第一篇：預(yù)算績效視角下地方政府債務(wù)管理研究

預(yù)算績效視角下地方政府債務(wù)管理研究

在社會經(jīng)濟(jì)全面快速發(fā)展的今天，地方政府債務(wù)管理是非常核心的內(nèi)容，科學(xué)全面優(yōu)化地方政府債務(wù)管理的整體成效，不斷優(yōu)化地方政府債務(wù)管理的水平，更好的推動地方政府債務(wù)管理工作的科學(xué)持續(xù)開展，應(yīng)該充分全面依托于預(yù)算績效視角來全面審慎的把握地方政府債務(wù)問題?；陬A(yù)算績效視角，研究發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理對落實(shí)好地方政府債務(wù)管理起著積極作用。因此，必須隨著預(yù)算績效改革的推進(jìn)，通過健全相關(guān)績效法律法規(guī)，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)評估體系的構(gòu)建，科學(xué)建立政府官員的政績考核機(jī)制，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效與債務(wù)的結(jié)合，完善地方政府債務(wù)管理。

在社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，為充分全面的發(fā)揮地方政府的宏觀調(diào)控作用，為更好的提升地方政府的運(yùn)行能力，地方政府常依賴于一定的債務(wù)來開展管理運(yùn)營工作。特別是在一系列稅費(fèi)改革的背景下，地方政府的財(cái)政收入有所減少，為更好的發(fā)揮運(yùn)行機(jī)制，為更好的提升運(yùn)行成效，地方政府的債務(wù)問題逐漸顯露出來。自 2013 年預(yù)算改革開展以來，新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等政策文件相繼出臺，使地方政府擁有了舉債自主權(quán)，同時也逐步將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，尤其完善了預(yù)算信息，推進(jìn)了對地方債借用還三流程的監(jiān)控，規(guī)范、約束了地方政府債務(wù)管理。

一、我國地方政府債務(wù)管理中存在的問題

在一系列稅費(fèi)改革的背景下，地方政府的財(cái)政收入有所銳減，地方政府為充分發(fā)揮財(cái)政的杠桿作用，為充分全面的發(fā)揮宏觀調(diào)控的核心作用，可能需要依賴于一定的舉債，以此來更好的滿足運(yùn)行發(fā)展的資金。債務(wù)問題已經(jīng)成為地方政府持續(xù)運(yùn)營的重要掣肘，若缺乏科學(xué)精細(xì)化的債務(wù)管理，若缺乏明確細(xì)致的債務(wù)管理流程，勢必在很大程度上影響著債務(wù)管理的整

體成效。為此，科學(xué)全面的分析現(xiàn)階段地方政府債務(wù)管理中突出存在的問題，能夠?yàn)榈胤絺鶆?wù)管理的優(yōu)化提供明確的思路和方向。

1.1 1 債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長

近年來，伴隨著財(cái)政稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)，地方政府的財(cái)政運(yùn)行壓力不斷增大，地方政府的財(cái)政運(yùn)行負(fù)擔(dān)也日益加重。為滿足社會公用事業(yè)的發(fā)展，地方政府不得不通過舉債的方式來保障相關(guān)事業(yè)的正常開展。這些公用事業(yè)的建設(shè)投入，在很大程度上增加了地方政府的債務(wù)規(guī)模，也增加了地方政府財(cái)政壓力。同時，游離于預(yù)算管理的地方政府隱性債務(wù)，像借助地方融資平臺的城投債、地方政府隱性擔(dān)保的銀行貸款等，也對地方政府債務(wù)規(guī)模施加了壓力。較之于隱性債務(wù)，地方政府的顯性債務(wù)可以通過每年的報表來進(jìn)行顯現(xiàn)。同時，受顯性債務(wù)限額的影響，地方政府的顯性債務(wù)的增長速度得到了進(jìn)一步的放緩。但隱性債務(wù)的增長速度則比較快，若不注重規(guī)范和引導(dǎo)，極容易增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險。1.2 舉債融資機(jī)制存在問題

在地方政府債務(wù)管理的過程中，舉債融資機(jī)制是非常重要的內(nèi)容。科學(xué)全面的優(yōu)化債務(wù)管理的成效，避免產(chǎn)生較為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險，地方政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新舉債融資機(jī)制，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來強(qiáng)化舉債融資的科學(xué)發(fā)展，更好的提升地方政府的整體運(yùn)行能力，全方位優(yōu)化地方政府的整體運(yùn)行水平。但現(xiàn)階段，在地方政府債務(wù)管理的過程中，尤其是在舉債融資機(jī)制的運(yùn)行過程中，尚存在著較為突出的問題。第一，地方政府舉債融資的形式較為復(fù)雜。在地方政府通過融資方式獲得發(fā)展保障資金時，它可以選擇的融資方式是較為多元化的，各種不同的融資方式存在著顯著的差異，也存在著較大的區(qū)別，若地方政府不注重把握這些融資方式的差異，若不注重把握這些融資機(jī)制的特點(diǎn)，勢必容易造成比較嚴(yán)重的融資失敗問題。第二，PPP模式存在著較大的缺陷。近年來，PPP 模式逐步大行其道，這在很大程度上降低了地方政府的財(cái)政壓力。但在實(shí)際運(yùn)行的過程中，尚存在著較大的問題，比如地方政府過度重視起融資功能但缺乏對其的科學(xué)管理，導(dǎo)致在對項(xiàng)目的選擇上存在著盲目與懈怠的問題。第三，政府舉債缺乏規(guī)范化的管

理。在地方政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的過程中，舉債是它們常用的發(fā)展手段，是它們常用的運(yùn)行機(jī)制。為更好的提升地方債務(wù)管理的成效，有效防范可能存在的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該在舉債過程中踐行科學(xué)的管理機(jī)制，以此來更好的提升管理成效。但現(xiàn)階段，在債務(wù)管理的過程中，尚存在著較大的問題，尤其是舉債機(jī)制管理不夠科學(xué)。

二、預(yù)算績效對地方政府債務(wù)管理的實(shí)際作用 在地方政府充分全面發(fā)揮作用的過程中，科學(xué)精準(zhǔn)的債務(wù)管理始終發(fā)揮著關(guān)鍵性的影響。為更好的發(fā)揮地方政府的作用，為全面優(yōu)化地方政府的效能，應(yīng)該充分全面的注重債務(wù)管理工作。當(dāng)前，地方政府債務(wù)管理中尚存在著較為突出的問題，這在很大程度上影響著地方政府債務(wù)管理工作的整體水平。為充分全面的提升地方政府債務(wù)管理工作的成效，應(yīng)該積極采用科學(xué)的預(yù)算績效方式。立足于預(yù)算績效視角來充分全面做好債務(wù)管理工作，更好的提升債務(wù)管理的工作力度。2.1 利于地方政府債務(wù)風(fēng)險的規(guī)避

受經(jīng)濟(jì)下行壓力以及公共事業(yè)建設(shè)投入等影響，地方政府為更好的發(fā)揮自身的宏觀調(diào)控作用，往往需要通過一定的債務(wù)來維持自身的運(yùn)行，保障各個機(jī)構(gòu)的高效配合，以此來更好的發(fā)揮服務(wù)監(jiān)管等諸多職能。在債務(wù)管理的過程中，若地方政府始終采用傳統(tǒng)的管理方式以及手段，不僅難以提升債務(wù)管理工作的整體成效，也可能會滋生不同程度的債務(wù)風(fēng)險。為此，在實(shí)踐過程中，為充分全面的發(fā)揮地方政府的宏觀調(diào)控作用，為更好的優(yōu)化地方政府的職能以及作用，應(yīng)該積極采用科學(xué)的預(yù)算績效的方式，全方位加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險的管理以及防范，更好的提升地方政府債務(wù)的防控能力以及運(yùn)行方式。實(shí)踐證明，在地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范過程中，預(yù)算績效的方式具有非常突出的作用。一方面，依托于這一科學(xué)的方式，能夠從績效和預(yù)算兩個方面來約束地方政府債務(wù)，明確地方政府債務(wù)的使用方向以及使用途徑，更好的實(shí)現(xiàn)債務(wù)的管理管控。另一方面，通過將績效理念融入到地方政府債務(wù)預(yù)算管理的整個過程中，將債務(wù)項(xiàng)目的舉債動機(jī)、資金用途、項(xiàng)目結(jié)果等都納入到預(yù)算績效評估體系中，利于地方政府對其

債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行有效的認(rèn)知，從而做出正確的決策與規(guī)劃。此外，在地方政府債務(wù)管理的過程中，充分全面的依托于這一科學(xué)的考核以及評估方式，還能夠充分全面的量化領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，繼而更好的提升考核成效。2.2 規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制

在地方政府的運(yùn)行發(fā)展過程中，債務(wù)管理是非常重要的管理內(nèi)容。整體優(yōu)化地方政府的債務(wù)管理成效，不斷提升地方政府的債務(wù)管理水平，應(yīng)該充分全面完善地方政府舉債融資機(jī)制，更好的提升地方政府舉債融資成效。當(dāng)前，在地方政府債務(wù)管理的過程中，舉債融資機(jī)制中還存在著較為突出的問題，這在很大程度上影響和制約著地方政府的運(yùn)行效率和運(yùn)行水平。為此，在實(shí)踐過程中，應(yīng)該充分全面的規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，更好的創(chuàng)新和發(fā)展舉債融資方式，從源頭上來規(guī)避和防范可能產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險。一方面，在舉債融資的過程中，可以通過科學(xué)的預(yù)算績效管理方式來做好精細(xì)化的績效評估以及管理等工作。尤其是在重大事項(xiàng)或者重大財(cái)政投入的過程中，完全可以通過預(yù)算績效管理的方式來進(jìn)行充分全面的評估與判斷，以此來判斷項(xiàng)目舉債的成效以及未來的收益。若通過預(yù)算績效的分析與判斷，發(fā)現(xiàn)這部分舉債的成效是不夠明顯的，或者這部分舉債的投資不夠顯現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)是無效舉債，則應(yīng)該予以否決。同時，在舉債融資機(jī)制的創(chuàng)新過程中，還可以將債務(wù)項(xiàng)目的事前評估與事中、事后評估相結(jié)合，以債務(wù)資金使用結(jié)果為導(dǎo)向，決定項(xiàng)目是否繼續(xù)運(yùn)行，舉債是否有效，這樣能夠在很大程度上提升地方政府舉債的科學(xué)化以及理性化。2.3 全面提升地方政府的公信力

在地方政府的運(yùn)行過程中，債務(wù)管理是至關(guān)重要的。為更好的提升地方政府的公信力，確保地方政府債務(wù)可以得到有效及時的償還，同樣應(yīng)該立足于預(yù)算績效的視角下，以此來更好的提升地方政府的整體信譽(yù)度。地方政府在進(jìn)行舉債的過程中，其過程如同于民間借貸，需要還本付息。這就要求地方政府在項(xiàng)目開展的過程中，必須依托于科學(xué)的預(yù)算績效的考核方式以及評估標(biāo)準(zhǔn)，全方位加強(qiáng)對項(xiàng)目的收益周期、投入成本、未來回報

等進(jìn)行充分全面的衡量與判斷，繼而更好的提升項(xiàng)目的管控成效，優(yōu)化項(xiàng)目的管控力度，確保項(xiàng)目資金的及時回收，以此來及時清償相關(guān)貸款等。因此，在實(shí)踐過程中，地方政府要充分發(fā)揮預(yù)算績效的科學(xué)作用，更好的研判與分析債務(wù)償還的方式以及路徑，卓有成效的提升地方政府的整體公信力。

三、預(yù)算績效視角下地方政府債務(wù)管理的科學(xué)措施

在地方政府的運(yùn)行過程中，債務(wù)管理是非常核心與關(guān)鍵的。為更好的發(fā)揮地方政府的運(yùn)行能力，不斷優(yōu)化地方政府的運(yùn)行水平，更好的防范與管控地方政府的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該充分全面的依托于預(yù)算績效視角，科學(xué)精準(zhǔn)的做好債務(wù)管理工作，更好的提升地方政府的運(yùn)行能力，更好的優(yōu)化地方政府的運(yùn)行成效，全面保障各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)快速開展。3.1 通過立法規(guī)范來保障預(yù)算績效的科學(xué)實(shí)施

在地方政府債務(wù)管理的過程中，充分全面的發(fā)揮預(yù)算績效的核心作用，應(yīng)該注重從法律法規(guī)的完善等著手，充分全面做好法律保障工作，更好的規(guī)范和指導(dǎo)預(yù)算績效管理的方式方法。一方面，在預(yù)算績效管理的實(shí)施過程中，應(yīng)該從立法角度和層面來探討它的可行性，充分全面保障它的整體規(guī)范性以及流程化，確保預(yù)算績效管理得以真正的發(fā)揮，確保預(yù)算績效管理得以充分的體現(xiàn)。在新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，健全、完善現(xiàn)有的關(guān)于預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定。另一方面，在地方政府債務(wù)管理的過程中，預(yù)算績效管理是否具備清晰標(biāo)準(zhǔn)的流程，始終是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。為更好的提升地方政府債務(wù)管理的整體成效，為全面優(yōu)化地方政府債務(wù)管理的科學(xué)性，同樣應(yīng)該注重從法律法規(guī)的完善著手，科學(xué)優(yōu)化預(yù)算績效的實(shí)施流程。3.2 推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制引入預(yù)算會計(jì)

在地方政府債務(wù)管理的過程中，充分全面的提升地方政府債務(wù)管理的整體水平，更好的優(yōu)化地方政府債務(wù)的整體成效，充分全面的發(fā)揮預(yù)算績效的作用，應(yīng)該積極將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入預(yù)算會計(jì)，以此來確保地方政府債務(wù)預(yù)算信息的準(zhǔn)確完善，利于實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理，完善地方政府債務(wù)管理。在地方政府債務(wù)管理的過程中，充分全面的優(yōu)化預(yù)算績

效管理的作用，應(yīng)該注重積極采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。在地方政府債務(wù)管理的過程中，傳統(tǒng)的會計(jì)收付模式，在很大程度上影響著債務(wù)管理的整體成效，也容易滋生不同程度的債務(wù)風(fēng)險。為此，在實(shí)踐過程中，應(yīng)該充分全面的引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，以此來更好的引入預(yù)算會計(jì)的方式，從整體上來優(yōu)化地方政府的債務(wù)管理水平，更好的提升地方政府的債務(wù)管理成效。權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)可以有效的反映出當(dāng)期因未進(jìn)行現(xiàn)金支付而產(chǎn)生的隱性負(fù)債以及因提供擔(dān)保而產(chǎn)生的或有負(fù)債信息，將債務(wù)信息顯性化。從而有效提升地方政府高效準(zhǔn)確的核算成本，開展相關(guān)績效評估，推進(jìn)以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理，全方位提升資金的整體使用成效，不斷優(yōu)化資金的整體使用效率。為此，在實(shí)踐過程中，應(yīng)該充分全面的依托于預(yù)算績效視角，全面采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，更好的提升地方政府債務(wù)管理工作的整體成效。3.3 明確預(yù)算績效的目標(biāo)以及指標(biāo)

在地方政府債務(wù)管理的過程中，為更好的發(fā)揮預(yù)算績效管理的核心作用，為全面提升預(yù)算績效管理工作的整體成效，全面推動地方政府債務(wù)管理工作邁上新的臺階，應(yīng)該充分全面的明確預(yù)算績效的目標(biāo)，應(yīng)該精細(xì)化的制定科學(xué)的預(yù)算績效指標(biāo)，以此來更好的提升預(yù)算績效管理的整體水平，全面優(yōu)化預(yù)算績效管理的整體質(zhì)量。在地方政府債務(wù)管理的過程中，為有效提升預(yù)算績效目標(biāo)。地方政府債務(wù)的類型以及規(guī)模都是非常多元化的，只有充分全面的依托于清晰化的預(yù)算績效目標(biāo)，才能夠更好的指導(dǎo)債務(wù)管理工作，提升債務(wù)管理水平。同時，在預(yù)算績效管理的過程中，還應(yīng)該充分全面的明確預(yù)算績效指標(biāo)。預(yù)算績效評價指標(biāo)是預(yù)算績效管理的重要參考以及重要依據(jù)，在實(shí)踐過程中，應(yīng)該積極結(jié)合預(yù)算績效管理的實(shí)際情況，科學(xué)全面的構(gòu)建完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)，確保預(yù)算績效評價指標(biāo)的整體科學(xué)性以及全面性。

在經(jīng)濟(jì)下行壓力以及各項(xiàng)事業(yè)全面開展的過程中，地方政府往往通過舉債的方式來有效提升自身的運(yùn)行管理成效，綜合性發(fā)揮自身的服務(wù)以及管理職能。為此，應(yīng)該充分全面的依托于預(yù)算績效的管理方式，更加全面、更加系統(tǒng)的提升地方政府債務(wù)管理的整體水平，全方面防范可能存在的債務(wù)風(fēng)險。

第二篇：基于內(nèi)部控制視角的地方政府債務(wù)風(fēng)險研究

石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

【摘要】近年來，隨著分稅制改革的完善，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重得到提高，地方財(cái)政的收入大幅減少。與此同時，隨著地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的擴(kuò)大和自身投資不斷增加，出現(xiàn)超越償還能力的過度負(fù)債以及嚴(yán)重的財(cái)政赤字，尤其是隨著還貸高峰期的相繼來臨，一些地方政府紛紛陷入巨大的債務(wù)風(fēng)險之中，如處理不當(dāng)，極有可能牽一發(fā)而動全身轉(zhuǎn)化為社會風(fēng)險影響地區(qū)穩(wěn)定。因此，本文首先通過對內(nèi)部控制以及地方政府債務(wù)風(fēng)險的概述，認(rèn)識內(nèi)部控制對債務(wù)風(fēng)險的作用，其次分析地方政府債務(wù)的基本狀況，認(rèn)識到政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為風(fēng)險重點(diǎn)，增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象等風(fēng)險，再者分析地方債務(wù)風(fēng)險的成因，最后在內(nèi)部控制的視角提出地方債務(wù)風(fēng)險的防范方法合理防范地方政府債務(wù)風(fēng)險?！娟P(guān)鍵詞】內(nèi)部控制 地方政府 債務(wù)風(fēng)險

一、內(nèi)部控制與地方政府債務(wù)風(fēng)險概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)，資產(chǎn)安全，財(cái)務(wù)報告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制原則是企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循的基本指針。企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循5項(xiàng)原則：全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益原則。我國《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將內(nèi)部控制的要素歸納為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督5大方面。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險的概念

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)而無能力按期償還本息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財(cái)政不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，例如拖欠項(xiàng)目建設(shè)工程款、拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無力進(jìn)行公共事業(yè)投入等。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為：區(qū)域性、產(chǎn)生原因的復(fù)雜性、以及傳遞性。其表現(xiàn)形式主要有規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、效率風(fēng)險和外在風(fēng)險。

（三）內(nèi)部控制對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用

1.保證合理的地方政府債務(wù)風(fēng)險水平

內(nèi)部控制及其在戰(zhàn)略和整個公司的應(yīng)用是企業(yè)風(fēng)險管理的一部分。因此，在目前地方政府債務(wù)風(fēng)險意識不足、債務(wù)責(zé)任劃分不清的情況下，借鑒企業(yè)內(nèi)部控制思想，石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

在地方政府債務(wù)管理當(dāng)中將地方政府債務(wù)管理提升到政府長期戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，能夠有利于控制地方政府債務(wù)規(guī)模、明確債務(wù)責(zé)任，逐漸使地方政府債務(wù)風(fēng)險達(dá)到合理的水平，從而為實(shí)現(xiàn)防范和控制地方財(cái)政風(fēng)險提供合理保證，同時保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2.促進(jìn)地方政府債務(wù)資金的合理分配和高效使用

2l世紀(jì)，我國城市化進(jìn)程開始進(jìn)入穩(wěn)定快速發(fā)展階段，加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用，因此在控制地方政府債務(wù)總量風(fēng)險的同時，必需要保證債務(wù)資金的合理分配和高效使用。而內(nèi)部控制不僅要求保證經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報告及相關(guān)信息真實(shí)完整，而且強(qiáng)調(diào)提高經(jīng)營的效率和效果。因此，借鑒內(nèi)部控制思想和方法的地方政府債務(wù)風(fēng)險管理能夠有機(jī)地將長期項(xiàng)目和短期項(xiàng)目的資金投入結(jié)合起來，注意控制不合理項(xiàng)目，并推動項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，從而盡快產(chǎn)生效益和現(xiàn)金流，促進(jìn)地方政府債務(wù)資金能夠得到合理分配和高效使用。

二、地方政府債務(wù)的基本狀況

（一）總量和結(jié)構(gòu)

2013年12月30日公布的審計(jì)報告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。據(jù)審計(jì)署測算，2007年以來，各全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13％和14.64％，說明這兩類或有性質(zhì)的債務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)的比率并不高，因此，地方政府性債務(wù)風(fēng)險的重點(diǎn)應(yīng)該是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)從分級結(jié)構(gòu)看，全國省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比分別為 16.33％、44.49％、36.35％、2.82％。從主體結(jié)構(gòu)看，融資平臺公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國有獨(dú)資或控股企業(yè)、其他主體的政府性債務(wù)余額分別占 37.44％、28.40％、16.32％、10.62％、7.23％。從資金來源結(jié)構(gòu)看，銀行貸款、發(fā)行債券、其他單位和個人借款、國債、外債等財(cái)政轉(zhuǎn)貸的比例分別為50.76％、10.71％、6.14％、1.22％，而通過近兩年興起的BT(建設(shè)-移交)、墊資施工、延期付款、融資租賃、集資等變相舉借的債務(wù)占31.18％。從資金使用結(jié)構(gòu)看，尚未支出的債務(wù)資金占7.05％，已支出的債務(wù)資金占92.95％，其中用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公

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益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占77.70％，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、能源等其他方面的支出占15.25％。

從總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)可見，我國地方政府性債務(wù)以政府負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)為主，或有債務(wù)的比例也比較高，但轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)且需要財(cái)政償還的比例還不大。地方政府性債務(wù)向市、縣級政府(約占80％)、融資平臺公司和地方政府部門及機(jī)構(gòu)(約占66％)、銀行貸款和變相舉債(約占82％)以及市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)、保障性住房(約占70％)集中，在這些環(huán)節(jié)形成風(fēng)險的幾率較大。

（二）增長速度

我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐年增長，1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20％和61.92％，2012年的債務(wù)余額比2010年增長66.93％。審計(jì)報告顯示，2012年審計(jì)的36個地方政府本級債務(wù)，2010年及以前舉債占53.93％，2011年舉債占16.39％，2012年舉債占29.68％。說明地方政府性債務(wù)的加速增長勢頭并沒有得到有效控制。與經(jīng)濟(jì)增長率和財(cái)政收人的增長率比較來看，我國2009年GDP 增長率為8.7％，地方財(cái)政收入同比增長13.8％；2010年GDP增長10.3％，地方財(cái)政收入同比增長24.6％；2012年GDP增長7.8％，地方財(cái)政收入同比增長16.2％。可見，絕大多數(shù)年份地方政府性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收人相比都存在著超速增長的現(xiàn)象。分類來看，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，該類債務(wù)的省、市、縣三級合計(jì)數(shù)比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97％，省級、市級、縣級年均分別增長14.41％、17.36％和26.59％，可見，債務(wù)增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象，地方政府存在一定的債務(wù)風(fēng)險。

(三)債務(wù)管理

目前，我國地方政府性債務(wù)管理并未形成統(tǒng)一的模式，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督。對2012年底地方政府性債務(wù)的審計(jì)抽查顯示，36個地方政府本級中，有8個尚未出臺政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，l9個尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個尚未建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度。但截至2013年6月底，我國有63.89％的省級政府、76.21％的市級政府和 62.49％的縣級政府出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，說明地方政府債務(wù)管理制度在加速建立健全，目前還需要在制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金等方面盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

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三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

（一）地方政府缺乏有效融資渠道，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的比例高

為了解決資金難題，一些地方政府通過地方融資平臺模式繞過政策限制。在這種模式下，政府劃撥國有企業(yè)、土地、股權(quán)等資產(chǎn)成立一個公司，并使得這家公司能夠達(dá)到可以融資的條件，當(dāng)政府有資金需求的時候，則通過該公司進(jìn)行融資再轉(zhuǎn)由政府運(yùn)用。這些地方融資平臺能夠在地方政府的隱性擔(dān)保下非常便利地從金融機(jī)構(gòu)獲取資金。這種方式實(shí)際上也獲得國家一定程度上的認(rèn)可和支持，2009 年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！痹谶@樣的氛圍下，各級地方政府依托融資平臺，大量負(fù)債，使得地方政府含有償還責(zé)任的債務(wù)和擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債激增。

（二）債務(wù)增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象

我國地方政府財(cái)權(quán)小，財(cái)政收入不足。自從1994年我國實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重得到提高，地方財(cái)政的收入大幅減少，這極大地削弱了地方政府的財(cái)力。隨著我國市場化改革的程度加深，中央政府的事權(quán)不斷下放，很多項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)移到地方政府，這使得地方政府的職能持續(xù)擴(kuò)展，地方政府需要負(fù)擔(dān)的責(zé)任也就越來越重，而與此同時，地方政府的財(cái)權(quán)卻沒有相應(yīng)的擴(kuò)大，這也就必然會產(chǎn)生收入與支出不相匹配的矛盾。地方政府性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入相比都存在著超速增長的現(xiàn)象。地方政府在財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下自然而然地就會通過舉債來維持開支。出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象形成債務(wù)風(fēng)險。

（三）地方政府未形成統(tǒng)一債務(wù)管理，過分追求GDP增長

改革開放以來，在我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針下，對于地方政府官員政績的考核經(jīng)常以該地區(qū)的GDP增長狀況來衡量，在以GDP為考核核心的評價體系下，地方政府官員不顧長遠(yuǎn)利益只顧眼前利益，拼命大搞形象工程，發(fā)展能夠在短期內(nèi)拉動本地GDP增長的大型項(xiàng)目，如市政工程、公關(guān)事業(yè)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些項(xiàng)目的建設(shè)需要大量的財(cái)政資金支持，一些地方政府官員為了解決資金需求，不顧財(cái)政實(shí)際情況，不惜大量舉債，只為自己的政績，最終導(dǎo)致政府債務(wù)越積越多。

四、內(nèi)部控制視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

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1.建立健全地方政府組織結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)

地方政府的財(cái)政部門、人大、以及其他各部門全面協(xié)調(diào)，明確職責(zé)。堅(jiān)持科學(xué)、民主的籌資決策程序。地方政府必須基于自身財(cái)力情況制定地方政府總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、招商引資規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，在總體規(guī)劃之下，根據(jù)本地區(qū)發(fā)展需要和償還能力，確定舉債項(xiàng)目及適度的舉債額度。經(jīng)人大或者集體研究決定。避免部分領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績而妄下決斷。

2.加強(qiáng)地方政府內(nèi)部審計(jì)和建立項(xiàng)目管理責(zé)任制

地方政府審計(jì)部門要對政府的債務(wù)情況及時監(jiān)督、審計(jì)和提出整改意見。審計(jì)部門要獨(dú)立于政府其他部門之外。同時地方政府進(jìn)行投資建設(shè)之前，必須進(jìn)行大量的前期工作。根據(jù)審計(jì)部門、統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)和財(cái)政部門的預(yù)算情況對本地區(qū)財(cái)政支出做到明確判斷，做到心中有數(shù)。

3.結(jié)合人力資源因素，增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的自覺性，提高公務(wù)人員素質(zhì)

地方政府的辦公人員一定要遵守國家法律法規(guī)，同時結(jié)合地區(qū)實(shí)際做到實(shí)事求是，對于重大資金問題要問計(jì)于民，問計(jì)于專家。各部門要嚴(yán)格把守用人關(guān)，選擇具有專業(yè)技能、專業(yè)知識、良好道德以及經(jīng)驗(yàn)豐富的公務(wù)人員處理地方財(cái)務(wù)工作。對地方政府的工作人員要定期進(jìn)行考核和評估。給予適當(dāng)?shù)莫剟罨蛱幜P。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險評估

地方政府要優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低資金成本。制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金。地方政府的負(fù)債籌資要考慮投資回收期，并科學(xué)、合理地安排債務(wù)結(jié)構(gòu)與投資方向，規(guī)劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)模塊。首先，地方政府要認(rèn)真研究資金市場的供求情況，根據(jù)資金市場、利率走勢和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度對資金的需求制定科學(xué)、合理的資金使用方案，合理預(yù)期利率，適時選用借款的種類，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)降低貸款成本，減少風(fēng)險。同時應(yīng)制訂切實(shí)可行的還款計(jì)劃，要按照貸款本息歸還的時間、額度要求，合理安排資金，避免因準(zhǔn)備不足、資金周轉(zhuǎn)困難而出現(xiàn)延期還款損失和地方政府信譽(yù)降低。其次，合理確定資產(chǎn)負(fù)債率，嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模。地方政府進(jìn)行投資建設(shè)貸款應(yīng)根據(jù)市場需求、社會發(fā)展水平和本地的實(shí)際需要量力而行，適可而止。地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)政收入情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素綜合考慮，測定風(fēng)險承受能力，合理控制負(fù)債規(guī)模。如果過度舉債，勢必使陷入債務(wù)困境，影響地區(qū)又好又快發(fā)展。為指導(dǎo)地方政府加強(qiáng)貸款管理，提高風(fēng)險控制能力，有關(guān)部門可研究確定本地區(qū)合理的貸款控制規(guī)模，隨時掌握和了解自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險狀況，消除各種隱

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患，確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。最后，地方政府應(yīng)建立風(fēng)險預(yù)警分析系統(tǒng)，同時發(fā)揮人大制度必要時組織一些專門委員會，如籌資決策委員會，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)型評估向?qū)＜倚驮u估轉(zhuǎn)變。

（三）完善控制活動

1.加強(qiáng)部門間的相互制衡

地方政府辨認(rèn)和分析風(fēng)險后，應(yīng)針對這種風(fēng)險發(fā)出必要的指令。控制活動是確保管理層的指令得以實(shí)現(xiàn)的政策和程序，包括授權(quán)控制、不相容部門分離控制、文件記錄控制。其中，授權(quán)控制是對財(cái)政部門或?qū)ｉT委員會權(quán)限控制。在當(dāng)前執(zhí)行授權(quán)控制關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政收支審批制度，完善重大資金項(xiàng)目聯(lián)簽制度，發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，嚴(yán)禁超越權(quán)限，弄虛作假，濫用職權(quán)，違章辦事；不相容部門分離的控制是對地方政府內(nèi)部某些不相容的部門進(jìn)行分離。如授權(quán)與執(zhí)行部門的分離，執(zhí)行與復(fù)核部門的分離，執(zhí)行與監(jiān)督部門的分離等。在財(cái)政部門和審計(jì)部門，還要加強(qiáng)職員的輪崗制度，嘗試關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)崗位帶薪休假制度，重新梳理各個崗位的設(shè)置情況，以提高政府工作效率。2.做好預(yù)算控制

政府預(yù)算原則包括：公開性、可靠性、法律性、統(tǒng)一性、性。地方政府的預(yù)算是地方各級部門根據(jù)發(fā)展需求和自身任務(wù)編制的財(cái)政收支計(jì)劃。政府的總體籌劃與預(yù)算之間存在著密切的關(guān)系，預(yù)算本質(zhì)就是總體籌劃在財(cái)政資金上的翻版，沒有事前充分籌劃的資本項(xiàng)目會給每一個部門帶來巨大的負(fù)擔(dān)。預(yù)算資金的籌集、分配和使用，對地方政府的發(fā)展有著直接的影響。依據(jù)預(yù)算編制的要求，地方人民代表大會對政府預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。地方政府性債務(wù)收支納入預(yù)算管理和監(jiān)督。做到重點(diǎn)監(jiān)督，集體決策。

（四）通暢信息溝通渠道

內(nèi)部控制是與管理過程融合在一起，不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。地方政府必須及時、準(zhǔn)確、完整地收集與本地區(qū)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)部和外部信息。并應(yīng)建立一個高效、開放、統(tǒng)一的信息溝通系統(tǒng)，通過政府網(wǎng)、人大委員會和民意調(diào)查等擴(kuò)大知情權(quán)，獲取地區(qū)發(fā)展所需的信息。優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，尋找最優(yōu)方案。同時加強(qiáng)各部門的信息溝通，通暢信息溝通渠道。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

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一個良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，需要對內(nèi)部控制建立和實(shí)施進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，通過監(jiān)督活動，評價內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和質(zhì)量。這種監(jiān)督往往是通過內(nèi)部審計(jì)來實(shí)現(xiàn)的。首先，加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督作用。審計(jì)部門通過監(jiān)督控制環(huán)境和程序的有效性，監(jiān)督各部門的內(nèi)部控制是否執(zhí)行并及時反饋有關(guān)執(zhí)行結(jié)果的信息，幫助各部門有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期控制目標(biāo)。其次，發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性要嚴(yán)格監(jiān)督，以達(dá)到有效控制的目的。

總之，對地方政府債務(wù)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理是有效防范風(fēng)險的重要方法。制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)等方面盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供保證。

參考文獻(xiàn)：

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第三篇：地方政府預(yù)算績效管理的工作總結(jié)

市人大財(cái)經(jīng)辦、預(yù)算工委組織預(yù)算績效管理全過程跟蹤監(jiān)督工作組成員一行18人，在市人大常委會委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員趙巨鵬的帶領(lǐng)下，在北京高技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心召開了預(yù)算績效管理全過程跟蹤工作總結(jié)會。會議由市人大財(cái)經(jīng)委副主任委員陳婷主持，專題聽取了市科委、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局等試點(diǎn)部門2012年預(yù)算績效管理工作情況的匯報和市財(cái)政局市級財(cái)政預(yù)算績效管理工作的匯報。

市科委鄭煥敏副主任將一年多以來市科委在預(yù)算執(zhí)行、績效目標(biāo)落實(shí)、管理工作、問題和體會及下一步工作等方面進(jìn)行了詳細(xì)介紹,重點(diǎn)將近年市科委在推進(jìn)科技體制改革、優(yōu)化整體創(chuàng)新環(huán)境方面的做法和成果做了匯報。市衛(wèi)生局張建樞副巡視員、市醫(yī)管局顧晉副局長分別匯報了本單位的預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作情況。市財(cái)政局相關(guān)處室負(fù)責(zé)人匯報了我市近年以來預(yù)算績效管理的總體工作情況及下一步主要工作安排。

市人大預(yù)算績效管理全過程跟蹤監(jiān)督工作組對試點(diǎn)部門的工作總體上比較滿意。工作組還現(xiàn)場問詢了績效管理工作的具體做法，并從加強(qiáng)預(yù)算編制、提高預(yù)算效果等方面提出了寶貴的意見和建議。如有代表建議在具備完善的組織體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)績效管理技術(shù)體系的研究，在目標(biāo)管理和獎懲制度上有所突破;有代表認(rèn)為試點(diǎn)部門項(xiàng)目微觀績效目標(biāo)很明確，但微觀目標(biāo)與部門的宏觀目標(biāo)、中觀目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系還有待進(jìn)一步明晰;針對部分項(xiàng)目執(zhí)行周期較長績效評價較難實(shí)施的問題，有人大代表建議績效評價工作分階段實(shí)施，將項(xiàng)目中間階段的績效評價重點(diǎn)放在實(shí)施進(jìn)度上或者暫時不進(jìn)行預(yù)算績效評價、待項(xiàng)目執(zhí)行期滿后再進(jìn)行績效評價。

市人大財(cái)經(jīng)委副主任委員趙巨鵬做了總結(jié)發(fā)言：認(rèn)為我市預(yù)算績效管理工作取得了很大的成績，相關(guān)部門采取了針對性很強(qiáng)的措施，預(yù)算績效管理的意識有很大的提高，預(yù)算實(shí)施效果較為顯著;各個部門根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)采取了有針對性的管理措施和辦法，保障了試點(diǎn)工作順利開展;市人大代表及相關(guān)工作同志高度重視，積極建言獻(xiàn)策，充分發(fā)揮了人大的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，促進(jìn)了我市預(yù)算績效管理工作的推進(jìn);希望市財(cái)政局、市科委、市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局等部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和凝練，為今后在全市全面推廣打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

市科委辦公室、法規(guī)處、計(jì)劃處、條財(cái)處、審計(jì)處以及市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局相關(guān)負(fù)責(zé)同志參加了本次總結(jié)會。

第四篇：《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理贈別辦法》

關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知

財(cái)預(yù)〔2014〕351號

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）：

為進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理, 做好地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理相關(guān)工作，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），財(cái)政部制定了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

附件：地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法

財(cái)政部

2014年10月23日

附件

地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法

第一條 為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱《意見》），做好地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別工作，制定本辦法。

第二條 清理甄別工作的目的，是清理存量債務(wù)，甄別政府債務(wù)，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。

第三條 本辦法所指存量債務(wù)是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)。

第四條 清理甄別工作由地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門具體牽頭、部門單位各負(fù)其責(zé)。

第五條 地方各級政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項(xiàng)目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，達(dá)到既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的。

第六條 清理甄別工作按照先清理、后甄別的順序開展。

第七條 清理工作由地方政府性債務(wù)存量的舉借單位（以下簡稱債務(wù)單位）具體負(fù)責(zé)，主管部門和財(cái)政部門審核把關(guān)。債務(wù)單位應(yīng)與債權(quán)人共同協(xié)商確認(rèn)，根據(jù)合同逐筆核對債務(wù)明細(xì)數(shù)據(jù)。對核對無誤的債務(wù)數(shù)據(jù)，債務(wù)單位要根據(jù)審計(jì)口徑確定的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分類填報，經(jīng)主管部門審核匯總報送財(cái)政部門。其中：

（一）2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日的各筆債務(wù)，其截至2014年12月31日債務(wù)數(shù)據(jù)根據(jù)審計(jì)結(jié)果及地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)（以下簡稱債務(wù)系統(tǒng)）統(tǒng)計(jì)的債務(wù)增減變化額填報。

（二）2013年6月30日后新發(fā)生的各筆債務(wù)，其截至2014年12月31日債務(wù)根據(jù)債務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及審計(jì)口徑填報。

第八條 財(cái)政部門審核匯總各主管部門上報的債務(wù)數(shù)據(jù)，凡與審計(jì)結(jié)果或?qū)徲?jì)口徑不一致的，應(yīng)退回債務(wù)單位重新核實(shí)填報。

第九條 對按照政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果、審計(jì)口徑填報的地方政府性債務(wù)存量有爭議的，爭議雙方提出解決方案及依據(jù)，經(jīng)同級審計(jì)部門出具審計(jì)意見后，報同級政府確定。

第十條 清理工作要嚴(yán)格按照《意見》精神，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。清理后確需將地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)劃轉(zhuǎn)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的，按照“權(quán)責(zé)利相一致”的原則，相應(yīng)的資產(chǎn)、收入或權(quán)利等也應(yīng)一并劃轉(zhuǎn)。

第十一條 甄別工作由財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé)。財(cái)政部門商有關(guān)部門對地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)進(jìn)行逐筆甄別。其中:

（一）通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。

（二）項(xiàng)目沒有收益、計(jì)劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)。如義務(wù)教育債務(wù)。

（三）項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來源依靠項(xiàng)目收益對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險內(nèi)部化的，甄別為專項(xiàng)債務(wù)。如土地儲備債務(wù)。

（四）項(xiàng)目有一定收益但項(xiàng)目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務(wù)，其他部分列入專項(xiàng)債務(wù)。

第十二條 地方各級政府要統(tǒng)計(jì)本級政府可償債財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)等情況，并測算政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的債務(wù)率。凡債務(wù)率超過預(yù)警線的地區(qū)，必須做出書面說明并經(jīng)政府主要負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)。

第十三條 地方各級政府要全面統(tǒng)計(jì)鎖定截至《意見》發(fā)文日（9月21日）的在建項(xiàng)目。在建項(xiàng)目要優(yōu)先通過PPP模式推進(jìn)，確需政府舉債建設(shè)的，要客觀核算后續(xù)融資需求。

第十四條 地方各級政府要以2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定的截至2013年6月30日融資平臺公司名單為基礎(chǔ)，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺公司增減變化情況，統(tǒng)計(jì)本級融資平臺公司名錄。

第十五條 各部門、各單位負(fù)責(zé)人對本部門、本單位清理統(tǒng)計(jì)結(jié)果簽字確認(rèn)。財(cái)政部門負(fù)責(zé)人對本級政府存量債務(wù)甄別結(jié)果簽字確認(rèn)。政府主要負(fù)責(zé)人按財(cái)政管理級次對本地區(qū)清理甄別結(jié)果及各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)情況簽字確認(rèn)。

第十六條 地方各級財(cái)政部門匯總本地區(qū)清理甄別結(jié)果，由同級審計(jì)部門出具審計(jì)意見并經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后逐級上報，省級財(cái)政部門應(yīng)于2015年1月5日前上報財(cái)政部。各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)情況隨清理甄別結(jié)果一同報送。

第十七條 地方各級政府要嚴(yán)格按照國務(wù)院批準(zhǔn)的政府存量債務(wù)，鎖定政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)余額。各級政府要將鎖定后的政府存量債務(wù)情況及時向同級人大或其常委會報告，并按照預(yù)算公開有關(guān)要求及時向社會公開。

第十八條 地方各級政府要及時將政府存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理。具體辦法另行制定。

第十九條 財(cái)政部將各地清理甄別結(jié)果抄送審計(jì)署，各級財(cái)政部門將本級清理甄別結(jié)果抄送同級審計(jì)部門，作為今后相關(guān)審計(jì)工作重要參考。組織財(cái)政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政監(jiān)察專員辦事處核查各地報送數(shù)據(jù)，對虛增政府存量債務(wù)的，相應(yīng)核減地方政府債券發(fā)行規(guī)模，并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

第二十條 本辦法自下發(fā)之日起實(shí)施。

第二十一條 本辦法由財(cái)政部負(fù)責(zé)解釋。

第五篇：德國地方政府債務(wù)管理概況

德國地方政府債務(wù)管理概況

2009-1-16

德國是一個三級政府結(jié)構(gòu)的聯(lián)邦制國家，其政府級次包括：聯(lián)邦政府、16個州政府和12291個市政府。

一、政府間重要支出責(zé)任劃分

德國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定政府的各項(xiàng)政策，其中包括政府的支出政策。表1所示為德國政府間重要支出責(zé)任的劃分。以教育為例，州政府承擔(dān)所有學(xué)校的支出責(zé)任，中小學(xué)校的支出責(zé)任由州和市兩級政府共同承擔(dān)，市政府承擔(dān)幼兒園等支出責(zé)任。

二、政府間收入劃分

德國稅收收入按照自有收入和共享收入在各級政府之間進(jìn)行分配，主要稅收是在三級政府之間進(jìn)行分配的。如圖1所示，2007年，德國稅收收入為5020億歐元，其中增值稅和個人所得稅合計(jì)數(shù)占稅收總額的2／3，是德國的主要稅種。

表2所示為德國的稅收收入在三級政府之間的劃分。以黑森州為例，假設(shè)納稅人繳納100歐元的個人所得稅，其中15歐元屬于納稅人居住地的市政府，42.5歐元屬于州政府，其余42.5歐元屬于聯(lián)邦政府。

德國州政府沒有稅收立法權(quán)，其收入主要來自共享稅收入，包括個人所得稅、增值稅和公司所得稅。

德國市級政府收入來源，主要包括以下幾個方面。

1.自有稅收收入(具有獨(dú)立自主征稅權(quán))。市級政府可以根據(jù)各自情況自行制定自有稅收收入政策，上級政府不加干預(yù)。自有稅收收入主要包括地方貿(mào)易稅和財(cái)產(chǎn)稅。圖2顯示了德國西部和東部人均財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)情況，從圖可見，德國西部人均財(cái)產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)一直高于東部，其差距維持在40歐元左右。

2.共享稅收入(主要包括個人所得稅與增值稅的固定比例分成)。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定共享稅收人政策。這點(diǎn)對東部來說具有重要意義。

3.轉(zhuǎn)移支付、收費(fèi)、貸款和其他收入。圖3和圖4分別顯示了2007年德國西部和東部的市級政府收入結(jié)構(gòu)。德國西部市級政府收入中，29%來自上級政府轉(zhuǎn)移支付，而在東部地方政府這一比重高達(dá)56%，同時其自有收入只占到18%左右。東部市級政府對上級政府補(bǔ)助依賴性更強(qiáng)。

三、州和市政府財(cái)政平衡情況

圖5顯示，德國州政府財(cái)政狀況在2007年之前一直處于赤字，直至2007年才開始有盈余。圖6顯示，1998～2000年市級政府略有盈余后，連續(xù)4年出現(xiàn)赤字，2006～2007年財(cái)政平衡狀況有所改觀，2007年有了較大盈余。

為降低各地區(qū)之間的財(cái)力不平衡，德國實(shí)行了頗有特色的橫向均等化制度。經(jīng)過橫向轉(zhuǎn)移支付后，最初僅擁有全國平均州級財(cái)力80%的州能夠達(dá)到95%或者更高。增值稅收入的75%按照人口數(shù)在各州間進(jìn)行分配。經(jīng)過第一次均等化后，每個州(包括財(cái)力較弱的州)都獲得了全國平均州級財(cái)力的92%。第二次均等化稱為“橫向均等化”，由財(cái)力強(qiáng)州直接向弱州轉(zhuǎn)移收入，這稱為“團(tuán)結(jié)原則”。第三次均等化由聯(lián)邦政府實(shí)施，最后各州財(cái)力均達(dá)到全國平均州級財(cái)力的95%～99.5%，接近100%。當(dāng)然德國的均等化制度也有其負(fù)面效應(yīng)。如在巴伐利亞州，每1000名個人所得稅納稅人僅需要3.8名稅務(wù)人員管理，而其他州這一數(shù)字則為4.5～5.4名，顯然橫向均等化會產(chǎn)生不公平對待。因此，德國政府目前也進(jìn)行一些改進(jìn)，如財(cái)力較弱的州獲得其他州的轉(zhuǎn)移支付后，聯(lián)邦政府撥付的轉(zhuǎn)移支付會相應(yīng)減少。

四、州和市政府債務(wù)概況

從德國各級政府債務(wù)比重來看，聯(lián)邦政府債務(wù)占比最大，州政府次之，市政府債務(wù)占比相對較低，2006年所占比重僅約7%，如圖7所示。

德國州政府運(yùn)用多種信用工具舉債，如州債券、“蘭德債券”(面值5億歐元的債券集合)、DEPFA銀行貸款、儲蓄銀行及其州清算銀行貸款等。州政府信用等級由國際機(jī)構(gòu)評估，結(jié)果均為AAA級。市級政府則主要依靠金融機(jī)構(gòu)貸款舉債(占比通常超過90%)，如圖8所示。以德國復(fù)興信貸銀行為例，當(dāng)面對環(huán)境問題時，可以給市政當(dāng)局提供比較廉價的貸款。

公共部門銀行(主要包括州立銀行和儲蓄銀行)是德國州和市政府舉債的重要應(yīng)債來源，也是其重要特色。在德國，一般較大的市都有儲蓄銀行，市政府是其主要股東。州立銀行一般充當(dāng)本州儲蓄銀行的清算中心，所在州政府是其控股股東。此外，州立銀行還負(fù)責(zé)為州或聯(lián)邦政府項(xiàng)目進(jìn)行籌資，以及為州政府管理公共基金等。德國州立銀行和儲蓄銀行都是公共部門銀行，在具有盈利性的同時也承擔(dān)著一定的社會責(zé)任。如儲蓄銀行可能會支持當(dāng)?shù)氐男∽闱蜿?duì)，但歐盟認(rèn)為德國這樣的做法降低了這些金融機(jī)構(gòu)的市場化程度。

第二次世界大戰(zhàn)后，德國公共部門銀行為德國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展起到了重要推動作用，特別是在政府擔(dān)保的前提下，企業(yè)融資成本大大降低，因此更受到中小企業(yè)的歡迎。根據(jù)德國聯(lián)邦銀行統(tǒng)計(jì)，2003年上半年，在全部信貸份額中，公共部門銀行占35%，私有商業(yè)銀行占27%，合作銀行占26%。在吸收儲蓄存款份額中，合作銀行占51.8%，公共部門銀行占32.6%，私有商業(yè)銀行占15.5%。

然而，由于其與政府固有的緊密聯(lián)系，公共部門銀行也日益暴露出一些問題。公有產(chǎn)權(quán)特征導(dǎo)致政府對公共部門銀行存在擔(dān)保，這種擔(dān)保一方面對其他銀行帶來不公平競爭，另一方面誘使一些州立銀行和儲蓄銀行追求高風(fēng)險高收益，形成嚴(yán)重道德風(fēng)險。

同時，歐洲經(jīng)濟(jì)融合過程中，德國私有商業(yè)銀行向歐盟提出申訴，要求德國政府取消對公共部門銀行的擔(dān)保。德國政府為保護(hù)中小企業(yè)利益，一直拒絕歐盟要求，雙方自1996年以來爭執(zhí)不休。經(jīng)過長達(dá)數(shù)年的拉鋸戰(zhàn)，歐盟和德國終于就德國公共部門銀行政府擔(dān)保問題達(dá)成妥協(xié)，德國政府于2005年7月前逐步取消對公共部門銀行的政府擔(dān)保。失去國家擔(dān)保后，公共部門銀行不能再以較低成本籌集資金，原有業(yè)務(wù)模式受到影響，被迫進(jìn)行較大改革。多數(shù)州立銀行、儲蓄銀行打破原有經(jīng)營界限，進(jìn)行多元化經(jīng)營，同時積極開拓國外市場。

五、州和市政府債務(wù)風(fēng)險管理

(一)縱向控制。

德國州和市政府債務(wù)管理體有較強(qiáng)的縱向控制特征。

聯(lián)邦《憲法》第115條中明確規(guī)定了對政府舉債要求：“政府債務(wù)收入不得超過預(yù)算草案中的投資性支出；扭轉(zhuǎn)宏觀經(jīng)濟(jì)失衡時允許例外。有關(guān)政府舉債的詳細(xì)規(guī)定必須由聯(lián)邦立法?！?/p>

在地方均衡制度下，州能夠獨(dú)立確定市政府舉債額度，因此，控制市政府舉債規(guī)模的法律規(guī)定在各州不同。

市政府必須向聯(lián)邦財(cái)政部或其相應(yīng)的地區(qū)機(jī)構(gòu)提交預(yù)算。這進(jìn)一步提高了地方預(yù)算的透明度，也有利于上級政府對地方財(cái)政實(shí)施早期預(yù)警。極端情況下，當(dāng)某市政當(dāng)局出現(xiàn)財(cái)政困難時，財(cái)政部會拒絕批準(zhǔn)該市的預(yù)算申請，該市將預(yù)算修改后重新提交。此外當(dāng)市政府面臨財(cái)政困難時，州政府須幫助市政府彌補(bǔ)債務(wù)缺口，避免市政府破產(chǎn)。

(二)橫向控制。

除聯(lián)邦和州自上而下的縱向控制之外，市政府各部門之間也在地方債務(wù)管理上形成橫向制衡。地方預(yù)算部門與市政會議(市長)相互獨(dú)立。市長支出必須經(jīng)市政會議授權(quán)并通過地方預(yù)算部門執(zhí)行，未經(jīng)市政會議或市長許可，地方預(yù)算部門不得改變資金用途。在每個預(yù)算結(jié)束后4個月內(nèi)，地方市政會議(市長)必須完成財(cái)務(wù)報告，并提交給地方議會和地方審計(jì)辦公室。同級審計(jì)辦公室監(jiān)察所有預(yù)算數(shù)據(jù)，并對市政財(cái)政狀況出具審計(jì)意見。地方議會有權(quán)看到任一任一預(yù)算項(xiàng)目詳細(xì)情況。

作者：財(cái)政部預(yù)算司 來源：《經(jīng)濟(jì)研究參考》2008年第62F-6期

責(zé)任編輯：薩日娜