第一篇：當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)問題研究

當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)問題研究

導(dǎo)論

中國的改革開放發(fā)軔于貧窮落后的農(nóng)村，啟動于農(nóng)村土地制度改革。改革開放30多年來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各項事業(yè)均發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國土地制度的改革發(fā)展。我國土地制度的二元性結(jié)構(gòu)，刺激了改革開放的動力神經(jīng)，成為中國經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的引擎。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也引發(fā)了土地制度中諸多弊端的顯現(xiàn)，致使“三農(nóng)”問題積重難返。特別是2008年全球金融危機(jī)的來臨，國家采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策，使本來嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式尤為深度固化，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。因此，農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步改革迫在眉睫，不容忽視，更無法回避。

中國的農(nóng)村土地制度改革已走過了34年歷程，下一步如何改革或者將改革到什么狀況，成為今后國家發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的重要課題。十七屆三中全會提出了健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度的原則——“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向。本文試圖從農(nóng)村土地權(quán)利確認(rèn)入手，回溯總結(jié)30多年來土地制度改革的歷程和發(fā)展變化的特點，闡述現(xiàn)行土地制度的弊端及其危害，通過勾畫農(nóng)村土地權(quán)利制度的構(gòu)建設(shè)想，梳理出今后農(nóng)村土地制度的發(fā)展路徑和方向，為建立健全既適合我國國情又適應(yīng)新形勢發(fā)展需要的農(nóng)村土地制度架構(gòu)，加快我國“三農(nóng)”問題的解決步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定而作出努力。

一、農(nóng)村土地權(quán)利狀況

（一）農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展變化的歷史演進(jìn)

1、解放前后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)。

解放前的農(nóng)村土地屬于土地私有制。大量的自耕農(nóng)擁有自己完整產(chǎn)權(quán)的土地，而無地的農(nóng)戶也可以自由地租種他人的土地，進(jìn)行耕種和收獲。革命年代，中共領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，新中國成立后，無地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實現(xiàn)了“耕者有其田”。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發(fā)了土地房屋所有權(quán)證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營銷，無論是土地還是農(nóng)產(chǎn)品，既可以自己經(jīng)營，也可以自由交易。在萬一遇到緊急情況或家庭生活到了難關(guān)時，他們也可以自由處分其賴以生存的土地、房屋和宅基地，以度過危機(jī)。可見，在解放前后的土地私有制度下，農(nóng)民均擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

2.合作化、人民公社時期，農(nóng)村土地的權(quán)利狀況——從土地完整產(chǎn)權(quán)到基本失去土地權(quán)利的狀態(tài)。

為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國家自1953年起號召由農(nóng)村互助組向農(nóng)村初級合作社發(fā)展。社員入社將土地及主要生產(chǎn)資料歸初級合作社統(tǒng)一經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民所有。農(nóng)村初級合作社繼而發(fā)展為高級合作社，1958年最終國家強制性地成立了人民公社。從此，農(nóng)民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實行“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的高度壟斷的計劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民不僅失去了土地、宅基地的所有權(quán)，也失去了獨立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，就連擁有所有權(quán)的房屋也因為宅基地禁止交易而成了殘缺的產(chǎn)權(quán)。這一時期對于農(nóng)民而言，一方面，既沒有土地所有權(quán)也沒有土地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；另一方面，由于戶籍制度的捆綁，導(dǎo)致農(nóng)民人身無自由，政治缺權(quán)利，經(jīng)濟(jì)受貧窮，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民食不果腹，有的年份甚至出現(xiàn)了逃荒要飯的現(xiàn)象。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農(nóng)民被逼上梁山，冒險搞起了包產(chǎn)到戶。

3.改革開放后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——通過實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營權(quán)，土地權(quán)利的經(jīng)營權(quán)部分回歸農(nóng)民手中。

上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶的創(chuàng)新之舉引發(fā)了土地制度變革。首先，農(nóng)民為了吃飽飯而將原來實行了20多年的人民公社體制打破，將生產(chǎn)和經(jīng)營的主體由生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)為農(nóng)戶。1982年的中央1號文件，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而形成了農(nóng)戶、國家和集體之間的合約關(guān)系，確立了農(nóng)戶對土地的部分產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。1998年十五屆三中全會的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出：長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農(nóng)村基本經(jīng)營制度，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會的生產(chǎn)力。我國不但實現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，農(nóng)民生活改善，而且為城市的改革發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，引發(fā)了整個社會結(jié)構(gòu)的巨大改變。

隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經(jīng)下發(fā)了14個中央一號文件，大多數(shù)都涉及土地制度與農(nóng)村改革發(fā)展。包產(chǎn)到戶合法化以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本經(jīng)營制度，具體表現(xiàn)為土地承包的面積和地塊到戶，承包經(jīng)營權(quán)證書到戶，承包期限延長至30年，再到確立家庭承包經(jīng)營制度作為一個基本制度長期不變。近年，國家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。十七屆三中全會提出了“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，讓“土地流轉(zhuǎn)更加充分而有保障”，更進(jìn)一步豐富了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵。

4.物權(quán)法時代農(nóng)民土地權(quán)利的發(fā)展方向——從長久不變到確權(quán)發(fā)證，實現(xiàn)物權(quán)保護(hù)。

為落實“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，在國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》后，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

溫家寶總理分別在中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會議講話和十一屆人大五次會議報告中強調(diào)：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，無論何種情形，任何人都無權(quán)剝奪；深化農(nóng)村改革，必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，認(rèn)真搞好土地確權(quán)登記發(fā)證工作；加強土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；推進(jìn)征地制度改革，制定農(nóng)村集體土地征收補償條例，保障好農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。

綜上所述，農(nóng)村土地權(quán)利狀況的演變，經(jīng)歷了解放初期農(nóng)民對土地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)的狀態(tài)，過渡至合作化、人民公社時期，農(nóng)民對土地權(quán)利的部分喪失到完全歸公而喪失權(quán)利的狀態(tài)，再到土地包產(chǎn)到戶，繼而確立了家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，部分土地權(quán)利回歸到農(nóng)民手中的狀態(tài)。十七屆三中全會的決定和《物權(quán)法》的實施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。

（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義

為了貫徹落實《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)市場化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢在必行。

對農(nóng)村土地全面確權(quán)登記發(fā)證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民主體與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，從而有利于落實有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護(hù)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。此舉有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，有利于構(gòu)建和諧社會，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局。

（三）土地確權(quán)的基本原則

第一，尊重歷史、面對現(xiàn)實的原則。對歷史遺留的土地權(quán)屬問題，只要符合當(dāng)時規(guī)定的歷史事實，不能輕易地改動和否定；對現(xiàn)在實際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待。適用這一原則時要做到：歷史上已依政策、法律確權(quán)的，要堅決維護(hù)；因各種原因，土地已經(jīng)發(fā)生了實際變更，只要過去不是強占，在確權(quán)時要從實際出發(fā)，堅持原則性和靈活性相結(jié)合。

第二，最大限度地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則。一般來說，土地確權(quán)是國家行政機(jī)關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行認(rèn)定的行政行為。也就是說，土地確權(quán)的主體是國家行政機(jī)關(guān)，其根本目的是為了更好地實現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第三，依法依規(guī)有序登記的原則。確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)包括：《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律政策文件以及地方性法規(guī)的規(guī)定。應(yīng)該按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時。

第四，堅持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個農(nóng)民集體。

二、土地權(quán)利概述

（一）有關(guān)法律與技術(shù)規(guī)程對土地類型的分類

現(xiàn)行《土地管理法》對土地類型根據(jù)利用性質(zhì)和狀況劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）。

1、農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。按照法律的界定，結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定可將農(nóng)用地詳細(xì)分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地。

2、建設(shè)用地：指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

3、未利用地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括水域及水利設(shè)施用地、草地和其他土地。

綜上所述，無論依據(jù)用途還是依據(jù)屬性劃分，可以歸納出農(nóng)村土地確權(quán)所針對的主要對象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務(wù)管理用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、水域及水利設(shè)施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農(nóng)用地。其中，重中之重是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)所涉及的土地。

（二）土地權(quán)利種類

1、土地所有權(quán)。我國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有，勞動群眾集體所有即農(nóng)村土地集體所有。我國城市土地屬于國有，城市勞動群眾集體不擁有土地所有權(quán)。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項具有歧視性的制度安排。它既不是國家所有權(quán)派生的，也不是隸屬于國家所有權(quán)之下的權(quán)利，而是在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上，憑借國家意志收回農(nóng)民個人所有權(quán)集合而成，并為高度壟斷的計劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的、相對不完整的所有權(quán)。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農(nóng)民的制度印痕。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權(quán)主體的缺位和虛擬化、效力和權(quán)能上的欠缺與不平等。這種狀況并非因所有權(quán)的社會化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國家為了壟斷土地一級市場，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。集體所有土地只有被征收為國有，才能進(jìn)入市場出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。

從物權(quán)平等保護(hù)原則來看，國家對集體土地所有權(quán)的限制不能排斥和剝奪本應(yīng)屬于農(nóng)民集體的所有權(quán)權(quán)能，這種限制只能體現(xiàn)在建設(shè)規(guī)劃和用途管制方面。此外，集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)應(yīng)該平等。

2、土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。通常說的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。土地用益物權(quán)是指在他人享有所有權(quán)的土地上設(shè)立的，對他人所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。《土地管理法》所指的土地使用權(quán)包含了土地用益物權(quán)?！段餀?quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。

本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示。

（三）土地權(quán)利主體分類及其代表

1、所有權(quán)主體。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農(nóng)民集體成員四類平等的主體。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。

按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村民小組代表其行使所有權(quán)。但目前大多數(shù)農(nóng)民集體都沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此在實踐中農(nóng)民集體土地基本上是由村民委員會或村民小組具體行使有關(guān)權(quán)利。而村民委員會、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權(quán)利和義務(wù)卻沒有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時侵害群眾權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，實際上農(nóng)村集體土地所有權(quán)人缺位，產(chǎn)權(quán)主體不明的問題已相當(dāng)嚴(yán)重。由誰作為主體來行使這個權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。

如果一部分村民不委托村委會行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會授權(quán)委托村委會代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各?。▍^(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。

我們認(rèn)為，如果在現(xiàn)有法律框架下無法確認(rèn)集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個集體成員自然而然地成為他所長久使用的部分土地的所有權(quán)主體代表更為合適。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認(rèn)私人土地使用權(quán)，那么在集體土地所有權(quán)的前提下，就應(yīng)該把土地使用權(quán)證書注明具體的使用權(quán)人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權(quán)的代表。

2、使用權(quán)主體。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。根據(jù)使用現(xiàn)狀依法確權(quán)登記發(fā)證后，土地登記簿記載應(yīng)與土地使用證登記一致。

三、關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的幾個問題

（一）土地確權(quán)的重要性

土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的內(nèi)容的行為。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財產(chǎn)權(quán)利，逐項“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。

為什么要進(jìn)行土地確權(quán)，確權(quán)為什么非常重要？可以從以下兩個方面來論述。

首先，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，從而保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴(yán)重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場經(jīng)濟(jì)下的最大收益。

這是因為，一方面，由于國家嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產(chǎn)，更不能進(jìn)行社會財產(chǎn)交換；另一方面，國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。比如，就是一塊農(nóng)民集體所有的土地向另一個經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家，由國家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有。而且，國家征用土地的補貼價格是由國家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實地體現(xiàn)土地價值，是一種強制性的非市場價格。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無社會保障的“三無人員”，也引發(fā)了許多群體性抗?fàn)幨录?/p>

因此，要想讓農(nóng)民通過合法途徑獲得土地財產(chǎn)權(quán)，必須對現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進(jìn)行審核、測量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進(jìn)行確認(rèn)。這些證書代表的是政府對土地權(quán)利實體上的認(rèn)定，屬于實體法保障的范疇。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利的保證書，也是政府依法保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的承諾書。只要農(nóng)民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。在遇到政府征地時，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進(jìn)行談判的一個籌碼，對征地補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式進(jìn)行討價還價，也可以就是否和如何取得股份進(jìn)行協(xié)商。如果遇到強行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

其次，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的空間范圍和權(quán)屬信息，從而有效減少土地糾紛的發(fā)生。通過土地確權(quán)可以搞清楚農(nóng)村每一宗土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、實際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權(quán)屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)的實際測量、審核調(diào)查并進(jìn)行登記頒證。由土地確權(quán)登記頒發(fā)的證書是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)和農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的有效憑證，是受國家法律保護(hù)的，也是發(fā)生糾紛時法院判決的有效證據(jù)。這樣，農(nóng)民集體與農(nóng)民之間，不同農(nóng)民之間的土地權(quán)利關(guān)系漸趨明晰，由此引發(fā)的土地糾紛會逐漸減少。不過，由于國家政策變遷和歷史遺留問題等原因，農(nóng)村土地確權(quán)之前可能會出現(xiàn)矛盾糾紛集中爆發(fā)的問題。這需要在尊重歷史和現(xiàn)實利益的基礎(chǔ)上，查明爭議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農(nóng)村范圍內(nèi)的每一宗土地的確權(quán)目標(biāo)打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問題

新中國成立以來，先后開展了三次針對農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。第一次是1951年土地改革，涉及農(nóng)村的所有土地，主要是宅基地、耕地和園地。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級人民政府為其頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書，變解放前的地主土地私有制為農(nóng)民土地私有制度，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。

第二次是上世紀(jì)80年代中期，主要針對農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進(jìn)行得不徹底。由于確權(quán)發(fā)證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產(chǎn)大隊填發(fā)證書，導(dǎo)致了發(fā)證率較低，并且錯誤很多，社會反映不好，這次工作半途而廢。

第三次是上世紀(jì)90年代早期，針對的是宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)。這次發(fā)證起源于1988年冬季開始的土地登記申報，由國有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內(nèi)自行申報，發(fā)證工作持續(xù)到1994年左右。有了《土地管理法》和國家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》、《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》以及各地的地方法規(guī)的指導(dǎo)，除了有權(quán)屬糾紛尚未解決的以外，這次發(fā)證率較高，達(dá)90%以上，基本上達(dá)到了確權(quán)登記發(fā)證的目的，但是確認(rèn)的土地權(quán)能尚不完整。

從前三次發(fā)證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。第二次最糟糕，不僅沒有起到確權(quán)的作用，而且還造成了管理混亂。第三次發(fā)證率較高，由于意識形態(tài)的影響和市場經(jīng)濟(jì)框架尚未形成的原因，加上土地二元結(jié)構(gòu)的制度束縛，土地證書是發(fā)了，但土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能受限制，沒有形成以權(quán)利保護(hù)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。這主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面上看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但實質(zhì)是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。

為了適應(yīng)我國土地管理新的形勢需要，十七屆三中全會對我國土地管理提出了新的要求，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，建立以土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國國情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系成為可能。為落實十七屆三中全會的決定，2010年中央1號文件和有關(guān)部委的文件，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為土地確權(quán)登記頒證，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。

正在進(jìn)行、即將完成的第四次發(fā)證工作自2010年初開始，還權(quán)賦能成為本次工作的核心。本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的目標(biāo)是逐步走向以權(quán)利保障為核心的土地管理制度，最終實現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場創(chuàng)造條件。

（三）現(xiàn)行法律和政策關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的內(nèi)容和范圍存在矛盾和沖突

現(xiàn)行《土地管理法》只規(guī)定了土地使用權(quán)概念，它既包括了物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利，又包括了債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指土地使用權(quán)人獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合。在《物權(quán)法》施行之后，“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂，是囊括了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。

但是《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致?！锻恋毓芾矸ā返?1條第2款所稱“建設(shè)用地使用權(quán)”實際上應(yīng)稱為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。

《物權(quán)法》實施后，國土資源部頒布的《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。其中，集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。土地承包經(jīng)營權(quán)被排除在土地登記的范圍之外。

2010年中央1號文件要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》。上述文件都排除了土地承包經(jīng)營權(quán)屬于本次土地登記的范圍。

《物權(quán)法》第五條規(guī)定了物權(quán)法定原則，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，理論上又叫做物權(quán)法定主義。這是物權(quán)法區(qū)別于合同法的重要標(biāo)志，它要求物權(quán)只能依據(jù)法律設(shè)定，禁止當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)，也不得變更物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法。《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”專門指利用國有土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知。

《土地管理法》對登記的作用、登記機(jī)關(guān)對登記申請的審查、利害關(guān)系人查詢登記資料等問題均未作明確規(guī)定，直接造成實踐中將登記僅僅理解為一種土地管理的方式，忽視了其在土地權(quán)利變動中的作用?！段餀?quán)法》規(guī)定了不動產(chǎn)登記的效力、登記申請、登記機(jī)關(guān)的審查職責(zé)等基本規(guī)則，填補了《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容的缺失。土地物權(quán)變動原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對抗主義。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不生效；土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人；土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動效力。集體建設(shè)用地使用權(quán)、國有農(nóng)用地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在《物權(quán)法》當(dāng)中并沒有做出規(guī)定，這與物權(quán)法定原則相悖。如果將“農(nóng)用地使用權(quán)”規(guī)定為一種新的物權(quán)類型，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這種新型用益物權(quán)的設(shè)定要件和效力范圍。農(nóng)用地使用權(quán)既屬物權(quán)，則須以一定的公示方法周知于眾人。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)。雖然《物權(quán)法》沒有規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)類型，《土地管理法》的表述也不太嚴(yán)謹(jǐn)，但對于現(xiàn)實中大量存在的集體建設(shè)用地使用權(quán)還是應(yīng)該予以確認(rèn)。

《物權(quán)法》明確了建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度的目標(biāo)，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執(zhí)行，而先將土地登記統(tǒng)一起來歸口一個部門管理?！锻恋氐怯涋k法》是部門規(guī)章而不是法律法規(guī)，其效力等級受限，對土地登記的規(guī)定不符合《物權(quán)法》的規(guī)定要求。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地登記機(jī)構(gòu)是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，土地所有權(quán)和使用權(quán)證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府，土地他項權(quán)利證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府國土資源行政主管部門，并未統(tǒng)一。而依《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)和林地承包經(jīng)營權(quán)的管理職能分別由農(nóng)業(yè)和林業(yè)行政部門負(fù)責(zé)，相應(yīng)權(quán)利證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門的職責(zé)。由此可見，現(xiàn)行法規(guī)的矛盾和沖突產(chǎn)生了土地權(quán)利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。為此，我們建議依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，統(tǒng)一由國土資源管理部門登記、填證，依照權(quán)限分別由縣級以上人民政府和登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)證書。

（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。它明確的主體包括：（1）本農(nóng)民集體成員；（2）非本農(nóng)民集體的農(nóng)民；（3）因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的且已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員；（4）原在農(nóng)村合法取得宅基地及房屋的非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）；（5）沒有權(quán)屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人?！兑庖姟穼ι鲜鲋黧w進(jìn)行確權(quán)登記頒證設(shè)定了不同的條件，我們認(rèn)為上述主體的規(guī)定符合現(xiàn)實，但是對于設(shè)定的條件并不茍同。

首先，對于本農(nóng)民集體成員按照當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)宅基地使用權(quán)的規(guī)定，過于狹窄而又偏頗。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過行政審批獲得的宅基地，而通過繼承或者購買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會超過當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。

其次，對于非本農(nóng)民集體的農(nóng)民僅僅規(guī)定其取得宅基地使用權(quán)的條件為因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的，我們認(rèn)為這些條件既以偏概全也過于苛刻，并不能囊括非本農(nóng)民集體的農(nóng)民取得其他農(nóng)民集體宅基地使用權(quán)的所有情形。比如1998年曾有政策規(guī)定非本農(nóng)民集體的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民也可以依法取得宅基地使用權(quán)，購買或者親友贈與、互換等情形也可以取得宅基地。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)60-70年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實而且沒有必要。

再次，已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的情形，在確權(quán)登記發(fā)證時應(yīng)在《集體土地使用證》記事欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。不知這種規(guī)定出于何種目的，我們認(rèn)為，只要是依法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)該同權(quán)、同利、同益，不應(yīng)該區(qū)別對待，以免有違反物權(quán)平等原則之嫌，或者埋下侵權(quán)糾紛的隱患。

第四，對于非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋進(jìn)行確權(quán)登記頒證的條件為：房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實屬不必要，而且在法理上也沒有正當(dāng)性。

最后，泛指的沒有權(quán)屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)。這里如何查明是個問題，村委會的證明怎么避免隨意性和違法現(xiàn)象出現(xiàn)，公告的形式如何？30天的期限是否合適？經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府審定是否有必要？因為歷史形成的宅基地使用狀況足以說明占有的合理性，也不排除其合法性，因為農(nóng)村清理違法用地和登記確權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了多次，確有遺漏的情形可以說是微乎其微。

《意見》第7條規(guī)定，按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（1）1982年以前的農(nóng)民建房用地在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴(kuò)大用地面積的依法按現(xiàn)有實際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證：（2）1987年《土地管理法》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記；（3）1987年《土地管理法》實施后，農(nóng)民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實際批準(zhǔn)面積進(jìn)行確權(quán)登記，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定作出處理，并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行確權(quán)登記。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實踐中很難落實。農(nóng)村有不少規(guī)定新批宅基地后老宅基地退給集體統(tǒng)一安排使用的情形都難以落實，大量村內(nèi)空閑地也難以統(tǒng)一規(guī)劃安排使用，老百姓認(rèn)為宅基地就歸其所有，上述規(guī)定不過是紙上畫餅而已。我們建議，應(yīng)該借這次確權(quán)工作的契機(jī)，徹底解決遺留問題，依據(jù)土地利用現(xiàn)狀予以確權(quán)登記頒證，千萬不能再為今后留下產(chǎn)權(quán)不清的禍端。

（五）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格和農(nóng)民集體的問題

現(xiàn)行法律法規(guī)都規(guī)定了“農(nóng)民集體”所有，它包括：一是村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理；二是兩個以上村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理。這種權(quán)屬結(jié)構(gòu)基本沿襲了原人民公社體制下“三級所有”的框架，體現(xiàn)了對人民公社所有制關(guān)系的路徑依賴。人民公社時的“生產(chǎn)大隊”、“生產(chǎn)隊”是農(nóng)村基本的生產(chǎn)組織，但“村”、“隊（組）”只是一個地域區(qū)劃上的概念。在這種情況下，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證時，對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格的問題，非常有必要理清。

我們認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置是由制度和現(xiàn)實多方面原因所致。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。而在實踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實上由土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化，使用權(quán)和所有權(quán)高度分割。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)的法律規(guī)定，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因為“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體?，F(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使權(quán)能的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。

“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵和外延無法界定，極為模糊。從《民法通則》的規(guī)定來看，“農(nóng)民集體”并不是一個獨立的民事主體形態(tài)。有關(guān)法律所謂的農(nóng)村土地“集體所有”是一種虛設(shè)，其實農(nóng)村土地并沒有真正的所有權(quán)主體?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定以村為單位實行村民自治，而村民小組并不是一級法定的自治組織，僅僅是村級社區(qū)便于管理的內(nèi)部單位?！稗r(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅行使經(jīng)營管理職能，也就是說集體經(jīng)濟(jì)組織不是法律所規(guī)定的集體土地所有權(quán)人，而是經(jīng)營管理者。二者的混淆也是造成集體土地所有權(quán)不清的原因之一。

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》的第4條要求確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體時遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。這沒有跳出既有規(guī)定的籓籬，對于真正還權(quán)于農(nóng)民，確實保護(hù)農(nóng)民利益起不到多少作用。

《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》指出，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級，沒有確認(rèn)到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請登記并持有土地權(quán)利證書。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權(quán)利證書。因為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組的設(shè)置沒有法律予以規(guī)范，這里又陷入了土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)。

《意見》規(guī)定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權(quán)主體保持不變的，仍然確權(quán)給原農(nóng)民集體；“合村并組”后土地所有權(quán)主體發(fā)生變化、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權(quán)，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農(nóng)民集體的土地面積。實踐中“絕大多數(shù)”村民認(rèn)可的比例究竟是多少，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序是什么，無從得知也無法操作。《意見》規(guī)定，對于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計，不登記發(fā)證；調(diào)查統(tǒng)計時在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱。我們認(rèn)為，關(guān)于“撤村建居”應(yīng)該具體問題具體分析?，F(xiàn)實中大量的“撤村建居”沒有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之。我們多次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展較快的地方，地方政府為了滿足征收土地的需要，不顧現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是否符合“撤村建居”、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建街道辦事處的條件，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為辦事處之后，其行政管理模式和財政收支方式仍然按照原有套路運作?！俺反褰ň印焙蟮牟簧倬用裎瘑T會換屆選舉還是按照《村民委員會組織法》進(jìn)行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會待遇。我們認(rèn)為，只要沒有按照法定程序辦理“撤村建居”和撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建辦事處手續(xù)的，仍然需把集體土地確權(quán)歸原村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、土地確權(quán)登記發(fā)證詳論與確權(quán)方案

（一）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

1、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的概念與土地承包制度和期限

《物權(quán)法》第124條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度”；第125條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；第134條規(guī)定“國家所有的農(nóng)用地實行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定”。土地承包經(jīng)營權(quán)的主體不僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，還應(yīng)該將其外延擴(kuò)大至所有依據(jù)《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營法》等相關(guān)法律和政策依法從事農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營的自然人、法人和非法人組織。比如，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商和土地流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營權(quán)的情形。根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合近期的政策，土地承包經(jīng)營權(quán)可以界定為，依法從事農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營活動的自然人、法人和非法人組織，通過承包、流轉(zhuǎn)等方式對所承包的土地進(jìn)行占有、使用、受益和有限處分的用益物權(quán)。這里的有限處分是指在不改變土地所有性質(zhì)、用途，不違背規(guī)劃的前提下再流轉(zhuǎn)的權(quán)利，包括轉(zhuǎn)讓、贈與、抵押和繼承。

上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制，形成了農(nóng)戶、國家和集體之間的合約關(guān)系。農(nóng)地制度的改革朝著不斷強化農(nóng)戶使用權(quán)主體地位，繼而向權(quán)利物權(quán)化的方向演進(jìn)。農(nóng)村土地家庭承包制度成為一個基本的經(jīng)營制度，進(jìn)一步強化農(nóng)戶和地塊的對應(yīng)關(guān)系。十七屆三中全會又提出了“長久不變”的方針，將過去一個有期限的承包制度變成一個無期限的承包制度，并且提出建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

2、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營

自1984年以來中央下發(fā)了多個文件，頒布了有關(guān)法律，特別是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，在法律層面上不僅允許承包權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，而且形成了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。國家始終強調(diào)土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，提出了依法自愿和有償?shù)脑瓌t，對集體經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行了很多限制。十七屆三中全會在強調(diào)既定的流轉(zhuǎn)基本原則以外，提出要搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，建立土地流轉(zhuǎn)的評估機(jī)構(gòu)，完善流轉(zhuǎn)市場的管理，實際上對于今后土地流轉(zhuǎn)過程中，各級主體所扮演的角色和市場的形成機(jī)制作了很明確的規(guī)范。集體經(jīng)濟(jì)組織不能代農(nóng)戶簽訂轉(zhuǎn)包合同，土地流轉(zhuǎn)的地租包括未來上漲的收益應(yīng)該歸農(nóng)戶長期所有。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費用。2009年中央1號文件強調(diào)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；堅持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)；按照完善管理、加強服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

堅持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就必須發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。我們認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)雖然推行多年，土地流轉(zhuǎn)面積之所以未能按照政府的目標(biāo)如愿擴(kuò)大，一個重要的原因就是各級政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的同時，沒有創(chuàng)造讓農(nóng)戶離開土地的制度條件，沒有設(shè)置讓農(nóng)民在城市永久落地的制度。目前，在農(nóng)民無法主動割斷與土地關(guān)系的情況下，土地流轉(zhuǎn)的絕大部分只能以短期出租方式流轉(zhuǎn)，無疑形成土地規(guī)模經(jīng)營的高昂制度費用。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文強調(diào)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中的前提條件，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口的吸納。若缺乏這樣的條件，不顧農(nóng)民的意愿強制流轉(zhuǎn)和集中土地，這樣的所謂土地規(guī)模經(jīng)營，與歷史上的土地兼并沒什么兩樣。我國大城市郊區(qū)和沿海一些已經(jīng)高度工業(yè)化、城市化的地區(qū)，上述問題已經(jīng)逐步得以解決，具備適度規(guī)模經(jīng)營的條件，規(guī)模經(jīng)營戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過從事高價值作物的種植和加工，可以獲得豐厚的回報。但是，應(yīng)明確規(guī)定租地企業(yè)不得將所租土地用于非農(nóng)開發(fā)，嚴(yán)禁企業(yè)囤地進(jìn)行土地投機(jī)的行為。陳錫文概括道：“一要抓緊完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證，二要使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能夠穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、吸納農(nóng)村人口，三要堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t。如此，土地的流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營就自會水到渠成、瓜熟蒂落地健康發(fā)展?！?/p>

3、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證

2009年中央1號文件強調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變；強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實到法定行使所有權(quán)的集體組織；穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶，嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地承包關(guān)系，堅決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。2010年中央1號文件強調(diào)要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變；全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍；加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，加快構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解仲裁體系。

單就土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證而言，上述文件的規(guī)定要求，已經(jīng)大大落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農(nóng)村土地承包法》的實施和落實，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系進(jìn)一步穩(wěn)定和長期化；到2007年，各省市已頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，浙江93.5%，安徽績溪99.6%。這么高的發(fā)證比例表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記應(yīng)該盡快完成而不是在試點范圍內(nèi)運作，以致成為農(nóng)村改革發(fā)展的阻力。

4、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)方案

大家都十分關(guān)心如何設(shè)計農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案。是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，還是打破土地占有現(xiàn)狀重新分配土地再確認(rèn)權(quán)利，或者基本不打破土地占有現(xiàn)狀，適當(dāng)調(diào)整補充以確認(rèn)土地權(quán)利？通過歸納學(xué)界的普遍觀點和調(diào)查農(nóng)民的意愿，不難得出的共識是按現(xiàn)有人口以及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，即維護(hù)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，賦予農(nóng)民原有農(nóng)業(yè)承包土地永久使用權(quán)。農(nóng)戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉(zhuǎn)讓、贈與、抵押、繼承）等各類物權(quán)權(quán)利，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。除國家依照法律規(guī)定征收并給予補償安置外，任何組織和個人不得收回農(nóng)民享有永久使用權(quán)的土地。雖然有學(xué)者呼吁農(nóng)村少地和無地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不適當(dāng)調(diào)整人口與土地的關(guān)系，有可能引發(fā)社會不穩(wěn)定現(xiàn)象的發(fā)生。但我們經(jīng)過調(diào)查分析認(rèn)為，按現(xiàn)有人口及土地占有狀況確認(rèn)土地權(quán)利，并不會出現(xiàn)社會動蕩局面。

（二）宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證及其流轉(zhuǎn)問題

1、農(nóng)村宅基地權(quán)利狀態(tài)的歷史演變過程。新中國成立以來，我國農(nóng)村宅基地歸屬經(jīng)歷了一系列演變，可歸納為五個階段：第一階段，土地改革初期，實行農(nóng)民私人所有的土地制度，縣級政府為農(nóng)民頒發(fā)了《土地房屋所有權(quán)證書》，農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)。第二階段，社會主義改造初期，農(nóng)村土地仍然由農(nóng)民私有。雖然土地的經(jīng)營已經(jīng)由個體農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營，但是農(nóng)民的宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權(quán)，可以對其自由處分。第三階段，高級合作社、人民公社化時期，確立了農(nóng)村土地集體所有制。宅基地所有權(quán)也由私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使用權(quán)，不能出租、買賣。第四階段，1980年代至1998年出臺新的《土地管理法》。1986年頒布的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定農(nóng)民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，但不禁止宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進(jìn)行買賣、出租，第41條規(guī)定了非集體組織成員可以獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對此也有明確規(guī)定。上述各個階段的農(nóng)村宅基地并不拒絕非農(nóng)村集體成員取得。第五階段，1998年出臺的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得。1998年出臺的新《土地管理法》將前述第41條完全刪除，國務(wù)院文件也規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。但是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有因為法律的限制性規(guī)定而停下來，相反隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境。出于保護(hù)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的考慮，社會上要求允許農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的呼聲十分強烈，一些地方適應(yīng)潮流積極地進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)試點。實踐證明，宅基地流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)村融資，有利于加快新農(nóng)村建設(shè)，也有利于落實保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)財產(chǎn)增值。

農(nóng)村宅基地與房屋買賣在現(xiàn)實生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應(yīng)的法律政策支持，一直是一個“禁區(qū)”，也是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革的焦點。改革開放以來，農(nóng)民出租、買賣宅基地之風(fēng)曾一度盛行，宅基地自由交易一直是許多農(nóng)民的期望。為此，國務(wù)院多次下發(fā)文件予以制止，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國高速工業(yè)化和城市化的發(fā)展，催生了宅基地交易隱形市場的形成和發(fā)展。

盡管多年來國家相繼出臺了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。據(jù)中央黨校有關(guān)課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已較為普遍，具體表現(xiàn)形式有：出租房屋是目前農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)最主要的方式，其次是買賣房屋形成事實上的宅基地買賣和新農(nóng)村建設(shè)名義下的“小產(chǎn)權(quán)房”買賣。

農(nóng)村宅基地私下交易屢禁不止，說明其具有客觀必然性和合理性，農(nóng)民、交易人和政府都能獲得利益，有助于實現(xiàn)土地資源財產(chǎn)化、資本化，體現(xiàn)了農(nóng)民對宅基地及其房屋財產(chǎn)價值的追求。同時，農(nóng)村宅基地交易合法化也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的必要措施。城鎮(zhèn)居民商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農(nóng)民合法擁有的農(nóng)宅因宅基地不能流轉(zhuǎn)而無法作為真正意義上的資產(chǎn)進(jìn)入交易市場，明顯體現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距與分割的歧視性。這也有違法律公平正義的初衷。我國法律規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。這一規(guī)定使農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)被限制在極小的范圍內(nèi)，并不能真正流轉(zhuǎn)起來。這種限制，實際上是剝奪了農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人的收益權(quán)和處分權(quán)，也違背了現(xiàn)代物權(quán)制度的價值觀念。

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在如下諸多弊端：第一，不斷強化城鄉(xiāng)二元格局，加劇了城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象；第二，造成資產(chǎn)浪費，損害了農(nóng)民的利益；第三，造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保護(hù)必引發(fā)大量糾紛，使社會矛盾更加突出。

社會發(fā)展需要的倒逼，使農(nóng)村宅基地制度變革已經(jīng)刻不容緩。應(yīng)按照黨的十七屆三中全會確定的基本原則，以規(guī)劃管理為龍頭，以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，持科學(xué)、穩(wěn)重、審慎的態(tài)度，堅持“依法、自愿、有償”的原則，以農(nóng)民為主體，以市場化為取向，完善農(nóng)村宅基地制度；在嚴(yán)格宅基地管理的同時，允許農(nóng)村宅基地依法、規(guī)范地流轉(zhuǎn)，激活城鄉(xiāng)要素市場，提高土地集約利用效率，推動農(nóng)村宅基地及房屋資本化，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民增收和生活改善。具體建議步驟如下：第一，首先對農(nóng)民合法擁有的宅基地、房屋給予確權(quán)登記發(fā)證，做到產(chǎn)權(quán)明晰；第二，制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，設(shè)定限制條件，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序，切實保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地級差收益分配辦法；第三，地方政府和主管部門應(yīng)加強農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，設(shè)立集體建設(shè)用地交易場所，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益。

第二篇：農(nóng)村土地確權(quán)問題總結(jié)

農(nóng)村土地確權(quán)問題總結(jié)，你不知道的都在這里！

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。為便于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記過程中統(tǒng)一掌握政策，根據(jù)實際情況，現(xiàn)就如下問題提出解決辦法。【征用土地】

1、主動放棄過土地現(xiàn)在想要回能否確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包時因農(nóng)業(yè)稅費負(fù)擔(dān)重，少數(shù)農(nóng)戶主動放棄二輪承包經(jīng)營權(quán)未承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費義務(wù)，經(jīng)核實無議的，必須以書面形式，可按無田戶處理，不予確權(quán)登記?！菊饔猛恋亍?/p>

2、當(dāng)時未承包到戶的土地如何確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包時，已經(jīng)承包到戶的村組小農(nóng)場或集體土地，可按二輪承包時實際發(fā)包到戶的面積確權(quán)登記，未承包到戶的原則上暫不確權(quán)登記，歸集體所有。

3、分地時戶口不在但又簽回的如何確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包時戶口外遷不在冊或按當(dāng)時政策不符合分田條件的農(nóng)戶或人員，目前戶口仍在外地或已回遷，要求分田的，暫不處理?！菊饔猛恋亍?/p>

4、子女分戶的如何確權(quán)？

承包農(nóng)戶因子女結(jié)婚要求分戶的，由承包雙方出具書面分割協(xié)議，在協(xié)議分戶后分割的承包面積，予以分戶確權(quán)登記。

5、出嫁女和入贅女婿如何確權(quán)？

農(nóng)村土地二輪承包期間，除死亡絕戶、全家遷入設(shè)區(qū)市的農(nóng)戶外，承包地共有人原則上仍按二輪承包時的共有人登記，但在土地經(jīng)營權(quán)證書備注欄注明農(nóng)戶人員變動的情況。

出嫁女、入贅女婿婚后在現(xiàn)生活家庭的，作為承包共有人登記，本人如提出在娘家有承包地經(jīng)營權(quán)主張的，可根據(jù)當(dāng)事人的意愿，而且娘家無任何異議，可在娘家進(jìn)行確權(quán)登記。【征用土地】

6、離婚的如何確權(quán)？

承包戶因離婚要求分戶的，由離婚雙方當(dāng)事人提供法院判決書或協(xié)議書，如果對承包地分割沒有異議的，并提出分戶申請的，分別予以確權(quán)登記，如果二輪承包人不同意的除外。

7、孤寡、單身戶、五保戶如何處理？

農(nóng)村二輪承包時，因無能力種田、村組照顧未分田的孤寡、單身戶、五保戶，按無田戶處理，不予確權(quán)登記?！菊饔猛恋亍?/p>

8、承包戶家庭人員死亡的如何確權(quán)？

家庭承包人員死亡的，其他成員還存在，也沒有與家庭死亡人員分戶的，家庭承包戶沒有消亡，還按原承包土地確權(quán)登記。

家庭承包戶消亡的，原家庭承包土地不予確權(quán)登記。

（死亡人員與原家庭承包人是分戶的，死亡人員單獨立戶的；死亡人員的原家庭人員遷入設(shè)區(qū)的市或轉(zhuǎn)為國家在職公職人員或婚嫁后在居住地已取得承包田，只剩死亡人員的；死亡人員屬孤寡戶）。

9、在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村家庭承包地如何進(jìn)行土地確權(quán)登記？ 隨著人們的生活條件的改善，不少農(nóng)村人賺了大錢，去往城里買房安家，但自家土地還承包在外。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。

農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口后，原有土地承包經(jīng)營權(quán)保持不變。農(nóng)戶家庭雖然已遷入城鎮(zhèn)落戶居住，但應(yīng)當(dāng)保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，按照

承包方的意愿進(jìn)行確權(quán)登記頒證。【征用土地】

10、轉(zhuǎn)租和外包的土地如何確權(quán)？

承包農(nóng)戶代種他人承包地的?，F(xiàn)代種戶要求確權(quán)的，原則上不予確權(quán)。

11、轉(zhuǎn)包互換的如何確權(quán)？

同一村民小組承包農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)承包地的，若雙方?jīng)]有異議，按實確權(quán)登記，若雙方有爭議的，按原二輪承包歸屬的面積和四至予以確權(quán)登記?！菊饔猛恋亍?/p>

12、整治和長期流轉(zhuǎn)的如何確權(quán)？

土地綜合整治或土地長期流轉(zhuǎn)的組，應(yīng)按照土地綜合整治或流轉(zhuǎn)前的農(nóng)戶承包關(guān)系，因為承包土地四至無法登記可采取綜合確股確權(quán)的形式登記，如萬頃良田。

13、有爭議的土地如何確權(quán)？

在確權(quán)登記中，對歷史遺留和土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛應(yīng)盡量通過調(diào)

解解決，對調(diào)解不成的可通過仲裁、訴訟程序，若仍不能處理暫不確權(quán)登記，待爭議解決后再進(jìn)行確權(quán)登記?！菊饔猛恋亍?/p>

14、承包面積小于實際面積的情況以實際情況為準(zhǔn)

承包面積小于實際種植面積的，各村尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿，對農(nóng)戶承包地原四至范圍內(nèi)的實測面積，應(yīng)據(jù)實確權(quán)登記給原承包戶，對超出的部分承包地不得強制收回。

15、無法復(fù)墾的承包地按原面積和用途確權(quán)

對因國家、省、市、區(qū)建設(shè)道路被用作取土用土，且無法復(fù)墾的承包地，仍按原農(nóng)村二輪承包面積確權(quán)登記，在備注欄內(nèi)注明取土面積及用途，但對征用后的承包地多出的應(yīng)當(dāng)確認(rèn)有承包戶以防止發(fā)生新的糾紛?！菊饔猛恋亍?/p>

16、二輪承包后村里又有調(diào)整過土地的

對二輪土地承包后，個別組以大穩(wěn)定小調(diào)整的形式進(jìn)行土地調(diào)整的，可以按照尊重歷史和現(xiàn)實的原則，在不違背政策法規(guī)的前提下，由組民實行民主協(xié)商，形成決議，可依據(jù)土地承包現(xiàn)狀予以確權(quán)登記

頒證。

17、農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的如何確權(quán)登記頒證？ 農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的，流轉(zhuǎn)雙方有書面流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）且無爭議的，在辦理有關(guān)承包合同變更手續(xù)后，依據(jù)變更后的合同確權(quán)登記頒證?！菊饔猛恋亍?/p>

沒有書面協(xié)議（合同）的，由雙方達(dá)成書面土地流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）向村集體備案，并辦理有關(guān)承包合同變更手續(xù)后，再依據(jù)變更后的合同確權(quán)登記頒證；互換有爭議的，待爭議解決后再進(jìn)行確權(quán)登記頒證。

18、什么樣的土地不能確權(quán)？

在《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》當(dāng)中，規(guī)定凡屬以下情況不能登記發(fā)證：

如借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或是“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地?！菊饔猛恋亍?/p>

因此，大家必須注意自家的土地不能違反上述規(guī)定，否則將無法享受土地確權(quán)之后的權(quán)益。

也就是說，未批先建改變用途的，不予確權(quán)：對于農(nóng)戶未經(jīng)依法批準(zhǔn)，自行在承包土地上建房變成宅基地的以及其它設(shè)施的，暫不登記，對獲準(zhǔn)建設(shè)房屋的不再列入確權(quán)登記范圍。

19、“小產(chǎn)權(quán)房”可以確權(quán)登記發(fā)證嗎？

嚴(yán)格禁止違法用地未經(jīng)依法處理就登記發(fā)證，對于借戶籍管理制

度改革或擅自通過“村改居”等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，只調(diào)查不登記發(fā)證。【征用土地】

20、存在承包經(jīng)營糾紛的如何開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記？ 對于承包地塊、面積、邊界及承包經(jīng)營權(quán)存在爭議和糾紛的，由村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實施小組根據(jù)實際情況提出處理意見協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)解決不成的可通過仲裁、訴訟等法定程序依法解決，糾紛解決后再進(jìn)行登記。承包糾紛一時難以解決的，可以暫緩登記。

21、確權(quán)登記頒證是否需要重新丈量承包地？

從已開展的試點情況看，通過重新核查，把面積、四至弄準(zhǔn)，農(nóng)民是歡迎的。

具體用什么辦法，是重新丈量、重新航拍，還是用國土“二調(diào)”

的數(shù)據(jù)圖像調(diào)繪，各地可以從實際出發(fā)確定。

但無論采取什么辦法實測，走什么樣的技術(shù)路線，要結(jié)合各地實際確定。

可以全部實測，也可以部分實測，只要符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、達(dá)到精度要求、符合當(dāng)?shù)貙嶋H、農(nóng)民群眾認(rèn)可，都是可以的?！菊饔猛恋亍?/p>

要充分利用國土“二調(diào)”等現(xiàn)有資料成果，盡可能減少人工和費用成本。

22、土地確權(quán)中實地測量多出土地如何處理？

通過實地測量，實際面積普遍多于二輪承包面積，對于實測多出土地的處理，各地要把握好政策，尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿，不能簡單化處理。

對農(nóng)戶承包地原四至范圍內(nèi)的實測面積，應(yīng)據(jù)實確權(quán)登記給原承包農(nóng)戶，不得強行收回;對極個別農(nóng)戶承包地面積明顯多于其他農(nóng)戶的，要分清情況，妥善處理;對開荒新增的耕地，要由農(nóng)民群眾討論確定如何確權(quán)。

確權(quán)登記的實測面積不作為農(nóng)業(yè)補貼基數(shù)，也不與農(nóng)民承擔(dān)費用、勞務(wù)等掛鉤?！菊饔猛恋亍?/p>

23、已經(jīng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的承包地如何確權(quán)登記？

農(nóng)戶之間如果互換、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓承包土地限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部）以后的承包地，若經(jīng)營權(quán)沒有糾紛，應(yīng)按現(xiàn)占有土地的承包人進(jìn)行確權(quán)登記；對存在糾紛的，先解決糾紛再進(jìn)行登記。

24、農(nóng)村土地確權(quán)的價格是多少錢一畝？

據(jù)介紹，中央對土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)提供的價格是每畝35塊錢，而根據(jù)各地土地情況不同，提供信息服務(wù)的公司每畝可以獲得其中的15-25塊不等。

25、土地確權(quán)后可以繼承嗎？

按照《土地承包法》第十五條，土地承包是以農(nóng)戶家庭為單位，承包人是指承包土地的農(nóng)戶家庭，而不是指家庭中的某個成員。

按照《土地承包發(fā)》第三十一條，承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！菊饔猛恋亍?/p>

承包人死亡是指承包戶家庭的人均已死亡的情況。承包耕地、草地的家庭中某一個人死亡，其他成員還在，不發(fā)生繼承問題，仍由其他成員承包。

按照《土地承包法》第二十六條承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。

承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。【征用土地】

承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。

承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。

第三篇：當(dāng)前我國反腐問題研究

當(dāng)前我國反腐問題研究

腐敗問題是目前全球廣泛關(guān)注的熱點問題之一，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰(zhàn)。反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭。正確認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，是科學(xué)判斷、全面把握反腐倡廉工作的一個重大問題，改革開放以來，我們黨之所以能夠制定一系列正確的反腐敗斗爭的方針政策和戰(zhàn)略部署，領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作不斷取得階段性的成果，一個很重要的原因就是基于對形勢的科學(xué)分析和判斷，全面把握并適時提出每個階段反腐倡廉工作的主要任務(wù)和工作目標(biāo)，統(tǒng)一了全黨的思想和行動。在當(dāng)前新的時代環(huán)境和時代背景下，總結(jié)和概述當(dāng)前反腐敗工作的總體形勢，分析其成因并在此基礎(chǔ)上提出合理的對策建議，對更好的開展當(dāng)前的反腐敗工作具有重要的現(xiàn)實意義。

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和變遷，當(dāng)前腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了一些新的特征，包括群體化、高管化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化、國際化和新型化。反腐敗必須擴(kuò)大黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，保證黨內(nèi)決策的民主化，發(fā)揮人民代表的職能；加強選人用人制度建設(shè)，建立初始提名權(quán)制度、干部推薦說明書制度、考任分離制度等；強化反腐倡廉教育，大力推進(jìn)廉政文化建設(shè)； 堅定不移地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度建設(shè)，完善干部考核與監(jiān)督制度等。

一、當(dāng)前反腐敗工作總體形勢 當(dāng)前反腐敗的形勢總體上是積極向上的，成績是主要的，其成績主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是反腐敗制度建設(shè)不斷完善，中央和地方的反腐敗制度建設(shè)得到不斷加強和完善，探索出了一個比較有效的反腐敗制度體系，即建立健全了一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，實踐發(fā)展已經(jīng)證明這些制度體系總體上是積極有效的；二是反腐敗工作的力度在不斷加強，反腐敗的社會氛圍和政治氛圍日益良好，反腐敗工作的阻力越來越小，反腐倡廉工作正有條不紊循序漸進(jìn)地開展。三是反腐敗的第三方監(jiān)督作用日益加大，第三方監(jiān)督（媒體、群眾等）的環(huán)境日益改善，特別是媒體監(jiān)督作用越來越彰顯，群眾監(jiān)督意識不斷加強，監(jiān)督的體制、機(jī)制和相關(guān)平臺得到了不斷完善。四是黨員干部的反腐敗意識大為加強，責(zé)任意識提高，同時官員腐敗的僥幸逃脫的心理正在退化，不敢腐敗，腐敗即被抓的心理在不斷加強，有效的彰顯了近年來預(yù)防腐敗工作的成效。五是黨內(nèi)民主得到加強，黨員干部的群眾意識，責(zé)任意識得到提高，腐敗的土壤在減少。這一方面是黨的建設(shè)自身環(huán)境的結(jié)果，另一方面也是中國政治體制改革的體現(xiàn)。

我們在看到反腐成績的同時，要充分認(rèn)識到當(dāng)前反腐敗形勢依然嚴(yán)峻。從總體上來說，當(dāng)前腐敗還處在高發(fā)期，還處在易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢上。2008 年，國家檢查機(jī)關(guān)對貪污腐敗的立案件數(shù)為 1.7 萬件，2010 年為 2.7 萬件。當(dāng)前的反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，存在的問題依然比較多。，歸納起來主要表現(xiàn)在以下十個方面：第一，腐敗犯罪的人數(shù)越來越多。近年來，國家相關(guān)檢查機(jī)關(guān)查處的貪污賄賂人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，從十三大以來的貪污腐敗人數(shù)來看，其呈現(xiàn)兩個特征，一是腐敗人數(shù)長期處于高位，不論是哪個時期，二是 2008 年以來腐敗人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢。第二，腐敗犯罪的職務(wù)越來越高。腐敗的職務(wù)越來越高。十三大以來因腐敗被查處的縣處級干部、廳局級干部、省部級干部人數(shù)越來越多，縣處級干部和廳局級干部因腐敗獲罪的人數(shù)呈現(xiàn)“規(guī)律性”增長、省部級高官因腐敗獲罪則呈現(xiàn)“此起彼伏”的交替上升趨勢。第三，從犯罪的涉案金額上來說，涉案金額越來越大，巨貪”不斷呈現(xiàn)。動輒幾千萬，過億的“層出不窮”，已經(jīng)不是什么新鮮事。第四，年輕貪官越來越多。以前呈現(xiàn)的“59 歲現(xiàn)象”，現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多的還有“45 歲現(xiàn)象”，35 歲現(xiàn)象”等，黨員干部的腐化墮落呈現(xiàn)年輕化發(fā)展。第五，集體腐敗，觸目驚心。隨著近年來反腐敗斗爭的深入，一些串案、窩案，團(tuán)體案件被挖出，往往是一人貪污，就能牽出一串人。第六，賣官鬻爵，明目張膽。近年來反腐敗過程中發(fā)現(xiàn)，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部簡直成了“官帽批發(fā)商”，近幾年來中國接連爆出多起“賣官書記”案，例如，黑龍江省綏化市委書記馬德、安徽省巢湖市委書記周光全、湖南省株洲縣委書記龍國華、安徽省阜陽市賣官窩案等等，這些市委書記、縣委書記利用手中權(quán)力，將‘烏紗帽’當(dāng)成了換取金錢的商品，大肆斂財均高達(dá)數(shù)百萬甚至上千萬之巨。如湖南省株洲縣委書記龍國華在離任前突擊提拔了 100多名干部，被當(dāng)?shù)匕傩辗鉃椤u官書記’”。第七，貪官外逃，防不勝防。2010 年 1 月 8 日，中央紀(jì)委副書記李玉賦在中央紀(jì)委監(jiān)察部召開新聞通氣會上透露，近三十年來中國外逃官員數(shù)量約為 4 000 人，攜走資金約 500 多億美元，算起來平均約 1 億元人民幣。第八，腐敗遍地開花，各領(lǐng)域?qū)映霾桓F。以前被認(rèn)為是“清水衙門”的高校、醫(yī)院等領(lǐng)域的腐敗不斷呈現(xiàn)。第九，各種“軟腐敗”橫行，諸如黨員干部超標(biāo)住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公問題（公款吃喝、公車私用、公費出國）。二是政府浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)問題。三是形式主義、官僚主義嚴(yán)重，各種不作為、亂作為現(xiàn)象滋養(yǎng)腐敗。四是亂占、亂用、超標(biāo)、超規(guī)格住房等。第十，基層腐?。焊瘮母邔又饾u轉(zhuǎn)移到基層，其中地方政府特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成為腐敗的高發(fā)區(qū)域。

二、探尋腐敗產(chǎn)生的原因

（一）歷史原因

腐敗是一種社會歷史現(xiàn)象，近現(xiàn)代有腐敗，古代也有腐敗，自從人類進(jìn)入階級社會以后，腐敗亦隨之產(chǎn)生。隨著社會的發(fā)展，腐敗一直根植于奴隸社會、封建社會和資本主義社會等各個階段，而作為人類階級社會組成部分的社會主義社會，不可避免也會有腐敗存在，這是歷史的必然。

（二）政治原因

1.社會主義民主政治的總體水平不高，由于我國目前仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，民主與法制基礎(chǔ)比較薄弱，因此，社會主義民主政治的總體水平不高。突出表現(xiàn)在選舉制度的不完善上，干部的任免、升降決定權(quán)不在選民而在上面，因此導(dǎo)致只對上面負(fù)責(zé)、不對下面負(fù)責(zé)的諸多腐敗現(xiàn)象。

2.政務(wù)公開和權(quán)力運行透明度不夠。推進(jìn)陽光政務(wù)，是強化對權(quán)力的監(jiān)督制約、從源頭上預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效手段。由于傳統(tǒng)觀念和認(rèn)為因素的影響，以前我國的政府信息一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，而一些政府官員就是利用其掌握信息資源的權(quán)力進(jìn)行暗香操作，濫用職權(quán)，為個人和某些小團(tuán)體謀取私利，從而滋生腐敗。而今有些地方或單位的政務(wù)的瞞天過海的“半公開”、遮遮掩掩的“假公開”，甚至是千遮百藏的“不公開”，乃至被群眾諷之為云遮霧罩的“政霧”。

（三）經(jīng)濟(jì)原因

首先由于市場機(jī)制還不完善，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)還比較多，特別是在資源配置中，政府起著舉足輕重的作用，這樣就使政府成了各種利益集團(tuán)競相“尋租”的獵物。其次，政企關(guān)系未理順，政府依然牢牢掌握著國有企業(yè)經(jīng)營管理者的人事任免權(quán)，為政府官員和企業(yè)經(jīng)營管理者雙方的腐敗提供了機(jī)會。再次，產(chǎn)權(quán)體制改革的滯后使國有資產(chǎn)成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷獵下大量流失。有專家估算，在20世紀(jì)80年代，全國國有資產(chǎn)每年流失量約在500億元，到了90年代，每年的直接流失達(dá)到了800億元至1000億元，如果加上土地設(shè)備閑置、壞賬、偷稅和漏稅，以及決策失誤等造成的國有資產(chǎn)浪費和流失，這個數(shù)字則更加龐大。最后，分配不公使社會收入差距拉大，也刺激了一些公職人員不擇手段攫取金錢的欲望。國家公職人員也因為所處的部門和職位不同，手中握有的權(quán)力資源不一樣，收入差距不斷拉大，主要是掌握權(quán)力資源的部門和公職人員除了正常收入外，還有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。黨的十一屆三中全會以來，當(dāng)和國家工作的重心轉(zhuǎn)移至“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放”，經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展，社會主義法制建設(shè)也在“文革”的廢墟上重新建立起來，已從法制時代向法治時代跨越發(fā)展。但無法否認(rèn)的是，在反腐敗與廉政法制建設(shè)上，還有諸多的問題，雖然《公務(wù)員法》、《刑法》等基本法和一些黨內(nèi)制度中有關(guān)反腐敗和廉政建設(shè)的國家基本法。再者，從這些年被懲治的貪腐官員看，貪腐的數(shù)額動輒數(shù)百萬、上千萬，甚至上億，根據(jù)我國現(xiàn)行刑法規(guī)定，個人貪污、受賄數(shù)額在十萬元以上，且情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑。但被判處死刑的貪腐官員并不多，很多是被判處“死緩”，似乎死緩成了貪腐官員的“免死牌”。而被判處死緩的貪腐官員，經(jīng)過“死緩改無期，無期改有期，有期又減刑，甚至保外就醫(yī)”等一系列程序，最終經(jīng)過十幾年甚至幾年的牢獄生活而重獲自由。低廉的腐敗成本，一些腐敗分子不懼怕刑罰而敢于挑戰(zhàn)刑法去實施腐敗勾當(dāng)。2.權(quán)力配置體系缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制?！吨腥A人民共和國憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！边@是憲法賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)沒有真正到位。雖然每年的各級人大會議上，各級政府和司法機(jī)關(guān)向同級人大工作報告，接受同級人大監(jiān)督，但在閉會期間，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)缺乏有效的日常監(jiān)督。其他監(jiān)督機(jī)關(guān)要么因受同級黨組織或政府的領(lǐng)導(dǎo)而使監(jiān)督大打折扣，要么因監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)的而無法對最需要監(jiān)督的人是想監(jiān)督，要么因監(jiān)督機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)威不同、工作程序不一而出現(xiàn)處理意見不協(xié)調(diào)、扯皮、錯位等現(xiàn)象。

3.分配制度?，F(xiàn)在嚴(yán)重的社會分配不公成為腐敗產(chǎn)生的根本原因。社會分配不公指的是目前存在的對社會的付出和得到的回報嚴(yán)重不成正比的現(xiàn)象。前不久，各大門戶網(wǎng)站都在報道一則消息：“中國行業(yè)收入最高和最低行業(yè)的差距已擴(kuò)大到15倍，躍居世界之首。”我國改革開放的初衷是“允許一部人人和一部分地區(qū)先富起來，先富帶動后富，最終達(dá)到共同富?！?，這種設(shè)想無疑是美好的，符合當(dāng)時中國國情的。但是，由于理解上的偏差，具體執(zhí)行上的錯誤，法律調(diào)整的失職，這一號的政策在實施過程中出現(xiàn)了諸多問題，孕育了貪腐的溫床，被一部分人作為巧取豪奪的保護(hù)傘。

三、加強和改進(jìn)當(dāng)前反腐敗工作的對策建議

首先，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，堅決把腐敗特別是消極腐敗的現(xiàn)象滋生蔓延的勢頭遏制住。近年來的實踐表明，只有堅持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，充分運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、行政的、法律的、紀(jì)律的手段，多管齊下，才能實現(xiàn)黨確定的反腐敗目標(biāo)。當(dāng)前反腐敗一是必須要加大懲處力度，對嚴(yán)重違紀(jì)，頂風(fēng)違紀(jì)，影響惡劣的大案要案堅決懲處，打擊腐敗分子的囂張氣焰。要發(fā)動群眾積極參與反腐敗斗爭，形成強大的社會氛圍，使反腐敗斗爭保持整體推進(jìn)的良好態(tài)勢。二是要積極發(fā)動和依靠群眾，對發(fā)生在群眾身邊，直接侵害群眾利益、群眾反映強烈的熱點問題和行業(yè)不正之風(fēng)，認(rèn)真治理，剎風(fēng)正紀(jì)，取得成效。三是要切實加強治本力度，努力從源頭上預(yù)防和治理腐敗，使干部不犯或少犯錯誤，即使犯了錯誤也能得到及時改正或糾正，避免在錯誤的道路上越滑越遠(yuǎn)，也就是說，標(biāo)本兼治，重在治本是新時期反腐敗斗爭的一條基本規(guī)律，要求在反腐敗斗爭中必須有針對性的解決一些源頭性的問題。如要進(jìn)一步加強廉政制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，有針對性地建立黨風(fēng)廉政規(guī)章制度，約束黨員干部行為，加強立法建設(shè)，建立健全各種法律，以法治之威嚴(yán)懲貪贓枉法、執(zhí)法犯法，防止權(quán)力濫用，確保中國經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行；再比如要完善監(jiān)督制約機(jī)制，權(quán)力只有在受到強有力監(jiān)督的情況下才能得以正確行使，權(quán)力如果失去監(jiān)督就會被濫用，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，當(dāng)前監(jiān)督的重點應(yīng)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督的關(guān)鍵是建立嚴(yán)格的、規(guī)范的權(quán)力約束機(jī)制。其次，結(jié)合新的反腐敗工作的實際情況，有針對性的反腐。一是要加強領(lǐng)導(dǎo)干部的三意識教育，要加大領(lǐng)導(dǎo)干部的憂患意識、公仆意識、節(jié)儉意識的教育，要使其認(rèn)識到責(zé)任。二是要狠抓落實、善抓落實。當(dāng)前反腐敗的制度建設(shè)已經(jīng)比較完善了，反腐敗不缺制度，缺乏的是落實。要把制度落到實處，狠抓落實、善抓落實，落實反腐敗工作需要魄力，毅力、膽識和藝術(shù)。三是要擴(kuò)大第三方監(jiān)督。媒體、群眾對官員腐敗的監(jiān)督，其作用日益明顯，是根本之策，要積極擴(kuò)大第三方監(jiān)督，營造第三方監(jiān)督的體制，機(jī)制和相關(guān)監(jiān)督的平臺。四是要走群眾路線。領(lǐng)導(dǎo)干部多下基層，多實地調(diào)查少出國考察（旅游）。重慶市政府最近推廣的“三進(jìn)三同”就很有參考意義（進(jìn)基層、進(jìn)村子、進(jìn)農(nóng)戶，深入到農(nóng)村一線、深入到農(nóng)民群眾中；同吃、同住、同勞動，吃住在農(nóng)民家中）。五是要加大黨內(nèi)關(guān)懷的力度。正確認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部：領(lǐng)導(dǎo)干部也是普通人，監(jiān)督的同時要愛護(hù)，批評的目的是團(tuán)結(jié)。正確認(rèn)識黨員：黨員也是群眾，黨員主體性問題要加強，黨員的權(quán)力要落實到位。

第四篇：當(dāng)前我國反腐敗問題研究

當(dāng)前我國反腐敗問題研究

腐敗問題是目前全球廣泛關(guān)注的熱點問題之一，也是中國面臨的最大社會污染和重大政治挑戰(zhàn)。反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭。正確認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，是科學(xué)判斷、全面把握反腐倡廉工作的一個重大問題，改革開放以來，我們黨之所以能夠制定一系列正確的反腐敗斗爭的方針政策和戰(zhàn)略部署，領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作不斷取得階段性的成果，一個很重要的原因就是基于對形勢的科學(xué)分析和判斷，全面把握并適時提出每個階段反腐倡廉工作的主要任務(wù)和工作目標(biāo)，統(tǒng)一了全黨的思想和行動。在當(dāng)前新的時代環(huán)境和時代背景下，總結(jié)和概述當(dāng)前反腐敗工作的總體形勢，分析其成因并在此基礎(chǔ)上提出合理的對策建議，對更好的開展當(dāng)前的反腐敗工作具有重要的現(xiàn)實意義。

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和變遷，當(dāng)前腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了一些新的特征，包括群體化、高管化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化、國際化和新型化。反腐敗必須擴(kuò)大黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，保證黨內(nèi)決策的民主化，發(fā)揮人民代表的職能；加強選人用人制度建設(shè)，建立初始提名權(quán)制度、干部推薦說明書制度、考任分離制度等；強化反腐倡廉教育，大力推進(jìn)廉政文化建設(shè)； 堅定不移地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度建設(shè)，完善干部考核與監(jiān)督制度等。

一、當(dāng)前反腐敗工作總體形勢

當(dāng)前反腐敗的形勢總體上是積極向上的，成績是主要的，其成績主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是反腐敗制度建設(shè)不斷完善，中央和地方的反腐敗制度建設(shè)得到不斷加強和完善，探索出了一個比較有效的反腐敗制度體系，即建立健全了一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，實踐發(fā)展已經(jīng)證明這些制度體系總體上是積極有效的；二是反腐敗工作的力度在不斷加強，反腐敗的社會氛圍和政治氛圍日益良好，反腐敗工作的阻力越來越小，反腐倡廉工作正有條不紊循序漸進(jìn)地開展。三是反腐敗的第三方監(jiān)督作用日益加大，第三方監(jiān)督（媒體、群眾等）的環(huán)境日益改善，特別是媒體監(jiān)督作用越來越彰顯，群眾監(jiān)督意識不斷加強，監(jiān)督的體制、機(jī)制和相關(guān)平臺得到了不斷完善。四是黨員干部的反腐敗意識大為加強，責(zé)任意識提高，同時官員腐敗的僥

幸逃脫的心理正在退化，不敢腐敗，腐敗即被抓的心理在不斷加強，有效的彰顯了近年來預(yù)防腐敗工作的成效。五是黨內(nèi)民主得到加強，黨員干部的群眾意識，責(zé)任意識得到提高，腐敗的土壤在減少。這一方面是黨的建設(shè)自身環(huán)境的結(jié)果，另一方面也是中國政治體制改革的體現(xiàn)。

我們在看到反腐成績的同時，要充分認(rèn)識到當(dāng)前反腐敗形勢依然嚴(yán)峻。從總體上來說，當(dāng)前腐敗還處在高發(fā)期，還處在易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢上。2008 年，國家檢查機(jī)關(guān)對貪污腐敗的立案件數(shù)為 1.7 萬件，2010 年為 2.7 萬件。當(dāng)前的反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，存在的問題依然比較多。，歸納起來主要表現(xiàn)在以下十個方面：第一，腐敗犯罪的人數(shù)越來越多。近年來，國家相關(guān)檢查機(jī)關(guān)查處的貪污賄賂人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，從十三大以來的貪污腐敗人數(shù)來看，其呈現(xiàn)兩個特征，一是腐敗人數(shù)長期處于高位，不論是哪個時期，二是 2008 年以來腐敗人數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢。第二，腐敗犯罪的職務(wù)越來越高。腐敗的職務(wù)越來越高。十三大以來因腐敗被查處的縣處級干部、廳局級干部、省部級干部人數(shù)越來越多，縣處級干部和廳局級干部因腐敗獲罪的人數(shù)呈現(xiàn)“規(guī)律性”增長、省部級高官因腐敗獲罪則呈現(xiàn)“此起彼伏”的交替上升趨勢。第三，從犯罪的涉案金額上來說，涉案金額越來越大，巨貪”不斷呈現(xiàn)。動輒幾千萬，過億的“層出不窮”，已經(jīng)不是什么新鮮事。第四，年輕貪官越來越多。以前呈現(xiàn)的“59 歲現(xiàn)象”，現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多的還有“45 歲現(xiàn)象”，35 歲現(xiàn)象”等，黨員干部的腐化墮落呈現(xiàn)年輕化發(fā)展。第五，集體腐敗，觸目驚心。隨著近年來反腐敗斗爭的深入，一些串案、窩案，團(tuán)體案件被挖出，往往是一人貪污，就能牽出一串人。第六，賣官鬻爵，明目張膽。近年來反腐敗過程中發(fā)現(xiàn)，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部簡直成了“官帽批發(fā)商”，近幾年來中國接連爆出多起“賣官書記”案，例如，黑龍江省綏化市委書記馬德、安徽省巢湖市委書記周光全、湖南省株洲縣委書記龍國華、安徽省阜陽市賣官窩案等等，這些市委書記、縣委書記利用手中權(quán)力，將‘烏紗帽’當(dāng)成了換取金錢的商品，大肆斂財均高達(dá)數(shù)百萬甚至上千萬之巨。如湖南省株洲縣委書記龍國華在離任前突擊提拔了 100多名干部，被當(dāng)?shù)匕傩辗鉃椤u官書記’”。第七，貪官外逃，防不勝防。2010 年 1 月 8 日，中央紀(jì)委副書記李玉賦在中央紀(jì)委監(jiān)察部召開新聞通氣會上透露，近三十年來中國外逃官員數(shù)量約為 4 000 人，攜走資金約 500 多億美元，算起來平均約 1 億元人民幣。第八，腐敗遍地開花，各領(lǐng)域?qū)映霾桓F。以前被認(rèn)為是“清水衙門”的高校、醫(yī)院等領(lǐng)域的腐敗不斷呈現(xiàn)。第九，各種“軟腐敗”橫行，諸如黨員干部超標(biāo)住房，公款吃喝、旅游、占用公物等等。一是三公問題（公款吃喝、公車私用、公費出國）。二是政府浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)問題。三是形式主義、官僚主義嚴(yán)重，各種不作為、亂作為現(xiàn)象滋養(yǎng)腐敗。四是亂占、亂用、超標(biāo)、超規(guī)格住房等。第十，基層腐?。焊瘮母邔又饾u轉(zhuǎn)移到基層，其中地方政府特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成為腐敗的高發(fā)區(qū)域。

二、探尋腐敗產(chǎn)生的原因

（一）歷史原因

腐敗是一種社會歷史現(xiàn)象，近現(xiàn)代有腐敗，古代也有腐敗，自從人類進(jìn)入階級社會以后，腐敗亦隨之產(chǎn)生。隨著社會的發(fā)展，腐敗一直根植于奴隸社會、封建社會和資本主義社會等各個階段，而作為人類階級社會組成部分的社會主義社會，不可避免也會有腐敗存在，這是歷史的必然。

（二）政治原因

1.社會主義民主政治的總體水平不高，由于我國目前仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，民主與法制基礎(chǔ)比較薄弱，因此，社會主義民主政治的總體水平不高。突出表現(xiàn)在選舉制度的不完善上，干部的任免、升降決定權(quán)不在選民而在上面，因此導(dǎo)致只對上面負(fù)責(zé)、不對下面負(fù)責(zé)的諸多腐敗現(xiàn)象。

2.政務(wù)公開和權(quán)力運行透明度不夠。推進(jìn)陽光政務(wù)，是強化對權(quán)力的監(jiān)督制約、從源頭上預(yù)防和治理腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效手段。由于傳統(tǒng)觀念和認(rèn)為因素的影響，以前我國的政府信息一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，而一些政府官員就是利用其掌握信息資源的權(quán)力進(jìn)行暗香操作，濫用職權(quán)，為個人和某些小團(tuán)體謀取私利，從而滋生腐敗。而今有些地方或單位的政務(wù)的瞞天過海的“半公開”、遮遮掩掩的“假公開”，甚至是千遮百藏的“不公開”，乃至被群眾諷之為云遮霧罩的“政霧”。

（三）經(jīng)濟(jì)原因

首先由于市場機(jī)制還不完善，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)還比較多，特別是在資源配置中，政府起著舉足輕重的作用，這樣就使政府成了各種利益集團(tuán)競相“尋租”的獵物。其次，政企關(guān)系未理順，政府依然牢牢掌握著國有企業(yè)經(jīng)營管理者的人事任免權(quán)，為政府官員和企業(yè)經(jīng)營管理者雙方的腐敗提供了機(jī)會。再次，產(chǎn)權(quán)體制改革的滯后使國有資產(chǎn)成了“唐僧肉”，在一些不法分子的偷獵下大量流失。有專家估算，在20世紀(jì)80年代，全國國有資產(chǎn)每年流失量約在500億元，到了90年代，每年的直接流失達(dá)到了800億元至1000億元，如果加上土地設(shè)備閑置、壞賬、偷稅和漏稅，以及決策失誤等造成的國有資產(chǎn)浪費和流失，這個數(shù)字則更加龐大。最后，分配不公使社會收入差距拉大，也刺激了一些公職人員不擇手段攫取金錢的欲望。國家公職人員也因為所處的部門和職位不同，手中握有的權(quán)力資源不一樣，收入差距不斷拉大，主要是掌握權(quán)力資源的部門和公職人員除了正常收入外，還有大量“灰色收入”和非法收入。

（四）制度原因

1.法律制度原因。黨的十一屆三中全會以來，當(dāng)和國家工作的重心轉(zhuǎn)移至“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放”，經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展，社會主義法制建設(shè)也在“文革”的廢墟上重新建立起來，已從法制時代向法治時代跨越發(fā)展。但無法否認(rèn)的是，在反腐敗與廉政法制建設(shè)上，還有諸多的問題，雖然《公務(wù)員法》、《刑法》等基本法和一些黨內(nèi)制度中有關(guān)反腐敗和廉政建設(shè)的國家基本法。再者，從這些年被懲治的貪腐官員看，貪腐的數(shù)額動輒數(shù)百萬、上千萬，甚至上億，根據(jù)我國現(xiàn)行刑法規(guī)定，個人貪污、受賄數(shù)額在十萬元以上，且情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑。但被判處死刑的貪腐官員并不多，很多是被判處“死緩”，似乎死緩成了貪腐官員的“免死牌”。而被判處死緩的貪腐官員，經(jīng)過“死緩改無期，無期改有期，有期又減刑，甚至保外就醫(yī)”等一系列程序，最終經(jīng)過十幾年甚至幾年的牢獄生活而重獲自由。低廉的腐敗成本，一些腐敗分子不懼怕刑罰而敢于挑戰(zhàn)刑法去實施腐敗勾當(dāng)。

2.權(quán)力配置體系缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制?！吨腥A人民共和國憲法》第三條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！边@是憲法賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)沒有真正到位。雖然每年的各級人大會議上，各級政府和司法機(jī)關(guān)向同級人大工作報告，接受同級人大監(jiān)督，但在閉會期間，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)

關(guān)和司法機(jī)關(guān)缺乏有效的日常監(jiān)督。其他監(jiān)督機(jī)關(guān)要么因受同級黨組織或政府的領(lǐng)導(dǎo)而使監(jiān)督大打折扣，要么因監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)的而無法對最需要監(jiān)督的人是想監(jiān)督，要么因監(jiān)督機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)威不同、工作程序不一而出現(xiàn)處理意見不協(xié)調(diào)、扯皮、錯位等現(xiàn)象。

3.分配制度?，F(xiàn)在嚴(yán)重的社會分配不公成為腐敗產(chǎn)生的根本原因。社會分配不公指的是目前存在的對社會的付出和得到的回報嚴(yán)重不成正比的現(xiàn)象。前不久，各大門戶網(wǎng)站都在報道一則消息：“中國行業(yè)收入最高和最低行業(yè)的差距已擴(kuò)大到15倍，躍居世界之首?！蔽覈母镩_放的初衷是“允許一部人人和一部分地區(qū)先富起來，先富帶動后富，最終達(dá)到共同富?！?，這種設(shè)想無疑是美好的，符合當(dāng)時中國國情的。但是，由于理解上的偏差，具體執(zhí)行上的錯誤，法律調(diào)整的失職，這一號的政策在實施過程中出現(xiàn)了諸多問題，孕育了貪腐的溫床，被一部分人作為巧取豪奪的保護(hù)傘。

三、加強和改進(jìn)當(dāng)前反腐敗工作的對策建議 首先，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，堅決把腐敗特別是消極腐敗的現(xiàn)象滋生蔓延的勢頭遏制住。近年來的實踐表明，只有堅持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，充分運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、教育的、行政的、法律的、紀(jì)律的手段，多管齊下，才能實現(xiàn)黨確定的反腐敗目標(biāo)。當(dāng)前反腐敗一是必須要加大懲處力度，對嚴(yán)重違紀(jì)，頂風(fēng)違紀(jì)，影響惡劣的大案要案堅決懲處，打擊腐敗分子的囂張氣焰。要發(fā)動群眾積極參與反腐敗斗爭，形成強大的社會氛圍，使反腐敗斗爭保持整體推進(jìn)的良好態(tài)勢。二是要積極發(fā)動和依靠群眾，對發(fā)生在群眾身邊，直接侵害群眾利益、群眾反映強烈的熱點問題和行業(yè)不正之風(fēng)，認(rèn)真治理，剎風(fēng)正紀(jì)，取得成效。三是要切實加強治本力度，努力從源頭上預(yù)防和治理腐敗，使干部不犯或少犯錯誤，即使犯了錯誤也能得到及時改正或糾正，避免在錯誤的道路上越滑越遠(yuǎn)，也就是說，標(biāo)本兼治，重在治本是新時期反腐敗斗爭的一條基本規(guī)律，要求在反腐敗斗爭中必須有針對性的解決一些源頭性的問題。如要進(jìn)一步加強廉政制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，有針對性地建立黨風(fēng)廉政規(guī)章制度，約束黨員干部行為，加強立法建設(shè)，建立健全各種法律，以法治之威嚴(yán)懲貪贓枉法、執(zhí)法犯法，防止權(quán)力濫用，確保中國經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行；再比如要完善監(jiān)督制約機(jī)制，權(quán)力只有在受到強有力監(jiān)督的情況下才能得以正確行使，權(quán)力如果失去監(jiān)督就會被濫用，導(dǎo)致腐敗

現(xiàn)象的滋生蔓延，當(dāng)前監(jiān)督的重點應(yīng)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督的關(guān)鍵是建立嚴(yán)格的、規(guī)范的權(quán)力約束機(jī)制。

其次，結(jié)合新的反腐敗工作的實際情況，有針對性的反腐。一是要加強領(lǐng)導(dǎo)干部的三意識教育，要加大領(lǐng)導(dǎo)干部的憂患意識、公仆意識、節(jié)儉意識的教育，要使其認(rèn)識到責(zé)任。二是要狠抓落實、善抓落實。當(dāng)前反腐敗的制度建設(shè)已經(jīng)比較完善了，反腐敗不缺制度，缺乏的是落實。要把制度落到實處，狠抓落實、善抓落實，落實反腐敗工作需要魄力，毅力、膽識和藝術(shù)。三是要擴(kuò)大第三方監(jiān)督。媒體、群眾對官員腐敗的監(jiān)督，其作用日益明顯，是根本之策，要積極擴(kuò)大第三方監(jiān)督，營造第三方監(jiān)督的體制，機(jī)制和相關(guān)監(jiān)督的平臺。四是要走群眾路線。領(lǐng)導(dǎo)干部多下基層，多實地調(diào)查少出國考察（旅游）。重慶市政府最近推廣的“三進(jìn)三同”就很有參考意義（進(jìn)基層、進(jìn)村子、進(jìn)農(nóng)戶，深入到農(nóng)村一線、深入到農(nóng)民群眾中；同吃、同住、同勞動，吃住在農(nóng)民家中）。五是要加大黨內(nèi)關(guān)懷的力度。正確認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部：領(lǐng)導(dǎo)干部也是普通人，監(jiān)督的同時要愛護(hù)，批評的目的是團(tuán)結(jié)。正確認(rèn)識黨員：黨員也是群眾，黨員主體性問題要加強，黨員的權(quán)力要落實到位。

第五篇：我國農(nóng)村土地整理現(xiàn)狀、問題與對策研究

我國農(nóng)村土地整理現(xiàn)狀、問題與對策研究

王成 劉天輝 馬晏駿 孔令禹

武昌理工學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院 湖北 武漢 430223

摘 要：隨著我國人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長，土地資源出現(xiàn)嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了人與土地之間的問題也越來越嚴(yán)重。實施農(nóng)村土地整理重新優(yōu)化土地資源是重要的手段，并且農(nóng)村土地整理的需求也越來越急迫和必要。本文結(jié)合我國國情簡單的概括一下農(nóng)村土地目前存在的一些問題以及解決對策。

關(guān)鍵詞：問題 現(xiàn)狀 對策

根據(jù)我國的國情，現(xiàn)階段我國土地整理重點難點都是是在農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村土地整理其實是指根據(jù)國家有關(guān)的整體政策，對農(nóng)村整體、農(nóng)田、田間小道、水資源等實施綜合整治，改善土地關(guān)系，使土地結(jié)構(gòu)緊湊合理，增加更多可以利用的土地面積和可以耕種的土地面積的活動。

1.當(dāng)前農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀

國家現(xiàn)在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)制度，其目的在于有效的提高農(nóng)民耕種的積極性，然而在農(nóng)村地區(qū)仍存在大片的荒廢土地，無人耕種，大量的農(nóng)村勞動力出去到沿海城市打工賺錢或者到城鎮(zhèn)的工廠打工賺錢，家里留下來的婦女兒童基本上沒有什么勞動力，農(nóng)田基本處于荒廢狀態(tài)，原來很是肥沃的土地現(xiàn)在也變得無法耕種異常貧瘠，土壤也因為長時間沒有耕種變得非常的堅固，田地基本上變得不具備再次肥沃的可能，這就是當(dāng)前大多農(nóng)村的現(xiàn)狀。之所以會出現(xiàn)這種結(jié)果，就是因為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)耕作的收益太低。尤其是旱地耕作地區(qū)，由于缺乏灌溉體系，大片的田地?zé)o法保障耕作的收益，農(nóng)民都選擇出去打工賺錢，從而造成土地荒廢，雜草叢生。

2.農(nóng)村土地整理過程中存在的問題 2.1追求形象工程，土地整理面廣質(zhì)差

土地整理的目標(biāo)是增加更多可以利用的土地面積和可以耕種的土地面積，改善農(nóng)業(yè)現(xiàn)在的條件和環(huán)境。但是很多政府官員為了提高自己的政績或是為了完成上一級領(lǐng)導(dǎo)布置下來的任務(wù)，把土地整理當(dāng)作追求名利而去完任務(wù)，使得土地整理工作沒有發(fā)揮到實際作用。通常他們都是只重視數(shù)量而不重視質(zhì)量，對土地隨便的處理，隨便的擴(kuò)大耕地的面積，使許多本來優(yōu)良的田地受到嚴(yán)重的破壞。目前土地整理工程的名利標(biāo)志已經(jīng)使各個地方的政府官員趨之若鶩。土地整理只是為了一味追求政績，無論自然條件什么樣，均要求小田變大田，零碎的道路變成道路網(wǎng)，分散的樹木變成樹林。因此造成了土地平整的費用用掉了土地整理費用的一大半，同時也缺乏土地整理方面的人才，導(dǎo)致官員們錯誤的看待土地整理問題，認(rèn)為土地整理就是土地平整。還有很多領(lǐng)導(dǎo)干部對這方面的知識了解甚少，簡單的認(rèn)為土地整理項目是建設(shè)工程招標(biāo)項目，做好、做壞都是項目建設(shè)單位的事情，與自己無關(guān)。在協(xié)調(diào)解決項目中涉及社會問題時，不積極配合。這樣看似是積極的參加農(nóng)村土地整理的工作，其實是違背了土地整理一開始的目的。

2.2土地權(quán)益不清，土地整理糾紛不斷

在土地整理的過程中有一個復(fù)雜繁瑣的問題就是土地的產(chǎn)權(quán)問題，土地整理打破了以前關(guān)于土地的界限，對原有的土地使用者所擁有的土地產(chǎn)權(quán)，耕地權(quán)，承包權(quán)進(jìn)行重新認(rèn)定，這是一個切實關(guān)系到農(nóng)民利益的事情，但現(xiàn)實是在土地整理的過程中一些政府不重視這類事情，導(dǎo)致農(nóng)民在土地整理工作中很難有積極性。農(nóng)民把整理后的土地出租出去雖然可以獲得一定的租金，但是對于長期以農(nóng)業(yè)種植為主的農(nóng)民來說，其就業(yè)安置仍然是要面對的一個問題，轉(zhuǎn)讓土地后僅僅靠租金滿足不了農(nóng)民的生活要求，他們?nèi)匀挥芯蜆I(yè)的要求。并且還有土地權(quán)屬混亂，整理時糾紛不斷，有些土地使用記載的權(quán)屬模糊，不能準(zhǔn)確反映到底是誰的。在土地整理過程中，由于土地整理會帶來一定的補償，這種收益也造成農(nóng)村土地?fù)碛姓咧g的矛盾。很多時候在土地整理時，農(nóng)村土地所屬權(quán)問題不能明確的確認(rèn)，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識，所以很容易導(dǎo)致糾紛甚至是流血事件的發(fā)生。

2.3整理技術(shù)粗糙，缺少長遠(yuǎn)整理規(guī)劃 現(xiàn)階段土地整理還處于早期的階段，存在很多技術(shù)方面的問題。土地整理過程應(yīng)用的高科技技術(shù)較少，目前雖然有些土地整理工程采用的是現(xiàn)代的高新技術(shù)，但是還有很多的土地整理項目的規(guī)劃等還是較多地采用傳統(tǒng)方法。國家的新政策新方針以及一些專業(yè)知識在土地整理中缺少宣傳教育，從而造成一些工作隊沒有相應(yīng)的技術(shù)能力，給土地整理時造成很大困難。所以實施土地整理規(guī)劃的落腳點是保證質(zhì)量而不是一味的追求數(shù)量。

2.4土地零碎分散，難以進(jìn)行自由交易 由于我國土地面積廣闊農(nóng)用地多且又雜，處理起來非常繁瑣。因為土地不能自己隨意買賣等原因所形成的土地零散無序、人均耕地面積少等狀況都是土地整理的重難點。我國現(xiàn)行的土地分配機(jī)制也不健全，這使土地的經(jīng)營規(guī)模普遍很小，不利于先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)揮，不能迅速改變土地現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)。

2.5整理意識較差，后續(xù)利用目標(biāo)不明

潛在的土地整理意識差，法規(guī)、政策不健全，土地整理要達(dá)到的功能難以實現(xiàn)。雖然國家明確了土地整理的政策，目的就是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，使土地整理產(chǎn)生互惠互利的效果，但土地整理項目仍是申報過多并且說的天花亂墜，而實際情況是實施建設(shè)與申報完全不相符，工程質(zhì)量不高。還有的比較滑稽的情況就是，一邊土地耕地面積不夠，一邊土地沒人耕種處于荒廢狀態(tài)。缺乏土地整理意識導(dǎo)致大量耕地現(xiàn)在變成了房地產(chǎn)商手下的宅基地。還有一些政府管理部門認(rèn)為土地整理不是一個劃算的事情，投資大見效慢，因而對土地整理態(tài)度冷淡。

3.農(nóng)村土地整理過程中應(yīng)采取的對策 3.1加強管理，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。

土地整理的過程常會有土地的權(quán)屬發(fā)生流動。所以要加強土地整理時權(quán)屬的登記和管理工作。農(nóng)村土地整理的對策要依據(jù)中央有關(guān)的對策，加快土地產(chǎn)權(quán)的登記。盡快確實的弄清農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，這樣才能保障農(nóng)民的根本利益，從而提高農(nóng)民關(guān)于土地整理的積極性。

3.2加強宣傳，提高農(nóng)村土地整理意識。

加大宣傳力度，增強群眾土地整理的意識，讓農(nóng)民切實的感受到土地整理的好處。土地整理是互惠互利的工程既服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展又服務(wù)廣大的農(nóng)民群眾，只有農(nóng)民群眾的配合才能更有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所以土地整理是萬萬離不開農(nóng)民群眾的參與。對此我們要加強土地整理優(yōu)勢的宣傳，讓土地整理的意義在人民心中有深深的烙印。這樣就能調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性，讓其自己愿意奉獻(xiàn)愿意參與到這一項目中來。把逼著他整變成了他自己要整，不讓正還要搶著整，這樣對土地整理項目建設(shè)將會起著顯著效果。在土地整理的初期設(shè)計規(guī)劃階段，也要認(rèn)真聽取農(nóng)民群眾的意見，切實把農(nóng)村土地整理做成一個真正能使農(nóng)民同胞獲得利益的利民利國的工程而不是一個表面形象工程。

3.3加強規(guī)劃，科學(xué)調(diào)整農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)。

調(diào)整農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)，變零散為整體。充分發(fā)揮現(xiàn)有的設(shè)施，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施上規(guī)劃設(shè)計，考慮長遠(yuǎn)，放眼未來，時刻要想著這些規(guī)劃是不是以后能在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃中發(fā)揮作用。調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，使現(xiàn)有的土地能發(fā)揮其最大的作用，所以規(guī)劃一定要做到合理。

3.4加強投入，實行土地高效精細(xì)整理。土地整理在具體實施的時候要加強管理。要想有效的提高農(nóng)村和諧發(fā)展，在前期的設(shè)計中土地整理主管部門應(yīng)該和農(nóng)民群眾協(xié)調(diào)好。加強項目投入，要制定出合理的資金投入規(guī)定，不能眼光短淺不舍得投資。通過教育，提高廣大土地整理工作人員的綜合素質(zhì)，樹立較強的責(zé)任心。采取實際有效措施加強土地整理項目質(zhì)量管理和資金管理，確保土地整理的虛假性不存在，使土地整理事業(yè)真正走上依法管理的軌道。

3.5加強服務(wù)，堅持整理的可持續(xù)發(fā)展。

好的服務(wù)可以為土地整理帶來意想不到的效果，在土地整理的過程中我們要增設(shè)一個的服務(wù)機(jī)構(gòu)，專門為農(nóng)民講解國家關(guān)于土地整理而制定的政策和解答土地整理的過程中他們所遇到的難題。土地整理的可持續(xù)發(fā)展不僅需要在技術(shù)上加強投入，合理的運用人才和現(xiàn)代高新技術(shù)，更需要完善的現(xiàn)有的法規(guī)和相關(guān)的政策，在農(nóng)村改革發(fā)展的大背景下完善農(nóng)村土地整理機(jī)制，建立相關(guān)的法律制度，已經(jīng)迫在眉睫。我們相信有了政策和法規(guī)作為大框架服務(wù)土地整理，農(nóng)村土地整理起來更是如魚得水。（指導(dǎo)老師：龍振華、邱福清）參考文獻(xiàn)：

[1] 王萬茂.土地整理與可持續(xù)發(fā)展[J].國土經(jīng)濟(jì),2002,12(4).[2] 譚淑豪,曲福田.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地可持續(xù)利用主要矛盾及其成因分析[J].中國人口、資源與環(huán)境,2001,04(78).[3] ***.實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡[N].人民日報,1999,06(25).[4] 劉宗連.新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地整理[J].中國土地，2006，（9）[5] 羅明,王軍.中國土地整理的區(qū)域差異及對策[J].地理科學(xué)進(jìn)展, 2001,6(102).作者簡介：

王成，男,(1993-)，河南濟(jì)源人，就讀于武昌理工學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院土木工程專業(yè)。