第一篇：河北省人民政府辦公廳關(guān)于建立規(guī)范性文件公開的審查和督促約束機

各市（含定州、辛集市）人民政府，雄安新區(qū)管委會，省政府各部門：

為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）〉的通知》（中發(fā)〔2015〕36號）、《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進政務(wù)公開的意見》（中辦發(fā)〔2016〕8號）精神，維護公民、法人和其他組織對行政規(guī)范性文件的知情權(quán)、參與權(quán)等合法權(quán)益，經(jīng)省政府同意,現(xiàn)就建立規(guī)范性文件公開的審查和督促約束機制提出如下指導(dǎo)意見。

一、充分認識建立規(guī)范性文件公開的審查和督促約束機制的重要性

規(guī)范性文件是行政機關(guān)依法履行管理職能的重要方式和手段，直接關(guān)系公民、法人和其他組織的切身利益。規(guī)范性文件公開制度是維護公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要保障，是推進依法行政，加快法治政府建設(shè)的必然要求。近年來，各級政府及其部門不斷加大規(guī)范性文件公開力度，公開的制度化規(guī)范化水平明顯提高，但規(guī)范性文件認定不清、“三統(tǒng)一”制度落實不到位、應(yīng)當(dāng)公開而未公開等問題仍不同程度存在。建立規(guī)范性文件公開的審查和督促約束機制，進一步明確規(guī)范性文件的認定標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、標(biāo)識要求、公開形式和監(jiān)督方法，有利于從源頭上解決規(guī)范性文件不公開、遲公開、公開不全等問題，有利于維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。各地各部門要從認真貫徹落實黨的十九大精神，適應(yīng)新時代經(jīng)濟社會發(fā)展要求的高度，抓緊建立健全職責(zé)清晰、審查嚴格、程序規(guī)范、標(biāo)識統(tǒng)一、督促有力的公開審查和督促約束機制，確保規(guī)范性文件全部公開、及時公開、充分公開。

二、嚴格落實規(guī)范性文件公開審查的各項要求

（一）準(zhǔn)確認定規(guī)范性文件。規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章外，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱制定機關(guān)）依據(jù)法定權(quán)限和程序制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用并公開發(fā)布的公文。不包括行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的不涉及管理相對人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部管理規(guī)范、工作制度、請示報告、表彰獎懲、人事任免、工資福利等文件。各級各部門要結(jié)合實際，從制定主體、管理事項、公文種類等方面進一步明確規(guī)范性文件認定的具體標(biāo)準(zhǔn)，指定認定機構(gòu)，建立認定機制，對每個文件先作出準(zhǔn)確認定。

（二）完善公開的審查程序。規(guī)范性文件是制定機關(guān)行使行政管理權(quán)的重要依據(jù)，無制定權(quán)的機關(guān)不得制發(fā)規(guī)范性文件。各級政府要編制規(guī)范性文件制定主體清單，未列入清單的不得制定規(guī)范性文件強制公民、法人和其他組織執(zhí)行。部門在起草本部門政策性文稿或者代擬政府政策性文稿內(nèi)容成熟后，要按照保密審查程序進行保密審查，依法可以公開的，部門擬制發(fā)的規(guī)范性文件由起草處室提出“此件公開發(fā)布”意見，隨文稿一并報本單位文秘部門繼續(xù)履行制定程序。報請以政府或政府辦公廳（室）名義印發(fā)的規(guī)范性文件，起草部門應(yīng)當(dāng)提出“此件公開發(fā)布”的明確建議并說明理由，報政府或政府辦公廳（室）履行報批程序。

（三）落實規(guī)范性文件統(tǒng)一標(biāo)識制度。規(guī)范性文件統(tǒng)一標(biāo)識是公民、法人和其他組織簡便識別規(guī)范性文件，維護其合法權(quán)益的重要方式，也是制定機關(guān)信息公開機構(gòu)快速識別規(guī)范性文件及時予以公開的最佳途徑。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)明確專門機構(gòu)對規(guī)范性文件進行統(tǒng)一編號，統(tǒng)一編號應(yīng)當(dāng)具有識別性。規(guī)范性文件可以使用統(tǒng)一發(fā)文字號或統(tǒng)一文種等方式進行發(fā)布。各地各部門要在2017年底前按照有關(guān)規(guī)定落實規(guī)范性文件統(tǒng)一編號制度。

（四）嚴格公開的形式和時限。規(guī)范性文件應(yīng)在印發(fā)后20個工作日內(nèi)向社會公開，但實施日期在20個工作日以內(nèi)的，應(yīng)在實施日期前向社會公開。政府網(wǎng)站是規(guī)范性文件公開的第一平臺，政府規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在本級政府網(wǎng)站上向社會公開，各地要健全規(guī)范性文件相對集中公開制度，在政府網(wǎng)站上開辟專欄集中統(tǒng)一公布。部門規(guī)范性文件要在部門網(wǎng)站上開辟專欄公布，政府部門沒有網(wǎng)站的，應(yīng)當(dāng)在本級政府網(wǎng)站上設(shè)置部門規(guī)范性文件公開欄目，統(tǒng)一公開部門的規(guī)范性文件。新聞媒體是規(guī)范性文件公開的重要平臺，涉及人民群眾重大切身利益、社會關(guān)注度高的規(guī)范性文件要在新聞媒體上及時公開，并做好解讀工作。要發(fā)揮政府公報標(biāo)準(zhǔn)文本作用，對本級政府及其部門發(fā)布的規(guī)范性文件，做到應(yīng)登盡登，為公眾查閱、司法審判等提供有效的標(biāo)準(zhǔn)文本。

三、建立健全規(guī)范性文件公開的督促約束機制

（一）明確公開責(zé)任。制定機關(guān)是規(guī)范性文件的公開主體，也是公開工作的責(zé)任主體。各級政府及其部門要將規(guī)范性文件公開作為政府信息公開的重要組成部分加強管理，主要負責(zé)人要親自過問，分管負責(zé)人要具體抓落實，不斷提升規(guī)范性文件公開工作規(guī)范化制度化水平。要細化規(guī)范性文件認定機構(gòu)、保密審查機構(gòu)、政府信息公開工作機構(gòu)和對外發(fā)布機構(gòu)的責(zé)任，做到每個環(huán)節(jié)都有責(zé)任單位，事事有人負責(zé)。對違反有關(guān)規(guī)定造成嚴重后果的，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》《河北省規(guī)范性文件管理辦法》等有關(guān)規(guī)定嚴肅追究有關(guān)負責(zé)同志和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

（二）完善工作機制。各級政府及其部門要優(yōu)化銜接機制，從文件起草、規(guī)范性文件認定、保密審查、政府信息公開機構(gòu)審核到向社會公開發(fā)布，都要流程順暢、時限明確。加強與新聞媒體的溝通，對計劃在新聞媒體上發(fā)布規(guī)范性文件的，要早告知、早協(xié)調(diào)。加強與同級黨委宣傳、網(wǎng)信等部門的協(xié)作，做好規(guī)范性文件解讀、正確引導(dǎo)輿論、及時回應(yīng)關(guān)切等工作。做好規(guī)范性文件公開與備案的銜接，利用信息化平臺，整合規(guī)范性文件公開和備案信息系統(tǒng)，做到規(guī)范性文件公開和備案同步實施。

（三）強化監(jiān)督考核。加強日常監(jiān)督，省法制辦將會同省有關(guān)部門不定期開展監(jiān)督檢查，將制定機關(guān)發(fā)文目錄與公開的規(guī)范性文件目錄進行比對，查看是否有應(yīng)當(dāng)公布而未公布的規(guī)范性文件，也可通過購買服務(wù)讓第三方機構(gòu)進行評估，發(fā)現(xiàn)有規(guī)范性文件未予公布的，督促制定機關(guān)限時公布，并通報批評。將規(guī)范性文件公布情況納入依法行政考核內(nèi)容，在考核指標(biāo)體系中設(shè)置一定的分值，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)公布而未公布問題的，根據(jù)公布文件數(shù)量扣去相應(yīng)分值。加大對規(guī)范性文件公開情況的考核力度，確保通過考核達到促進公開的目的。

河北省人民政府辦公廳

2017年12月7日

（本文來源于河北省人民政府官方網(wǎng)站）

第二篇：內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于2005規(guī)范性文件備案審查工作

【發(fā)布單位】內(nèi)蒙古自治區(qū) 【發(fā)布文號】內(nèi)政辦字[2005]174號 【發(fā)布日期】2006-05-19 【生效日期】2006-05-19 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】內(nèi)蒙古自治區(qū)

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于2005規(guī)范性文件備案審查工作情況的通報

(內(nèi)政辦字[2005]174號)

各盟行政公署、市人民政府，各旗縣人民政府，自治區(qū)各委、辦、廳、局：

規(guī)范性文件備案審查制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的主要方式之一，對促進行政機關(guān)依法行政，維護社會主義法制統(tǒng)一起到了積極的作用。2005年，全區(qū)各級行政機關(guān)認真貫徹落實《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查辦法》（以下簡稱《辦法》），有效地防止和糾正了行政機關(guān)違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椋鞯貐^(qū)工作進展很不平衡，規(guī)范性文件制而不備、備而不審、錯而不糾的現(xiàn)象普遍存在，規(guī)范性文件制發(fā)隨意、內(nèi)容違法現(xiàn)象不容忽視。經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，現(xiàn)將有關(guān)情況通報如下：

一、規(guī)范性文件備案審查工作的基本情況

2005年，各盟市、自治區(qū)政府部門和有關(guān)單位向自治區(qū)人民政府報送備案規(guī)范性文件134件，未在法定期限內(nèi)報送備案的71件，占備案件總數(shù)的53%；備案材料不符合要求的32件，占備案件總數(shù)的24%。其中，盟市報送88件，未在法定期限內(nèi)報送備案的34件，占備案件的39%，備案材料不符合要求的25件，占備案件的28%；自治區(qū)政府部門報送46件，未在法定期限內(nèi)報送備案的37件，占備案件的80%，備案材料不符合要求的7件，占備案件的15%。經(jīng)自治區(qū)人民政府法制辦公室審查，內(nèi)容違法的規(guī)范性文件8件，其中5件制定機關(guān)已自行修正，通遼市人民政府正在按要求修正，自治區(qū)發(fā)展改革委未按照《行政執(zhí)法監(jiān)督通知書》的要求修正違法規(guī)范性文件，呼和浩特市人民政府未按照《行政執(zhí)法監(jiān)督建議書》的要求糾正呼和浩特市物價局無法律法規(guī)依據(jù)制發(fā)的《關(guān)于確定城市供水設(shè)施建設(shè)費標(biāo)準(zhǔn)的通知》（呼價費字[2001]第12號）。

從備案的情況看，報備數(shù)量2005年與2004年相比減少了11.8%；從對報備件的審查情況看，規(guī)范性文件報備不及時、備案材料不符合要求的問題比較嚴重，內(nèi)容違法現(xiàn)象不容忽視，違法規(guī)范性文件占備案文件總數(shù)的6%，比2004年上升了4個百分點，質(zhì)量還有待進一步提高。通過審查發(fā)現(xiàn)，備案的規(guī)范性文件主要存在以下違法問題:

(一)擅自設(shè)定行政處罰權(quán)

《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰權(quán)的設(shè)定、實施機關(guān)、實施程序等作了具體的規(guī)定，但仍有部分行政機關(guān)在規(guī)范性文件中擅自設(shè)定行政處罰權(quán)。具體表現(xiàn)形式有兩種:

一是設(shè)定罰則無任何法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。如《烏海市節(jié)約用水管理辦法》（烏海政辦發(fā)[2005]41號）第27條對15種行為設(shè)定了行政處罰，均無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，屬于擅自設(shè)定行政處罰權(quán)。又如《通遼市城市規(guī)劃管理辦法》（通政發(fā)[2005]14號）第三十條第（二）項，對“擅自改變建筑物立面造型、裝飾門面、扒窗改門的；未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門竣工驗收，擅自投入使用的；未經(jīng)放線、驗線擅自開工的”行為處工程總造價3%以下罰款的規(guī)定，無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，同樣屬于擅自設(shè)定行政處罰權(quán)。

二是規(guī)定行政處罰的依據(jù)本身已經(jīng)不合法或者已過時。如烏蘭察布市依據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)社會市面蒙漢兩種文字并用管理辦法》(內(nèi)政辦發(fā)[1996]32號)，在《烏蘭察布市蒙漢兩種文字并用管理實施辦法》（烏政發(fā)[2005]135號）中規(guī)定了“擅自從事社會市面蒙文翻譯、書寫、制作、刻字、印字的，當(dāng)?shù)孛晒耪Z言工作部門會同工商行政管理部門責(zé)令停止?fàn)I業(yè)，沒收違法所得，可處非法所得一倍以下罰款，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照”的內(nèi)容，由于自治區(qū)人民政府于1996年6月在《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（內(nèi)政發(fā)〔1996〕82號）中已明確 “規(guī)范性文件設(shè)定的行政處罰，自今年10月1日起一律無效”，因此，內(nèi)政辦發(fā)[1996]32號文件有關(guān)行政處罰的規(guī)定已經(jīng)無效，烏蘭察布市依據(jù)其制定的處罰條款也自然無效。

(二)隨意改變行政處罰標(biāo)準(zhǔn)

有些規(guī)范性文件突破了其所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對同類違法行為給予的行政處罰幅度，從而改變了法定的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。如《呼和浩特市人民政府關(guān)于加強機動車排氣污染防治工作的通知》（呼政發(fā)[2005]20號）第六條，關(guān)于“對未取得《機動車排氣合格證》的車輛或路檢路查中尾氣排放超標(biāo)的車輛，按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)機動車排氣污染防治辦法》處以50元以上200元以下的罰款”的規(guī)定，與《內(nèi)蒙古自治區(qū)機動車排氣污染防治辦法》第二十一條第二款“旗縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門在進行機動車監(jiān)督抽測時，對不符合機動車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令限期改正，按每輛機動車處以50元的罰款”規(guī)定相違背，屬于擅自改變行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。

(三)擅自設(shè)定行政許可權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章和國務(wù)院決定可以設(shè)定行政許可，國務(wù)院部委規(guī)章和其它規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可。實際工作中，仍有規(guī)范性文件設(shè)定行政許可的現(xiàn)象，主要有兩種情形：

一是設(shè)定行政許可無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。如《烏蘭察布市城市規(guī)劃管理辦法》(烏政發(fā)[2005]151號)中關(guān)于“建設(shè)工程開工后，因特殊原因中途停工的工程，第二要求繼續(xù)施工的，須持原批準(zhǔn)機關(guān)文件和已發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證（副本）及其計劃，辦理續(xù)建手續(xù)”的規(guī)定，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，屬于擅自設(shè)定行政許可。

二是設(shè)定行政許可的依據(jù)不合法。如自治區(qū)交通廳依據(jù)交通部《公路養(yǎng)護工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》（交公路發(fā)[2003]89號）制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路養(yǎng)護工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定實施細則》（內(nèi)交發(fā)[2005]748號），由于交通部的文件違反行政許可法，自治區(qū)交通廳制定的規(guī)范性文件因依據(jù)違法而被撤銷。

(四)超越法定權(quán)限

行政機關(guān)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定，否則即為超越法定權(quán)限。如《岱海旅游區(qū)管委會管理暫行辦法》（烏政發(fā)[2005]59號）第七條第（六）項中關(guān)于“執(zhí)法部門進入旅游區(qū)執(zhí)法、檢查時應(yīng)當(dāng)提前告知管委會”的規(guī)定，無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違反了行政機關(guān)職權(quán)法定的原則，超越了法定權(quán)限。

二、備案審查工作存在的問題

(一)有的地方和部門領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。

規(guī)范性文件作為抽象行政行為，針對的是不特定的人，可以反復(fù)適用，規(guī)范性文件內(nèi)容合法且科學(xué)合理，為行政機關(guān)有效實施行政管理起到保障和促進作用，但如果違法，不僅影響法制統(tǒng)一，而且會給行政管理造成混亂，損害人民的合法權(quán)益。目前，一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)法律意識不強，對規(guī)范性文件的制發(fā)和備案工作，在堅持地方和部門利益的同時，忽視了維護法制統(tǒng)一的原則。還有一些地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)，雖然很重視本部門制定的規(guī)范性文件的合法性問題，但在注重自身嚴格審核把關(guān)的同時，忽視了上級行政機關(guān)的審查監(jiān)督作用。有些領(lǐng)導(dǎo)認為備案是多此一舉，是給經(jīng)濟發(fā)展設(shè)置障礙，甚至哪些文件應(yīng)該備案由領(lǐng)導(dǎo)說了算，對那些明顯違法的文件故意不備案，以規(guī)避監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)重視不夠是規(guī)范性文件備案工作進展緩慢的重要原因。

(二)規(guī)范性文件制定工作管理不嚴謹。

一是制定規(guī)范性文件的計劃性、科學(xué)性不強，許多規(guī)范性文件不是站在全局的角度衡量各種利益關(guān)系，而是過于看重地方和部門的局部權(quán)力和利益。二是沒有全部做到法制工作機構(gòu)統(tǒng)一審核把關(guān)?！掇k法》規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由制定機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)統(tǒng)一審核。但一些行政機關(guān)在規(guī)范性文件發(fā)布前，不經(jīng)本機關(guān)法制工作機構(gòu)審核或者對其提出的合理意見不予采納，將不必要的權(quán)力要求和不正當(dāng)?shù)睦嬉髮戇M規(guī)范性文件。三是規(guī)范性文件的制定程序不規(guī)范。許多規(guī)范性文件未經(jīng)政府常務(wù)會議或部門行政首長辦公會議集體審議，而是由分管領(lǐng)導(dǎo)直接簽發(fā)。四是規(guī)范性文件發(fā)布形式不統(tǒng)一。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件要使用統(tǒng)一的文號，并通過政府公報、政府網(wǎng)站或當(dāng)?shù)貓罂让襟w向社會公布。目前，規(guī)范性文件文號不統(tǒng)一、不向社會公布的問題還比較普遍，同一個機關(guān)制發(fā)的規(guī)范性文件有多種文號，就政府而言，有政發(fā)也有政辦發(fā)，而部門往往是一項業(yè)務(wù)一種文號。

(三)備案審查機制不完善，主要是：

1.備案審查啟動方式單一。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查既可以通過發(fā)文單位主動報送而啟動，也可以通過公民、法人和其他組織向負責(zé)備案審查的政府法制工作機構(gòu)提出意見而啟動，但目前備案審查主要還是靠發(fā)文單位備案啟動。備案審查啟動方式的單一，減弱了備案監(jiān)督的作用。

2.審查程序不健全。目前我區(qū)規(guī)范性文件備案審查的工作程序是：發(fā)文單位將制發(fā)的規(guī)范性文件在法定期限內(nèi)報送審查機關(guān)，由審查機關(guān)對文件的合法性和合理性進行審查。由于備案審查不是規(guī)范性文件生效的必然要件，因此，審查機關(guān)難以掌握發(fā)文單位的實際發(fā)文情況，只能對發(fā)文單位報送備案的文件進行審查，對發(fā)文單位漏報或故意隱瞞不報的文件難以監(jiān)督。這種被動審查的方式大大制約了備案審查工作的深入開展。

(四)備案審查制度沒有得到切實地執(zhí)行。

一是應(yīng)備不備和報備不及時的現(xiàn)象仍很普遍。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件制發(fā)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在文件公布之日起30日內(nèi)報送備案。但實際工作中，規(guī)范性文件制而不備和備案不及時的現(xiàn)象仍很普遍，每年備案的規(guī)范性文件只是應(yīng)備案文件中的一部分。2005年，各盟市和自治區(qū)政府部門共制發(fā)規(guī)范性文件204件，但備案的只有134件，占制發(fā)文件總數(shù)的66%。其中，盟市制發(fā)91件，備案88件，占制發(fā)總數(shù)的96.7%；自治區(qū)政府部門制發(fā)113件，備案46件，占制發(fā)總數(shù)的41%。報備的規(guī)范性文件中，80%未按規(guī)定時間備案。2005年制發(fā)的規(guī)范性文件向自治區(qū)人民政府報送備案的部門有18個，包括自治區(qū)公安廳、國土資源廳、司法廳、教育廳、水利廳、交通廳、建設(shè)廳、科學(xué)技術(shù)廳、財政廳、林業(yè)廳、審計廳、發(fā)展和改革委員會、體育局、工商行政管理局、地方稅務(wù)局、糧食局、檔案局和公安消防總隊等；未報送備案的有自治區(qū)民政廳、商務(wù)廳、人事廳、文化廳、衛(wèi)生廳、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、人口和計劃生育委員會、環(huán)境保護局、無線電管理委員會辦公室、自治區(qū)人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、內(nèi)蒙古地震局、煙草專賣局、通信管理局等13個部門和單位。此外，《辦法》要求，規(guī)范性文件制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年的1月31日前，將本機關(guān)上一制定的規(guī)范性文件目錄一式兩份報送負責(zé)備案審查的政府法制工作機構(gòu)。但實際工作中，制定機關(guān)能按要求報送規(guī)范性文件目錄的極少。2005年，除呼倫貝爾市、興安盟等少數(shù)盟市按要求及時報送目錄外，其它盟市和自治區(qū)政府部門均未按要求主動報送。

二是備案形式不符合要求?！掇k法》要求，制發(fā)機關(guān)報送備案規(guī)范性文件時，要報送備案報告1份，規(guī)范性文件文本2份，制定說明2份，此外，還需報送制定規(guī)范性文件的依據(jù)和制定機關(guān)法制工作機構(gòu)的審查意見。但目前報送備案的規(guī)范性文件中有近1/4不符合要求，如通遼市、自治區(qū)公安廳報送備案的規(guī)范性文件全部不符合報備要求。備案形式不符合要求主要表現(xiàn)在：第一，沒有按要求的份數(shù)備案；第二，只有規(guī)范性文件文本，沒有備案報告，或備案報告不符合格式要求，未注明公布情況；第三，未報送規(guī)范性文件制定依據(jù)，或只報送依據(jù)目錄而未報送依據(jù)文本；第四，未報送起草說明，或起草說明不規(guī)范，未按要求的內(nèi)容說明；第五，沒有法制工作機構(gòu)審查意見。備案形式不符合要求的問題在自治區(qū)政府部門比較嚴重，有些部門經(jīng)備案審查機關(guān)多次催報仍不予理睬，甚至收到要求其補正相關(guān)材料的通知書也沒有補正，如自治區(qū)公安廳、國土資源廳、發(fā)展和改革委員會等。此外，有些制定機關(guān)報送的是規(guī)范性文件復(fù)印件，也不符合要求。

三是只備不審，流于形式。備案的目的是審查，如果只是“下級報，上級存”，只備不審，就起不到監(jiān)督的作用，失去了備案的意義。

(五)現(xiàn)有力量難以承擔(dān)日益繁重的備案工作需要。

有些盟市政府法制辦只有兩個人，大多數(shù)旗縣政府沒有法制機構(gòu)，即使有也只配備了一到兩名工作人員，甚至還是兼職。法制機構(gòu)不健全、工作人員少，嚴重影響了法制工作的正常開展，造成規(guī)范性文件制而不備、備而不審，制約了備案審查工作的開展。

三、下一步工作要求

(一)提高認識，加強對規(guī)范性文件備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)

規(guī)范性文件備案審查工作是切實維護廣大人民合法權(quán)益，實現(xiàn)依法行政的重要保證，是關(guān)系到我國實現(xiàn)社會主義法制統(tǒng)一和兌現(xiàn)入世承諾的重要一環(huán)，對于促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理水平，構(gòu)建和諧社會具有重要意義。各級人民政府和政府各部門領(lǐng)導(dǎo)要進一步提高認識，將此項工作列入重要議事日程，帶頭嚴格執(zhí)行《辦法》和有關(guān)文件要求。在制定規(guī)范性文件時，要站在黨和人民利益的高度，不單純考慮地方利益和部門利益，維護法制統(tǒng)一，積極推行事前審查和事后備案相結(jié)合的制度。同時，要嚴格遵守備案工作程序，及時將發(fā)布的規(guī)范性文件上報備案，接受上級行政機關(guān)的監(jiān)督檢查。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，加大備案審查工作宣傳力度

宣傳工作不到位是影響規(guī)范性文件備案審查工作正常開展的重要因素之一。一些行政機關(guān)對備案審查工作不了解，管理相對人也不清楚通過備案審查能維護自己的合法權(quán)益。因此，各級人民政府法制工作機構(gòu)要借助各種新聞媒體，對國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定和我國政府的入世承諾等進行大力宣傳。對于不執(zhí)行國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，影響法制統(tǒng)一和我國政府對外承諾，損害人民群眾合法權(quán)益的行為，要堅決予以糾正，努力在全社會形成法律意識和規(guī)則意識。

(三)加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理

制定規(guī)范性文件，是一個地方、一個部門行使行政管理職權(quán)的重要表現(xiàn)形式，但一些地方和部門的規(guī)范性文件存在著 “政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的現(xiàn)象。從實踐情況看，文件制定機關(guān)受利益驅(qū)動，背離依法行政目標(biāo)，造成規(guī)范性文件與上位法的規(guī)定和精神不一致，政出多門、相互矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生。有些行政機關(guān)為了爭奪收費權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸責(zé)任和義務(wù)，不顧法定權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)范性文件打架、重復(fù)和管理失控。因此，必須采取有效措施，多管齊下，加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，逐步實現(xiàn)制度化、法制化。

一是堅持依法行政，樹立“制定規(guī)范性文件是行政立法活動有機延伸”的觀點，依法約束行政權(quán)的行使，推動行政機關(guān)把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。

二是要用制度規(guī)范行政機關(guān)內(nèi)部對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，使規(guī)范性文件定位在政府層次而非部門立場上，減少或避免部門之間的權(quán)限爭執(zhí)和利益角逐。要繼續(xù)將規(guī)范性文件備案審查工作納入行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制中，加強日常檢查和年終檢查。各級人民政府法制工作機構(gòu)要每年定期通報規(guī)范性文件備案審查情況，認真履行備案審查職責(zé)，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。對于審查的規(guī)范性文件內(nèi)容方面存在問題的，要切實采取措施，督促發(fā)文機關(guān)及時糾正，必要時應(yīng)建議本級政府予以撤銷；報送程序上存在問題的，要采取通報批評等方式，責(zé)令發(fā)文機關(guān)改正。

(四)加強隊伍建設(shè)，積極發(fā)揮法制工作機構(gòu)的作用

各級人民政府和政府各部門領(lǐng)導(dǎo)要高度重視規(guī)范性文件發(fā)布前的法律審查和發(fā)布后的備案工作，積極發(fā)揮政府法制工作機構(gòu)的作用。由于規(guī)范性文件備案審查工作專業(yè)性較強，必須配備責(zé)任心強、業(yè)務(wù)過硬的同志擔(dān)任此項工作。各地區(qū)、各部門要大力加強法制工作機構(gòu)隊伍建設(shè)，使各級法制機構(gòu)工作人員不斷提高自身政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，積極發(fā)揮參謀助手作用。

各級法制工作機構(gòu)要以高度的責(zé)任感和使命感，積極主動地開展工作，不斷探索備案審查工作的新路子、新方法，建立健全科學(xué)、有效的備案審查工作制度，不斷提高備案審查工作水平，充分發(fā)揮備案監(jiān)督的作用。同時，要加強對下級行政機關(guān)開展規(guī)范性文件制定和備案審查工作的指導(dǎo)和督促檢查。自治區(qū)人民政府法制辦公室要切實加強對呼倫貝爾市、赤峰市及阿拉善左旗、伊金霍洛旗4個試點地區(qū)的指導(dǎo)，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗，及時找出工作中的薄弱環(huán)節(jié)，分析產(chǎn)生問題的原因，有針對性地進行研究，使其切實發(fā)揮示范作用，推動我區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查工作再上新臺階。

(五)完善制度，切實提高備案審查工作質(zhì)量

目前，大多數(shù)行政機關(guān)都制定了本單位的公文處理辦法，但大部分是對公文的起草、審核和簽發(fā)程序作了詳細規(guī)定，而對如何備案并沒有要求，這就出現(xiàn)負責(zé)發(fā)文的機構(gòu)不負責(zé)備案，而負責(zé)備案的機構(gòu)又不掌握文件的發(fā)布情況，導(dǎo)致規(guī)范性文件發(fā)布后未能及時按要求備案。各級行政機關(guān)要認真執(zhí)行《辦法》的各項規(guī)定，建立健全必要的文件審核程序和發(fā)文備案程序等內(nèi)部工作制度，明確責(zé)任，落實到位。要健全和落實備案工作制度，加大備案審查力度，突出備案審查重點，切實提高規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)量。

附件：2005各盟市、自治區(qū)政府部門和有關(guān)單位規(guī)范性文件備案審查情況統(tǒng)計表

二OO六年五月十九日

本內(nèi)容來源于政府官方網(wǎng)站，如需引用，請以正式文件為準(zhǔn)。

第三篇：甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于2005年上半年規(guī)章規(guī)范性文件備案審查情

【發(fā)布單位】甘肅省

【發(fā)布文號】甘政辦發(fā)〔2005〕87號 【發(fā)布日期】2005-07-15 【生效日期】2005-07-15 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】甘肅省

甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于2005年上半年規(guī)章規(guī)范性文件備案審查情況的通報

(甘政辦發(fā)〔2005〕87號)

各市、自治州人民政府，省政府各部門,中央在甘各單位：

規(guī)章和規(guī)范性文件備案制度是監(jiān)督和規(guī)范行政行為的重要法律制度。2003年《甘肅省人民政府關(guān)于開展規(guī)章規(guī)范性文件備案工作的通知》(甘政發(fā)〔2003〕56號)下發(fā)后，全省規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作開始逐步推開。為了進一步規(guī)范和完善備案審查工作制度，省政府于2004年發(fā)布實施了《甘肅省規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法》(省政府第11號令，以下簡稱《審查辦法》)，以政府立法的形式正式確立了我省“四級政府、三級備案”的規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督體制?！秾彶檗k法》實施一年多來，各地、各部門認真貫徹，積極部署，加強對抽象行政行為的監(jiān)督，初步形成了縣級以上地方各級人民政府對其所屬工作部門和下級人民政府規(guī)范性文件實施備案監(jiān)督的機制。為了進一步推動此項工作的開展，現(xiàn)將各地、各部門2005年上半年向省政府報送備案規(guī)章和規(guī)范性文件的基本情況和有關(guān)事項通報如下：

一、基本情況和特點

據(jù)統(tǒng)計，2005年1至6月，省政府收到蘭州市政府報送的規(guī)章1件，各市州政府和省政府各部門報送備案的各類文件共58件。省政府法制辦代省政府對這些文件進行了審查。經(jīng)審查，因超過法定報備時限或不屬于規(guī)范性文件而不予登記的31件；予以備案登記的23件；與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，存在違法行為，書面提出備案審查意見的4件。這些文件存在的問題，已經(jīng)或正在由相關(guān)地方和部門予以糾正。從上半年的工作情況來看，主要有以下幾個特點。

一是思想認識有所提高，備案的自覺性和主動性增強。備案審查是行政機關(guān)內(nèi)部開展層級監(jiān)督的重要方式，是抽象行政行為合法有效的重要保障。目前，部分市州和一些部門能夠充分認識備案審查工作的重要意義和作用，認真執(zhí)行《審查辦法》，將制發(fā)的規(guī)范性文件及時報送省政府備案。以前存在的制而不備、備而不審的情況有所好轉(zhuǎn)。今年上半年，省政府收到報備文件的數(shù)量較之去年明顯增加，已相當(dāng)于去年全年的報備數(shù)量。

二是明確了工作責(zé)任，落實了工作人員，建立和完善了相關(guān)的配套制度。部分市州和部門按照省政府的要求，切實加強對備案工作的領(lǐng)導(dǎo)，確定專人負責(zé)，落實備案工作人員，做到了領(lǐng)導(dǎo)、機構(gòu)、人員、職責(zé)四個確定。平?jīng)?、天水、定西等市政府根?jù)《審查辦法》的規(guī)定，結(jié)合自身實際，制定了規(guī)范性文件備案審查辦法和制定程序辦法等項制度。

三是報備的規(guī)范性文件質(zhì)量不斷提高，報備格式趨于規(guī)范。今年報備的規(guī)范性文件，大多數(shù)內(nèi)容具體，針對性和可操作性較強，在合法性方面沒有發(fā)現(xiàn)明顯問題。絕大多數(shù)報備文件及相關(guān)材料的格式和文本數(shù)量符合要求。

四是規(guī)范性文件的違法問題得到了糾正。省發(fā)改委和嘉峪關(guān)市政府在接到省政府法制辦的備案審查意見書后，及時對其存在問題的規(guī)范性文件進行了修改并重新予以公布，保證了抽象行政行為的合法有效。

二、存在的主要問題

總體來看，今年的備案審查工作有了明顯進展，取得了一定成效，備案審查制度的層級監(jiān)督功能進一步發(fā)揮，有效地保障和促進了各級行政機關(guān)依法行政。但由于備案審查工作開展時間不長，工作進展很不平衡，還存在許多問題，需要引起高度重視，及時加以解決。

(一)規(guī)章、規(guī)范性文件制而不備的現(xiàn)象較為嚴重。一些地方特別是省政府各部門對備案審查工作的重要意義和作用還認識不足，沒有認真履行報備職責(zé)。今年上半年，全省14個市州政府中，蘭州、金昌、張掖、酒泉、慶陽、甘南沒有向省政府報備一件規(guī)范性文件。省政府各部門報備的規(guī)范性文件數(shù)量更少，只有省發(fā)改委、省物價局、省公安廳等少數(shù)幾個部門向省政府進行了報備。大多數(shù)部門雖然制發(fā)了規(guī)范性文件，但沒有按規(guī)定向省政府及時進行報備。制發(fā)規(guī)章、規(guī)范性文件不履行備案程序，導(dǎo)致規(guī)章、規(guī)范性文件不能及時得到審查，文件中存在的違法問題得不到及時糾正，侵害了行政管理相對人的合法權(quán)益，有的甚至引起訴訟，增大了糾正的難度。

(二)部分規(guī)范性文件的報備時限和報備格式不符合要求。個別地方和部門不按規(guī)定的時限及時報備規(guī)范性文件，而是將規(guī)范性文件積攢起來，采取一次性集中報備的方式，超過了法定的報備時限，有的文件甚至遲報達一年以上，使備案工作流于形式，失去了備案監(jiān)督的作用。有的文件在報備時未提交備案報告和起草說明及相關(guān)材料，或者文件文本、備案報告和起草說明不足10份，不符合《審查辦法》的要求，影響了備案審查工作的進行。

(三)規(guī)范性文件制發(fā)的前置審查程序不健全、不完備，規(guī)范性文件違法現(xiàn)象時有發(fā)生。一些地方和部門制定規(guī)范性文件時，通常由職能部門或業(yè)務(wù)處室起草，直接送領(lǐng)導(dǎo)審批后發(fā)布，不經(jīng)本機關(guān)法制機構(gòu)審查把關(guān)。有的規(guī)范性文件照搬照抄上位法的條文，有的將上位法的條文斷章取義、取其所需，移植到規(guī)范性文件當(dāng)中。表現(xiàn)在文件內(nèi)容方面一是擅自擴大上位法規(guī)定的應(yīng)予處罰行為的范圍，違法設(shè)定行政處罰。二是違法設(shè)定和實施行政許可。有的文件在上位法規(guī)定的條件和程序之外，增設(shè)行政審批程序。三是在沒有上位法依據(jù)的情況下，規(guī)范性文件擅自做出影響行政管理相對人的合法權(quán)益或增加行政管理相對人義務(wù)的規(guī)定。還有的規(guī)范性文件將上級行政機關(guān)的審批權(quán)限交由本級行政機關(guān)行使，或規(guī)定的處罰條款適用法律依據(jù)錯誤，造成處罰畸重。有些規(guī)范性文件內(nèi)容缺乏邏輯性，概念不準(zhǔn)確，用語不規(guī)范，文件質(zhì)量不高。

三、幾點要求

《甘肅省人民政府全面推進依法行政五年規(guī)劃(2005―2009)》明確提出，“2006年前，全省普遍建立規(guī)章、規(guī)范性文件監(jiān)督審查體系，完善備案工作機制，落實備案機構(gòu)和人員。對報送備案的規(guī)章、規(guī)范性文件，要依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，確保抽象行政行為的合法、有效?！?/p>

(一)進一步提高對備案審查工作重要性的認識。制發(fā)規(guī)范性文件，是各級行政機關(guān)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，依法履行行政管理職能的重要手段。規(guī)范性文件合法與否、質(zhì)量高低，直接關(guān)系到政府機關(guān)的形象和人民群眾的切身利益。做好備案審查工作，履行備案監(jiān)督職能，是各級行政機關(guān)的法定職責(zé)。各地、各部門一定要從實踐“三個代表”重要思想的高度，從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，從依法行政、建設(shè)法治政府的高度，充分認識做好備案審查工作的重要意義，按照國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》和《甘肅省人民政府全面推進依法行政五年規(guī)劃(2005―2009)》的有關(guān)要求，認真貫徹實施《審查辦法》，加強對抽象行政行為的監(jiān)督，建立和完善備案審查各項工作制度，做到備案工作機構(gòu)落實、人員落實、責(zé)任落實，切實維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，確保政令暢通。

(二)嚴格規(guī)范性文件的制定程序。提高規(guī)范性文件質(zhì)量，確保規(guī)范性文件合法有效，除了事后備案監(jiān)督之外，更重要的是要從源頭上抓起，抓好規(guī)范性文件的制定環(huán)節(jié)。各級行政機關(guān)在制定規(guī)范性文件時，要嚴格堅持三項基本制度：一是規(guī)范性文件發(fā)布前，必須由本機關(guān)法制機構(gòu)對文件內(nèi)容進行合法性審查，以充分發(fā)揮法制機構(gòu)代表本機關(guān)行使內(nèi)部層級監(jiān)督職能。二是事關(guān)全局和重要的規(guī)范性文件必須經(jīng)過政府常務(wù)會議或部門辦公會議集體討論通過，由政府或部門主要負責(zé)人簽發(fā)。三是規(guī)范性文件必須向社會公布，未經(jīng)公布不得實施。

(三)嚴格遵守報備格式和報備時限，認真履行法定的報備職責(zé)，切實做到有件必備。報備環(huán)節(jié)是備案審查工作的前提和基礎(chǔ)，規(guī)范性文件制而不備，則備案監(jiān)督無從談起。將規(guī)范性文件報送上級機關(guān)備案審查，是各級行政機關(guān)的法定職責(zé)，也是文件發(fā)布施行后必須履行的法定程序。各級行政機關(guān)要確定專門機構(gòu)和人員負責(zé)文件報備工作，不得以任何理由和借口拒絕報備。今年上半年未向省政府報備的地方和部門，必須及時予以改正，按時將制發(fā)的規(guī)章和規(guī)范性文件向省政府進行報備。根據(jù)《審查辦法》的規(guī)定，報備機關(guān)必須在規(guī)章公布之日起30日內(nèi)、規(guī)范性文件公布之日起15日內(nèi)，將備案報告、文件文本各10份，以及起草說明、制定依據(jù)和其他相關(guān)材料提交備案機關(guān)。同時，要認真執(zhí)行規(guī)范性文件目錄上報制度。規(guī)章、規(guī)范性文件制定機關(guān)在每年1月15日以前，將上發(fā)布的規(guī)章、規(guī)范性文件目錄報送備案機關(guān)審查。

(四)強化備案審查，加大對報備文件審查和糾錯的力度。對各地、各部門報備的規(guī)章和規(guī)范性文件，省政府法制辦要代省政府依法認真進行審查，努力提高審查質(zhì)量，做到有件必審，有錯必糾。對與上位法的規(guī)定相抵觸或不一致，存在問題的，要書面提出備案審查意見書。備案審查意見書要做到依據(jù)充分，論證嚴密，結(jié)論準(zhǔn)確。報備機關(guān)在收到備案審查意見書后，要在30日內(nèi)對文件進行修改或廢止，并將結(jié)果書面告知省政府法制辦。報備機關(guān)逾期不對規(guī)章和規(guī)范性文件作出修改或廢止決定的，省政府法制辦可提請省政府批準(zhǔn)后予以撤消或直接予以撤消。

(五)進一步加強督促檢查。省政府將于今年年底前對各地、各部門開展備案審查工作情況組織一次全面深入的檢查，重點檢查當(dāng)前備案工作中突出存在的不報、遲報、漏報等問題。對于問題嚴重的地方和部門，將在全省范圍內(nèi)予以通報批評，以嚴肅備案紀律。對拒不報備或不按照備案審查意見書進行及時糾正，造成文件違法，損害行政管理相對人合法權(quán)益，后果嚴重的，將追究有關(guān)機關(guān)主要負責(zé)人和直接責(zé)任人的行政責(zé)任。

附件：2005年1-6月部分規(guī)章、規(guī)范性文件備案目錄

二○○五年七月十五日

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第四篇：河北省人民政府辦公廳關(guān)于建立分級診療制度的實施意見-地方規(guī)范性文件

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