于人的意識(shí)之外的精神存在物如絕對(duì)精神、上帝的意志。

材料二 今日格一件，明日格一件，積習(xí)既多，然后脫然自有貫通處。一事不窮，則闕了一事道理；一物不格，則闕了一物道理。

——理學(xué)的方法論：怎么才能通達(dá)“理”？—格物致知。

材料三 “所謂天理，復(fù)是何物？仁、義、禮、智豈不是天理？君臣、父子、兄弟、夫婦、朋友豈不是天理？”

“天理存則人欲亡，人欲勝則天理滅”。學(xué)習(xí)和修養(yǎng)的目的就是“遏人欲而存天理”?！韺W(xué)的社會(huì)政治觀：存天理，滅人欲 總結(jié)

“理”是世界的本原——宇宙觀

通過(guò)“格物致知”的方法把握“理”——方法論 “存天理,滅人欲”——道德觀

三、陸王心學(xué)：略，已刪除。

【探究學(xué)習(xí)】評(píng)價(jià)宋明理學(xué)

材料1 朱熹：“天理人欲，不容并立”，“天理存則人欲亡，人欲勝則天理滅”。學(xué)習(xí)和修養(yǎng)的目的就是“遏人欲而存天理”。

材料2：朱熹：“人之異于禽獸，是父子有親，君臣有義，夫婦有別，長(zhǎng)幼有序，朋友有信”；

材料3：程頤：“餓死事小，失節(jié)事大” 材料4：張載：“為天地立心，為生民立命，為往圣斷絕學(xué)，為萬(wàn)事開太平”；顧炎武：“天下興亡，匹夫有責(zé)”。

根據(jù)以上材料說(shuō)明宋明理學(xué)的主張有哪些消極和積極的地方？我們今天對(duì)宋明理學(xué)應(yīng)采取什么態(tài)度？

——積極

塑造中華民族性格特征：重視主觀意志力量；注重氣節(jié)、道德；自我節(jié)制、發(fā)奮立志； 強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)責(zé)任和歷史使命；

凸顯人性的莊嚴(yán)。(長(zhǎng)幼有序，憐貧恤寡，勤儉節(jié)約，恪守本分等）

——消極：用三綱五常維系封建專制制度，壓抑、扼殺人們的自然欲求。

總結(jié)

儒家學(xué)說(shuō)的發(fā)展、演變

——先秦儒學(xué)，兩漢經(jīng)學(xué)，宋明理學(xué) 春秋：儒家學(xué)派興起于春秋，由孔子創(chuàng)始。以“禮”的規(guī)范約束人們的一切言行，以“仁”作為最高的道德準(zhǔn)則，以“義”作為判斷所有事物的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。戰(zhàn)國(guó)：孟子、荀子分別從不同方向發(fā)展了儒家學(xué)說(shuō)。孟子由“仁”發(fā)展出“仁政”。荀子熔禮、法于一爐。

漢朝：董仲舒采用陰陽(yáng)五行學(xué)說(shuō)，提出“天人感應(yīng)”；倡導(dǎo)“君權(quán)神授”，強(qiáng)調(diào)“三綱五?！?；提出“大一統(tǒng)”，建議“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，儒學(xué)開始成為官方哲學(xué)。

兩宋：程顥、程頤提出哲學(xué)意義上的“天理”觀念；朱熹繼承、發(fā)揚(yáng)“二程”之學(xué)，融會(huì)貫通諸家之說(shuō)，形成一個(gè)龐大而完整的理論體系；提出“天理論”，“明天理，滅人欲”。陸九淵提出心理合一的觀點(diǎn)。明代：王守仁提出“心即理”，核心是除人欲、“致良知”。

結(jié)論：儒學(xué)本身是一個(gè)開放的思想體系，它上承三代文明的智慧，在百家爭(zhēng)鳴中得以豐富，經(jīng)兩漢魏晉南北朝的流變，吸納道教、佛教的思想精華，到宋明理學(xué)興起，又提升了作為一種思想體系的哲學(xué)意義。

第三篇：《程朱理學(xué)》教學(xué)設(shè)計(jì)

《程朱理學(xué)》教學(xué)設(shè)計(jì)

指導(dǎo)學(xué)生閱讀教材第二目“程朱理學(xué)”，設(shè)問(wèn)： 1，為什么叫程朱理學(xué)？

2，“程朱理學(xué)”的主要內(nèi)容有哪些？

讓學(xué)生自由組成兩大組，分別擔(dān)當(dāng)程頤、程灝弟兄和朱熹的發(fā)言人，分別介紹二程和朱熹的生平、故事和貢獻(xiàn)，主要觀點(diǎn)，并對(duì)“二程”和朱熹進(jìn)行評(píng)價(jià)。甲組學(xué)生發(fā)言：“二程”是宋代理學(xué)的主要奠基者，早年受學(xué)于理學(xué)創(chuàng)始人周噸頤。宋神宗時(shí)建立自己的理學(xué)體系。“二程”的學(xué)說(shuō)后為朱熹繼承和發(fā)展，世稱“程朱學(xué)派”?！岸獭苯⒘艘浴疤炖怼睘楹诵牡奈ㄐ闹髁x理學(xué)體系，其最重要的命題是“物皆有理”。天理是萬(wàn)物的本原，先有理后有物，天理和倫理道德直接聯(lián)系，人倫即物理，物皆有哩，格物致知。乙組學(xué)生發(fā)言：朱熹，南宋儒家學(xué)者，中國(guó)古代最著名的哲學(xué)家、經(jīng)學(xué)家之一，南宋理學(xué)的集大成者。主要著述為《四書章句集注》，其理學(xué)的主要內(nèi)容有：理之源在于天理，天理即是“三綱五常”，人性與天理一致，存天理，滅人欲，格物致知，“物”是天理、人倫、圣言、世故。

教師出示材料：二程語(yǔ)錄：萬(wàn)物皆天理，先理后有物，人倫即天理，格物以致知。朱熹語(yǔ)錄：天理是本原，人性即天理，仁義禮智信，三綱與五常，格物至于善。

在同學(xué)們發(fā)言的基礎(chǔ)上，結(jié)合材料，讓學(xué)生自主歸納：程朱理學(xué)的思想、核心、影響。做成筆記。

設(shè)計(jì)意圖：所謂有效學(xué)習(xí)，作為教師一方而言，就是向“四十五分鐘”要效益，如何收效最大？教師平鋪直敘肯定是不行的。教育學(xué)認(rèn)為，學(xué)生是學(xué)習(xí)的主體，因此，教師要充分發(fā)揮學(xué)生的主體作用，讓學(xué)生動(dòng)手動(dòng)腦。有一句話說(shuō)，自己親身經(jīng)歷的東西印象最深刻。因此，本設(shè)計(jì)在學(xué)生閱讀的基礎(chǔ)上，提出問(wèn)題，讓學(xué)生主動(dòng)參與學(xué)習(xí)過(guò)程，自主歸納并結(jié)合自己的課外知識(shí)，完成課內(nèi)問(wèn)題，連接課內(nèi)課外兩種資源，將課堂還給學(xué)生，應(yīng)該說(shuō)效果是不錯(cuò)的。

第四篇：程朱理學(xué)什么時(shí)候成為官方哲學(xué)

程朱理學(xué)什么時(shí)候成為官方哲學(xué)？

南宋。

程朱理學(xué)是儒學(xué)發(fā)展的重要階段，適應(yīng)了封建社會(huì)從前期向后期發(fā)展轉(zhuǎn)變、封建專制主義進(jìn)一步增強(qiáng)的需要，他們以儒學(xué)為宗，吸收佛、道，將天理、仁政、人倫、人欲內(nèi)在統(tǒng)一起來(lái)，使儒學(xué)走向政治哲學(xué)化，為封建等級(jí)特權(quán)的統(tǒng)治提供了更為精細(xì)的理論指導(dǎo)，適應(yīng)了增強(qiáng)思想上專制的需要，深得統(tǒng)治者的歡心，成為南宋之后的官學(xué)。

第五篇：蘇公共管理學(xué)教案

第一講

緒論：什么是公共管理

第一節(jié)

公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)

一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別

（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)

（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性

（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性

（五）政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制

二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展

（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大

（二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加

（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變

三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限

（一）理論框架局限

（二）管理主體局限

（三）管理理念與手段局限

（四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限

第二節(jié)

公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理

“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問(wèn)題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。

公共物品（Public goods）和公共事務(wù)（Public affairs）是公共管理中的兩個(gè)重要概念。1.公共物品

公共物品是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的產(chǎn)品。2.公共事務(wù) 所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。

（二）管理、公共管理與公共管理學(xué) 1．管理

一般說(shuō)來(lái)，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用一定的職能和手段，對(duì)管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。

2．公共管理

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。

涵義：

（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

（2）公共管理的對(duì)象——公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾；

（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是 永恒的，但具體內(nèi)容會(huì)隨著社會(huì)變遷不斷調(diào)整；

（4）公共管理來(lái)自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會(huì)責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工 作績(jī)效也不能簡(jiǎn)單地以利潤(rùn)或效率作標(biāo)準(zhǔn)；

（5）公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。公共管理活動(dòng)具體類型的―三分法‖：

（1）公共政策－政府制定公共政策的活動(dòng)；

（2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)；

（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù) 的活動(dòng)。

3.公共管理學(xué)

多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān) 于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配 社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。特點(diǎn)：

（1）公共管理是一個(gè)整合性的概念。

（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共 部門。

（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。（4）公共管理不等于―政府管理‖，而意味著一種新理。

（5）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。

（7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前特點(diǎn)：

（1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性（2）理論上的包容性（3）學(xué)科的年輕性

二、公共管理的構(gòu)成要素

（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管 理活動(dòng)。

（二）公共管理的對(duì)象

公共管理的直接對(duì)象是各類公共事務(wù)。

（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，以及被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。

（四）公共管理的環(huán)境

在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治 環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。

三、公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容

（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容

1、公共管理學(xué)從哪里來(lái)（公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展）

2、公共管理者是誰(shuí)（公共管理的主體）

3、管理什么（公共管理的職能）

4、怎樣進(jìn)行管理（公共管理的過(guò)程）

5、管理的結(jié)果如何評(píng)價(jià)（公共管理的績(jī)效）

6、公共權(quán)力負(fù)有什么義務(wù)以及如何約束其行為（公共管理的責(zé)任與監(jiān)控）

（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營(yíng)利組織，公共部門績(jī)效管理，公共 部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法

（一）公共管理學(xué)的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途 徑）和企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。

P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過(guò)個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。

B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對(duì)公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過(guò)程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。

與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界顯得更有影響力。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。

（二）公共管理學(xué)的研究方法

1.規(guī)范方法

2.實(shí)證方法

3.案例方法

4.系統(tǒng)方法

5.比較方法

6.數(shù)理方法

第三節(jié)

公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展

一、公共管理學(xué)與中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺陷

（二）公共管理學(xué)“親市場(chǎng)”的學(xué)科立場(chǎng)，有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展

二、公共管理學(xué)與中國(guó)的社會(huì)發(fā)展

（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型

第四節(jié)

新公共管理

―新公共管理‖（New Public Management，NPM）一般是指20世紀(jì)80年代以來(lái)在美國(guó)等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，其背景是西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績(jī)效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。主要是來(lái)自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近20年來(lái)經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國(guó)家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱―B途徑‖）的公共管理理念。

新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。

一、主要工業(yè)化國(guó)家的新公共管理實(shí)踐

（一）英國(guó)新右派的政府改革

主要特點(diǎn)：

（1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來(lái)提供公共服務(wù)。

（2）創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過(guò)納入私部門來(lái)形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（3）擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動(dòng)范圍，使個(gè)人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。

（4）將公共物品購(gòu)買者的角色與供給者的角色分離開來(lái)，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。

（5）對(duì)于公共服務(wù)供給者與購(gòu)買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來(lái)加以控制。

（6）由市場(chǎng)來(lái)檢測(cè)績(jī)效目標(biāo)。在部門內(nèi)，管理者對(duì)資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而對(duì)部門績(jī)效的評(píng)判，則取決于顧客的滿意度。

（7）彈性薪酬。即由實(shí)際的市場(chǎng)和績(jī)效水平來(lái)決定薪酬，使薪酬待遇成為一項(xiàng)激勵(lì)工具。

（二）美國(guó)的新治理

特征：

（1）強(qiáng)調(diào)與非營(yíng)利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來(lái)提供公共服務(wù)，以取代過(guò)去那種僵化的公共服務(wù)體系。

（2）鼓勵(lì)民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的分權(quán)化。

（3）強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績(jī)效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。

（4）在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。

（三）其它西方國(guó)家的實(shí)踐

1.澳大利亞和新西蘭

新西蘭的新公共管理遵循下列9項(xiàng)原則：

（1）政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無(wú)效率和無(wú)效能時(shí)才能涉入其活動(dòng)。

（2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。

（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同的機(jī)構(gòu)中。

（5）內(nèi)閣部長(zhǎng)和各部執(zhí)行長(zhǎng)（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長(zhǎng)對(duì)選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長(zhǎng)則在最少干預(yù)下，對(duì)該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。

（6）公共基金的使用包括購(gòu)買政策須經(jīng)辯論及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購(gòu)買者而不由生產(chǎn)者決定。

（7）制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。（8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。

（四）各國(guó)新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)

綜合各國(guó)行政改革所采取的各種措施，可以總結(jié)出以下具有共性的幾點(diǎn)。

1.為了解決本國(guó)的財(cái)政問(wèn)題，各國(guó)行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果來(lái)看，這種做法不僅使政府的財(cái)政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過(guò)分依賴的可行之路。

2.為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門的管理技能。

3.為滿足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。

4.實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的―角色‖轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的―監(jiān)督人‖。

5.通過(guò)政府改革和由此而取得的成果，使各國(guó)執(zhí)政者產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)同：要想真正做到精簡(jiǎn)政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于―掌舵‖而不是―劃槳‖上。

（五）當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向

1.在政府與市場(chǎng)之間作公共選擇。雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場(chǎng)，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國(guó)乃至轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)，并繼續(xù)成為世界各國(guó)政府改革的指導(dǎo)思想。

2.政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革在美國(guó)等國(guó)家轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)重塑政府的運(yùn)動(dòng)。雖然在削減社會(huì)福利支出方面沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國(guó)家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場(chǎng)等方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

3.強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場(chǎng)重塑政府運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來(lái)改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問(wèn)題。

4.各國(guó)政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國(guó)家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。

二、著名公共管理專家的看法

（一）胡德對(duì)新公共管理的理解

1、即時(shí)的專業(yè)管理；

2、目標(biāo)明確與績(jī)效衡量；

3、強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；

4、轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；

5、強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐；

6、強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。

（二）法漢姆及霍頓對(duì)新公共管理的理解

1、采用理性途徑的方式處理問(wèn)題；

2、重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)；

3、改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化；

4、改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為―新公共服務(wù)模式‖；

5、運(yùn)用人力資源管理技術(shù)；

6、試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；

7、以契約關(guān)系來(lái)取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。

三、對(duì)新公共管理的評(píng)析

（一）新公共管理的時(shí)代特征

1.新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的產(chǎn)物，也是對(duì)公共管理的時(shí)代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，―新公共管理‖范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下4個(gè)方面：

第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。

2.新公共管理體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國(guó)家開始逐漸顯現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會(huì)制高點(diǎn)上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。有人認(rèn)為，近代以來(lái)，一直存在著政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論，人們也在政府取向和市場(chǎng)取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過(guò)表明這次鐘擺又一次擺向市場(chǎng)而已。但更多的人認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國(guó)家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展。

3.新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。政府與市場(chǎng)關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會(huì)化。

（二）新公共管理的―解題‖特色

新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問(wèn)題或困境所表現(xiàn)出來(lái)的特色，集中體現(xiàn)在―誰(shuí)來(lái)管理‖以及―如何管理‖（目前關(guān)注的焦點(diǎn)是政府如何管理）這兩個(gè)方面。

在―誰(shuí)來(lái)管理‖的問(wèn)題上，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)的一切基本方面的做法是不妥當(dāng)?shù)?，政府?yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時(shí)又有能力做好的事情，而把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能地交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。

如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個(gè)重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。

在政府―如何進(jìn)行管理‖的方面，新公共管理的基本思路是：引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私營(yíng)部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)在如下方面。

1.廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2.政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。

3.由重視工作過(guò)程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。

4.通過(guò)多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。

5.放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。

6.文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。

7.重視公共人力資源管理。

（三）新公共管理的理論困難與受到的批評(píng)

1.新公共管理在理論上的主要困難是―公共性‖與管理主義的兩難選擇。

2.新公共管理面臨的主要批評(píng)是其沉溺于市場(chǎng)基本教義（Market fundamentalism）。

（四）新公共管理的借鑒意義

四方面的啟示：

1.必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2.充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)機(jī)制是改善政府績(jī)效的一個(gè)有效手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量改造政府，提高政府的工作效率；

3.必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系；

4.注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

第五節(jié) 公共管理：現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn)

一、關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問(wèn)題。

安全與秩序是人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本問(wèn)題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府致力職位關(guān)鍵。

二、關(guān)于如何在公共管理與維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問(wèn)題。

政府治理絕非是一個(gè)工具——理性價(jià)值的追求問(wèn)題。公共管理的一個(gè)重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說(shuō)它要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過(guò)程的合法性。

三、關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問(wèn)題。

一個(gè)有效的政府和一個(gè)較為完備的市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)機(jī)輪。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過(guò)于崇尚市場(chǎng)機(jī)制取向，但市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，它必須與政府有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

四、關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問(wèn)題。對(duì)于政府治理而言，全球化是機(jī)會(huì)，也是挑戰(zhàn)。

五、關(guān)于如何平衡目前及最近未來(lái)與較長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的需要。面對(duì)著人類日益增長(zhǎng)的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。

六、關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)問(wèn)題。

七、如何應(yīng)付越來(lái)越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問(wèn)題。

八、關(guān)于重振政府的治理能力問(wèn)題。

如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮，就必須提供自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的能力是指政府以最小的社會(huì)價(jià)格采用集體行動(dòng)的能力。

九、關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問(wèn)題。

十、如何構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)的共同治理模式問(wèn)題。

問(wèn)題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會(huì)提供這樣的機(jī)會(huì)；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。

十一、公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問(wèn)題。

社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識(shí)到，人類面臨的主要問(wèn)題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式

十二、重建公共管理的道德秩序。

公共管理，不僅關(guān)乎專業(yè)技術(shù)，也重視公共服務(wù)的道德追求。社會(huì)學(xué)家涂爾干曾言：假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無(wú)所寸進(jìn)。面對(duì)21世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。

第二講

公共管理的主體

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：

公共組織與非公共組織的區(qū)別

公共組織的基本結(jié)構(gòu)

公共組織的類型和作用

公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式

公共組織的變革

第一節(jié)

公共管理的主體（1）：組織

一、公共組織的概念

公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要組成部分。公共組織的基本要素

與其它社會(huì)組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。

1．物質(zhì)要素

（1）人員。

（2）經(jīng)費(fèi)。

（3）物資設(shè)備

2．精神要素

（1）目標(biāo)。

（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。

（3）人際關(guān)系。

二、公共組織的性質(zhì)

（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別

1．活動(dòng)的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會(huì)中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社 會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國(guó)社會(huì)成員的整體利益。

2．為社會(huì)所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購(gòu)買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。

3．管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無(wú)權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。

4．活動(dòng)的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。

（二）公共組織的性質(zhì)

1．社會(huì)性。

2．權(quán)威性。

3．法制性。

4．系統(tǒng)性。

5．主動(dòng)性。

三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門 行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，最高層次的公共組織，是一個(gè)開放的、面向社會(huì)的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織 8 的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。

優(yōu)點(diǎn)：

（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；

（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；

（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開展工作；（4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點(diǎn)：

（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；

（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；

（3）容易形成地方主義，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。

（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)

1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工

按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如：財(cái)政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。優(yōu)點(diǎn)：

（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個(gè)部門只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。

（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)：

（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過(guò)細(xì)，易造成部門林立。

（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。2.按管理程序分工

按管理程序分工，是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過(guò)程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。優(yōu)點(diǎn)：

（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)；

（2）由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：

（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。3.按管理對(duì)象分工

按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象 9 類別實(shí)行分部管理。優(yōu)點(diǎn)：

（1）根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對(duì)象的需要。（2）群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督 缺點(diǎn)：

（1）隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無(wú)人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。

（4）按服務(wù)對(duì)象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。

（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式

1.直線制。

2.職能制

3.直線職能制。

4.矩陣制。

第二節(jié)

公共組織的類型與作用

一、政府

（一）政府的概念

在國(guó)際法意義上，政府是主權(quán)國(guó)家的要件之一，它指的是某一國(guó)家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國(guó)家的代理者。國(guó)家必須具備四個(gè)條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國(guó)家；三是必須有一個(gè)政府，有一個(gè)或更多的人來(lái)代表 人民，并且按照本國(guó)的法律進(jìn)行統(tǒng)治。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)

現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。政府是國(guó)家實(shí)體的一部分，是政治組織的核心組成 部分。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來(lái)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。社 會(huì)學(xué)一般將政府視為社會(huì)組織的一種，它與一般的社會(huì)組織如家庭相比，具有較強(qiáng) 的政治性。

綜上所述，政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國(guó)家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。

狹義的政府僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這里所研究的對(duì)象主要就是狹義的政府。

二）政府的主要類型

現(xiàn)代國(guó)家的政府有三種主要形式：

1.總統(tǒng)制政府

總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國(guó)家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國(guó)是這種體制的典型代表。2．內(nèi)閣制政府

這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒有行政實(shí)權(quán)?？偫?yè)?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握 有行政實(shí)權(quán)。3．委員會(huì)制政府

委員會(huì)制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長(zhǎng)行使，而是由一個(gè)委員會(huì)集體行使。

二、非營(yíng)利組織

（一）非營(yíng)利組織的概念

與非營(yíng)利性組織的有關(guān)定義很多，如―非政府組織‖、―第三部門‖、―獨(dú)立部門‖、―慈善組織‖、―志愿者組織‖、―公民社會(huì)組織‖、―民間組織 ‖、―免稅組織‖等等。

我們認(rèn)為，非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。二）非營(yíng)利組織的主要類型

根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情，參照國(guó)際慣例，可以從管理體制和功能兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)的非營(yíng)利 組織進(jìn)行具體分析。

一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營(yíng)利組織與民辦的非營(yíng)利組織。公辦的非營(yíng)利組織是指由政府主辦的、不以營(yíng)利為目的、而是以推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)為宗旨的社會(huì)組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營(yíng)利組織。

在某種意義上，政府也屬于廣義的非營(yíng)利組織。民辦的非營(yíng)利組織是指由民間主辦的、不 以營(yíng)利為目的、旨在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。民辦的非營(yíng)利組織主要可分為以下類型：

三、公共組織的作用

（一）公共組織是公共管理的主體

（二）公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)

（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人

一、組織中的領(lǐng)導(dǎo)者

（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者

―領(lǐng)導(dǎo)‖一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和影響下屬為現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過(guò)程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的個(gè)人或集團(tuán)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：

（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。

（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。

（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過(guò)被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。

領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：

1.權(quán)力性影響力。這是由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。權(quán)力性影響力對(duì)人的作用是有限的。

2.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無(wú)關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。

公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說(shuō)基礎(chǔ)性權(quán)力問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，模范權(quán)，專長(zhǎng)權(quán)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)

優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識(shí)、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。

1.思想品德素質(zhì)

2.文化知識(shí)素質(zhì)

3.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)

4.心理素質(zhì)

5.身體素質(zhì)

（三）領(lǐng)導(dǎo)方式

領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類型：

1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式，2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式，3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。

4.―無(wú)為而治‖型領(lǐng)導(dǎo)方式，對(duì)于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。

二、公共組織中的一般管理者

（一）明茨伯格的管理者的十大角色。

一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個(gè)方面：

1、是人際關(guān)系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者

2、信息情報(bào)方面的工作，包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。

3、決策方面的工作。包括以下四個(gè)角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。

（二）作為公共管理者的特殊角色

管理都會(huì)涉及到一對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。但他們都必須共同扮演一些角色：

1、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。

公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。

2、人民受托者的角色。

公共管理者受人民的委托，在治理過(guò)程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益。

3、賢明少數(shù)的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。

4、平衡論的角色。

公共管理者必須對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。

5、扮演分析者和教育者的角色。

三、公共管理者的技能

1、技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢(shì)所要求的。

2、人際關(guān)系能力。協(xié)作活動(dòng)的核心在于人際的互動(dòng)。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動(dòng)之中。

3、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。

四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對(duì)特定的情景尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問(wèn)題、探究原因、因應(yīng)對(duì)策的能力。

4、溝通技能

可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發(fā)送信息 12 的能力，能通過(guò)書寫、口頭語(yǔ)肢體語(yǔ)言的媒介，有效與明確地向他人表達(dá)自己的想法、感受與態(tài)度。

第四節(jié) 有效的公共管理者

一、概述。

對(duì)于一個(gè)公共管理者而言，成為一個(gè)有效的公共管理者是重要的。有效性是一個(gè)相當(dāng)模糊的概念，它是我們經(jīng)常談?wù)摰趾茈y得到界定和滿意答復(fù)的概念。在我們看來(lái)，有效性是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平等的綜合體現(xiàn)。

二、有效的公共管理者必須是一個(gè)良好的自我評(píng)估者。自我評(píng)我甚為重要，因?yàn)椋补芾碚呓璐丝梢哉J(rèn)識(shí)自己，了解自己的優(yōu)缺點(diǎn)，以便在策略的執(zhí)行時(shí)能優(yōu)勝劣汰。

三、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創(chuàng)造力。

四、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。

公共管理者不應(yīng)是唐斯所謂的―狂熱家型的官僚‖，因?yàn)檫@種人在積極推動(dòng)某項(xiàng)運(yùn)動(dòng)時(shí)，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發(fā)展，常常會(huì)引起沖突和仇恨。公共管理者應(yīng)成為―政治家型官僚‖，使其擁有遠(yuǎn)大的目光和開闊的胸懷。

五、有效的公共管理者必須具有耐心

六、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗(yàn)。

七、有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。

八、有效的公共管理者必須善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強(qiáng)調(diào)分析，尤其是價(jià)值、判斷、直覺、經(jīng)驗(yàn)間的分析思考與分析工具的整合。

第三講

公共管理職能

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：

公共管理職能的基本內(nèi)涵；

公共管理職能的程序性構(gòu)成與任務(wù)性構(gòu)成；

公共管理職能的歷史演變背景及特點(diǎn)； 第一節(jié)

公共管理職能概述

一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因

（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵

所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。

公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過(guò)程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。具體理解：

1.公共管理職能的實(shí)施者是整個(gè)公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類公共管理組織。

2.公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)，是國(guó)家或社會(huì)通過(guò)某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對(duì)于各種類型的政府機(jī)構(gòu)而言，國(guó)家往往要通過(guò)憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會(huì)性公共管理組織往往并不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來(lái)運(yùn)行的。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來(lái)自于它們自 身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì)它們的認(rèn)同與信任。

3.公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對(duì)一國(guó)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國(guó)防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教 育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。

4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5、公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系。

（二）公共管理部門及其職能的存在原因

首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會(huì)分工發(fā)展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國(guó)社會(huì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。

第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會(huì)的自治能力密切相關(guān)。

二、公共管理的程序性職能

（一）決策

（二）組織

（三）領(lǐng)導(dǎo)

（四）控制

三、公共部門的任務(wù)性職能

（一）經(jīng)濟(jì)職能

1.宏觀調(diào)控職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會(huì)總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會(huì)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)體系的形成和發(fā)展，等等。

2.微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場(chǎng)主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)有關(guān)的管理活動(dòng)。

（二）政治職能

1.民主建設(shè)。2.社會(huì)治安。3.國(guó)家安全。

（三）社會(huì)職能

1.提供社會(huì)保障。2.促進(jìn)公正的收入分配。3.環(huán)境保護(hù)。

（四）文化職能

第二節(jié)

公共管理職能的歷史演變

一、傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能

所謂傳統(tǒng)社會(huì)，有時(shí)也稱為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會(huì)、奴隸社會(huì)與

封建社會(huì)三個(gè)發(fā)展階段。原始社會(huì)的公共管理職能極其簡(jiǎn)單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動(dòng)直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動(dòng)分工。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。最后，其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。

前資本主義國(guó)家時(shí)期的公共職能體系存在3個(gè)基本特征：

（1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過(guò)強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國(guó)家安全職能，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，對(duì)外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級(jí)的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。

（2）包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。

（3）公共管理職能體系的運(yùn)行以國(guó)家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會(huì)矛盾的對(duì)抗程度所決定的

二、西方國(guó)家公共管理職能及其變遷

根據(jù)其內(nèi)在特點(diǎn)，西方國(guó)家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個(gè)不同階段。

（一）自由放任主義

具體地，這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。

（2）在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護(hù)社會(huì)與市場(chǎng)秩序的―守夜人‖角色。

（3）出于對(duì)整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會(huì)提供某些類型的―公共商品‖。早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些積極的社會(huì)管理職能。

（二）國(guó)家干預(yù)主義

從19世紀(jì)末一直到20世紀(jì)70年代末，資本主義進(jìn)入壟斷主義時(shí)期。在這一歷史 階段，西方各國(guó)政府對(duì)其公共部門的職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點(diǎn)：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，―行政國(guó)家‖取代―守夜警察‖成為各國(guó)政府職能體系發(fā)展的主流趨勢(shì)。

（2）各國(guó)公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

（3）在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)職能方面，各國(guó)普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。

（三）新古典主義

干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)二三十年―繁榮‖的一個(gè)重要因素。然而，它也存在系列問(wèn)題：

首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國(guó)家集體置于社會(huì)個(gè)人之上，這與西方社會(huì)的個(gè)人主義價(jià)值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。

其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個(gè)有爭(zhēng)議的論題。事實(shí)上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既更符合西方各國(guó)文化傳統(tǒng)，也更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在發(fā)展要求。

最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展事實(shí)日益表明，市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會(huì)帶來(lái)更大的損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高失業(yè)率，即所謂―三高一低‖為特征的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展―滯脹‖現(xiàn)象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中市場(chǎng)力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當(dāng)今西方各國(guó)公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（1）政治職能的對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對(duì)有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進(jìn)出一步加強(qiáng)。

（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能在各國(guó)公共管理職能體系中所占地位越來(lái)越重要，甚至成為核心政府職能。

（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢(shì)相并存。

三、建國(guó)后我國(guó)公共管理職能的嬗變

（一）傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共管理職能體系

我國(guó)傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來(lái)的，這種模式的主要特點(diǎn)是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面都實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：

（1）以階級(jí)斗爭(zhēng)作為整個(gè)公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對(duì)主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。

（2）經(jīng)濟(jì)管理職能方面，由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。事實(shí)上，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)并不存在現(xiàn)代意義的市場(chǎng)，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說(shuō)微觀經(jīng)濟(jì)主體。

（3）社會(huì)、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會(huì)組織實(shí)際上幾乎被禁止存在。

15（4）在公共管理職能的運(yùn)行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用，尤其是一味依靠用行政強(qiáng)制手段來(lái)推行各項(xiàng)公共管理職能。

（二）我國(guó)公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向

1.職能重心的轉(zhuǎn)移

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)

2.公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變

我國(guó)公共管理職能體系的具體構(gòu)成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：

（1）國(guó)內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對(duì)弱化；

（2）宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場(chǎng)培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；

（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強(qiáng)，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；

（4）對(duì)外交往職能急劇擴(kuò)張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強(qiáng)化其外交功能；

（5）國(guó)家防衛(wèi)職能也將適當(dāng)加強(qiáng)。3.職能方式的轉(zhuǎn)變

具體地，我國(guó)公共管理職能方式呈現(xiàn)出以下特征：

（1）在社會(huì)資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計(jì)劃反市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)而要求實(shí)現(xiàn)計(jì)劃 與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，以市場(chǎng)為主、以計(jì)劃為輔的社會(huì)資源配置機(jī)制。

（2）在社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的運(yùn)行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉(zhuǎn)移。

（3）在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。

4.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

（1）中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間及各職能部門間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

（2）政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

（3）黨政關(guān)系及各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

5、影響我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的因素

從外部看，行政職能的轉(zhuǎn)變有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)、政治民主的加強(qiáng)、社會(huì)多元體系的進(jìn)一步發(fā)展

從內(nèi)部看，行政職能的轉(zhuǎn)變還有賴于克服行政管理部門自身的阻力，緩和由于權(quán)力與利益重新組和而可能造成的緊張局面 第三節(jié)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能

一、市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的條件

市場(chǎng)是買賣雙方共同決定一項(xiàng)產(chǎn)品價(jià)格的場(chǎng)合。市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)市場(chǎng)供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效率的方法。然而，完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制的建立是由一系列的假設(shè)在內(nèi)的，但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作在實(shí)際生活中是不可能完全符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的假設(shè)，因而就有了市場(chǎng)失靈。

二、市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。

1、公共產(chǎn)品的提供。

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的壟斷。

3、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性。

4、市場(chǎng)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。

5、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的職能問(wèn)題，歷來(lái)是存在時(shí)廣泛的爭(zhēng)議，而且事實(shí)上在實(shí)踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時(shí)期，人們認(rèn)為最好的政府就是最小的政府；近代福利國(guó)家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀(jì)70年代以后，小政府的理念又開始盛行。歷史的發(fā)展證明，事實(shí)上并不存在一個(gè)理想的或最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用以及政府的強(qiáng)度。

二、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府一般的或基本的角色或職能

1、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。

2、組織各種各樣的公共物品和服務(wù)的供給。

3、公有資源和自然資源的保護(hù)。

4、社會(huì)沖突的調(diào)整和解決。

5、保護(hù)并維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

6、收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。

7、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

三、公共管理職能的限度

公共管理部門用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的政策手段本身也并不是完美無(wú)缺的，公共部門的過(guò)度干預(yù)或無(wú)效干預(yù)，往往可能使事情變得更糟，造成―政策失敗‖的現(xiàn)象。

1、成本和收益的分離。過(guò)剩和成本過(guò)高。政府活動(dòng)缺乏價(jià)格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生產(chǎn)它的成本決裂。

2、政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策。由于理性選民的無(wú)知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來(lái)的資源配置。

3、內(nèi)部性問(wèn)題。正如外部性因素對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。內(nèi)部具體表現(xiàn)為預(yù)算增長(zhǎng)、大機(jī)構(gòu)規(guī)模、控制信息使用是指轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的產(chǎn)品或權(quán)利。

4、政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。

5、另一種分配的不公正。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價(jià)值和權(quán)利的分配問(wèn)題，而這種再分配都給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。

6、尋租。尋租是指在某種住房保護(hù)的制度環(huán)境中，個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，或者追求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)。尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。

7、政策執(zhí)行的無(wú)效率。在實(shí)踐中，由于各種因素的存在導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致政府的無(wú)效率。

8、所有制殘缺。國(guó)家干預(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中，市場(chǎng)的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補(bǔ)或矯正市場(chǎng)的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場(chǎng)。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上。

第四講

公共管理的過(guò)程

學(xué)習(xí)要點(diǎn)

公共政策的概念、性質(zhì)

公共政策與公共管理的關(guān)系

公共政策的過(guò)程，即設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)估、修正與終止

公共管理中的激勵(lì)與控制 第一節(jié)

公共政策的設(shè)計(jì)

一、公共政策的概念

公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目的（如解決和處理某項(xiàng)公共問(wèn)題或滿足某項(xiàng)公眾需要，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)），經(jīng)過(guò)政治活動(dòng)（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動(dòng)方案，并通過(guò)公共管理過(guò)程實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過(guò)程。在公共政策過(guò)程中發(fā)展出來(lái)的各項(xiàng)方針、原則、策略、措施、計(jì)劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。

1、公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動(dòng)。

2、公共政策的選擇行動(dòng)是有意識(shí)的行動(dòng)。

3、公共政策是問(wèn)題導(dǎo)向的。

4、公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動(dòng)。

二、公共政策的性質(zhì)

（一）公共政策的利益傾向性

（二）公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性

（三）公共政策的合法性與強(qiáng)制性

（四）公共政策的穩(wěn)定性與時(shí)效性

（五）公共政策的多樣性和多效性

三、公共政策設(shè)計(jì)

（一）公共政策問(wèn)題

1.公共問(wèn)題的概念、特性及其類型（1）公共問(wèn)題的概念與特性。

公共問(wèn)題具有兩個(gè)基本特性：

①公共問(wèn)題具有影響的廣泛性。

②公共問(wèn)題具有影響的不可分性和―社會(huì)共享性‖。

界定：公共問(wèn)題是指社會(huì)成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會(huì)問(wèn)題。

（2）公共問(wèn)題的分類。

第一，按地域和行政區(qū)劃劃分。

第二，按公共問(wèn)題的性質(zhì)劃分。2.公共政策問(wèn)題及特點(diǎn)

特點(diǎn)：（1）相互關(guān)聯(lián)性。（2）主觀性。（3）可變性

3.公共政策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)。

公共政策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑主要有以下幾種：

(1)公共組織在公共管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的存在，并加以注意。

(2)各利益集團(tuán)通過(guò)政治途徑反映問(wèn)題。

(3)部分公民、民間組織或媒體，通過(guò)呼吁或請(qǐng)?jiān)傅姆绞教岢鰡?wèn)題，引起有關(guān)公共決策機(jī)構(gòu)的關(guān)注。

(4)專家、學(xué)者提出社會(huì)問(wèn)題和解決這些問(wèn)題的建議。

判別和確定公共政策問(wèn)題的準(zhǔn)則：

（1）公共政策問(wèn)題應(yīng)是具有公共性的公共問(wèn)題。（2）公共政策問(wèn)題應(yīng)是影響程度大的問(wèn)題。

（3）公共政策問(wèn)題應(yīng)是社會(huì)公眾普遍關(guān)心、強(qiáng)烈要求解決的問(wèn)題（4）公共政策問(wèn)題應(yīng)是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問(wèn)題。4.公共政策問(wèn)題分析準(zhǔn)則：

（1）客觀、清晰地描述政策問(wèn)題。

（2）減少政策問(wèn)題的傳遞層級(jí)。（3）明確政策問(wèn)題的目標(biāo)。（4）堅(jiān)持全面分析和重點(diǎn)分析相結(jié)合。

（二）公共政策制定

1.公共政策制定的原則

（1）公正無(wú)偏的原則（Principle of impartiality）。

（2）資源集中配置原則（Principle of centralized –disposition）。（3）個(gè)人受益原則（Principle of individuality）。（4）延續(xù)性原則（Principle of distributive continuity）。

18（5）預(yù)見性或挑戰(zhàn)性原則（Principle of foresight and challenge）。（6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。

（7）一致性（Principle of consistency）。

（8）彈性政策原則（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標(biāo)。（2）估計(jì)需要。

（3）確定要達(dá)到的具體目的。（4）設(shè)計(jì)公共政策方案。（5）評(píng)估公共政策方案。（6）選定公共政策方案。（7）設(shè)計(jì)執(zhí)行。

第二節(jié)

公共政策的執(zhí)行

一、政策執(zhí)行的理論模式。

1、自上而下的政策執(zhí)行模式。古典行政理論認(rèn)為行政組織為集權(quán)、層級(jí)的核金字塔形的，上下級(jí)之間形成指揮與命令關(guān)系，上級(jí)負(fù)責(zé)政策制定，下級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行；政治與行政分離，政治負(fù)責(zé)制策制定，行政負(fù)責(zé)制策執(zhí)行；行政管理必須遵循科學(xué)管理的原則，以提高行政效率。

2、自下而上的政策執(zhí)行模式。自下而上的政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給與基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個(gè)充分的自主空間，使基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個(gè)更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過(guò)程。

二、影響政策執(zhí)行力的因素分析

1、政策問(wèn)題的性質(zhì)。

2、政策執(zhí)行的資源。

3、政策溝通。

4、政策執(zhí)行人員的意向。

5、政府組織結(jié)構(gòu)。

6、政策標(biāo)的團(tuán)體的順服程度。

7、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治環(huán)境。

第三節(jié)

公共管理的控制目標(biāo)與過(guò)程

（一）公共管理的控制目標(biāo)

1.對(duì)公共管理者的控制 2.對(duì)公共管理資源的控制 3..對(duì)公共管理信息的控制 4.對(duì)組織績(jī)效的控制

（二）公共管理的控制過(guò)程

1.確定標(biāo)準(zhǔn)

時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)

公共產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

行為標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

2.衡量績(jī)效

3.采取管理行動(dòng)（1）修訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（2）糾正行動(dòng)（3）維持原狀

第四節(jié)

公共政策評(píng)估

（一）政策評(píng)估的概念和意義

1.政策評(píng)估的概念

政策評(píng)估是利用科學(xué)的方法和技術(shù)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，對(duì)政策過(guò)程、政策績(jī)效進(jìn)行分析判斷的行為。政策評(píng)估的目的在于調(diào)整、修正政策和制定新政策。

2.政策評(píng)估的意義

（二）公共政策評(píng)估的一般標(biāo)準(zhǔn)

1.效果指標(biāo)

2.效率標(biāo)準(zhǔn)

3.公正標(biāo)準(zhǔn)

4.政策回應(yīng)度

5.生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)

（三）政策評(píng)估結(jié)果的處理方式

1.政策方案調(diào)整

2.政策方案持續(xù)

3.政策方案終止

4.政策方案重組

第五講

公共管理的績(jī)效

學(xué)習(xí)要點(diǎn)

績(jī)效與績(jī)效管理的概念

公共部門績(jī)效評(píng)估的“4E”取向

公共部門績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、方法和主要指標(biāo)

公共部門績(jī)效評(píng)估的主要困難及其改進(jìn)策略

公共部門目標(biāo)管理的含義及過(guò)程

目標(biāo)管理的優(yōu)缺點(diǎn)及在公共部門運(yùn)用的限制

一、績(jī)效管理概述

（一）公共管理中的績(jī)效概念

所謂績(jī)效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對(duì)產(chǎn)出與 投入的比率進(jìn)行測(cè)量，效能則是將實(shí)際成果與原定的預(yù)期成果進(jìn)行比較，前者適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場(chǎng)合，后者則可用于那些收益無(wú)法用貨幣來(lái)計(jì)量的場(chǎng)合。公共管理的績(jī)效概念包含3方面內(nèi)容 ：

1.公共管理的成本或目標(biāo)

2.公共部門的產(chǎn)出與效益

3.公共管理成本（或目標(biāo)）與收益（或后果）的比較

（二）公共服務(wù)中的績(jī)效管理

1.績(jī)效管理的概念及內(nèi)容

所謂績(jī)效管理（Performance Management）是在設(shè)定公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)公共部門提供公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行追蹤監(jiān)測(cè)，并作出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估的過(guò)程?？?jī)效管理是公共管理者的主要職責(zé)?？?jī)效管理過(guò)程一般包括3個(gè)最基本的功能活動(dòng)：（1）績(jī)效指標(biāo)化（Performance measurement）。（2）績(jī)效監(jiān)控（performance monitoring）。（3）績(jī)效評(píng)估（performance evaluation）。2.績(jī)效管理的作用

（1）使公共管理的責(zé)任落到實(shí)處。

（2）能較好地滿足服務(wù)對(duì)象的不同要求。

（3）體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神。

（4）滿足了評(píng)估組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效的雙重要求。

從實(shí)踐的角度看，績(jī)效管理對(duì)當(dāng)代公共管理具有如下意義：

（1）建立了一種誘因機(jī)制（incentive mechanism），激發(fā)人的工作熱情和動(dòng)力。

（2）提供了一種管理工具。

二、公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的選擇

常見的，是用反映公共部門績(jī)效的價(jià)值取向的―4E‖（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系。

1．經(jīng)濟(jì)（Economic）

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

2．效率（Efficiency）

效率簡(jiǎn)單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問(wèn)題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。

效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率（Productive efficiency），另一類效率是配置效率（Allocative efficiency），指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足的不同偏好。

3．效能（Effectiveness）效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而許多公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標(biāo)。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務(wù)的一個(gè)重要指標(biāo)。效能指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。

效能可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。

4．公平（Equity）

公平作為衡量績(jī)效的指標(biāo)，它關(guān)心的主要問(wèn)題在于―接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢(shì)群體得到更多的社會(huì)照顧了嗎？‖但公平作為一個(gè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，存在的具體困難是在市場(chǎng)機(jī)制中難以界定，在現(xiàn)實(shí)中也比較難以測(cè)量。在確定公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，還應(yīng)滿足以下5個(gè)要求。

1.客觀性。

2．可比性。

3．時(shí)效性。

4．易操作性。

5.綜合性。

三、公共部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)

建立公共部門績(jī)效評(píng)估體系，應(yīng)包括3方面的內(nèi)容：（1）建立一套有效的績(jī)效評(píng)估制度，包括目標(biāo)任務(wù)的確定，考核指標(biāo)的計(jì)算，分析評(píng)估，獎(jiǎng)懲措施以及監(jiān)督工作的實(shí)施等方面的內(nèi)容；（2）建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系；（3）把公共部門的績(jī)效評(píng)估置于全社會(huì)監(jiān)督之下。

（一）政府績(jī)效的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和方法

1.公共部門的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。主要體現(xiàn)在4方面。（1）數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。（2）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（3）時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。（4）費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

2.公共部門績(jī)效的測(cè)評(píng)方法。主要有4種方式。（1）職能測(cè)定法。（2）費(fèi)用測(cè)定法。（3）標(biāo)準(zhǔn)比較法。（4）要素分析法。

（二）公共部門績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系

1.業(yè)績(jī)

2.效率

3.效能 對(duì)公共部門的效能可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考核：

（1）行為合理化水平

（2）政府機(jī)關(guān)效能。4.管理成本

公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度，包括兩個(gè)方面：一是為了維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費(fèi)用，二是為了履行其職能所產(chǎn)生的投入，如發(fā)展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說(shuō)的公共管理成本指的是第一種含義。

四、公共管理績(jī)效的改進(jìn)

（一）影響公共部門績(jī)效的因素

1.外部因素（1）政治因素。（2）經(jīng)濟(jì)因素。（3）社會(huì)因素。（4）科學(xué)技術(shù)因素。2.內(nèi)部因素

（1）組織因素。影響公共部門績(jī)效的組織因素主要有3個(gè)。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。第二，職位的設(shè)置。第三，管理各環(huán)節(jié)的銜接。（2）人員因素。

（二）公共部門績(jī)效管理中的困難

1.績(jī)效管理的一個(gè)重要前提就是將所有績(jī)效都以量化的方式呈現(xiàn)出來(lái)，據(jù)此進(jìn)行績(jī)效衡量。但大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來(lái)衡量。

2.功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小的不同，以同樣的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量其績(jī)效并進(jìn)行比較，并不公平。

3.績(jī)效管理的成效取決于績(jī)效指標(biāo)的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績(jī)效。

4.績(jī)效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。

5.公共管理價(jià)值取向的多元性，利益機(jī)制的復(fù)雜性，使公共部門績(jī)效評(píng)估的利益取向定位和價(jià)值取向定位具有更多的爭(zhēng)議性和主觀性，這種爭(zhēng)議和主觀性也阻礙著公共部門有效地實(shí)施績(jī)效管理。

（三）公共部門績(jī)效管理的問(wèn)題以及改進(jìn)策略

美國(guó)會(huì)計(jì)總署1983年在對(duì)許多公司和地方政府實(shí)施績(jī)效管理的做法進(jìn)行調(diào)查后，確認(rèn)了七項(xiàng)成功進(jìn)行績(jī)效改進(jìn)的做法：

1、管理者要成為組織績(jī)效的中心；

2、高層的支持與承諾；

3、制定績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效規(guī)劃；

4、績(jī)效衡量對(duì)組織要有意義；

5、績(jī)效規(guī)劃和衡量體系使管理者負(fù)責(zé)任；

6、意識(shí)到績(jī)效的重要，并促使組織成員參與績(jī)效改進(jìn)；

7、要連續(xù)不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和績(jī)效改進(jìn)的機(jī)會(huì)。

第六講

公共管理的責(zé)任與監(jiān)控

學(xué)習(xí)要點(diǎn)

公共權(quán)力的形成與發(fā)展

公共權(quán)力的概念與性質(zhì)

公共權(quán)力與公共責(zé)任的統(tǒng)一

公共責(zé)任的性質(zhì)與落實(shí)

對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的概念及監(jiān)控機(jī)制 第一節(jié)

公共權(quán)力與公共責(zé)任

一、公共權(quán)力

1.公共權(quán)力的內(nèi)涵

公共權(quán)力是公共管理者或公共組織影響其他個(gè)體或組織的能力。（1）公共權(quán)力的擁有者是全體社會(huì)成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會(huì)成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。（3）公共權(quán)力的最終作用對(duì)象是公共事務(wù)。（4）公共權(quán)力的目標(biāo)是謀取公共利益。2.公共權(quán)力的特性

公共權(quán)力與一般權(quán)力相比具有其特性：

（1）社會(huì)性。

（2）政治性。

（3）工具性。

（4）獨(dú)立性。

（5）多元性。

二、公共責(zé)任

1、公共責(zé)任的含義

公共責(zé)任是指政府作為國(guó)家行政主體行使行政權(quán)力，通過(guò)實(shí)施國(guó)家行政管理對(duì)國(guó)家權(quán)力主體負(fù)責(zé)。公共責(zé)任包括政府社會(huì)回應(yīng)力、政府義務(wù)和政府法律責(zé)任。其性質(zhì)有以下幾點(diǎn)：（1）民主政治性

政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負(fù)責(zé)任，到負(fù)完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果.（2）義務(wù)性

承擔(dān)政府管理責(zé)任的過(guò)程，是一個(gè)為公民服務(wù)的過(guò)程，這一過(guò)程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性

（3）制度性

政府機(jī)關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實(shí)中與政治法律過(guò)程中的其它國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系.2、公共管理責(zé)任的種類

公共管理的法律責(zé)任

憲法責(zé)任、行政法律責(zé)任、行政訴訟法律責(zé)任、行政賠償法律責(zé)任

公共管理的政治責(zé)任

在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎(chǔ)上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔(dān)政治責(zé)任

公共管理的行政責(zé)任

行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為自當(dāng)符合法定的目的，不濫用職權(quán)，不容假借權(quán)力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機(jī)關(guān)和公職人員自當(dāng)合理行使裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)

公共管理的道德責(zé)任

公共管理的道德責(zé)任是指政府及其工作人員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時(shí)必須承擔(dān)的道義上的責(zé)任

3、公共管理責(zé)任的重要性

（1）公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)（2）公共管理責(zé)任的確立是依法治國(guó)的體現(xiàn)（3）公共管理責(zé)任的確立是政府廉潔的體現(xiàn)

23（4）公共管理責(zé)任的確立是政府能力的體現(xiàn)

三、公共責(zé)任的落實(shí)

1.公共責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)清晰明確，而且分配關(guān)系是公共責(zé)任與公共權(quán)力對(duì)應(yīng)，即擁有多大的權(quán)力必須相應(yīng)課以多大的責(zé)任。

2.公共責(zé)任與公共權(quán)力的落實(shí)必須通過(guò)監(jiān)控方式實(shí)現(xiàn)。3.落實(shí)公共責(zé)任必須具備相應(yīng)的客觀條件。

4.公共責(zé)任的落實(shí)需要兼顧客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的落實(shí)與監(jiān)控。

具體要求有：

1、建立―權(quán)責(zé)一致‖的公共管理體制

(1)確保公共管理部門和公共管理者所擁有的權(quán)力與所承擔(dān)的責(zé)任相統(tǒng)一.(2)清晰界定政府權(quán)力界限

2、實(shí)現(xiàn)公共管理理念由權(quán)力向責(zé)任轉(zhuǎn)變

（1）確立公共管理權(quán)力由天賦人權(quán)所派生的理念（2）確立公共管理權(quán)力由人民主權(quán)所派生的理念（3）確立公共管理權(quán)力向人民負(fù)責(zé)的理念

3、培養(yǎng)公共管理主體的責(zé)任感與責(zé)任意識(shí)

(1)從沖破傳統(tǒng)的權(quán)力思維慣性開始,從任意行政轉(zhuǎn)變到責(zé)任行政,把―以人為本‖的發(fā)展觀作為建構(gòu)責(zé)任政府的根本價(jià)值尺度

(2)要真正樹立―權(quán)為民所用‖的權(quán)力行使理念

(3)樹立公共管理主體的誠(chéng)信理念

(4)將社會(huì)可持續(xù)發(fā)展觀納入公共管理主體責(zé)任的理念之中

第二節(jié) 權(quán)力的監(jiān)控

一、對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的含義

定義：對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的合理性、合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和控制。1.對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。

2.監(jiān)控對(duì)象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或公共管理者。3.對(duì)公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)控。

二、公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制

（一）公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的必要性

對(duì)具有公共權(quán)力的組織及個(gè)人的公共權(quán)力行使過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)控，主要是出于以下幾方面的需要：

1.公共管理者受到自身認(rèn)識(shí)水平的局限，對(duì)公共權(quán)力的行使過(guò)程無(wú)法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。

2.公共管理者也具有―經(jīng)濟(jì)人‖的特點(diǎn)，在失去權(quán)力監(jiān)督時(shí)，他們可能會(huì)利用手中的權(quán)力牟取私利，損害社會(huì)公眾利益。

3.對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率（即降低監(jiān)控成本，增進(jìn)監(jiān)控效果），而且要考慮監(jiān)控方法的科學(xué)化。

4.對(duì)監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)對(duì)監(jiān)控者也要實(shí)施監(jiān)控。

5.監(jiān)控者應(yīng)建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動(dòng)更加準(zhǔn)確、有效。

（二）公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機(jī)制

1.公共權(quán)力監(jiān)控的類型

2.公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制

既要有監(jiān)控又要是有效監(jiān)控，而且要建立一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的、規(guī)律性的監(jiān)控方式，這就 是我們所說(shuō)的監(jiān)控機(jī)制，也有的稱為監(jiān)控體系。

（三）外部與內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制

1.外部監(jiān)控機(jī)制

（1）立法監(jiān)控

（2）司法監(jiān)控

（3）政黨和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)控 2.內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制

（1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控

（2）紀(jì)律監(jiān)控

（3）法律監(jiān)控

3.對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的原則

（1）合法性原則。

（2）公正性原則。

（3）經(jīng)常性原則。

（4）廣泛性原則。

（5）系統(tǒng)性原則。

（四）公共權(quán)力的監(jiān)控方法

1.指導(dǎo)

2.績(jī)效考核

3.工作匯報(bào)

4.預(yù)算與審計(jì)5.審核與批準(zhǔn) 6.視察與調(diào)查7.質(zhì)詢8.受理申訴和控告

三、正確處理對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控中的問(wèn)題

（一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問(wèn)題

1.對(duì)被監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問(wèn)題（1）專業(yè)知識(shí)與信息不對(duì)稱。（2）專職地位的優(yōu)勢(shì)。（3）人事制度的保護(hù)性質(zhì)。（4）被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控。2.對(duì)監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問(wèn)題（1）監(jiān)控者內(nèi)在動(dòng)力不足。

（2）對(duì)監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。（3）監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)。3.政治指導(dǎo)的監(jiān)控手段缺乏

4.組織結(jié)構(gòu)和功能的分割問(wèn)題 5.公共權(quán)力的監(jiān)控成本問(wèn)題

公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動(dòng)，每 天花費(fèi)大量的經(jīng)費(fèi)，這使得監(jiān)督變得十分困難。

（二）正確處理監(jiān)控中的問(wèn)題

1.建立監(jiān)控機(jī)構(gòu)

2.完善監(jiān)控機(jī)制

3提高監(jiān)控機(jī)構(gòu)績(jī)效

4發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用

(1)社會(huì)公眾參與監(jiān)督

(2)輿論監(jiān)督

第七講 公共管理中的政府角色

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：

政府與市場(chǎng)的區(qū)別

改善我國(guó)政府與企業(yè)的措施

構(gòu)建我國(guó)新型的政府與社會(huì)關(guān)系 第一節(jié)

政府與市場(chǎng)的關(guān)系

一、政府與市場(chǎng)的區(qū)別

（一）運(yùn)行目的

政府運(yùn)行的目的主要是提供公共物品和服務(wù)（如法律、規(guī)則、制度、福利、安全等）。

市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)是交換，市場(chǎng)中的交換與其他社會(huì)生活中的交換的根本區(qū)別在于前者是配置資源的有效途徑。

（二）運(yùn)行方式及特點(diǎn)

政府的運(yùn)行方式，主要是通過(guò)財(cái)政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易政策等來(lái)調(diào)控市場(chǎng)運(yùn)行，通過(guò)各種法律的制定和執(zhí)行來(lái)規(guī)范、約束各個(gè)市場(chǎng)主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強(qiáng)制性和非盈利性等特征。市場(chǎng)的運(yùn)行方式及特點(diǎn)為：市場(chǎng)行為包括市場(chǎng)主體者（獨(dú)立的生產(chǎn)者和消費(fèi)者）行為和市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)行為的作用主要是通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。市場(chǎng)信息傳輸效率高、適應(yīng)性強(qiáng)、行為簡(jiǎn)便、組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競(jìng)爭(zhēng)的行為準(zhǔn)則。

（三）運(yùn)行的結(jié)果

政府運(yùn)行的結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費(fèi)；市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會(huì)整體利益并引起社會(huì)秩序的混亂。

（四）擔(dān)負(fù)的職能

政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場(chǎng)方面的職能主要包括：

1.為市場(chǎng)交換界定產(chǎn)權(quán)，并為其確定交易規(guī)則，為市場(chǎng)主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。

2.政府應(yīng)該具有監(jiān)督約束經(jīng)濟(jì)主體的功能。

3.政府應(yīng)該具有維護(hù)社會(huì)正義的功能。

4.政府應(yīng)該具有宏觀調(diào)控的功能。

市場(chǎng)行為是指由于價(jià)值規(guī)律的作用，市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格的變動(dòng)和供求的變化，自發(fā)配置資源的過(guò)程，市場(chǎng)擔(dān)負(fù)的職能有：

1.有效配置社會(huì)資源，滿足人們私人物品需要。

2.傳遞生產(chǎn)者、消費(fèi)者所需的價(jià)格信息，以減少當(dāng)事人行為決策時(shí)的不確定性，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。

3.微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

4.參與部分公共物品與服務(wù)的提供。

二、政府與市場(chǎng)的聯(lián)系

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有大量事實(shí)證明，市場(chǎng)和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：

1.市場(chǎng)有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標(biāo)不同。

2.市場(chǎng)有效，政府失靈。

3.市場(chǎng)失靈，政府有效。

4.市場(chǎng)失靈，政府無(wú)效。

三、政府與市場(chǎng)關(guān)系中存在的問(wèn)題

在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，容易出現(xiàn)兩種截然相反的觀點(diǎn)。

一種是政府―全能‖、市場(chǎng)無(wú)用論。另一種是政府―無(wú)為而治‖、市場(chǎng)萬(wàn)能論。

四、規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施

（一）重視發(fā)揮市場(chǎng)的功能

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種經(jīng)過(guò)幾百年發(fā)展，才逐漸形成的復(fù)雜的制度安排。判斷任何一種制度的優(yōu)劣主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即是否較好地解決了信息問(wèn)題與激勵(lì)問(wèn)題。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制比較，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵(lì)機(jī)制看，市場(chǎng)是刺激競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰 26 規(guī)律起作用的場(chǎng)所，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人有追求福利最大化的內(nèi)在動(dòng)力和外部激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，就為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效率的提高提供了足夠的內(nèi)在動(dòng)力。

在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮市場(chǎng)的功能，真正讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和收入分配中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。

（二）正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)失靈

（三）減少政府失靈

1.貨幣主義認(rèn)為，減少政府失靈的方法是取消政府財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。2.合理預(yù)期學(xué)派認(rèn)為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽其自然，即政府不干 預(yù)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一切讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)。

3.公共選擇學(xué)派認(rèn)為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場(chǎng)和公民社會(huì)，最重要的方法是全面地重新創(chuàng)造市場(chǎng)。

4.斯蒂格利茨認(rèn)為，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是必要的，問(wèn)題的關(guān)鍵在于要把握好干預(yù)的力度以及要采取適當(dāng)?shù)男问健?/p>

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，規(guī)范我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施：

1.盡快培育和發(fā)展市場(chǎng)體系。

2.解決市場(chǎng)分割問(wèn)題。

3.主動(dòng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌。

第三節(jié)

政府與企業(yè)的關(guān)系

企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過(guò)滿足社會(huì)需要獲取利益，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。正確處理政府與企業(yè)關(guān)系，是決定企業(yè)發(fā)展的重要因素，也是合理界定政府職能的關(guān)鍵。

一、政府與企業(yè)的差別

政府與企業(yè)分別提供個(gè)人消費(fèi)的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，而政府主要考慮社會(huì)效益。兩者的差異：

（一）組織性質(zhì)

政府成立是基于公共利益的需要，是社會(huì)公共利益的代表，它運(yùn)行的基礎(chǔ)是合法的公共管理權(quán)力，其權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力的行使具有強(qiáng)制性。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)是組織生產(chǎn)、配置資源的基本經(jīng)濟(jì)單位，最大限度地追求利潤(rùn)是其基本的價(jià)值取向，其行為具有獨(dú)立自主性，自負(fù)盈虧性，市場(chǎng)導(dǎo)向性等特征。

（二）運(yùn)行的目的

政府管理的目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，增進(jìn)社會(huì)公共利益，而一般的企業(yè)管理，主要是通過(guò)生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，達(dá)到營(yíng)利的目的。

（三）管理的限制因素

從管理的限制因素來(lái)看，政府的運(yùn)行過(guò)程受到法律的限制，政府嚴(yán)格地在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)運(yùn)行。對(duì)于企業(yè)管理，法律在其活動(dòng)中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原始動(dòng)力，其主要運(yùn)行是在利益軌道上進(jìn)行的。

（四）物質(zhì)基礎(chǔ)

政府管理所需要的各種物質(zhì)資源主要來(lái)源于稅收，有時(shí)候也來(lái)源于發(fā)行債券，其耗費(fèi)的資源也是公共的。在這種情況下，政府的經(jīng)費(fèi)預(yù)算不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監(jiān)督。在企業(yè)管理中，所需要的各種物質(zhì)資源主要來(lái)源于企業(yè)投資的回報(bào)，來(lái)源于企業(yè)所獲取的利潤(rùn)，管理中的耗費(fèi)屬于企業(yè)的―內(nèi)部事務(wù)‖，其他人無(wú)權(quán)干涉。

（五）管理人員

政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才干和政治傾向性，由專門的部門或機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地加以考核評(píng)估。在企業(yè)管理中，27 管理人員一般根據(jù)他的能力聘用，由于―職業(yè)生存‖的威脅，所以，企業(yè)管理人員往往辦事會(huì)有更高的效率

（六）績(jī)效評(píng)估

政府管理的績(jī)效評(píng)估偏重于社會(huì)效益，企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益。

（七）擅長(zhǎng)的任務(wù)

政府擅長(zhǎng)：政策實(shí)施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務(wù)事業(yè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)社會(huì)凝聚力。

企業(yè)擅長(zhǎng)：執(zhí)行復(fù)雜的任務(wù)，模仿其他組織的成功做法，提供需要迅速適應(yīng)變化的服務(wù)產(chǎn)品，提供紛繁復(fù)雜的服務(wù)，提供時(shí)尚的服務(wù)。

二、政府與企業(yè)的聯(lián)系

縱觀國(guó)內(nèi)外政府與企業(yè)的關(guān)系，主要有以下三種模式，這些模式之間的區(qū)別主要在政府對(duì)企業(yè)的管理程度不同，政府與企業(yè)的聯(lián)系不同：

（一）政府規(guī)制型——美英模式

這種模式以美國(guó)和英國(guó)為主要代表，主要特點(diǎn)：

1.充分鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)

2.主要用財(cái)政和貨幣政策來(lái)調(diào)控市場(chǎng)

3.不制定政府經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策

4.對(duì)企業(yè)依法實(shí)行必要而嚴(yán)格的管制

（二）政府引導(dǎo)型——?dú)W洲模式

以德國(guó)和法國(guó)為主要代表，基本特點(diǎn)：

1.自由競(jìng)爭(zhēng)與政府控制并存

2.經(jīng)濟(jì)杠桿與政府引導(dǎo)并用

3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)福利并重

（三）政府主導(dǎo)型——東亞模式

以日本、韓國(guó)、新加坡為代表，基本特點(diǎn)：

1.政府用嚴(yán)厲的規(guī)制來(lái)迫使企業(yè)遵守市場(chǎng)規(guī)則

2.利用利益機(jī)制誘導(dǎo)企業(yè)的行為

3.利用計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策來(lái)引導(dǎo)企業(yè)按指定方向發(fā)展

4.通過(guò)行政指導(dǎo)來(lái)說(shuō)服企業(yè)服從政府的意圖

三、我國(guó)政府與企業(yè)關(guān)系中存在的問(wèn)題

（一）產(chǎn)權(quán)不清、―所有者缺位‖，使國(guó)有企業(yè)既不獨(dú)立，又不受制約

（二）以產(chǎn)值為核心的―政府承包責(zé)任制‖強(qiáng)化了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)

（三）大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的艱難處境，加重了它對(duì)政府的依賴

（四）傳統(tǒng)的企業(yè)人事制度，是政企不分的臍帶

（五）片面的政企分開論，使政府放松了對(duì)企業(yè)的監(jiān)督

四、改善我國(guó)政企關(guān)系的措施

（一）建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的內(nèi)外約束機(jī)制

（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)理的管理

（三）重塑政府的政績(jī)考核指標(biāo)

（四）政府為國(guó)有企業(yè)解困創(chuàng)造良好的制度、市場(chǎng)環(huán)境

第四節(jié)

政府與社會(huì)的關(guān)系

社會(huì)是指一個(gè)特定的民族國(guó)家范圍內(nèi)除國(guó)家機(jī)構(gòu)、制度外的個(gè)人、群體以及它們之間聯(lián)系的總和。

一、政府與社會(huì)的聯(lián)系

1.制度供給的視角

2.市民社會(huì)的視角

3.政治合法性的視角

二、政府與社會(huì)關(guān)系中存在的問(wèn)題

在處理政府與社會(huì)的關(guān)系時(shí)，理論與實(shí)踐上存在兩種偏頗，一種是過(guò)分夸大政府的作用，一種是過(guò)分夸大社會(huì)的作用。

（一）政府與社會(huì)關(guān)系中缺失社會(huì)帶來(lái)的問(wèn)題

1.社會(huì)自主性缺失，可能造成社會(huì)的虛弱及社會(huì)對(duì)政府的依賴，從而使社會(huì)最終失去其自身發(fā)展的動(dòng)力。

2.那些不同于政府的個(gè)人目標(biāo)受到強(qiáng)力的壓制而不能實(shí)現(xiàn)，最終將造成個(gè)人、社會(huì)對(duì)政府的疏遠(yuǎn)與冷漠，甚至引發(fā)社會(huì)對(duì)政府的反抗。

3.體制外的活動(dòng)導(dǎo)致政府與社會(huì)的離異，政府所能控制的社會(huì)資源也因此而越來(lái)越多地流失。

4.導(dǎo)致社會(huì)對(duì)自身發(fā)展的冷漠。因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)政府的目標(biāo)沒有興趣，又沒有可能滿足自身目標(biāo)，人們就對(duì)未來(lái)失去信心。

（二）政府與社會(huì)關(guān)系中政府權(quán)威不足帶來(lái)的問(wèn)題

1.過(guò)多否定了作為一種強(qiáng)制力的國(guó)家政權(quán)在社會(huì)生活中的地位和作用，從而使國(guó)家的社會(huì)政治生活呈現(xiàn)出一種愈益明顯的分散化的傾向

2.社會(huì)主義制度建立之后，國(guó)家作為社會(huì)管理的強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)的一面卻依然有其繼續(xù)存在的必要性，市場(chǎng)原則也不可能完全取代非市場(chǎng)原則。過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治，會(huì)助長(zhǎng)分裂主義傾向和妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、改善政府與社會(huì)關(guān)系的措施

（一）明確良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)。

良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)是政府與社會(huì)關(guān)系達(dá)到良性互動(dòng)，―小政府、大社會(huì)‖模式能保證這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

小政府、大社會(huì)‖的基本含義是：轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大社會(huì)自治功能，即在轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、規(guī)范政府行為的同時(shí)，要充分發(fā)揮社會(huì)自身的作用，把原來(lái)由政府包辦的大量社會(huì)事務(wù)交還給個(gè)人、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會(huì)組織。

（二）按―小政府‖的客觀要求改革政府。

1.轉(zhuǎn)變政府職能

2.改革政府機(jī)構(gòu)：

3.規(guī)范政府行為

（三）按―大社會(huì)‖的內(nèi)在要求改革社會(huì)。

1.提高社會(huì)自治能力

2.培育社會(huì)中介組織

3.建立社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督制約機(jī)制

4.建立社會(huì)保障體系 第五節(jié)

政府再造

一、政府再造的含義

“政府再造”就是通過(guò)“政府再造工程”去重塑社會(huì)，以引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長(zhǎng)，而更注意的是質(zhì)方面的改變。它涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整；涉及政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；既涉及政府內(nèi)部組織、運(yùn)作程序的調(diào)整，更涉及政府外部關(guān)系的變革。

二、西方國(guó)家的政府再造模式

西方國(guó)家的―政府再造‖具有如下特征：

1、與行政環(huán)境變化相適應(yīng)。

2.著重于政府如何運(yùn)作。

3.廣泛采用私營(yíng)部門的管理方式。

4.基于美國(guó)各級(jí)政府尤其是州與地方政府的改革實(shí)踐。

5.重新探索政府與社會(huì)的關(guān)系。

西方國(guó)家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服務(wù)中積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，依托各類社會(huì)組織來(lái)克服政府壟斷經(jīng)營(yíng)的弊端，運(yùn)用合同承包、績(jī)效測(cè)評(píng)、目標(biāo)管理等方法進(jìn)行管理。政府再造要求政府著力培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，充分發(fā)揮各種社會(huì)力量的作用，包括發(fā)揮公營(yíng)部門、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織的作用。

三、西方國(guó)家“政府再造”理論對(duì)我國(guó)的啟示

―政府再造‖一方面是美國(guó)等西方國(guó)家特定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治背景下的產(chǎn)物，一方 面又在某種程度上體現(xiàn)了公共服務(wù)改革發(fā)展的一般規(guī)律。

學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家的―政府再造‖ 理論，要求政府必須高效、精干、廉價(jià)。我國(guó)如引入市場(chǎng)化管理方法，既應(yīng)拋棄西方國(guó)家的混淆公私經(jīng)營(yíng)部門的差別、完全實(shí)行私有化等錯(cuò)誤做法，又應(yīng)借鑒其成功之處，推進(jìn)我國(guó)政府改革。我國(guó)政府公務(wù)人員同樣需要企業(yè)家般的創(chuàng)造精神，需要結(jié)合國(guó)情探索具有中國(guó)特色的公共服務(wù)市場(chǎng)化管理方法。這需要政府創(chuàng)建一個(gè)良好的法律與制度環(huán)境，以解決市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

四、我國(guó)政府的再造模式

（一）從效率行政到民主行政。

（二）從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理。

（三）從只強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的作用到強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府、市場(chǎng)共同作用。

（四）從國(guó)家的單獨(dú)治理到國(guó)家與社會(huì)的共同治理。

（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。

（六）從中央集中權(quán)力到適度的地方分權(quán)。

（七）從官僚組織到適應(yīng)型組織。

（八）從人治到法治。我國(guó)政府要實(shí)現(xiàn)從人治向法治的轉(zhuǎn)變，政府必須服從法律，接受法律的約束和控制，并使公民的各項(xiàng)權(quán)利得到保障。

第八講

非營(yíng)利組織

第一部分

非營(yíng)利組織概述 一 非營(yíng)利組織的概念與分類 1.非營(yíng)利組織的定義和特征

非營(yíng)利組織NPO(Non-profit Organization)一詞源于美國(guó)的國(guó)家稅收法，因其涉及的范圍廣泛、包括的組織、團(tuán)體種類繁多，有人稱之為“非政府組織”，也就是NGO（Non-government Organization），還有人稱之為“第三部門”(TheThird Sector)。從邏輯上講，可以將這種既是非營(yíng)利又是非政府的組織看作一種具有邏輯一致性的現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物，它是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后發(fā)展起來(lái)的?？梢赃@么理解:如果強(qiáng)調(diào)它的非營(yíng)利性，那么它就是NPO；如果強(qiáng)調(diào)它與強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的區(qū)別，那么它就是NGO；相對(duì)公共部門與私人部門而言就是所謂的“第 三部門”。從現(xiàn)實(shí)中看，名稱不是區(qū)分這類組織的關(guān)鍵，從它們的本質(zhì)屬性和行為特征上著手才是定義該類組織的根本。

借鑒國(guó)外的理論和考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，中國(guó)非營(yíng)利組織可定義為以服務(wù)社會(huì)公眾為宗旨，不以營(yíng)利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織。這 30 樣的定義似乎有些寬泛，但這很符合當(dāng)前及今后一段時(shí)期中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。如果從理想的狀態(tài)出發(fā)去定義當(dāng)代中國(guó)的非營(yíng)利組織，那就意味著大部分組織都將被排斥在外，這不利于我國(guó)NPO的發(fā)展。

這類組織最突出的特征是：

（1）非營(yíng)利性。組織不以謀求利潤(rùn)作為其終極目標(biāo)，即不設(shè)利潤(rùn)目標(biāo)；

（2）非政府性。非營(yíng)利組織是獨(dú)立自主的自治組織，是民間團(tuán)體而不是官方機(jī)構(gòu)。（3）志愿公益性或互益性。非營(yíng)利組織的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不是利潤(rùn)動(dòng)機(jī)，也不是權(quán)力原則，而是以志愿精神為背景的利他主義和互助主義。需要指出的是，非營(yíng)利組織不是不是營(yíng)利，如果不營(yíng)利，組織就不能生存和發(fā)中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展研究展，更談不上履行職責(zé)或發(fā)揮作用。非營(yíng)利組織不營(yíng)利，是指不以利潤(rùn)為運(yùn)營(yíng)目標(biāo)；運(yùn)營(yíng)所得利潤(rùn)不能在組織內(nèi)部分配，而只能用于組織的進(jìn)一步發(fā)展；不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。非營(yíng)利組織不營(yíng)利，絕不是說(shuō)組織可以虧損或應(yīng)該虧損，絕不是說(shuō)可以不追求經(jīng)濟(jì)效益。事實(shí)上，非營(yíng)利組織要想在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求生存、謀發(fā)展，就必須努力提高自身的運(yùn)營(yíng)管理水平，不斷提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為組織的發(fā)展壯大奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。二 非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)

非營(yíng)利組織作為既克服市場(chǎng)失靈和政府失靈，又與現(xiàn)代市場(chǎng)體制和國(guó)家體制相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，有希望成為解決當(dāng)代人類發(fā)展危機(jī)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最富有潛能的新社會(huì)工具。相對(duì)于市場(chǎng)，特別是政府而言，非營(yíng)利組織擁有以下幾大優(yōu)勢(shì): 1.靈活性優(yōu)勢(shì)

非營(yíng)利組織在組織體制、組織結(jié)構(gòu)以及活動(dòng)方式上有很大的彈性，便于根據(jù)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的條件變化及時(shí)做出調(diào)整，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。在許多方面，由于非營(yíng)利組織規(guī)模小，活動(dòng)反應(yīng)快，比國(guó)家具有更大的靈活性和適應(yīng)性，因此便于去做一些政府不大方便做的事情。2.創(chuàng)新性優(yōu)勢(shì)

眾所周知，制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是提高效率的主要?jiǎng)恿Γ袨橐膊焕?。然而政府失靈理論認(rèn)為，政府行為的成本與收益缺乏關(guān)聯(lián)性，從而導(dǎo)致一系列行為的無(wú)效或低效，最終使得政府對(duì)創(chuàng)新不敏感，尤其忽略技術(shù)創(chuàng)新。而非營(yíng)利組織的突出優(yōu)勢(shì)就是創(chuàng)新。這種創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在新技術(shù)、新的生產(chǎn)方式和活動(dòng)、參與方式的創(chuàng)新。3.貼近基層的優(yōu)勢(shì)

很多非營(yíng)利組織以社會(huì)弱勢(shì)群體或邊緣性社會(huì)群體作為自身的服務(wù)對(duì)象，能夠深入社會(huì)基層、貼近民眾，同社區(qū)基層的貧窮民眾保持密切聯(lián)系。4.承受風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)

非營(yíng)利組織對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力大。作為民間團(tuán)體，非營(yíng)利組織便于從事一些帶有風(fēng)險(xiǎn)的、前景不明確的活動(dòng)和一些社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行試點(diǎn)、探索與創(chuàng)新，在取得成功的經(jīng)驗(yàn)之后，通過(guò)政府力量、政府政策加以推廣。三 非營(yíng)利組織的作用

非營(yíng)利組織作為一項(xiàng)在市場(chǎng)體制和國(guó)家體制之外的重大的社會(huì)治理中的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，以其獨(dú)特的性質(zhì)和特有的優(yōu)勢(shì)，在人類社會(huì)發(fā)展中的各個(gè)方面發(fā)揮著重要的作用。1.促進(jìn)行政改革

當(dāng)今世界各國(guó)政府改革的普遍趨勢(shì)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變，放松管制，調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)是中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展研究尋求更好的治理。我國(guó)實(shí)行的行政改革主要是政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革,其目標(biāo)是建立一個(gè)有效與有限的政府，即辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的“小政府”，其實(shí)質(zhì)也是尋求更好的治理。在改革中，正是由于非營(yíng)利組織的存在與發(fā)展使得政府管理由治向治理逐步轉(zhuǎn)變，由單一的管理主體轉(zhuǎn)向多元的管理主體，治理的主體并不只是政府機(jī)關(guān)，31 還可以是私人機(jī)構(gòu)或公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。2.提供公共物品和服務(wù)

眾所周知，提供公共物品是政府的主要職責(zé)，因?yàn)檎谔峁┕参锲返倪^(guò) 程中可以克服搭便車等問(wèn)題。但同時(shí)也出現(xiàn)了政府在公共物品生產(chǎn)中的低效率、無(wú)效率、短缺和消費(fèi)擁擠等問(wèn)題。由此可見，政府不可能也不應(yīng)該供應(yīng)所有的公共物品，政府提供的公共物品應(yīng)該是公共性程度高，不宜或不應(yīng)由非營(yíng)利組織供應(yīng)的公共物品和服務(wù)。3.推動(dòng)社會(huì)公益

推動(dòng)社會(huì)公益，這是非營(yíng)利組織作用的重要內(nèi)容之一。非營(yíng)利組織推動(dòng)、開展社會(huì)公益活動(dòng)的主要特點(diǎn)在于供給形式，即無(wú)論是實(shí)物的捐贈(zèng)，還是勞動(dòng)的提供，都是以義務(wù)的形式供給，都是無(wú)償?shù)摹，F(xiàn)階段非營(yíng)利組織推動(dòng)、開展的公益活動(dòng)主要體現(xiàn)在社會(huì)教育、人口控制、文體活動(dòng)、社會(huì)扶助、再就業(yè)、扶貧等領(lǐng)域。4.維護(hù)行業(yè)權(quán)益

目前，在我國(guó)發(fā)展得最快、作用最大、最受政府重視和支持的互益性非營(yíng)利組織，就是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行業(yè)協(xié)會(huì)。作為政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的橋梁和紐帶，作為行業(yè)權(quán)益的維護(hù)者，它正發(fā)揮著重要的作用。概括起來(lái)就是:（1）反映行業(yè)要求，維護(hù)行業(yè)權(quán)益。（2）溝通行業(yè)與政府之間的關(guān)系。（3）為行業(yè)提供信息和技術(shù)交流等服務(wù)。5.實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧

非營(yíng)利組織作為當(dāng)代人類社會(huì)的一項(xiàng)重要的組織創(chuàng)新，在促進(jìn)社會(huì)民主、倡導(dǎo)社會(huì)文明和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮著重要作用。首先，互益性非營(yíng)利組織滿足了成員發(fā)展的需要，維護(hù)了成員的權(quán)益。其次，非營(yíng)利組織倡導(dǎo)了社會(huì)文明。再次，非營(yíng)利組織促進(jìn)了政府與民眾的合作，緩解了政府與公民的矛盾，不斷促進(jìn)善治的實(shí)現(xiàn)。最后，非營(yíng)利組織是吸納就業(yè)的一個(gè)重要渠道。

第二部分、中國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)狀及問(wèn)題

一 中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況

改革開放以來(lái)，中國(guó)非營(yíng)利組織得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)過(guò)合法程序登記注冊(cè)的各級(jí)各類社團(tuán)從1978年前的6000多個(gè)激增到1998年的16.5萬(wàn)家，各種形式的民辦非企業(yè)單位則從無(wú)到有，估計(jì)在2004年有70萬(wàn)家左右。它們?cè)趶V泛的社會(huì)生活中日益扮演著不可替代的角色，發(fā)揮著獨(dú)特的社會(huì)功能和作用。其發(fā)展?fàn)顩r可從以下幾個(gè)方面說(shuō)明: 第一，非營(yíng)利組織類型多樣。

80年代以前，主要只有高度行政化的工青婦、文聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)等九大團(tuán)體，而目前中國(guó)的全國(guó)性社團(tuán)按照官方的分類標(biāo)準(zhǔn)(主體加功能)可分為17類:產(chǎn)業(yè)部門、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)福利、公共事物、信息與技術(shù)服務(wù)、衛(wèi)生、體育、教育、文化藝術(shù)、新聞出版、科學(xué)技術(shù)人文社會(huì)科學(xué)、環(huán)境能源、企業(yè)行業(yè)組織、職業(yè)組織、地區(qū)組織、個(gè)人聯(lián)誼以及其它組織。第二，活動(dòng)領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化的格局。從調(diào)查結(jié)果看，中國(guó)非營(yíng)利組織開展的活動(dòng)一般都不局限于某一個(gè)領(lǐng)域，而是平均每個(gè)非營(yíng)利組織的活動(dòng)領(lǐng)域達(dá)4.15項(xiàng)之多，少數(shù)非營(yíng)利組織開展的活動(dòng)更是多達(dá)十幾個(gè)領(lǐng)域。其中，活動(dòng)領(lǐng)域涉及社會(huì)服務(wù)和調(diào)查研究的非營(yíng)利組織最多，分別占所有被調(diào)查非營(yíng)利組織的44.63%和42.51%；其次，活動(dòng)領(lǐng)域涉及行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)的非營(yíng)利組織最多，為39.99%；而非營(yíng)利組織較少涉及的活動(dòng)領(lǐng)域是民辦大學(xué)、民辦中小學(xué)，比例僅為1.13%、1.99%。第三，活動(dòng)方式以信息、宣傳與教育等為主。從調(diào)查結(jié)果看，中國(guó)非營(yíng)利組織的活動(dòng)方式主要是提供服務(wù)(59.4%)、交流(58.7%)、宣傳(58.6%)和培訓(xùn)、研修、訓(xùn)練(57.0%)；其次是調(diào)查研究(46.4%)；再次是收集資料、提供信息(41.0%)和提供政策建議、提案(38.5%)；而義演義賣活動(dòng)(6.6%)、設(shè)置經(jīng)營(yíng)實(shí)體(7.2%)和進(jìn)行商業(yè)性活動(dòng)(7.4%)等方式最少。第三，活動(dòng)范圍以一個(gè)市區(qū)縣范圍內(nèi)為主。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)大多數(shù)非營(yíng)利組織(68.7%)的活動(dòng)范圍在一個(gè)市區(qū)縣范圍內(nèi)；有8%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在兩個(gè)或兩個(gè)以上市、區(qū)、縣范圍之內(nèi)；8.6%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市范圍之內(nèi)；1.1%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在兩個(gè)或兩個(gè)以上省范圍之內(nèi)；5.2%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在中國(guó)大陸范圍之內(nèi)；0.1%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在港、澳、臺(tái)地區(qū)；0.9%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在港澳臺(tái)與內(nèi)地；0.1%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在國(guó)外；5%的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍在國(guó)內(nèi)和國(guó)外；還有1.3%為其他類型；另有0.7%的非營(yíng)利組織無(wú)回答。從被調(diào)查的非營(yíng)利組織活動(dòng)范圍可以看出，中國(guó)非營(yíng)利組織的活動(dòng)范圍以在一個(gè)市、區(qū)、縣范圍之內(nèi)為主，而其他類型的非營(yíng)利組織相對(duì)較少。這與中國(guó)社團(tuán)登記管理?xiàng)l例對(duì)社團(tuán)活動(dòng)范圍有嚴(yán)格限制有關(guān)。第四，非營(yíng)利組織產(chǎn)生的社會(huì)效益巨大。

例如，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)“希望工程”的成功實(shí)施，直接為230多萬(wàn)貧困地區(qū)孩子提供了救助，修建了8000多所希望小學(xué)，為農(nóng)村小學(xué)捐建1萬(wàn)套“希望書庫(kù)”、2000套“三辰影庫(kù)”少兒音像制品系列及配套錄放設(shè)備，培訓(xùn)和表彰了6000余名鄉(xiāng)村小學(xué)教師。愛德基金會(huì)16年間逐步在中國(guó)大陸30個(gè)省、市、自治區(qū)開展農(nóng)村發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生,教育、社會(huì)福利、防盲治盲、特殊教育和救災(zāi)等項(xiàng)目,產(chǎn)生極大影響。二 中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的問(wèn)題及其成因

總體而言，當(dāng)代中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展基本上是健康的，在一定的社會(huì)領(lǐng)域 發(fā)揮了積極的作用。同時(shí)，由于中國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的這一特定環(huán)境，我國(guó)的非營(yíng) 利組織的發(fā)展進(jìn)程中也出現(xiàn)了或多或少的問(wèn)題。第一，組織登記不規(guī)范。

從法律角度來(lái)看，中國(guó)的非營(yíng)利組織可分為四大類:經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)并具有法人資格的，經(jīng)過(guò)登記注冊(cè)但無(wú)法人資格的，注冊(cè)為企業(yè)法人的和沒有進(jìn)行任何注冊(cè)的。所有正式注冊(cè)的非營(yíng)利組織都掛靠在政府業(yè)務(wù)主管部門之下，因此喪失了根本上的民間性和自治性。那些具備民間性、自治性的非營(yíng)利組織又不很正規(guī)，因?yàn)橛行┮云髽I(yè)形式注冊(cè)，例如地球村，有些甚至根本沒有注冊(cè)。

第二，專業(yè)能力不強(qiáng)。

專業(yè)能力是指獲取資源的能力、管理已有資源的能力以及自我發(fā)展的能力。中國(guó)非營(yíng)利組織的專業(yè)能力的欠缺表現(xiàn)在沒有合理的治理結(jié)構(gòu)，有組織內(nèi)部和個(gè)人腐敗行為的發(fā)生:不能有效調(diào)動(dòng)員工的積極性，不能吸引并留住專業(yè)人才，組織的公共關(guān)系不足，而且缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。

第三，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足。

經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是非組織面臨的普遍難題:世界各國(guó)約2000萬(wàn)非營(yíng)利組織，其中只有5%有充足的資金來(lái)源。中國(guó)非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題更為急迫更為緊張。據(jù)調(diào)查報(bào)告顯示，幾乎90%以上的非營(yíng)利組織每年支出額在50萬(wàn)元以下，只有不到2%的非營(yíng)利組織每年支出規(guī)模在100萬(wàn)以上。

第四，服務(wù)質(zhì)量不高。

一般認(rèn)為，非營(yíng)利組織主張志愿和奉獻(xiàn)，提供產(chǎn)品或服務(wù)的成本較低，質(zhì)量更高。然而，從調(diào)查結(jié)果顯示來(lái)看，這一觀點(diǎn)在中國(guó)沒有得到實(shí)證支持。我們認(rèn)為，服務(wù)質(zhì)量不高與中國(guó)非營(yíng)利組織在某一行政區(qū)域內(nèi)有一定的壟斷性不無(wú)關(guān)系。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所以效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高。中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的以上問(wèn)題，究其原因，無(wú)外乎兩個(gè)方面: 一方面是非營(yíng)利組織在自我約束的道德制度建設(shè)和在自我強(qiáng)化專業(yè)能力構(gòu)建方面所做的努力不夠。這是世界各國(guó)非營(yíng)利組織都面臨的一個(gè)較為普遍的問(wèn)題。另一個(gè)重要原因在于中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展所處環(huán)境的特殊性。這一環(huán)境具有四個(gè)最基本的特征:第一，改革之前的中國(guó)是一個(gè)權(quán)力高度集中的國(guó)家。這是中國(guó)改革的最重要的初始條件。第二，經(jīng)濟(jì)改革和政治 33 改革導(dǎo)致政府職能的重大轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域留下了廣闊的管理和服務(wù)真空，這種真空對(duì)非營(yíng)利組織產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求。第三，政治控制的放松和市場(chǎng)化帶來(lái)的所有制結(jié)構(gòu)的多元化，產(chǎn)生了政府控制之外的資源，使非營(yíng)利組織有可能不依賴政府而獨(dú)立地生存 和發(fā)展。第四，盡管如此，20年多來(lái)在政府——社會(huì)權(quán)力對(duì)比格局中，政府始 終處于絕對(duì)主導(dǎo)地位。

基于以上論點(diǎn)，筆者認(rèn)為中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中產(chǎn)生上述問(wèn)題的具體原因有（1）法律法規(guī)不完善。

到目前為止，中國(guó)政府出臺(tái)的有關(guān)民間非營(yíng)利組織方面的主要法規(guī)包括:1988年9月公布的《基金會(huì)管理辦法》，1989年10月公布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱“舊條例”，1998年10月廢止)，1989年公布的《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》，1998年10月公布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱“新條例”)和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，1999年10月頒布的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。除這些法規(guī)外，圍繞民間非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)人任職、黨組織建設(shè)、專項(xiàng)基金管理、納稅范圍、財(cái)務(wù)管理制度、登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、印章管理等問(wèn)題，政府有關(guān) 部門還制定了一系列具體的部門規(guī)章、地方法規(guī)以及政策性規(guī)定。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)除了社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位這兩類民間非營(yíng)利組織之外，尚有大量的未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體，這些未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體是現(xiàn)行法規(guī)政策難以監(jiān)督管理的部分。隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，民間非營(yíng)利組織的數(shù)量會(huì)越來(lái)越大，成分會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，形式會(huì)越來(lái)越多樣化，在現(xiàn)行雙重管理體制的約束下，將會(huì)有越來(lái)越多的民間非營(yíng)利組織被擠入到這個(gè)部分中來(lái)，從而將成中國(guó)政府對(duì)民間非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督管理的一個(gè)不斷膨脹的死角。另外，在非營(yíng)利組織管理法規(guī)體系的健全方面，還有大量的工作要做。目前，非營(yíng)利組織內(nèi)部管理的法規(guī)、不同組織形態(tài)的專業(yè)化管理法規(guī)都不健全，比如，國(guó)家在民辦非企業(yè)單位的社會(huì)保障、財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠等方面還未出臺(tái)統(tǒng)一的政策法規(guī)，現(xiàn)行法律對(duì)于非營(yíng)利組織的內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問(wèn)題的規(guī)定很少涉及。（2）管理體制不順暢

中國(guó)于1996年正式提出的雙重管理體制，在1998年10月公布的上述兩個(gè)條例中得到較為充分的體現(xiàn)。雙重管理體制可以說(shuō)是現(xiàn)階段中國(guó)政府加強(qiáng)對(duì)民間非營(yíng)利組織宏觀登記管理和微觀業(yè)務(wù)管理相結(jié)合的較為成熟的制度形式。這一制度在目前中國(guó)民間非營(yíng)利組織管理的規(guī)范法律制度框架尚未建成之前，發(fā)揮了重要的監(jiān)督管理作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化、與國(guó)際社會(huì)的接軌以及中國(guó)民間社會(huì)自身的發(fā)展，雙重管理體制也愈漸顯示出其局限性。以雙重管理體制為特征的中國(guó)現(xiàn)行的對(duì)民間非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督管理的法規(guī)政策，體現(xiàn)了政府對(duì)民間非營(yíng)利組織管理上的過(guò)渡性、管理型和非公平性的特征。縱觀世界各國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的態(tài)度及其法規(guī)政策體系，一個(gè)共同的趨勢(shì)是:從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過(guò)程”監(jiān)督，在簡(jiǎn)化非營(yíng)利組織登記注冊(cè)時(shí)的手續(xù)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)它們開展活動(dòng)及其組織運(yùn)作 的動(dòng)態(tài)過(guò)程的監(jiān)督、評(píng)估和控制。實(shí)行這種管理體制的基本代價(jià)是:堵住了民間非營(yíng)利組織進(jìn)行登記注冊(cè)的合法渠道，并將政府的有限資源和精力耗費(fèi)在如何限制民間非營(yíng)利組織的成立上。

(3)管理方式不恰當(dāng)

當(dāng)前中國(guó)很多非營(yíng)利組織是由政府創(chuàng)建并受政府的主導(dǎo)，尤其是那些經(jīng)過(guò)合法登記的有重要影響的非營(yíng)利組織，如各種行業(yè)組織、專業(yè)組織、研究團(tuán)體等。雖然黨和政府力圖增大非營(yíng)利組織的自主性，屢屢發(fā)布文件，規(guī)定黨政機(jī)關(guān)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)人不得擔(dān)任各種非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，政府對(duì)重要非營(yíng)利組織的主導(dǎo)始終是中國(guó)公民社會(huì)的顯著待點(diǎn)。這種政府對(duì)重要非營(yíng)利組織的主導(dǎo)性是通過(guò)以下三種途徑得以實(shí)現(xiàn)的:其一，創(chuàng)辦者照例通常是這些非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)主管單位。其二,1998年中央政府發(fā)布文件重申現(xiàn)職處以上黨政機(jī)關(guān)干部不得擔(dān)任非營(yíng)利組織的主要領(lǐng)導(dǎo)，但是有很多社團(tuán)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)一般都由從現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)職位退下 34 來(lái)的或機(jī)構(gòu)改革后分流出來(lái)的原黨政官員擔(dān)任。其三，按照政府的有關(guān)規(guī)定，非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)原則上由其自己籌集解決，但事實(shí)上至今還有一些重要非營(yíng)利組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由政府全額財(cái)政撥款。但我們認(rèn)為，資金、人員、組織上的獨(dú)立于政府的非營(yíng)利組織才是真正意義上的非營(yíng)利組織。當(dāng)然我們不否認(rèn)非營(yíng)利組織從政府處獲得部資金支持的合理性，這些組織辦的是政府應(yīng)該辦，但沒有精力辦或由政府辦效益不高的事。（4）自律機(jī)制不健全

非營(yíng)利組織在制度建設(shè)上的漏洞或工作人員道德操守上的失誤等引發(fā)的公眾信任危機(jī)今年層出不窮。比方說(shuō)有些非營(yíng)利組織違背非營(yíng)利準(zhǔn)則，私分財(cái)產(chǎn)為某些個(gè)人謀取福利，甚至侵吞善款。

第三部分、我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的政策選擇

中國(guó)非營(yíng)利組織正在逐步進(jìn)入一個(gè)法制化、規(guī)范化的新階段。在這個(gè)階段，需要國(guó)家的大力扶持和培育，也需要認(rèn)真研究中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的相關(guān)法律、政策、社會(huì)等因素，以創(chuàng)造有利于中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的政策環(huán)境。一

弱化行政預(yù)防，強(qiáng)化法律追懲

世界各國(guó)管理非營(yíng)利組織的方式大概可分為兩種，即預(yù)防制和追懲制。所謂“預(yù)防制”，就是成立社團(tuán)必須事先辦理登一記手續(xù)。所謂“追懲制”，就是成立社團(tuán)不需事先進(jìn)行登記，社團(tuán)成立之后，如果違反了法律和有關(guān)規(guī)定，政府再進(jìn)行追查懲處。

當(dāng)前，我國(guó)主要采取“預(yù)防制”，對(duì)組織的管理以行政手段為主，政府管理部門被賦予了很大的管理權(quán)限。中國(guó)非營(yíng)利組織登記管理體制的基本特點(diǎn)是：門檻高、限制多、監(jiān)管不力。其中最核心的原則是雙重管理體制，即對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則。對(duì)非營(yíng)利組織嚴(yán)格的登記限制，體現(xiàn)了指導(dǎo)思想上的一種相對(duì)保守的觀念，就是擔(dān)心一旦放松登記限制，各種各樣的社會(huì)組織會(huì)如洪水，一般進(jìn)入登記的門檻，導(dǎo)致管理上的失控。這是一種典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件的思維模式。

事實(shí)上，隨著改革的深化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，一方面涌現(xiàn)出越來(lái)越多的社會(huì)組織，另一方面包括政府自身管理在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革，使得多元化格局下的社會(huì)控制不再是簡(jiǎn)單的門檻管制就能夠奏效的，有效的管理更多地強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制、制度約束、社會(huì)規(guī)范和組織自律。美國(guó)的非營(yíng)利組織管理模式就是較為典型的過(guò)程控制。在美國(guó)注冊(cè)成立一個(gè)非營(yíng)利組織非常容易，但獲得稅收優(yōu)惠則需經(jīng)過(guò)一系列申請(qǐng)程序，由國(guó)稅局對(duì)其非營(yíng)利性進(jìn)行審查核準(zhǔn)，同時(shí)通過(guò)公開和透明的機(jī)制對(duì)其開展活動(dòng)和運(yùn)作的全過(guò)程實(shí)行社會(huì)監(jiān)督。

在登記管理制度上，我國(guó)可以更多借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步強(qiáng)化過(guò)程控制的原則、在法治背景下的制度約束和社會(huì)規(guī)范。針對(duì)不同類型的非營(yíng)利組織，可以實(shí)行分類指導(dǎo)、分級(jí)管理。即從組織規(guī)模、活動(dòng)范圍、社會(huì)影響、制度規(guī)范程度幾方面中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展研究來(lái)看，建議民政部以正在進(jìn)行的年檢為依據(jù)，對(duì)現(xiàn)有非營(yíng)利組織進(jìn)行分類、分級(jí)，根據(jù)組織的不同性質(zhì)分別管理。對(duì)具有相當(dāng)規(guī)模和社會(huì)影響力的全國(guó)性非政府組織，賦予其更多的自主權(quán)限，采取措施，促進(jìn)其發(fā)展。對(duì)一般性社會(huì)團(tuán)體，實(shí)行更為開放的政策，在登記管理體制方面逐步放寬。

二

完善管理法規(guī)

為了保證非營(yíng)利組織能夠在一個(gè)穩(wěn)固的和有靈活性的組織框架下開展活動(dòng)，非營(yíng)利組織管理的法律法規(guī)建設(shè)必須進(jìn)一步加強(qiáng)。為解決法律法規(guī)不健全這一問(wèn)題及相關(guān)的其它一系列問(wèn)題，我們建議政府要盡快考慮制定有關(guān)民間非營(yíng)利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法律。這個(gè)基本法律應(yīng)當(dāng)能夠涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有的民間非營(yíng)利組織，包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè) 單位以及上述未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體在內(nèi)的各種民間非營(yíng)利組織。這個(gè)基本法律的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：重申《憲法》規(guī)定的公民結(jié)社權(quán)利；明確登記注冊(cè)是公民實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)的法律形式;35 通過(guò)登記注冊(cè)賦予民間非營(yíng)利組織以法人或其它合法地位；對(duì)合法的民間非營(yíng)利組織提供財(cái)政稅收上的優(yōu)惠政策；對(duì)各種民間非營(yíng)利組織加以法律上的分類并定義和區(qū)分不同分類的法規(guī)政策；劃定那些未經(jīng)登記或按現(xiàn)行政策難以登記的民間非營(yíng)利組織的起碼生存空間等等。在制定有關(guān)民間非營(yíng)利組織的基本法律的基礎(chǔ)上，三

落實(shí)稅收優(yōu)惠政策

稅收政策在世界各國(guó)都是激勵(lì)社會(huì)公益事業(yè)、調(diào)控非營(yíng)利組織宏觀發(fā)展的重要手段。稅收優(yōu)惠的合理與否以及實(shí)施情況，對(duì)非營(yíng)利組織乃至整個(gè)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。一般而言，對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠包括兩個(gè)方面：一是對(duì)非營(yíng)利組織自身的優(yōu)惠；二是對(duì)面向非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)方的優(yōu)惠。以美國(guó)為例，其稅法規(guī)定了30余種免稅組織，對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠包括所得稅優(yōu)惠、財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠和營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠；另外，向公益型非營(yíng)利組織捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，還享有應(yīng)繳稅所得額扣除和財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅減免。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)抓緊健全針對(duì)非營(yíng)利組織的稅收政策體系。一是在稅法中明確體現(xiàn)出對(duì)非營(yíng)利組織的界定、對(duì)不同類型非營(yíng)利組織減免的稅種、減免幅度等具體內(nèi)容。二是要制定相關(guān)部門的配套實(shí)施法規(guī)細(xì)則，將非營(yíng)利組織稅收管理納入整體稅法執(zhí)行體系。非營(yíng)利組織是一個(gè)新生事物，相關(guān)的法律法規(guī)隨著它的發(fā)展和對(duì)它的認(rèn)識(shí)程度相繼出臺(tái)，并在不斷變化之中，這些新的法律條文要做到與既有的法律實(shí)施體系有效銜接。四

加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的運(yùn)作監(jiān)督

政府部門在逐步放寬對(duì)非營(yíng)利組織登記管理控制的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)作期間的監(jiān)督，以保證非營(yíng)利組織作用的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前尤其要注意以下幾點(diǎn): 1.加強(qiáng)政府部門對(duì)非營(yíng)利組織的檢查監(jiān)督。目前，三個(gè)行政法規(guī)(指《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》)對(duì)于非營(yíng)利組織檢查的可操作性沒有明確規(guī)定，年檢成為例行公事，非營(yíng)利組織填發(fā)登記機(jī)關(guān)下發(fā)的表格和材料上交了事。另外，對(duì)違反年檢制度的非營(yíng)利組織的法律責(zé)任及其處罰也未作明確規(guī)定，使得在實(shí)際操作中無(wú)所適從，因此急需加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)。

2.加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督的目的，是防止詐騙、挪用、財(cái)務(wù)混亂、浪費(fèi)等行為，保護(hù)利益相關(guān)者的利益。對(duì)于非營(yíng)利組織這樣一類不以營(yíng)利為目的、以滿足社會(huì)需要和服務(wù)大眾為宗旨、享受法定的免稅優(yōu)惠待遇、接受社會(huì)捐助的社會(huì)組織，應(yīng)該健全定期向政府主管部門報(bào)告經(jīng)費(fèi)收支情況、接受政府審計(jì)部門財(cái)務(wù)審查的制度。3.引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)有不同的監(jiān)督管理制度，但社會(huì)公眾的監(jiān)督均是一個(gè)不可替代的基本機(jī)制。對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行社會(huì)監(jiān)督的理論依據(jù)，來(lái)自于對(duì)非政府組織“公共責(zé)任”的追問(wèn)。在現(xiàn)代國(guó)家中，政府及官員被認(rèn)為對(duì)公眾負(fù)有“責(zé)任”(Accountability)，從而延及到各種公益機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任。非營(yíng)利組織接受了社會(huì)的捐贈(zèng)或以稅收優(yōu)惠等形式獲得公益資產(chǎn)，前提是做出非營(yíng)利性宗旨的承諾，因而有責(zé)任向公眾做出交待。這雖然是一種非正式的監(jiān)督機(jī)制，但它使每一個(gè)對(duì)該組織關(guān)心或有疑問(wèn)的人都可以對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督，一旦被發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，則會(huì)受到嚴(yán)格的處罰，相當(dāng)于給非營(yíng)利組織一個(gè)強(qiáng)烈的自律激勵(lì)。其操作成本低，實(shí)行有效，社會(huì)效益好，能起到正式監(jiān)督機(jī)制所不能替代的作用。因此，我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理也必須引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

五

引導(dǎo)非營(yíng)利組織的自我發(fā)展和完善

中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展不僅需要良好的外部政策環(huán)境，更主要的是自身組織建 設(shè)的加強(qiáng)，這是非營(yíng)利組織的生存發(fā)展之本。（1）強(qiáng)化組織戰(zhàn)略管理

非營(yíng)利組織時(shí)時(shí)刻刻面臨各種各樣的問(wèn)題，經(jīng)常要做出種種決策。因此戰(zhàn)略管理就顯得非常重要，強(qiáng)化非營(yíng)利組織戰(zhàn)略管理的主要對(duì)策是解決“5W1H”問(wèn)題，即：為什么（WHY）： 為什么要選擇戰(zhàn)略管理？什么（WHAT）：非營(yíng)利組織要達(dá)到什么樣的目標(biāo)？何時(shí)（WHEN）：在什么時(shí)候開始實(shí)施戰(zhàn)略管理？何地（WHERE）：在什么地方開始實(shí)施 戰(zhàn)略管理？誰(shuí)（WHOM）：誰(shuí)來(lái)設(shè)計(jì)/實(shí)施/評(píng)估戰(zhàn)略管理？如何做（HOW）：如何實(shí) 施和評(píng)估戰(zhàn)略管理？

（2）加強(qiáng)組織營(yíng)銷管理，拓展組織形象

一個(gè)成功的非營(yíng)利組織為了其宗旨的實(shí)現(xiàn)和獲取社會(huì)各個(gè)渠道的資源，應(yīng)該通過(guò)營(yíng)銷活動(dòng)向社會(huì)公眾、政府、企業(yè)等宣傳組織的宗旨和服務(wù)，使社會(huì)知道該組織的存在，并對(duì)該組織的公益使命及服務(wù)進(jìn)行了解，增強(qiáng)人們的認(rèn)同意識(shí)，提高政府和社會(huì)的支持力度。果。

（3）完善組織自律機(jī)制，保持社會(huì)公信度

中國(guó)非營(yíng)利組織的質(zhì)量保障，從自身來(lái)講要靠非營(yíng)利組織的自律，嚴(yán)格要求自身，保持社會(huì)公眾對(duì)組織的高公信度。自律機(jī)制對(duì)于非營(yíng)利組織的生存與發(fā)展也是至關(guān)重要的。發(fā)達(dá)國(guó)家的非營(yíng)利組織的自律機(jī)制得到了很好的發(fā)展。中國(guó)非營(yíng)利組織可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情與組織自身特點(diǎn)建立一套完整的自律機(jī)制，這主要包括以下兩個(gè)方面： 一是應(yīng)明確非營(yíng)利組織的基本價(jià)值和道德行為，二是完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

第十講 公共物品管理

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：

公共物品的涵義、特性、類型

判別公共物品的步驟

公共物品供給的特點(diǎn)

公共物品有效供給的條件

混合物品的特點(diǎn)、供給

官僚主義與公共物品的供給

政府提供公共物品的兩種方式

第一節(jié) 公共物品的涵義與類型

一、公共物品的涵義

公共物品（Public goods）是相對(duì)那些 可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生 活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品（Private goods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng) 目。

薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是 這樣的物品或勞動(dòng)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或 勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種物品或勞務(wù)消費(fèi)的減 少。他還用數(shù)學(xué)公式對(duì)純粹的私人產(chǎn)品和純粹 的公共物品加以嚴(yán)格的區(qū)別：

（1）私人產(chǎn)品 即某一商品的總量（X）等于每一個(gè)消費(fèi)者所擁有或消費(fèi)的該商品數(shù)量的總和，這也就是說(shuō)私人產(chǎn)品是能夠在消費(fèi)者之間分割的。

（2）公共物品 即對(duì)于任何一個(gè)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，他個(gè)人 消費(fèi)所支配的公共物品數(shù)量實(shí)際上是該公

共物品的總量（X），這也就是說(shuō)公共物品 在消費(fèi)者之間是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），是指公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。

（二）消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。

消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性（Non-rivalness），是指某一個(gè)人或廠商對(duì)公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對(duì)其的同時(shí)享 用，也不會(huì)因此而減少其他人或廠商享用 該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。

（三）受益的非排他性。

受益的非排他性（Non-excludability），是指在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。

三、判別公共物品的步驟

圖10-1 判別公共物品的步驟（注：用教材上的圖10-1）

四、公共物品的類型

根據(jù)以上步驟的識(shí)別，我們大致可以區(qū)分出 以下四種不同類型的物品：（1）同時(shí)具有非排 他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共物品；（2）同時(shí)具有 排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的純私人物品；（3）具有非排 他性與競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源；（4）具有排他性與 非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品。

圖10-2 不同類型的公共物品

此外，現(xiàn)實(shí)生活中的公共物品也可以大 體分為三類：第一類是實(shí)物性的公共物 品，比如國(guó)防、防洪工程、交通設(shè)施；第 二類是精神（規(guī)范）性的公共物品，如制 度、理想和文化；第三類是信息產(chǎn)品。

五、私人部門供給的無(wú)效率 原因：

1.公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)，意味著增加 一個(gè)人消費(fèi)所引起的邊際成本為零，按照 價(jià)格等于邊際成本的資源有效利用原則，對(duì)這一產(chǎn)品消費(fèi)不應(yīng)該收費(fèi)。但是，新增 加消費(fèi)者的邊際成本為零，并不說(shuō)明提供 這一產(chǎn)品不需要成本。

2.在消費(fèi)是競(jìng)爭(zhēng)性的而排他不可行的情況 下，市場(chǎng)提供公共物品將引起另一種效率損失，38 即它可能導(dǎo)致公共物品的供給不足。

上述兩方面的效率損失，意味著公共物品領(lǐng) 域資源配置的市場(chǎng)失靈。然而公共物品供給上的 市場(chǎng)失靈，并不是說(shuō)社會(huì)不需要公共物品，在公 共物品的供給出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況下，政府這一 公共機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)社會(huì)公共物品的供給，便成為市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能。

第二節(jié) 公共物品的供給及供給方式

一、公共物品供給的特點(diǎn)

（一）政府是公共物品的供給主體

（二）公共物品的供給具有規(guī)模性

（三）公共物品的供給往往無(wú)差異

（四）公共物品的供給具有非均衡性

二、官僚主義與公共物品的供給

首先要指出的是，這里所論的“官僚主義”是政 府機(jī)構(gòu)和官員行為的同義語(yǔ)。

西方學(xué)者們用追求公共機(jī)構(gòu)權(quán)力的最大化來(lái)解 釋政府機(jī)構(gòu)和政府官員的行為。在他們看來(lái)，政 府官僚機(jī)構(gòu)提供公共物品同私人部門提供私人物 品是有著很大差別的：

第一，在政府官僚機(jī)構(gòu)中，并不存在提供同 種公共物品的競(jìng)爭(zhēng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意味著缺乏刺激，從而會(huì)降低公共部門的服務(wù)效率。

第二，政府機(jī)構(gòu)的官僚們并不以利潤(rùn)最大化 作為其工作目標(biāo)。由于追求利潤(rùn)必然要降低成 本，不以營(yíng)利為目的的政府機(jī)構(gòu)所提供的公共物品，往 往要與相對(duì)較高的成本相伴隨。

第三，公共物品通常不以價(jià)格形式出售。因此，社會(huì)成員在對(duì)公共部門的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，其敏感程度肯定 低于市場(chǎng)價(jià)格。

實(shí)證分析表明，官僚們對(duì)政府預(yù)算極大化的追求，必 然導(dǎo)致公共物品或服務(wù)的供給量過(guò)剩，而高于其最佳的 產(chǎn)量水平。圖10-3有助于解釋這個(gè)結(jié)論。

圖10-3

三、公共物品有效供給的條件

通過(guò)上面的論述我們得出結(jié)論，公共物品必 須由公共部門來(lái)提供，那么政府如何有效率地來(lái) 提供公共物品呢？下面我們將集中地討論這一問(wèn) 題。

如前所述，任一種物品的市場(chǎng)均衡產(chǎn)量、價(jià)

格由其供給曲線和需求曲線的交點(diǎn)決定，需求曲 線應(yīng)與該物品消費(fèi)方的邊際效用曲線相一致，供 給曲線應(yīng)與該物品

生產(chǎn)方的邊際成本曲線相一致，這樣，社會(huì)邊際收益對(duì)于社會(huì)邊際成本，帕累托最優(yōu)得以實(shí)現(xiàn)。在我們循此思路來(lái)推導(dǎo)公共物品有效供給的實(shí)現(xiàn)條件之前，有必要首先回顧一下私人物品的帕累托最優(yōu)供給量的決定。

（一）帕累托最優(yōu)供給量 1.私人物品的有效供給 圖10-4 私人物品的最優(yōu)供給 2.公共物品的有效供給。圖10-5 公共物品的有效供給

消費(fèi)者的出價(jià)是與其消費(fèi)公共物品所 獲得的邊際效用相一致的，所以所有消費(fèi) 者出價(jià)的總和就是其邊際效用的總和，即 社會(huì)邊際收益。這樣，在E的社會(huì)邊際成本 等于社會(huì)邊際收益，實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。因此，公共物品帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)條件可 具體地寫成： MSR= =MSC 公共物品的價(jià)格事實(shí)上就是稅收，關(guān)于 公共物品有效供給的分析基本上是假定以 個(gè)人交納的稅收來(lái)負(fù)擔(dān)公共物品的生產(chǎn)成 本，稅收應(yīng)由個(gè)人的收益程度決定，實(shí)行 差別的稅收，這被稱為稅收的收益原則。

（二）林達(dá)爾均衡（Lindahl Equilibrium）瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾（Erik Lindahl）從 另一角度進(jìn)行了公共物品有效供給的研 究，提出了較有啟發(fā)性的理論模型。圖10-6 林達(dá)爾均衡

可以看出，公共物品有效供給的關(guān)鍵 在于消費(fèi)者按自己從公共物品消費(fèi)中獲得 的邊際效用水平真實(shí)地表示自己對(duì)公共物 品的需求，從而相應(yīng)地承擔(dān)公共物品的成 本。然而，這也正是公共物品有效供給的 困難之所在。

四、混合物品

（一）混合物品的概念及分類

從考察混合物品的性質(zhì)出發(fā)，可以將混 合物品分為擁擠性的公共物品和價(jià)格排他 性的公共物品兩類。1.擁擠性的公共物品。

圖10-7 擁擠性的公共物品或服務(wù)

2.價(jià)格排他性的公共物品。

價(jià)格排他性的公共物品（price-excludable public goods）是另一種混合物品。所謂價(jià)格排 他性的公共物品，是指那些效益可以定價(jià)，從而 可以在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)排他性的公共物品或服務(wù)。這 類物品或服務(wù)的特點(diǎn)是一方面，它的效用名義上 向社會(huì)提供，即誰(shuí)都可以享用；另一方面，它在 受益上卻可以排他，即誰(shuí)花錢誰(shuí)受益。

（二）混合物品的供給

私人物品或服務(wù)由私人部門通過(guò)市場(chǎng)提供，公共物品或服務(wù)由政府部門以非市場(chǎng)方式提供，這只是理論上 的一種理想化的說(shuō)法，現(xiàn)實(shí)生活中的情況并非如此簡(jiǎn) 單。實(shí)踐上，很難將市場(chǎng)的供給和政府的供給截然分 開。在許多物品或服務(wù)上，市場(chǎng)的供給和政府的供給都 是交織在一起的，這突出表現(xiàn)在混合物品或服務(wù)的供給 上。

就兩類混合物品或服務(wù)來(lái)看，它們的一個(gè)共同特 點(diǎn)，就是既可以由私人部門通過(guò)市場(chǎng)提供，也可以由政 府部門給予補(bǔ)助的辦法通過(guò)市場(chǎng)提供。1.擁擠性公共物品的供給。2.價(jià)格排他性公共物品的供給。

五、公共物品供給的變化趨勢(shì)

（一）公共物品供給主體的多元化

（二）公共物品供給結(jié)構(gòu)趨向豐富

（三）公共物品供給質(zhì)量日趨提高 第三節(jié) 公共物品管理中的政府行為

一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生產(chǎn)

（二）政府供給的兩種方式

從世界各國(guó)的情況看，政府提供公共物 品有兩種基本方式，一是政府直接生產(chǎn)，一是政府間接生產(chǎn)。政府間接生產(chǎn)公共物 品主要有以下幾種方式： 1.政府與私人簽定生產(chǎn)合同。2.授權(quán)經(jīng)營(yíng)。3.出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。4.政府經(jīng)濟(jì)資助。5.政府參股。

二、改革政府在公共物品管理中的行為

首先，應(yīng)有進(jìn)有退，以進(jìn)為主，合理調(diào) 整政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。

其次，應(yīng)完善公共物品的提供方式，將 政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)結(jié)合起來(lái)，提高

公共物品的供給效率。

第三，公共物品生產(chǎn)的主體（投資主體）應(yīng)多 元化，尤其是允許和鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公 共物品。

第四，將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品的供給領(lǐng)域，使公共物品領(lǐng)域成為行政方式和競(jìng)爭(zhēng)方式共同調(diào) 節(jié)的領(lǐng)域。

最后，應(yīng)明確中央政府與地方政府的分工，完 善公共物品的提供機(jī)制。

第十一講 公共部門戰(zhàn)略管理

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：

戰(zhàn)略管理的發(fā)展、概念與特征

公共部門戰(zhàn)略管理產(chǎn)生的原因

公共部門戰(zhàn)略管理實(shí)施的步驟

公共部門戰(zhàn)略管理存在的問(wèn)題及其改進(jìn) 第一節(jié) 戰(zhàn)略管理與公共部門戰(zhàn)略管理

一、戰(zhàn)略管理概述

（一）戰(zhàn)略（Strategy）與戰(zhàn)略管理的發(fā)展

“戰(zhàn)略”一詞源于希臘文的“strategos”，最早用于軍事學(xué)，意指“在戰(zhàn)爭(zhēng)中使用的取勝的策略”，其后在政治學(xué)中得到應(yīng)用，被用于描述有計(jì)劃地運(yùn)用權(quán)利和影響貫徹國(guó)家目標(biāo)的活動(dòng)。

（二）戰(zhàn)略管理的概念

戰(zhàn)略管理是組織適應(yīng)外部環(huán)境變化，確立和調(diào) 整組織長(zhǎng)期目標(biāo)，整合組織資源來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn) 略目標(biāo)的一系列決策與行動(dòng)。

要更好地理解戰(zhàn)略管理，必須弄清與戰(zhàn)略管理 有密切聯(lián)系的3個(gè)概念。

1.戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃。兩者最重要的區(qū)別在 于，“戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)注的是制定恰當(dāng)?shù)臎Q策，而戰(zhàn)略 管理側(cè)重的則是戰(zhàn)略結(jié)果的產(chǎn)生：市場(chǎng)、新產(chǎn) 品、新技術(shù)?！?/p>

2.戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略關(guān)注總體目標(biāo) 的制定與實(shí)施，戰(zhàn)略管理就是集中組織的所有資 源來(lái)達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動(dòng)。而非 戰(zhàn)略管理則只涉及總體目標(biāo)中的部分目標(biāo)的實(shí) 現(xiàn)。

3.戰(zhàn)略管理與功能管理。戰(zhàn)略管理關(guān)注組織長(zhǎng)期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實(shí)施；功能管理則注重內(nèi)部管理，偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)各部門的功能組合，強(qiáng)調(diào)職能內(nèi)容和部門分權(quán)，對(duì)于組織目標(biāo)并不重視或者只關(guān)心短期的具體的目標(biāo)，二者形成鮮明的對(duì)比。

（三）戰(zhàn)略管理的特征 1.全面性。2.長(zhǎng)期性。3.方向性。4.目的性。5.統(tǒng)一性。6.重大性。7.主動(dòng)性。

二、公共部門戰(zhàn)略管理

（一）公共部門戰(zhàn)略管理產(chǎn)生的背景 1.對(duì)公共部門的批評(píng)和政府角色的調(diào)整。2.外部環(huán)境不確定性的增加和全球化的影響。3.科技變革與進(jìn)步為公共部門戰(zhàn)略管理提供了 技術(shù)平臺(tái)。

4.企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的成熟與公共部門戰(zhàn)略管 理技術(shù)方法可移植性的增強(qiáng)。

（二）公共部門戰(zhàn)略的類型

根據(jù)社會(huì)要求公共部門采取行動(dòng)的壓力（環(huán)境的平靜或動(dòng)蕩）和公共部門組織的外部回應(yīng)度（積極行動(dòng)或者消極行動(dòng)）的不同，可以將公共部門戰(zhàn)略分為8種類型。

8種戰(zhàn)略管理類型為：

1.支配者型戰(zhàn)略。此種戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)用行動(dòng)應(yīng)對(duì)快 速出現(xiàn)的新需求，極少考慮對(duì)合法權(quán)威的回應(yīng)。運(yùn)用強(qiáng)制力來(lái)自由選擇其行動(dòng)需要，并且無(wú)需對(duì) 其行動(dòng)負(fù)責(zé)。

2.指導(dǎo)者型戰(zhàn)略。此種戰(zhàn)略增加了對(duì)重要需求 的回應(yīng)度，屬于中等到高等的行動(dòng)取向的戰(zhàn)略，對(duì)其行動(dòng)承擔(dān)中等程度的責(zé)任。

3.造勢(shì)者型戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略研究每一個(gè) 信號(hào)，以確定行動(dòng)是否有保障，并不斷公 告將要采取的行動(dòng)，但不能對(duì)問(wèn)題進(jìn)行定 性，也沒有對(duì)問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)先順序排列，結(jié) 果日常工作被大量不重要的問(wèn)題充斥，想 要作的事情與其能作的事情之間有相當(dāng)?shù)?差距，因此事實(shí)上很少將這些行動(dòng)付諸實(shí) 施。

4.適應(yīng)者型戰(zhàn)略。雖然與造勢(shì)者型戰(zhàn)略 同屬于低行動(dòng)型戰(zhàn)略，但是適應(yīng)者戰(zhàn)略在 問(wèn)題議程上注入了更多的行動(dòng)成分，通過(guò) 一系列行動(dòng)管理其所熟悉的局部環(huán)境，因 此也相對(duì)積極一些，這使其在相對(duì)平靜的 環(huán)境中仍然是有效戰(zhàn)略。

5.流浪者型戰(zhàn)略。如果組織處于平靜的環(huán)境

中，所面臨的環(huán)境要求也很少，就有可能會(huì)采取 流浪者型戰(zhàn)略，這是偷懶型的戰(zhàn)略，組織目標(biāo)模 糊，人員無(wú)所事事，基本沒有行動(dòng)。

6.官僚型戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略只為非常明確的需求 采取適度的行動(dòng)，并且只依賴常規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)程序采 取行動(dòng)。在平靜的環(huán)境中這是最低限度可以被接 受的戰(zhàn)略。

7.妥協(xié)者型戰(zhàn)略。實(shí)行這種戰(zhàn)略的組織面臨明顯的行動(dòng)需求，在組織資源有限的情況下按照對(duì)顧客需求的優(yōu)先排序來(lái)分配資源，其戰(zhàn)略變革具有一定的長(zhǎng)期性。

8.共生者型戰(zhàn)略。這是最主動(dòng)的一種戰(zhàn)略。由于所處環(huán)境和社會(huì)需求的急劇變化，共生者戰(zhàn)略要求加強(qiáng)部門組織之間的合作，通過(guò)建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或者部分職能的讓渡來(lái)整合職能部分重疊的不同組織，滿足顧客突然發(fā)生急劇變化的需求。

第二節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的實(shí)施

一、戰(zhàn)略規(guī)劃

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃的概念

戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上擬定戰(zhàn)略的 過(guò)程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過(guò)程。其目的在于明了環(huán)境對(duì)組織的重要影響，并指導(dǎo) 組織對(duì)環(huán)境的變遷作出反應(yīng)，以獲得長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng) 優(yōu)勢(shì)。

（二）戰(zhàn)略規(guī)劃的步驟

1.達(dá)成初步共識(shí)，組成戰(zhàn)略管理團(tuán)隊(duì)即戰(zhàn)略管 理小組。

2.構(gòu)建組織目標(biāo)。3.進(jìn)行環(huán)境分析。

SWOT分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具，其主旨在于通過(guò)了解本組織的優(yōu)勢(shì)和弱點(diǎn)，抓住組織外部的機(jī)會(huì)，規(guī)避組織外部的威脅，從而制定行動(dòng)戰(zhàn)略的方法。經(jīng)過(guò)SWOT分析，一個(gè)組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇。如：

SO（strengths－opportunities，優(yōu)勢(shì)－機(jī)會(huì)）戰(zhàn)略：這是一種發(fā)揮組織內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、利用外部機(jī)會(huì)的戰(zhàn)略，所有組織及管理者都期望可以利用自己的優(yōu)勢(shì)，并抓住外部環(huán)境所提供的機(jī)會(huì)。

WO（weakness－opportunities，弱點(diǎn)—機(jī)會(huì)）戰(zhàn)略：其目標(biāo)是利用外部機(jī)會(huì)來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部的弱點(diǎn)。運(yùn)用這一戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是，組織存在著外部機(jī)會(huì)，但內(nèi)部存在著弱點(diǎn)，妨礙著外部機(jī)會(huì)的實(shí)現(xiàn)。ST（strengths－threats，優(yōu)勢(shì)—威脅）戰(zhàn)略：利用優(yōu)勢(shì)，回避或減輕外部威脅的影響。WT（weakness－threats，弱點(diǎn)—威脅）戰(zhàn)略：這是一種在減少內(nèi)部弱點(diǎn)的同時(shí)，規(guī)避外部環(huán)境威脅的防御性戰(zhàn)略。4.確立戰(zhàn)略議程。5.制定備選戰(zhàn)略。6.作出戰(zhàn)略抉擇。

二、戰(zhàn)略實(shí)施

（一）建立與組織戰(zhàn)略相適應(yīng)的有效的組織結(jié)構(gòu)。

（二）合理配置資源。

（三）建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，克服變革阻力。

三、戰(zhàn)略控制

（一）戰(zhàn)略控制的內(nèi)容

戰(zhàn)略控制是監(jiān)督戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程，評(píng)估戰(zhàn)略實(shí)施 的績(jī)效，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整、修正，甚至終止 戰(zhàn)略的一種活動(dòng)。戰(zhàn)略控制主要涉及3方面的活 動(dòng)。

1.前提控制。即對(duì)諸如組織的外部環(huán)境、內(nèi)部形勢(shì)等 形成組織戰(zhàn)略的基礎(chǔ)因素進(jìn)行系統(tǒng)、連續(xù)的監(jiān)控，以確 定組織戰(zhàn)略形成的前提是否依然成立，有否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化以及發(fā)生變化的原因等。如果前提發(fā)生 變化，相應(yīng)的戰(zhàn)略也應(yīng)隨之變化。

2.實(shí)施控制?？磻?zhàn)略的實(shí)施是否按預(yù)定軌道前進(jìn)，資 源配置是否恰當(dāng)，戰(zhàn)略實(shí)施的實(shí)際結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目 標(biāo)，戰(zhàn)略實(shí)施是否按原計(jì)劃完成等。這一過(guò)程的關(guān)鍵是 建立明確的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的監(jiān)控，是確認(rèn) 組織戰(zhàn)略能否繼續(xù)成功實(shí)施的前提。

3.戰(zhàn)略的調(diào)整。通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略前提和實(shí)施的控制，依據(jù)組織所呈現(xiàn)的具體情況及發(fā)展趨勢(shì)，做出持續(xù)戰(zhàn)略、修正戰(zhàn)略、重組戰(zhàn)略或是終止戰(zhàn)略的決定。

（二）戰(zhàn)略控制的方法 1.預(yù)先控制方法 2.反饋控制方法 3.動(dòng)態(tài)控制方法

第三節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的問(wèn)題與改進(jìn)

一、公共部門戰(zhàn)略管理的問(wèn)題

概括起來(lái)，對(duì)公共部門戰(zhàn)略管理的問(wèn)題存 在著7種主要的批評(píng)意見。

1.正式的戰(zhàn)略計(jì)劃過(guò)程被描述得比它的實(shí)際 情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。

2.正式的戰(zhàn)略計(jì)劃過(guò)程過(guò)于呆板，因此面對(duì) 要求作出快速反應(yīng)的、迅速變化和動(dòng)蕩不定的外 部環(huán)境時(shí)，顯得過(guò)于遲鈍。

3.正式的過(guò)程與創(chuàng)造性和革新相違背。4.公私部門間巨大的差異使得在將企業(yè) 戰(zhàn)略管理引入公共部門時(shí)出現(xiàn)了一系列問(wèn) 題。

5.責(zé)任問(wèn)題。6.目標(biāo)設(shè)定的困難。

7.公共部門行政人員短暫任期造成的

問(wèn)題。

管理學(xué)家塞繆爾·保羅則從公共部門戰(zhàn)略發(fā)展 計(jì)劃的目標(biāo)與手段的角度出發(fā)進(jìn)行分析，認(rèn)為對(duì) 公共部門的戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃存在著3方面的制約因 素：

1.對(duì)目標(biāo)選擇的制約因素。

2.可供公共部門戰(zhàn)略管理執(zhí)行人員選擇使用的 手段有限。

3.目標(biāo)與手段的配合經(jīng)常受到制約。目標(biāo)與規(guī) 劃應(yīng)緊跟瞬息萬(wàn)變的情況加以調(diào)整。

第十二講

公共管理的新策略

學(xué)習(xí)要點(diǎn)：

企業(yè)型政府的涵義及其基本原則

企業(yè)型政府的局限

公共服務(wù)的民營(yíng)化的涵義及其優(yōu)點(diǎn)

公共服務(wù)民營(yíng)化的幾種類型

公共管理中的―顧客‖、―顧客導(dǎo)向‖的內(nèi)涵

顧客導(dǎo)向?qū)补芾淼姆e極意義 第一節(jié)

企業(yè)型政府

一、企業(yè)型政府的涵義

所謂―企業(yè)型政府‖（Businesslike Government），是與―官僚政府‖（Bureaucratic Government）相對(duì)應(yīng)的。它是指政府部門由一群富有企業(yè)精神的公職人員（被稱為―公共企業(yè)家‖，Public Entrepreneur）組成，他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，使績(jī)效不佳的政府更有效地運(yùn)作。

二、企業(yè)型政府的原則

奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書提出了―企業(yè)化政府‖的10個(gè)原則：

1.起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是劃槳。

2.屬于社區(qū)的政府（Community-Owned Government）：授權(quán)而不是干預(yù)。

3.競(jìng)爭(zhēng)型的政府（Competitive Government）：引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

4.任務(wù)導(dǎo)向的政府（Mission-Driven Government）：轉(zhuǎn)變規(guī)則。

5.結(jié)果導(dǎo)向的政府（Results-Oriented Government）：將責(zé)任從投入轉(zhuǎn)移至 產(chǎn)出或結(jié)果。

6.顧客導(dǎo)向的政府（Customer-Driven Government）：滿足顧客而不是官僚制度的需要

7.企業(yè)化的政府（Enterprising Government）：掙錢而不是花錢。

8.前瞻性的政府（Anticipatory Government）：預(yù)防而不是醫(yī)治。

9.分權(quán)化的政府（Decentralized Government）：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。

10.市場(chǎng)導(dǎo)向的政府（Market-Oriented Government）：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。

三、企業(yè)型政府的設(shè)計(jì)策略

依據(jù)上述10個(gè)原則，可歸納出如下10條企業(yè)型政府的設(shè)計(jì)策略。

1.起催化作用的政府借助契約外包、特許制、抵用券，以及稅收，來(lái)實(shí)現(xiàn)從―劃槳‖到―掌舵‖的轉(zhuǎn)型。

2.屬于社區(qū)的政府通過(guò)財(cái)政支援和授權(quán)，并提供有效的意見表達(dá)通道，鼓勵(lì)民眾關(guān)心并參與公共事務(wù)。

3.競(jìng)爭(zhēng)型的政府以競(jìng)爭(zhēng)的手段在公私部門尋求多元選擇的機(jī)會(huì)，充分推動(dòng)公共組織內(nèi)系統(tǒng)及外系統(tǒng)之競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)提升生產(chǎn)力的量及品質(zhì)，滿足公共服務(wù)需求的。

4.任務(wù)導(dǎo)向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令規(guī)章，而是以人民的福祉為依據(jù)，廢除大量?jī)?nèi)部規(guī)章制度，并從根本上簡(jiǎn)化工作及法規(guī)，在法律范疇內(nèi)，允許行政人員以達(dá)成目標(biāo)為指引，發(fā)揮創(chuàng)意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務(wù)。

5.結(jié)果導(dǎo)向的政府改革傳統(tǒng)的事前審慎、事后草草的通病，強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果，采用全面質(zhì)量管理和績(jī)效管理的方法，預(yù)算和績(jī)效并重，并在績(jī)效測(cè)量的基礎(chǔ)上實(shí)施新的激勵(lì)機(jī)制。衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)主要有二：成果（outcomes）和產(chǎn)出（outputs）。

6.顧客導(dǎo)向的政府改變傳統(tǒng)的行政管理作業(yè)流程，建立顧客回應(yīng)系統(tǒng)，建立―服務(wù)需求調(diào)查‖、―顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序‖等（如英國(guó)各行政機(jī)關(guān)普遍訂立的公民憲章，美國(guó)214個(gè)聯(lián)邦機(jī)關(guān)制定的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)），將各種資源直接交與顧客，供顧客自主選擇，提升公共服務(wù)的品質(zhì)。

7.企業(yè)化的政府亦即開創(chuàng)進(jìn)取型的政府，它不僅關(guān)心預(yù)算，而且關(guān)心產(chǎn)出，重視成本效益關(guān)系，采用開創(chuàng)基金（enterprise funds），提成分紅制（shared earnings），創(chuàng)新基金（innovation fund）等激勵(lì)手段，來(lái)增加政府財(cái)源；同時(shí)重視節(jié)省政府開支、提高行政效率，多途徑來(lái)解決政府財(cái)政困難。

8.前瞻性的政府通過(guò)使用戰(zhàn)備規(guī)劃、未來(lái)愿景及其他手段，提高預(yù)見能力。為了延長(zhǎng)決策者的時(shí)間跨度，它們重新設(shè)計(jì)預(yù)算制度、會(huì)計(jì)制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度，針對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的問(wèn)題，事先作出妥善的對(duì)策，做到防患于未然。

9.分權(quán)化的政府通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的扁平化，減少行政層次，疏浚行政信息傳遞的通道，并通過(guò)廣泛的行政參與、授權(quán)部下，分散公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力，鼓勵(lì)第一線的工作者自我決策，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

10.市場(chǎng)導(dǎo)向的政府盡量利用現(xiàn)有市場(chǎng)機(jī)制，如財(cái)富稅、污染費(fèi)、稅收刺激等，來(lái)解決公共問(wèn)題；并運(yùn)用市場(chǎng)的力量，鼓勵(lì)民間扮演過(guò)去政府承擔(dān)的部分角色，使民間機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助政府處理公共事務(wù)，刺激政府機(jī)關(guān)提高效率。

奧斯本和普蘭斯特克（Osbore & Plastrik）將上述10項(xiàng)策略加以整合，提出了政府再造的―5C策略‖（The Five C’s）。

1.核心策略（Core Strategy）。

2.結(jié)果策略（Consequences Strategy）

3.顧客策略（Customers Strategy）。

4.控制策略（Control

5.文化策略（Culture Strategy）。

四、企業(yè)型政府的局限與問(wèn)題

企業(yè)型政府最主要的局限，在于政府部門無(wú)法，也不應(yīng)該用私營(yíng)公司的理念來(lái)運(yùn)作，不可迷信私企的管理。

政府必須扮演管制者（regulator）的角色，不能只強(qiáng)調(diào)效率、成本，而必須也考慮公平、正義、人道等層面的價(jià)值。因此，公共部門的改革必須兼顧公共部門的特質(zhì)，不能一味照搬私營(yíng)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、工作程序與行為模式。

其次，企業(yè)型政府在致力于創(chuàng)新與改革的同時(shí)，勢(shì)必帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的增大，正像再成功的企業(yè)也可能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善、投資錯(cuò)誤，甚至遭市場(chǎng)淘汰一樣。

另外，企業(yè)化政府所強(qiáng)調(diào)的彈性、靈活、授權(quán)等原則，也面臨著執(zhí)行者―道德風(fēng)險(xiǎn)‖（moral hazard）的問(wèn)題，甚至可能出現(xiàn)貪瀆舞弊等現(xiàn)象。

五、企業(yè)型政府對(duì)我國(guó)的借鑒意義

簡(jiǎn)要地說(shuō)，企業(yè)型政府提供了解決政府問(wèn)題的新途徑，即通過(guò)公共行政內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)化（The Internal Economization Of Administration）或內(nèi)部市場(chǎng)化來(lái)保障體系的活動(dòng)，進(jìn)而完成公共的使命。企業(yè)型政府的理念有助于我們重新認(rèn)識(shí)政府的角色，處理好在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系。第二節(jié) 公共服務(wù)的民營(yíng)化

一、民營(yíng)化的涵義

民營(yíng)化（Privatization），是指政府利用市場(chǎng)或私人部門（包括營(yíng)利和非營(yíng)利）來(lái)執(zhí)行公共項(xiàng)目，參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過(guò)程。其中包含：政府部門通過(guò)契約外包（Contracting Out）、業(yè)務(wù)分擔(dān)（Load Shedding）、共同生產(chǎn)（Co-Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門經(jīng)營(yíng)，政府只須承擔(dān)財(cái)政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督，以及績(jī)效成敗的責(zé)任。

民營(yíng)化最顯著的特征就是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，其基本原理就是政府同私人企業(yè)以及獨(dú)立組織訂立契約合同來(lái)提供服務(wù)，把公共資產(chǎn)賣給私人部門，將公共設(shè)施民營(yíng)化，特許設(shè)立政府企業(yè)（chartering government corporation），聘用顧問(wèn)人員，分配政府贈(zèng)券（vouchers），出售特許權(quán)（Franchises），給予補(bǔ)貼，以及其他一些選擇。

二、民營(yíng)化的原因、優(yōu)點(diǎn)與目標(biāo)

（一）民營(yíng)化的原因

公共服務(wù)民營(yíng)化的原因很多，有預(yù)算方面的考慮，管理方面的差異，公共企業(yè)的責(zé)任問(wèn)題，政府角色的―正確定位‖等。

當(dāng)然，上述種種弊病在民營(yíng)部門也同樣存在，但正如薩瓦斯所指出的，―民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)不善要么被兼并，要么破產(chǎn)，而政府部門經(jīng)營(yíng)不善不僅不會(huì)被兼并，而且可能獲得更多的預(yù)算――期望借此提高其績(jī)效，盡管這種做法往往是徒勞的?！?/p>

（二）民營(yíng)化的優(yōu)點(diǎn)

1.降低成本。

2.提高服務(wù)質(zhì)量。

3.增加選擇機(jī)會(huì)。

4.整合民間資源用于國(guó)家發(fā)展。

5.示范效果。

（三）民營(yíng)化的目標(biāo)

實(shí)行民營(yíng)化的主要目的在于兩個(gè)方面：

第一，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的―經(jīng)濟(jì)原則‖與―效率原則‖，改善并提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量；第二，針對(duì)某些政府職能和政府業(yè)務(wù)，給予刪減或終止，以此縮小政府活動(dòng)和政府職能的范圍。

三、民營(yíng)化的類型

根據(jù)薩瓦斯的研究，民營(yíng)化有以下3種基本類型。

（一）委托授權(quán)（Delegation）

有時(shí)又稱―部分民營(yíng)化‖。政府把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營(yíng)部門，但自身仍然承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。它要求政府持續(xù)的、積極的介入。

1.契約外包（Contract Out）。

2.特許權(quán)（Franchise）。

3.補(bǔ)貼（Subsidy，這一名詞包括補(bǔ)助金，Grants）。

4.抵用券（Voucher）。

5.強(qiáng)制（Mandate）。

（二）撤資（Divestment）

或可稱作―移轉(zhuǎn)型民營(yíng)化‖。它這意味著政府放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)，公營(yíng)事業(yè)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移向民間。像委托授權(quán)一樣，撤資需要政府采取直接的、明確的行動(dòng)。與委托授權(quán)不同的是，撤資總體上說(shuō)是一次性工作。

撤資通常有3種方式：

一是出售（Sa1e），即把企業(yè)作為一個(gè)可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)加以出售；

二是贈(zèng)與，即無(wú)償移轉(zhuǎn)（Free Transfer）。出售和無(wú)償移轉(zhuǎn)的對(duì)象可以是事業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的員工、產(chǎn)品的使用者或服務(wù)對(duì)象、社會(huì)大眾，以及市場(chǎng)上現(xiàn)有的其他私人企業(yè)，或事業(yè)機(jī)構(gòu)原有之所有人（Prior Owner）。

三是清理結(jié)算（Liquidation），即對(duì)于經(jīng)營(yíng)績(jī)效不住的公營(yíng)事業(yè)，可通過(guò)削減預(yù)算、關(guān)閉工廠，以及出售資產(chǎn)等方式使之退出市場(chǎng)。

（三）替代（Displacement）

也可稱作―政府淡出‖。當(dāng)大眾認(rèn)為政府所提供生產(chǎn)或服務(wù)不能滿足社會(huì)的需求，而民間私營(yíng)部門則意識(shí)到此種需求時(shí)，私營(yíng)部門就可替代政府提供某種生產(chǎn)或服務(wù)，以滿足社會(huì)大眾的需求。與要求政府積極行動(dòng)的委托授權(quán)和撤資不同，淡出是一個(gè)消極和間接的過(guò)程，即政府以消損的形式逐漸被民營(yíng)部門取代。

替代的形式有：

1.功能不足之替代（Displacement by Default）。

2.政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。

3.放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。

四、民營(yíng)化的過(guò)程及其管理

公共服務(wù)民營(yíng)化內(nèi)容主要包括10項(xiàng)：

1.樹立民營(yíng)化的堅(jiān)定政治決心。這是實(shí)施民營(yíng)化的最重要前提，否則，民營(yíng)化過(guò)程注定會(huì)失敗。

2.對(duì)全過(guò)程作出明確的責(zé)任分工。民營(yíng)化是一個(gè)極端復(fù)雜的過(guò)程，需要權(quán)威、資源、有識(shí)之士，且經(jīng)常需要咨詢專家。

3.對(duì)民營(yíng)化項(xiàng)目設(shè)定清晰的目標(biāo)。

4.選擇合適的民營(yíng)化形式。

5.進(jìn)行必要的立法改革。

6.為民營(yíng)化過(guò)程設(shè)定清晰、透明的良好程序，包括競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、通告、標(biāo)價(jià)和競(jìng)標(biāo)者公示、監(jiān)督等。良好程序的主要標(biāo)志有：用公開、公平的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審核投標(biāo)者資格并從中選拔獲勝者，設(shè)置合理的時(shí)間表，確定有關(guān)經(jīng)營(yíng)績(jī)效、支付額和未來(lái)投資要求的明確標(biāo)準(zhǔn)。

7.聘用職業(yè)評(píng)估專家，評(píng)估待售資產(chǎn)和企業(yè)的價(jià)值。

8.解除來(lái)自組織內(nèi)部的阻力。通過(guò)允許內(nèi)部成員與外部企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，妥善安置被裁人員，設(shè)置再培訓(xùn)項(xiàng)目，保留養(yǎng)老金，提供社會(huì)保障，發(fā)掘成員的企業(yè)家潛能，幫助再就業(yè)等方法，善待組織內(nèi)現(xiàn)有成員。

9.克服來(lái)自公眾的障礙。民營(yíng)化并不必然意味著一切由市場(chǎng)定價(jià)，還有其他形式，例如必要時(shí)可對(duì)消費(fèi)者提供的各種補(bǔ)貼。應(yīng)努力消解公眾對(duì)民營(yíng)化可能傷害弱勢(shì)群體的擔(dān)心。

10.向公眾普及民營(yíng)化方面的知識(shí)。應(yīng)當(dāng)讓公眾了解什么是民營(yíng)化，為什么要實(shí)施民營(yíng)化，民營(yíng)化可望解決哪些問(wèn)題，民營(yíng)化的長(zhǎng)、短期效果如何，怎樣推行民營(yíng)化，民眾從中將獲得什么收益，等等，從而獲得公眾的支持。

五、民營(yíng)化的局限

首先，由于政府部門與市場(chǎng)部門在本質(zhì)上的差異，政府的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)很難民 營(yíng)化，如含有國(guó)家主權(quán)的業(yè)務(wù)和事關(guān)國(guó)家安全的業(yè)務(wù)。

其次，民營(yíng)化是否真的比公共機(jī)構(gòu)更經(jīng)濟(jì)、更有效，是個(gè)問(wèn)題。對(duì)于民營(yíng)化的效率績(jī)效，難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的判定。

民營(yíng)化的問(wèn)題：

1.關(guān)于公共責(zé)任問(wèn)題。

2.特權(quán)與貪污。

3.公共服務(wù)的不公正

4.投機(jī)取巧。

5.管理問(wèn)題。

關(guān)于公共服務(wù)的民營(yíng)化，歷來(lái)存在著爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)有3：（1）經(jīng)濟(jì)性；（2）管理和效率；（3）從意識(shí)形態(tài)上講，政府在社會(huì)中應(yīng)扮演的角色。

不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，盡管理論上存在爭(zhēng)論，實(shí)踐中遇到阻力，但民營(yíng)化仍是各國(guó)行政改革的一個(gè)基本策略。

六、各國(guó)的民營(yíng)化及其對(duì)我國(guó)的啟示

（一）英國(guó)的民營(yíng)化實(shí)踐

英國(guó)是第一個(gè)制定大量民營(yíng)化方案的國(guó)家。其他國(guó)家也相繼效仿英國(guó)的民營(yíng)化方案，到1992年為止，全世界有7000多家公共企業(yè)（其中發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)占2000家）被私人買斷（World Bank，1995）。

（二）BOT模式及其在各國(guó)的應(yīng)用

1.BOT模式的涵義

2.BOT在各國(guó)的應(yīng)用

（三）民營(yíng)化對(duì)我國(guó)的啟示 第三節(jié)

公共管理的顧客導(dǎo)向

一、公共管理中的顧客涵義

公共管理中的顧客，可分為外部顧客和內(nèi)部顧客兩種。外部顧客（External Customers），指組織之最后政策產(chǎn)出的受益者，包括直接與間接的受益者，亦即政府機(jī)關(guān)直接或間接接觸的對(duì)象，通常我們稱之為人民，或俗稱為老百姓；內(nèi)部顧客（Internal Customers），指公共組織內(nèi)部參與組織管理和運(yùn)作的成員，他們是公務(wù)員，是為民眾提供具體服務(wù)的服務(wù)者和行動(dòng)者。

二、公共管理顧客導(dǎo)向的內(nèi)涵

1.站在顧客本位進(jìn)行思考。

2.將顧客視為主要資產(chǎn)。

3.以顧客滿意作為組織目標(biāo)

4.建立與顧客之間的長(zhǎng)期互動(dòng)關(guān)系。

在顧客導(dǎo)向的社會(huì)中，公共服務(wù)系統(tǒng)是以市民的需要為中心來(lái)設(shè)計(jì)的，同時(shí)也要具備積極主動(dòng)提供服務(wù)的工作人員，以及靈活應(yīng)變、滿足需求的服務(wù)策略，這樣才能得到公眾的支持。

三、顧客導(dǎo)向?qū)补芾淼姆e極意義

（一）―顧客導(dǎo)向‖的優(yōu)點(diǎn)

1.可促使服務(wù)提供者對(duì)他們的顧客真正負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任；

2.使組織成員在決策時(shí)，能減少政治因素的不當(dāng)干預(yù)；

3.可激發(fā)出組織成員更多的創(chuàng)新行為；