當(dāng)前基層人民調(diào)解工作面臨的主要問題調(diào)研

眾所周知，基層人民調(diào)解工作是一門兼容情、理、法的“化干戈為玉帛”的藝術(shù)，因?yàn)檎{(diào)解在解決糾紛時依據(jù)的規(guī)則不僅有法律與政策，更重要的則是大量依據(jù)公共道德、習(xí)俗、情理等社會規(guī)范，對這些規(guī)則的適用和依賴，實(shí)際上體現(xiàn)著“和為貴”及禮義倫常等傳統(tǒng)價值觀、維護(hù)公共道德和公共利益、培養(yǎng)社會凝聚力及健康的人際關(guān)系的社會力量，具有傳承與維系傳統(tǒng)文化、社會公共道德和社會聯(lián)系的功能。如何做好人民調(diào)解工作，維護(hù)群眾切身利益，是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的重要體現(xiàn)，現(xiàn)結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，談?wù)劵鶎尤嗣裾{(diào)解工作。

一、當(dāng)前我鎮(zhèn)矛盾糾紛主要特點(diǎn)

(一)民間主要矛盾糾紛發(fā)生新變化，呈多樣化、復(fù)雜化趨勢。

新時期市場經(jīng)濟(jì)的推動，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)由單一向多樣化轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)民外出務(wù)工，夫妻關(guān)系穩(wěn)定性降低，傳統(tǒng)的婚姻家庭鄰里糾紛仍是民間主要矛盾糾紛外，過去被忽視和邊緣化的資源權(quán)屬、環(huán)境及生態(tài)、不同經(jīng)濟(jì)主體的利益、工程建設(shè)中群眾利益維護(hù)等經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的新型矛盾糾紛日益突出。其中，因土地承包、交通事故、勞動爭議、村務(wù)管理、征地拆遷、拖欠工資和黨群干群關(guān)系等引發(fā)的矛盾糾紛大幅增加。參與者成分日漸復(fù)雜，涉及工人、農(nóng)民、學(xué)生、離退休干部、個體戶等多行業(yè)人員，跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的糾紛亦不斷增多，調(diào)解難度越來越大。

(二)重點(diǎn)工程建設(shè)引發(fā)的矛盾糾紛突出。

一是在解決**復(fù)線建設(shè)工程遺留問題時，一些群眾視為“機(jī)會”，想分杯羹，若未滿足自己要求便采取“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思想，對政府施加壓力，以達(dá)到個人目的，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力，如跪訪人大代表事件。二是按照**“三鎮(zhèn)一體化”的大布局，鎮(zhèn)域內(nèi)大量重點(diǎn)工礦企業(yè)建設(shè)過程中，涉及拆遷、征地、遷墳、礦山資源等方面的矛盾糾紛紛至沓來。相當(dāng)多的農(nóng)戶認(rèn)為搞建設(shè)正是撈錢好時機(jī)，企業(yè)建設(shè)的區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶，可以在一夜之間搭建起遍地開花的違章建筑和臨時移載的花草林木，并借此向工程業(yè)主漫天要價。

(三)糾紛參與人數(shù)向群體性發(fā)展。

一是**一線、二線工程建設(shè)等歷史遺留問題引發(fā)群體性糾紛不斷，如**社區(qū)三組、八組拆遷戶安置工作；二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引發(fā)的群體性上訪事件，如**村、十**村至**村等道路硬化遺留問題；三是區(qū)域內(nèi)在建企業(yè)因民工工資問題引發(fā)群體事件不斷，如**縣實(shí)驗(yàn)學(xué)校主體工程、**移民小區(qū)工程、**建材市場工程等重點(diǎn)項目建設(shè)；等等。上述群體性糾紛參與人數(shù)動輒數(shù)十人，甚至上百人，而且組織化傾向比較明顯。這些群體性糾紛事件背后有組織者操縱指使，事前和事中都有較為嚴(yán)密的組織領(lǐng)導(dǎo)和周密的行動計劃，造成的社會影響惡劣。

(四)非正常上訪大幅攀升。

相當(dāng)部分糾紛當(dāng)事人訴求方式和行為方式偏激甚至違法的特點(diǎn)明顯。今年以來，**鎮(zhèn)非正常上訪群眾已達(dá)20起，訴求越來越偏激，如**村的**某某、**村的**某某、**社區(qū)的**某某、**社區(qū)的**某某等上訪戶，已把上訪作為一種威協(xié)政府的手段，提出的訴求不斷攀升，加大了人民調(diào)解工作和信訪維穩(wěn)工作難度。

二、基層人民調(diào)解工作存在的主要困難和問題

人民調(diào)解作為基層維穩(wěn)的“第一道防線”對于全鎮(zhèn)的政治社會穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。但我鎮(zhèn)人民調(diào)解工作仍存在不少困難和問題，主要集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)基本形成，但基礎(chǔ)不牢。

一是人民調(diào)解委員會基本上不是經(jīng)過專門選舉產(chǎn)生的，大多由村（社區(qū)）、單位指派設(shè)立，隨意性較強(qiáng)。

二是調(diào)委會主任及其組成人員大多數(shù)由村干部、村民小組長和單位職工兼任，由于身兼多職，導(dǎo)致個別調(diào)委會形同虛設(shè)。三是調(diào)解員、調(diào)解信息員公眾認(rèn)知度差，自身角色感不強(qiáng)，作用發(fā)揮不明顯。四是企事業(yè)單位、行業(yè)性區(qū)域性組織民調(diào)組織的設(shè)立還不能達(dá)到要求，有的有其名無其實(shí)。

(二)司法所對調(diào)委會的管理指導(dǎo)難度大。

從行政管理體制上看,司法所對農(nóng)村“兩委”沒有任何隸屬關(guān)系,村級組織對司法所安排的工作反應(yīng)不夠積極主動，導(dǎo)致了村級調(diào)解工作陷入困局。

(三)獎懲制約監(jiān)督機(jī)制有待完善。

由于廣大的農(nóng)村調(diào)委會和調(diào)解員沒有辦公經(jīng)費(fèi)，調(diào)解員的工作責(zé)任心就受到了影響，認(rèn)為自己是在義務(wù)的為社會作貢獻(xiàn)，能干多少就多少，甚至不想干也是應(yīng)該的。雖然實(shí)行了“以案定補(bǔ)”的資金保障措施，但所補(bǔ)的錢與調(diào)解成本相比差距太大，只能是杯水車薪，同時，又沒有形成較為普遍的、完善的獎懲制約監(jiān)督機(jī)制，這樣就導(dǎo)致了大量的矛盾糾紛往上移交。

(四)人民調(diào)解業(yè)務(wù)建設(shè)有發(fā)展，但創(chuàng)新不夠。

糾紛發(fā)生后，能積極勸說當(dāng)事人大事化小、小事化了，以和為貴，折中處理。但是在新的形勢下，針對人民調(diào)解工作出現(xiàn)的一系列新情況，新問題，如何適應(yīng)新的人民調(diào)解制度，做好矛盾糾紛預(yù)防、化解，調(diào)解文書規(guī)范，內(nèi)務(wù)檔案管理規(guī)范，形成自己的特色等方面，往往行動與實(shí)踐滯后，沒有與時俱進(jìn)，缺乏開拓創(chuàng)新。同時在人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的互動對接，形成“大調(diào)解”格局，有效化解重大疑難矛盾糾紛方面，認(rèn)識上不深，措施上不力，沒有能夠形成有效的機(jī)制，難以適應(yīng)新形勢的要求。

三、當(dāng)前加強(qiáng)基層人民調(diào)解工作的主要對策

(一)認(rèn)清形勢，提高對做好農(nóng)村糾紛調(diào)解工作的重要性的認(rèn)識。

要認(rèn)識到村級調(diào)委會是自我管理、自我教育、自我約束、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，調(diào)解員生活在群眾中能了解千家萬戶的喜怒哀樂，能利用人熟、地熟，就近便利等優(yōu)勢，及時調(diào)解疏導(dǎo)民間糾紛，防止民間糾紛激化，是社會治安的第一道防線，在保一方平安維護(hù)廣大農(nóng)村和基層穩(wěn)定中具有不能替代的作用。

(二)深化認(rèn)識，著力構(gòu)建“大調(diào)解”體系。

在矛盾糾紛排查和調(diào)處工作中，要本著

“人民調(diào)解為主導(dǎo)、司法調(diào)解為后盾、慎用行政調(diào)解”的調(diào)解工作思路，充分發(fā)揮三種調(diào)解的優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補(bǔ)，切實(shí)搞好三種調(diào)解方式的銜接和轉(zhuǎn)化，提高調(diào)解的法律效力和履約率，使調(diào)解的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。在工作實(shí)踐中，應(yīng)著重把握好以下幾點(diǎn)：一是要抓好人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接，充分調(diào)動人民調(diào)解優(yōu)勢，發(fā)揮司法調(diào)解的后盾作用。二是抓好人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接，發(fā)揚(yáng)人民調(diào)解的親和力優(yōu)勢，發(fā)揮行政力保障。三是抓好行政調(diào)解與司法調(diào)解的銜接，建立行政調(diào)解與司法調(diào)解的溝通機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮調(diào)解的效力。

(三)夯實(shí)基礎(chǔ)，全面加強(qiáng)調(diào)委會規(guī)范化建設(shè)。

在新形勢下，特別要注重如下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)制度建設(shè)。要建立健全以崗位責(zé)任制為重點(diǎn)的學(xué)習(xí)、例會、排查、重大糾紛討論、回訪、信息報告、檔案管理等各項規(guī)章制度。要定期開展標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)委會評定、復(fù)核和“四無”村評定活動，促使調(diào)委會建設(shè)上臺階上水平。二是加強(qiáng)隊伍建設(shè)。村（居）調(diào)委會主任一般可由村支書或村主任兼任，調(diào)解員、調(diào)解信息員要配齊配強(qiáng)，有條件的地方要盡量選聘一些威望高、懂法律、熱心調(diào)解工作的人士成為專職調(diào)解員。要全面推行首席人民調(diào)解員制度和調(diào)解員持證上崗制度。同時，定期開展對人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作，促使調(diào)解隊伍素質(zhì)普遍提高。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)。要建立健全轄區(qū)基本情況和調(diào)解業(yè)務(wù)的各種統(tǒng)計臺帳和工作記錄，做到情況明，底數(shù)清。

(四)落實(shí)經(jīng)費(fèi)，保障人民調(diào)解工作長效運(yùn)轉(zhuǎn)。

為充分調(diào)動調(diào)解人員積極性，穩(wěn)定基層調(diào)解隊伍，確保人民調(diào)解工作健康、穩(wěn)定開展，必須建立人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是調(diào)解組織的設(shè)立單位必須將調(diào)解人員的誤工報酬和必要的工作經(jīng)費(fèi)列入開支計劃，按時撥付。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以按調(diào)委會調(diào)解案件數(shù)量和調(diào)解難易程度據(jù)實(shí)給予辦案補(bǔ)貼，作為調(diào)委會工作經(jīng)費(fèi)的有效補(bǔ)充。通過形成保障體系，滿足人民調(diào)解工作的正常經(jīng)費(fèi)需要，有效地激勵和保證人民調(diào)解工作的長效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(五)強(qiáng)化責(zé)任，建立人民調(diào)解工作的考核獎懲機(jī)制。

人民調(diào)解工作是一項涉及面廣，工作量大，工作方式較為靈活的基礎(chǔ)性長期性工作。因此，廣大調(diào)解員必須加強(qiáng)責(zé)任心和使命感，建立科學(xué)有效的人民調(diào)解工作考核獎懲機(jī)制。一方面要將人民調(diào)解工作納入社會治安綜合治理的重要考核范圍，把預(yù)防和減少矛盾糾紛量化分解到村組和單位，可以充分利用綜合治理的“一票否決機(jī)制”。另一方面要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以司法行政部門為主體建立專門的人民調(diào)解考核獎懲機(jī)制，實(shí)行年度量化考核，把開展人民調(diào)解工作的好壞與調(diào)解人員的報酬補(bǔ)貼直接掛鉤。

(六)整合人民調(diào)解資源。

由于新時期的矛盾糾紛牽涉面廣、復(fù)雜性強(qiáng)，單靠鎮(zhèn)、村調(diào)委會已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)階段矛盾糾紛調(diào)處化解的需要。建議成立和完善矛盾糾紛調(diào)處協(xié)調(diào)指揮中心，由綜治辦、司法所、派出所、人民法庭、社事辦、經(jīng)濟(jì)辦、社保站、規(guī)劃所等單位組成。整合調(diào)解資源，形成高效、聯(lián)動、便捷的綜合調(diào)處機(jī)制，真正地實(shí)現(xiàn)“實(shí)行人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合”，加大矛盾糾紛的排查調(diào)處力度。

總之，新時期下，加快發(fā)展基層人民調(diào)解工作是歷史賦予的使命，是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)基層民主法制建設(shè)進(jìn)程的必然結(jié)果。我相信，在縣司法局、鎮(zhèn)黨委人大政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在人民調(diào)解員的不懈努力和積極探索下，人民調(diào)解工作將在新時期逐步完善和發(fā)展，為及時消除和化解各種社會不穩(wěn)定因素，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會這一宏偉目標(biāo)做出更大的貢獻(xiàn)和發(fā)揮更大的作用。