土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整調(diào)查報(bào)告

一、土地整理項(xiàng)目及權(quán)屬調(diào)整概況

項(xiàng)目名稱：展旦召基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目。建設(shè)規(guī)模1172.06公頃。批準(zhǔn)預(yù)算總投資1909萬元。建設(shè)工程內(nèi)容：土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程和其他工程。

項(xiàng)目于2007年依據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳、內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳《關(guān)于下達(dá)2007年度第二批土地整理項(xiàng)目支出計(jì)劃及預(yù)算的通知》內(nèi)財(cái)建〔2007〕1248號(hào)文件批準(zhǔn)，鄂爾多斯市國土資源收購儲(chǔ)備整理中心委托內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整理中心對展旦召基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編制，該項(xiàng)目為國家投資重點(diǎn)項(xiàng)目，批準(zhǔn)預(yù)算總投資1909萬元。項(xiàng)目區(qū)隸屬達(dá)拉特旗展旦召蘇木，位于達(dá)拉特旗中部，東至展旦召嘎查與沙灣子村罕臺(tái)西社交界，南以油路與原蘇木政府所在地毗鄰，西至展旦召嘎查三社甜苗壕，北至展旦召嘎查三社地道壩。地理坐標(biāo)為東經(jīng)109

47—109

00，北緯40

54—40

58，涉及展旦召嘎查與沙灣子村2個(gè)行政村6個(gè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)牧民283戶，總?cè)丝?374人。項(xiàng)目建設(shè)開工日期為2008年3月，竣工日期為

2009年12月。完成土地整理1172.06公頃，新增耕地面積186.26公頃，新增耕地15.9﹪。

表1

土地開發(fā)整理項(xiàng)目情況

項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）

投資規(guī)模（萬元）

建設(shè)規(guī)模（公頃）

新增耕地（公頃）

國有土①

集體土②

承包經(jīng)營權(quán)③

農(nóng)場數(shù)(個(gè))

農(nóng)戶數(shù)(戶)

村(個(gè))

小組(個(gè))

農(nóng)戶數(shù)(戶)

人數(shù)(人)

國家項(xiàng)目

1909

1172.06

186.26

283

1374

竣工項(xiàng)目

1909

1172.06

186.26

283

1374

表2

涉及權(quán)屬調(diào)整的土地開發(fā)整理項(xiàng)目情況

項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）

投資規(guī)模（萬元）

建設(shè)規(guī)模（公頃）

新增耕地（公頃）

所有權(quán)調(diào)整

承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整①

其他權(quán)利調(diào)整②

國有土地（公頃）

集體土（公頃）

面積（公頃）

農(nóng)戶數(shù)（戶）

人數(shù)（人）

面積（公頃）

國家項(xiàng)目

1909

1172.06

186.26

1172.06

210

283

竣工項(xiàng)目

1909

1172.06

186.26

1172.06

210

283

二、權(quán)屬調(diào)整的做法

1、土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整對象

該項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為1172.06公頃，整理后的土地因基礎(chǔ)設(shè)施占用，部分承包經(jīng)營戶的耕地位置和面積發(fā)生了變化，依據(jù)保持原位置不動(dòng)，不變不調(diào)整，小變小調(diào)整，大變大調(diào)整的原則，對部分基礎(chǔ)設(shè)施占用影響位置和面積的田塊作部分調(diào)整。調(diào)整前制定《權(quán)屬調(diào)整方案》和《權(quán)屬調(diào)整實(shí)施細(xì)則》，經(jīng)村民三分之二以上同意，村委會(huì)審查后上報(bào)鎮(zhèn)人民政府，逐級(jí)上報(bào)

旗人民政府審批后，依照批準(zhǔn)的方案和細(xì)則，由鎮(zhèn)人民政府組織，村級(jí)成立權(quán)屬調(diào)整小組，組長由村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，涉及的村民小組組長為成員，負(fù)責(zé)本村的土地權(quán)屬調(diào)整工作，村民小組也成立同樣的小組，由全體村民推薦辦事公道，有一定威望的村民參加。項(xiàng)目區(qū)土地整理面積1172.06公頃，需土地權(quán)屬調(diào)整的面積3160畝，未調(diào)整的面積因基礎(chǔ)設(shè)施沒有占用土地，平整后按原承包面積和大至位置歸還農(nóng)民耕種。項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整共涉及2個(gè)村民委員會(huì)，6個(gè)村民小組，283戶，1374人，依照村規(guī)民約規(guī)定，采用一事一議的方式，經(jīng)三分之二以上的村民或村民代表同意，結(jié)合本村民小組實(shí)際，制定了具體的分配辦法，普遍按照承包經(jīng)營權(quán)確定的承包人口承擔(dān)義務(wù)和享有權(quán)利，為此，承包人口即作為參與土地分配的對象參與土地面積調(diào)整。權(quán)屬調(diào)整范圍2個(gè)村，原有承包經(jīng)營人口1374人，現(xiàn)有人口1374人。

2、項(xiàng)目土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀確定

該項(xiàng)目原則上對所有權(quán)不作調(diào)整，承包經(jīng)營權(quán)以農(nóng)戶持有的土地承包證為土地承包經(jīng)營權(quán)的有效證件，農(nóng)業(yè)部門依照該證確定的四至范圍和面積造冊，作為面積核實(shí)的依據(jù)，請專業(yè)隊(duì)伍采用全站儀實(shí)地逐戶面積測量核實(shí)，戶主簽字認(rèn)可，并張榜公示7天，最后確定該戶面積。土地承包時(shí)分配的土地是按照產(chǎn)量差異確定土地質(zhì)量等級(jí)，按土地不同質(zhì)量搭配調(diào)整。土地整理后，除了道路，水利、電力設(shè)施的便利條件對耕地質(zhì)量有一定影響外，耕作條件、土壤結(jié)構(gòu)、光照條件、ph值、土層厚度等不受影響。耕作層達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，耕地質(zhì)量短時(shí)間內(nèi)還難以確定等級(jí)，因此不把土地內(nèi)在質(zhì)量作為土地權(quán)屬調(diào)整的依據(jù)，分配時(shí)權(quán)屬調(diào)整的土地不劃分等級(jí)，不考慮道路，水利、電力設(shè)施的影響。土地利用現(xiàn)狀全部為水

澆地，道路通達(dá)率40﹪以上，灌溉保障率達(dá)98﹪，機(jī)械化程度90﹪以上。

3、土地權(quán)屬調(diào)整的類型、做法

該項(xiàng)目整理后的土地所有權(quán)原則上不做調(diào)整，在整理期間，建設(shè)單位與鎮(zhèn)人民政府已在開工前作了權(quán)屬調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，按權(quán)屬界線組織施工，不打亂原所有權(quán)，只對承包經(jīng)營權(quán)的位置和面積作部分適當(dāng)調(diào)整。土地整理前作權(quán)屬調(diào)查、由專業(yè)隊(duì)伍采用全站儀測量，統(tǒng)計(jì)承包經(jīng)營戶的面積，經(jīng)測繪人員、調(diào)查人員、承包經(jīng)營戶主共同確認(rèn)后，戶主簽字認(rèn)可整理前的面積。而后在測量的基礎(chǔ)上平整土地，將整理后的土地重新調(diào)整。整理后的土地仍然存在土地質(zhì)量等級(jí)差異，受道路通達(dá)、排灌溝渠是否便利，土地質(zhì)量等級(jí)的影響，調(diào)整時(shí)農(nóng)戶期望值較高，都希望調(diào)整在道路、水利條件好的地塊，便于耕種管理和排灌。為此，村組在鄉(xiāng)鎮(zhèn)《實(shí)施方案》和《細(xì)則》的基礎(chǔ)上，依據(jù)村規(guī)民約和歷史習(xí)慣，采取“一事一議”的方法，另外制定土地權(quán)屬分配具體辦法：①土地整理后，不論在何位置，都屬于水田，不分等級(jí)，所有田塊按同等級(jí)對待；②依據(jù)歷史習(xí)慣，調(diào)整前戶主排序編號(hào)抽簽，從編號(hào)1為第一個(gè)調(diào)整人，按照小動(dòng)大不變的原則，依此類推進(jìn)行調(diào)整；③采用全仗儀實(shí)地測量，現(xiàn)場記錄面積，造冊登記，由戶主簽字認(rèn)可，并發(fā)放權(quán)屬面積和位置調(diào)查通知書，作為承包合同變更的依據(jù)，辦理承包合同變更手續(xù)。

4、權(quán)屬調(diào)整原則

該項(xiàng)目區(qū)地處陽巴公路北側(cè)，項(xiàng)目實(shí)施后，生產(chǎn)道、機(jī)耕路配套建設(shè)、交通便利，交通條件在原基礎(chǔ)上提高了20%，通達(dá)度較好，基本能滿足生產(chǎn)需要；水利設(shè)施以噴灌為主，水利化程度提高了60%，灌溉保證率達(dá)98%。因此，在權(quán)屬調(diào)整制定方案時(shí)重點(diǎn)考慮“相對集中”和“按原面積分配”的原則。

為了便于機(jī)械化作業(yè)，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，調(diào)整后的權(quán)屬面積要相對集中。但是原耕種的田塊面積如果等級(jí)質(zhì)量較差，由原耕種的農(nóng)戶繼續(xù)調(diào)整耕種，依照“小動(dòng)大不變”的原則，將零星分散的田塊調(diào)整集中在一處，方便農(nóng)戶管理和機(jī)械化作業(yè)。整理后的土地，因基礎(chǔ)設(shè)施占用部分農(nóng)田，部分農(nóng)戶的田塊占用后，面積減少，位置移動(dòng)，局部區(qū)域或部分小組的田塊面積增加或者減少，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)所有受益戶共同承擔(dān)面積增減，按比例調(diào)整后，分配土地面積。

5、權(quán)屬調(diào)整程序和方法

該項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)整共分為：前期權(quán)屬面積測量調(diào)查、整理后調(diào)整面積調(diào)查，以及權(quán)屬調(diào)整。

①前期土地權(quán)屬調(diào)查。項(xiàng)目實(shí)施前期對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行公告，將土地整理項(xiàng)目的規(guī)模、投資、項(xiàng)目區(qū)范圍、涉及的村組名稱、項(xiàng)目工程內(nèi)容向社會(huì)公告。召開村組干部會(huì)議，安排布置土地平整需要做的工作，重點(diǎn)是統(tǒng)一思想，征求意見，爭取項(xiàng)目區(qū)群眾的理解和支持。制定權(quán)屬調(diào)查方案，由村委會(huì)組織，村民小組具體實(shí)施，農(nóng)業(yè)中心配合，將整理前的面積調(diào)查登記造冊，并在村組公示七天，對原權(quán)屬面積有異議的，公示期間可以復(fù)核，公示期滿后不再作調(diào)整，并以此做為土地整理后權(quán)屬調(diào)整的重要依據(jù)。

②整理后的田塊面積測量調(diào)查。土地平整后雖然新增了部分耕地，但基礎(chǔ)設(shè)施占用了部分農(nóng)田，原農(nóng)戶的面積有了大的變動(dòng)，整理后的面積必須準(zhǔn)確掌握，與原總面積對照，是否增減，依照增減的比例調(diào)整到戶。將原面積和平整后的面積對照增減的比例再作公示，使項(xiàng)目區(qū)涉及權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)戶心中有數(shù)。

③權(quán)屬調(diào)整。制定權(quán)屬調(diào)整實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，以及村民小組依照村規(guī)民約和歷史習(xí)慣再制定權(quán)屬調(diào)整具體辦法。

《權(quán)屬調(diào)整實(shí)施方案》在征求村組和部分村民代表的基礎(chǔ)上，由鎮(zhèn)人民政府上報(bào)旗人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，鎮(zhèn)人民政府依照旗人民政府批準(zhǔn)的《實(shí)施方案》制定具體實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)村組搞好權(quán)屬調(diào)整，實(shí)施細(xì)則經(jīng)村民一事一議確定，認(rèn)可后在村組兩組進(jìn)行公示3天，無異議后依此細(xì)則組織實(shí)施。

權(quán)屬采取鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、村級(jí)負(fù)責(zé)、村民小組組織實(shí)施的方式進(jìn)行調(diào)整。

調(diào)整的方式和程序，由村民小組召開會(huì)體村民會(huì)議，先按照原田塊的大至位置依據(jù)平整后的增減面積進(jìn)行抽簽排序，依次在現(xiàn)場分配，按從上到下或從左到右的順序進(jìn)行，不以地類等級(jí)來劃定。

6、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶參與土地權(quán)屬調(diào)整情況

該項(xiàng)目順利完成全部工程內(nèi)容，離不開項(xiàng)目區(qū)廣大農(nóng)戶的參與和支持。權(quán)屬調(diào)整直接涉及農(nóng)民的切身利益，鎮(zhèn)政府十分重視權(quán)屬調(diào)整工作，每個(gè)階段都讓農(nóng)民參與。制定《實(shí)施方案》時(shí)，廣泛征求群眾意見，盡可能結(jié)合實(shí)際，便于操作，群眾接受；權(quán)屬調(diào)查結(jié)果實(shí)行公示，以防將農(nóng)戶的土地面積登記少，或多登記，影響其他農(nóng)戶的面積分配，造成新的矛盾糾紛；制定《實(shí)施細(xì)則》征求意見，并依照實(shí)施細(xì)則由村民再制定分配辦法，使權(quán)屬調(diào)整更具有可操作性。

7、權(quán)屬調(diào)整工作主體確定時(shí)考慮的因素與理由

由于承包土地的經(jīng)營主體是村民小組，在所有權(quán)不調(diào)整的情況下，承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行調(diào)整，只在所有權(quán)范圍內(nèi)調(diào)整，因此，要以村民小組為主體，政府指導(dǎo)、村級(jí)負(fù)責(zé)，有利于權(quán)屬調(diào)整工作的開展。

8、土地權(quán)屬調(diào)整后土地確權(quán)落實(shí)等情況和具體做法

土地權(quán)屬調(diào)整后，依據(jù)調(diào)整后的面積及時(shí)進(jìn)行了承包合同變更。權(quán)屬調(diào)整時(shí)，農(nóng)戶現(xiàn)場簽字認(rèn)可，簽收了《確認(rèn)調(diào)整面積通知書》，在鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，由村民小組具體組織實(shí)施，依照《確認(rèn)調(diào)整面積通知書》確定的面積變更承包合同書，四至界線相鄰戶主有變化的同時(shí)變更后上報(bào)村委會(huì)審定并存檔。

三、問題與經(jīng)驗(yàn)

1、土地權(quán)屬調(diào)整中存在的主要問題

平整后的土地4600畝，實(shí)際需調(diào)整的面積1400畝，沒有進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整的土地，因未涉及面積調(diào)整，無需進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整和合同變更。需進(jìn)行調(diào)整的土地面積，分配原則是按原面積進(jìn)行增減比例調(diào)整，小動(dòng)大不變，相對集中，零星歸并。但是由于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民應(yīng)分配的土地面積數(shù)量較少，平均每戶不到一畝，最少的只有0.3畝，整理后的田塊面積每丘田至少一畝，一畝以上的為多數(shù)，調(diào)整后一戶分配不到一丘田，戶與戶之間要新筑田埂做界址，使較為規(guī)范的整丘田顯得支離破碎，不完整，對將來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不利。

2、影響權(quán)屬調(diào)整因素

一是《土地承包法》。依照《土地承包法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體土地發(fā)包給承包人，土地承包經(jīng)營權(quán)50年不變，農(nóng)民承包的土地受法律保護(hù)，在調(diào)整時(shí)，直接利益屬于農(nóng)民個(gè)人，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，調(diào)整的土地承包人不滿意，或者不接受，村民小組組長不能理直氣壯維護(hù)集體利益。

二是土地質(zhì)量等級(jí)。平整后的土地仍然存在等級(jí)差，但分配時(shí)不能劃分土地等級(jí)，或者按等級(jí)分配。土地等級(jí)評(píng)價(jià)，在調(diào)整期間屬于新平整的土地，三年內(nèi)還無準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)能夠論證一塊田的內(nèi)部質(zhì)量。道路通達(dá)程度、水利設(shè)施及其他配套設(shè)施對平整土地有一定影響外，最直接影響分配是土地當(dāng)時(shí)的質(zhì)量。所以在分配時(shí)不能確定土地等級(jí)或按等級(jí)分配。在分配時(shí)表面看土地質(zhì)量很差，農(nóng)民不愿接受。平整后的土地經(jīng)一年或更多時(shí)間耕種，調(diào)整時(shí)表面看土地質(zhì)量很差的地塊，經(jīng)營管理得當(dāng)，產(chǎn)值產(chǎn)量不低于調(diào)整時(shí)表面看土地質(zhì)量很好的土地的收入。土地面積增加或減少對權(quán)屬調(diào)整影響不大，農(nóng)民有從眾思想，只要大多數(shù)人同意都會(huì)支持和接受。人口的多少參與分配影響不大，按村規(guī)民約規(guī)定，各村有各村承擔(dān)義務(wù)和利益分配的規(guī)章和制度，只要結(jié)合實(shí)際，作好思想工作，統(tǒng)一了思想，大多數(shù)人同意即可。

3、土地權(quán)屬調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)

項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是做好權(quán)屬調(diào)整的主要管理單位，土地開發(fā)整理的全過程要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，對土地開發(fā)整理工作成敗與否有直接關(guān)系。從項(xiàng)目申報(bào)開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府即進(jìn)入組織、宣傳、發(fā)動(dòng)階段，將資金組織形式，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，土地平整影響權(quán)屬等做好宣傳和解釋工，爭取項(xiàng)目區(qū)群眾的支持和理解。

制定實(shí)施方案必須考慮周全，在依法依規(guī)的前題下，盡量尊重當(dāng)?shù)氐臍v史習(xí)慣，以及村規(guī)民約的約定，充分依靠有威望的、辦事公正的本地村民。

實(shí)施細(xì)則一定要細(xì)，而且要結(jié)合各村民小組的具體實(shí)際，可操作性要強(qiáng)，由政府?dāng)M出草案，向村組征求意見，從上到下，再從下到上，將群眾的廣泛意見梳理集中，形成比較完善的、可操縱性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)村民小組進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整。

平整后的土地在調(diào)整前不作土地質(zhì)量評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)后的土地有等級(jí)質(zhì)量之分，出現(xiàn)土地等級(jí)調(diào)整時(shí)必須按不同等級(jí)搭配分配，造成了新的土地位置分散，管理凌亂，達(dá)不到土地整理集中歸并的目的。而且，整理后的土地短期內(nèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)，所采集的數(shù)據(jù)不能代表某一片區(qū)的土地質(zhì)量等級(jí)。平整后的土地按水田、梯田、旱地等不同地內(nèi)分別進(jìn)行調(diào)整即可，否則調(diào)整時(shí)矛盾較多，一時(shí)難以解決，不利于土地開發(fā)整理工作的開展。所以，權(quán)屬調(diào)整時(shí)要尊重各村民小組的意見，由村民自行確定調(diào)整的具體辦法，工作才能順利開展。

4、土地權(quán)屬調(diào)整異議的類型、特點(diǎn)和處理原則、方法和程序、主體

產(chǎn)生異議的類型主要有，調(diào)整后的土地不在路邊、離排灌溝渠較遠(yuǎn)、調(diào)整在田塊的幾個(gè)橫頭不方便管理、鄰里關(guān)系不好不想靠近等等。在權(quán)屬調(diào)整時(shí)，已考慮到矛盾糾紛較多，鎮(zhèn)政府成立了群眾工作組，配合村組做解釋協(xié)調(diào)工作，由村民小組按村規(guī)民約調(diào)處，個(gè)別農(nóng)戶即使有意見，大多數(shù)人能夠接受，調(diào)整的土地權(quán)屬四至界線即能認(rèn)可。

四、措施與建議

成立領(lǐng)導(dǎo)小組在村級(jí)和村民小組一級(jí)，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的土地權(quán)屬調(diào)整工作。

建立健全各種制度、方案、細(xì)則和調(diào)整辦法，指導(dǎo)村民小組完成權(quán)屬調(diào)整工作。

明確主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、村級(jí)負(fù)責(zé)、村民小組具體實(shí)施。

土地整理應(yīng)以配套和完善基礎(chǔ)設(shè)施為主，適當(dāng)做土地平整。土地承包后，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)民認(rèn)為耕種的土地是自己的，村民小組無權(quán)過問，權(quán)屬調(diào)整中小組長不能理直氣壯維護(hù)村民的共同利益。人口相對集中的壩區(qū)，承包面積較少，平整后的土地相對規(guī)整和面積較大，調(diào)整時(shí)分配的面積較少，戶與戶之間需重新筑埂分界，破壞了較為完整的田塊，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，最終達(dá)不到土地平整的目的。

土地權(quán)屬不調(diào)整到承包戶，只調(diào)整到村民小組，確認(rèn)到戶面積，由村民小組或者引進(jìn)種植專業(yè)戶進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，