第一篇：政治與行政 讀后感

《政治與行政》讀后感

本學(xué)期我們行政管理專業(yè)開設(shè)了行政管理學(xué)導(dǎo)論這門課程，將公共行政學(xué)的概念，理論等各方面知識做了一次系統(tǒng)詳細(xì)的介紹與講授，作為對課堂知識學(xué)習(xí)的補(bǔ)充，我選擇了《政治與行政》這本書作為課外閱讀的書籍。

《政治與行政》這本書是美國政治學(xué)家弗蘭克·古德諾的作品。古德諾是美國政治學(xué)會的主要創(chuàng)建人，他從法律角度研究了市政機(jī)構(gòu)和管理，以及20世紀(jì)初期美國城市政治，也是政治與行政分離理論的倡導(dǎo)者之一。其中，政治與行者兩分，在古德諾《政治與行政》一書中，做了詳盡的介紹。

讀過《政治與行政》一書后，我將本書大概劃分為三個部分。第一部分是前三章，講述了國家的功能，政治的功能以及中央與地方政治的關(guān)系；第二部分是第四章到第七章，具體介紹了行政的功能，行政體制和政府體制與政治和政黨的關(guān)系，以及美英兩國民治政府的特點與不足；第三部分是關(guān)于政黨的內(nèi)容，包括黨魁的概念以及政黨的責(zé)任。在閱讀這本書時，我將主要的關(guān)注點放在了政治與行政兩分以及政黨內(nèi)容這兩個方面。

關(guān)于政治與行政的分離，其實在古德諾之前，已經(jīng)有人對該觀念進(jìn)行了論述。例如美國第28任總統(tǒng)威爾遜，他在1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》一文中，針對當(dāng)時美國政府內(nèi)政黨分肥的的狀況，首次提出了將政治與行政相分離的概念。而古德諾則是在威爾遜等人的基礎(chǔ)上，對該觀念提出了新的理解與發(fā)展。古德諾在書中提到，之所以要將政治與行政二者相分離，首先是出于解決城市問題的需要。他提到了在英國和德國，由于此觀念已被很多人所接受，故這些國家在處理城市問題上更加得心應(yīng)手；其次，古德諾認(rèn)為行政中的許多環(huán)節(jié)，尤其是技術(shù)方面，對于政治的影響微乎其微，例如行政中的那些半科學(xué)，半商業(yè)活動，與制定政策，表達(dá)民眾意愿的政治活動，幾乎沒有什么關(guān)系。

這是古德諾對于政治行政兩分原因的分析，而古德諾對于該理論貢獻(xiàn)，則是在于他澄清了人們可能會對該觀念產(chǎn)生的誤解，即行政與政治兩分程度的問題。古德諾認(rèn)為，政治與行政的兩分，并不是徹底的，而是應(yīng)保持聯(lián)系的。他說：“政治的功能首先與國家意志的表達(dá)有關(guān)，其次與國家意志的執(zhí)行有關(guān)?！边@句話中其實映射了他的觀點。國家意志的表達(dá)是政治活動的主要內(nèi)容，但這并不意味著政治與國家意志的執(zhí)行就毫無關(guān)系。這點其實很好理解，如果在執(zhí)行政策時沒有考慮到政策的可行性，那么再好的政策，也會因無法執(zhí)行而變得毫無意義。

既然行政與政治不能夠完全分離，仍需存在聯(lián)系，那么如何協(xié)調(diào)行政與政治的關(guān)系問題，就成了關(guān)鍵。在《政治與行政》一書中，古德諾先后指出了三種協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的觀點。第一，政府體制中的政治機(jī)構(gòu)必須對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制。這是因為如果政治機(jī)構(gòu)對行政機(jī)構(gòu)的控制過少，會使行政機(jī)構(gòu)在一種松弛的狀況下工作運行，這勢必會導(dǎo)致行政效率低下，不能有效的完成國家意志的表達(dá)。另一方面，政治機(jī)構(gòu)對行政機(jī)構(gòu)的控制也應(yīng)保持在一定的限度內(nèi)，過度的加強(qiáng)政治控制反而會破壞兩分的原則。第二，是行政機(jī)構(gòu)的適度集權(quán)。這是因為當(dāng)時的政黨分肥制嚴(yán)重影響了行政效率，要克服這種問題，需要一定的集權(quán)。另外，美國特殊的中央與地方關(guān)系也是加強(qiáng)集權(quán)的原因之一，由于中央對于地方的控制力有限，很多時候中央與地方的意志存在沖突，這勢必會導(dǎo)致行政效率的降低，因此有必要加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)的集權(quán)。第三，是借用法外調(diào)節(jié)機(jī)制，即借助政黨的力量。中國有句古話叫“當(dāng)局者迷，旁觀者清”。要解決政府內(nèi)部行政與政治的關(guān)系，不但需要從政府內(nèi)部需找出路，還需依靠外部的力量。政黨的存在給這一問題的解決提供了可能。政黨不僅擔(dān)負(fù)起了挑選在政府體制理論中表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)的成員，而且同時擔(dān)負(fù)起了挑選執(zhí)行這種意志的人員。這樣就從人事方面解決了行政機(jī)構(gòu)與政治機(jī)構(gòu)的聯(lián)系問題。

我認(rèn)為解決了如何協(xié)調(diào)政治與行政的關(guān)系問題是古德諾對于政治行政二分作出的最大的貢獻(xiàn)。因為將兩者分離不難，但是分離到何種程度最為合適，是有難度的。絕對分離，會導(dǎo)致意志執(zhí)行出現(xiàn)偏差；分離不夠，又達(dá)不到二分的目的。所以，從這一點來看，古德諾對于公共行政學(xué)的貢獻(xiàn)，是偉大的。

關(guān)于政黨方面，古德諾對于政黨的存在是支持的。他認(rèn)為政黨是政治與行政的聯(lián)系點，承擔(dān)著傳達(dá)國家意志與執(zhí)行國家意志的使命，政黨在國家政治中的作用十分重要。他還提出了采用公民投票，制定規(guī)章制度，使政黨賬目公開化的方法來使政黨對人民負(fù)責(zé)。從而減小了政黨不負(fù)責(zé)任的可能性。另外，古德諾在書中提到了“黨魁”的概念。這是我比較感興趣的。黨魁，特指資本主義國家操縱政黨機(jī)器的首腦人物?！包h魁”與政黨領(lǐng)袖的區(qū)別在于，“黨魁”在黨內(nèi)并無正式職務(wù)，權(quán)限也無明確規(guī)定，而政黨領(lǐng)袖在黨內(nèi)有正式職務(wù)，其活動公開并受到監(jiān)督。由于政黨在政府體制中控制著立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，而“黨魁”又控制著政黨，所以從這個角度上來講，“黨魁”實質(zhì)上控制了政府體制內(nèi)部?！包h魁”的存在，既有利，也有弊。首先，“黨魁”通過議會的改革以及議會對人民負(fù)責(zé)而變得向人民負(fù)責(zé)，這會使民眾中有更多的人獲得選舉權(quán)，從而更好地表達(dá)民意；其次，“黨魁”的產(chǎn)生，會促使行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力集中，而集權(quán)化是有助于政府提高行政效率的，這與行政政治兩分的初衷相符合。但“黨魁”的存在也會產(chǎn)生一些弊端，例如，一旦黨魁不負(fù)責(zé)任，那么必然會影響到政黨防止無政府狀態(tài)的功能。

以上是我對《政治與行政》這本書中我感興趣內(nèi)容的介紹，下來我將把自己在讀書過程中的一些感想做出陳述。

首先，關(guān)于中央與地方的關(guān)系，古德諾在書中提到政府應(yīng)該在行政方面加強(qiáng)集權(quán)，但我認(rèn)為這種觀點并不能完全符合中國的現(xiàn)狀。我認(rèn)為對于中央政府是集權(quán)還是放權(quán)的問題，應(yīng)該根據(jù)政府某種職能的具體情況來看。比如說中國的房地產(chǎn)和房價問題，目前已經(jīng)形成了三家博弈之勢，中央政府與廣大群眾希望降價改善生活，地方政府想依靠房地產(chǎn)來維持收入，房地產(chǎn)廠商則希望漲價來牟取利益。中央政府多次出臺降低房價的政策，但卻收效甚微，很重要的原因是地方政府不愿完全貫徹中央的指示，即所謂的“上有政策，下有對策”。在這一方面，中央政府就應(yīng)該收回地方政府的部分土地權(quán)力，即集權(quán)；而對于其他的政府職能，就不一定需要集權(quán)，拿近期的工商質(zhì)檢部門體制改革來說，就是一種放權(quán)。此次改革將全國省級一下各級工商質(zhì)檢部門的人事權(quán)，財政權(quán)劃歸與地方政府，工商質(zhì)檢系統(tǒng)內(nèi)部不再實行垂直管理，上級與下級之間只是保持業(yè)務(wù)上指導(dǎo)關(guān)系。這樣的劃分有利于地方政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)工作，有利于解決近年來日益嚴(yán)重的食品質(zhì)量安全問題。所以從以上兩個例子來說，中央對地方，不能是單純的放權(quán)或集權(quán)，而應(yīng)是根據(jù)具體問題具體分析。

其次，關(guān)于政治與行政的兩分問題，我認(rèn)為目前中國政府做得并不夠好，或者說程度較低。就拿陜西省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)來說，分為機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位兩類，機(jī)關(guān)單位在省政府內(nèi)辦公，屬于制定政策的部分，即負(fù)責(zé)“政治”功能；底下的事業(yè)單位在咸寧西路辦公，從技術(shù)上負(fù)責(zé)不同的職能，即負(fù)責(zé)“行政”功能。但很多時候，機(jī)關(guān)單位的工作人員會涉及到具體的技術(shù)問題中去，而事業(yè)單位的工作人員也會參與一些政策的制定。從這點來說，政治與行政的界限劃分的并不明晰。這一現(xiàn)象在其他的政府部門中也普遍存在。所以目前中國政府的政治與行政的劃分還依然存在不少問題。

再次，關(guān)于政黨的作用問題，古德諾書中提到的那些政黨的作用或者如何避免政黨不負(fù)責(zé)的論述是建立在美國兩黨制的基礎(chǔ)之上的，這一點在共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國有許多不適應(yīng)的地方。古德諾認(rèn)為政黨是行政與政治的聯(lián)系點，要發(fā)揮防止無政府狀態(tài)的作用。這在中國是不需要強(qiáng)調(diào)的，中國政府不論是政治體制內(nèi)的還是行政體制內(nèi)的人員，大部分都擁有共產(chǎn)黨員的身份。由于黨內(nèi)紀(jì)律嚴(yán)明，組織緊密，所以這些人員之間的聯(lián)系是非常緊密的，不需要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)聯(lián)系的問題。另外，古德諾提到了政黨不負(fù)責(zé)的情況，可是共產(chǎn)黨的活動宗旨是“為人民服務(wù)”，政府的工作原則是“對人民負(fù)責(zé)”，維持執(zhí)政地位的需要必然會要求共產(chǎn)黨對人民負(fù)責(zé)，因此，也不需要特別強(qiáng)調(diào)不負(fù)責(zé)任的情況。雖然古德諾關(guān)于政黨的論述與中國現(xiàn)狀存在一些不相配的狀況，但他關(guān)于如何避免政黨不負(fù)責(zé)的幾條解決方法是值得借鑒的，它可以幫助我們的黨加強(qiáng)自身建設(shè)和監(jiān)督，保持黨的先進(jìn)性。

以上就是我對《政治與行政》一書大體內(nèi)容的介紹和自己一些看法的闡述，很多觀點由于知識信息不足，存在不少缺陷，這仍需我在今后的學(xué)習(xí)中不斷改進(jìn)。

總而言之，《政治與行政》一書，對于公共行政學(xué)的研究，有重要參考價值，值得我們仔細(xì)品讀！

第二篇：政治與行政讀后感

《政治與行政》讀后感

《政治與行政》這本書的副標(biāo)題是“對政府的研究”，這個政府是廣義的政府，跟“國家”大致上重合，我們現(xiàn)在也稱之為“政治體制”。這本書試圖在對美國政治現(xiàn)狀進(jìn)行考察以后指出，法律條文所代表的正式的政府體制，并不總與實際的體制相同。本書還試圖指出，為了使實際的體制比現(xiàn)在更符合作為法定體制基礎(chǔ)的政治思想，對美國法定的正式體制必須進(jìn)行哪些改革。古德諾執(zhí)筆這本書的主要目的在于為美國克服以政黨分贓制為代表的政治腐敗出謀劃策，即改善美國政治體制現(xiàn)狀。

弗蘭克 古德諾，美國政治學(xué)家、教育家，1859年1月18日生于紐約市布魯克林，1939年11月15日逝于巴爾的摩。早年在阿姆斯特學(xué)院（師事J.W.伯吉斯）攻讀歷史和文學(xué)，后畢業(yè)于哥倫比亞大學(xué)法律系，還曾留學(xué)法國和德國，在巴黎自由政治科學(xué)學(xué)校和柏林大學(xué)（師事R.甄內(nèi)斯特）深造。1883年24歲的古德諾受聘為哥倫比亞大學(xué)歷史學(xué)講師以及法政講師，1891年升為教授。1903年任市政學(xué)和行政法伊頓講座教授。1906-1907年任政治學(xué)院代院長。1914-1929年任約翰 霍普金斯大學(xué)校長。

那么，美國為什么會出現(xiàn)政治體制問題呢？這個問題又是什么？從1776年起，在短短一百多年里，美國的國土、人口、國家體制都急劇膨脹。美國巨大的國家潛力有待進(jìn)一步的開發(fā)和凝聚，但建國時設(shè)立的政治框架、政治原則成為束縛美國國家政治體制進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。19世紀(jì)末，美國政治體制面臨幾大問題。1.分權(quán)過度，美國分權(quán)包括聯(lián)邦及各州層次上的三權(quán)分立，以及聯(lián)邦與格州及地方之間的分權(quán)。過度的分權(quán)導(dǎo)致行政體制結(jié)構(gòu)松散，尤其是行政分權(quán)導(dǎo)致中央和地方的權(quán)力分割，破壞了國家行政力量的統(tǒng)一性，對行政的政治控制難以貫徹，國家意志的執(zhí)行和表達(dá)都出現(xiàn)了偏差。2.國家行政體制落后于現(xiàn)代生活的節(jié)奏，美國行政體制改革跟不上國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3.政黨分贓。

在這本書中，古德諾否定了孟德斯鳩的三權(quán)分立說，強(qiáng)調(diào)政治與行政分二分理論，認(rèn)為國家或政府功能只有政治與行政，而把司法功能包括進(jìn)政治與行政里面去了，本書系統(tǒng)的闡述了政治與行政分工協(xié)調(diào)的理論。當(dāng)然，這里的二權(quán)說的本質(zhì)不在于實際權(quán)力機(jī)構(gòu)的分離而在于抽象的國家或政府功能的分立。

全書共有十個章節(jié)，所講的對象無外乎政治、行政功能及它們之間的關(guān)系、其他的還包括美國的行政體制和政黨。

國家中存在著兩種截然不同的政府功能，而且，這兩種功能的分化又導(dǎo)致了法定的正式政府體制規(guī)定的政府機(jī)關(guān)的分化，盡管這種分化不徹底。這兩種功能即“政治”與“行政”，政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。從第二章我們可以知道，政治功能不僅與決定誰將表達(dá)意志有關(guān)，它還與決定采取何種方式表達(dá)這種意志有關(guān)。那么表達(dá)意志或制定法律必然存在機(jī)關(guān)，那么在一個民治的政府里，就必須對執(zhí)行這種國家意志或法律的機(jī)關(guān)進(jìn)行某種控制。但這種控制是有一定限制的。因此，一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的。政府行政的第一大功能是執(zhí)行國家意志；第二部分功能僅在于執(zhí)行那已表達(dá)出來的國家意志—法律。政治與行政必然是分開的，它的必要性在城市政府問題上表現(xiàn)得十分明顯。因為就行政這個詞的狹義來說，城市政府所管的更是一種行政事物。行政之所以與政治不相干，是因為它包括了半科學(xué)、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)或商業(yè)的活動—這些活動對于真正的國家意志的表達(dá)即使有影響也是很小的。

古德諾認(rèn)為，世界上所有的行政體制都程度不同地屬于兩種主要類型中的一種。一種是握有國家意志執(zhí)行權(quán)的官員具有極大的處理權(quán)力，而事實上成了具體地表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)；一種是這些官員幾乎沒有任何處理權(quán)力，他們只是不僅決定應(yīng)該做什么，而且決定應(yīng)該怎樣去做的國家機(jī)關(guān)的其他工具而已。即政治與行政在行政體制中的表現(xiàn)。

談到美國政治，相信很多人會最先想到它的政黨，事實上，在美國，第一，政黨不僅擔(dān)負(fù)起了挑選在政府體制理論中是表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)成員，即立法機(jī)關(guān)的成員的責(zé)任，而且《政治與行政》讀后感

擔(dān)負(fù)起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責(zé)任。政黨必須選擇中央的執(zhí)行官員，因為分權(quán)原則的采用已使他們不受任何有效的立法控制了。另一方面，在執(zhí)行機(jī)構(gòu)依賴于立法機(jī)構(gòu)的地方，強(qiáng)大的全國行政黨的存在也是必要的，由此可見政黨的重要性。第二，政黨必須強(qiáng)大。是因為為了保證人民的意志得到切實的執(zhí)行，所有當(dāng)選的官員都必須以個人名義保證遵行一定的行動方針，而政黨就必須為他們承擔(dān)責(zé)任，必須事先形成一個可以被稱為政綱的東西。由于政黨占據(jù)了這樣一個重要的地位，政黨領(lǐng)袖即黨魁作為政治體制中的一個控制因素通常比政府官員更為重要。那么，什么是黨魁呢？會不會導(dǎo)致專政呢？首先，它是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領(lǐng)袖。其次，在美國，政治風(fēng)暴的中心不在政府而在政黨。所有試圖使黨魁負(fù)責(zé)的計劃都必須考慮這一點。必須使黨向人民負(fù)責(zé)。做到了這一點，黨魁就會在其堡壘中受到打擊，并被迫投降。那么就不會出現(xiàn)專政。

讀完這本書，雖然我還不能深沉次的理解它的內(nèi)涵，但它讓我更加了解當(dāng)時美國的政治和行政體制，同時也對政治與行政功能有了更加深入的體會。由此，我有一些思考，我國的行政體制可否也像如此解釋？我國可不可以在政府中實行所謂的三權(quán)分立或二分理論？

第三篇：政治與行政

讀《政治與行政二分法》有感一、二、古德諾闡述的政治與行政二分法

1、政治與行政的功能

從分析國家的主要功能出發(fā)，古德諾指出作為政治實體的國家的行為，既存在于對表達(dá)其意志所必需的活動中，也存在于對執(zhí)行其意志所必需的活動中。所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能，無論政府體制之間的差異如何。在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能就是：政治與行政。

古德諾認(rèn)為，政治的功能主要于對國家意志的表達(dá)有關(guān)，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰其次地和誰代理地表達(dá)國家意志等國家主權(quán)和政府體制問題，還與決定采取何種方式表達(dá)國家意志有關(guān)；其次又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。因此政治的功能包括制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。

執(zhí)行國家意志的功能古德諾稱之為行政。在他看來，行政既是司法的，又是政府的。由于立法機(jī)關(guān)不可能把所有的國家意志都表達(dá)得非常清楚而不會產(chǎn)生爭議，而這種必然會產(chǎn)生的爭議又必須在執(zhí)行之前得到解決。因此，為了方便起見，國家意志的解釋權(quán)通常被委托給某種多少獨立于立法的機(jī)關(guān)，這種機(jī)關(guān)通常被稱作司法機(jī)構(gòu)，而司法機(jī)構(gòu)的這種非立法活動通常就叫做司法行政。古德諾把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并將政府行政功能細(xì)分為三種：一種是行政的準(zhǔn)司法功能，這種功能存在于司法與政府行政之間的分界線上，其職能與司法行政功能相似；第二種功能是執(zhí)行功能，其職能就是執(zhí)行已表達(dá)出來的國家意志，即法律；第三種功能是統(tǒng)計和半科學(xué)的功能，其職能主要是從事行政技術(shù)性工作。古德諾還進(jìn)一步將行政執(zhí)行功能區(qū)分為高層行政執(zhí)行功能和具體的行政執(zhí)行功能兩種。而進(jìn)行這種區(qū)分是為了說明政治與行政分開的可操作性。古德諾認(rèn)為，政治應(yīng)該對高層行政功能有較多控制，而對具體行政則應(yīng)少控制，以利于提高行政效率。

2、政治與行政的協(xié)調(diào)

古德諾在闡釋了這兩種功能并在兩者之間做出區(qū)分的同時，進(jìn)一步對政治——行政二分法加以論述。他認(rèn)為政治與行政的分離是相對的，不是絕對的。分離不是脫離，不可想象脫離政治的行政，也不可想像沒有行政過程的政治。我們可以看到，美國的政治體制在很大程度上是建立在蒙德斯鳩三權(quán)分立的原則及其推論的基礎(chǔ)上的，“這一理論原則要求存在分離的政府機(jī)構(gòu)，每個機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府機(jī)構(gòu)。然而分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因為政治功能的行使可能不只委托給政府中的某一個或某一套機(jī)構(gòu)，而任何一個機(jī)構(gòu)或一套機(jī)構(gòu)也可能不只限于行使這一種功能。因此，實際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！痹诮⑴c政治相分離的行政系統(tǒng)的時候，必須強(qiáng)調(diào)政治與行政之間的協(xié)調(diào)。為了求得這種協(xié)調(diào)，“就必須或者犧牲掉國家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨立性，或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨立性”。而“民治的政府要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，因為后者理所當(dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能夠代表人民”。因此，表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)必須對執(zhí)行這種國家意志的機(jī)關(guān)進(jìn)行某種控制。也就是說，政治必須對行政有一定控制?！耙驗闆]有這種控制，有條理有進(jìn)取的政府是不可能存在的，但這種控制必須有一定的限度”?！叭绻刂茢U(kuò)展得超出了這一限制”。“如果控制擴(kuò)展得超出了這一限制，它就會立刻失去其存在的理由”。這種過度控制不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會損害建立這一控制的目的，使國家意志形式上的真正內(nèi)容相違背，阻礙人民自發(fā)地表達(dá)自己的意志。由此，古德諾得出結(jié)論，必須找出這種必不可少的控制的恰當(dāng)限度以實現(xiàn)二者間的協(xié)調(diào)。

古德諾認(rèn)為政治與行政取得協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是政治對行政的適度控制。這種適度控制可以通過“機(jī)構(gòu)”和“官員”兩方面來實現(xiàn)。就機(jī)構(gòu)而言，政治與行政的控制應(yīng)當(dāng)僅限于狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計和半科學(xué)性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)保持自己的獨立性，不受政治的影響。另一方面，從官員這一層次來講，執(zhí)行性官員（只須最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨共進(jìn)退，其余的行政官員應(yīng)是不受政治影響的常任文官，以保證行政的高效。

與此同時，古德諾還指出，行政組織與政黨的關(guān)系也要保持適度的平衡，因為在政黨力量強(qiáng)大而行政體制軟弱的情況下，政治對行政過度控制，行政組織會被利用來實現(xiàn)政黨的目的而妨礙國家意志的自由準(zhǔn)確的表達(dá)。反之，又會有利用行政組織對選舉的控制權(quán)來影響國家意志自由表達(dá)的危險。因此，只有保證政治對行政的適度控制，才有可能實現(xiàn)民治政府和高效行政。

三、對古德諾政治與行政二分法的評價

毫無疑問，對政治行政二分法的系統(tǒng)論述應(yīng)歸功于古德諾。他不僅在威爾遜的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋，而且對政治與行政的協(xié)調(diào)以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了（針對美國的現(xiàn)狀）可操作性的措施和簡介。“值得注意的是，政治與行政兩分法的觀念也容易給人一種錯覺，似乎政治與行政是政府的兩種相互獨立、相互平衡的活動。”這種錯覺就是我們開始所看到的那種說法。同時“古德諾在《政治與行政》中提出的相當(dāng)多的一部分思想都是現(xiàn)代西方國家行政理論的重要組成部分。”

以此觀之，古德諾的二分法中滲透了西方社會傳統(tǒng)和工業(yè)時代（當(dāng)時）的價值訴求——民主與效率。而這一雙重價值至今仍是世界上大多數(shù)國家的追求。綜觀行政發(fā)展的歷史研究及主流行政學(xué)理論體系的建構(gòu)及實踐方案的設(shè)計都是在政治與行政二分的前提下進(jìn)行的。這種二分法不但是針對當(dāng)時美國流行的政黨分贓而提出的一種對策，而且是針對當(dāng)時資本主義經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展引起的國家政治體制變動的一種回應(yīng)。實踐證明他確實較好地緩和了資本主義國家在發(fā)展中產(chǎn)生的民主與效率沖突的矛盾。二分法以民主選舉、政黨政治來保證和體現(xiàn)民主；而以政治中立、具有專業(yè)技術(shù)、職業(yè)生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地統(tǒng)一了起來。而后期新公共行政在對二分法批判的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)的以社會公平為價值取向，效率次之的觀點，在本質(zhì)上并不與古德諾論述的二分法理論相矛盾。只不過，新公共行政學(xué)派根據(jù)當(dāng)時現(xiàn)實的需要，對古德諾提出的民治政府和效率行政（無等級次序之分）的雙重價值作了一個位置的編排。在上個世紀(jì)八〇年代又興起的新公共管理運動的價值體系中也作了類似的變動。其實古德諾的二分法猶如韋伯的科層制（或稱官僚制），它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的標(biāo)桿（價值尺度），而現(xiàn)代社會發(fā)展仍然擺脫不了這把尺子。

正確理解和評價政治與行政二分這一觀點，既有助于我國行政學(xué)理論的健康發(fā)展，又有助于我國在政府管理實踐中合理地處理政治與行政的關(guān)系。

第四篇：政治與行政

《政治與行政》讀書筆記

摘要：古德諾在《政治與行政》一書中，不僅明確提出政治是“國家意志的表達(dá)”，行政是“國家意志的執(zhí)行”，而且系統(tǒng)地論述了在政治與行政二分的前提下，如何使二者協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。并從行政與立法、司法的關(guān)系，以及國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系;行政與立法、司法的相互關(guān)系;中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等角度做出考察和分析，比較系統(tǒng)地論述了如何實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。當(dāng)前，國務(wù)院正進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，如何處理好政治與行政之間的關(guān)系，尤其是黨和政府的關(guān)系，讓其分工合作，需要我們在經(jīng)典中找尋靈感。

關(guān)鍵詞：古德諾 政治 行政

一、寫作背景

《政治與行政》這本書寫于1900年，作者F·J·古德諾是美國著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。古德諾執(zhí)筆《政治與行政》的主要目的在于為美國克服以政黨分贓制為代表的政治腐敗出謀劃策，正如作者自己所說：“這本小書的目的在于指出，法律條文所表明的正式政府體制，并不總與實際的體制相同。本書還試圖指出，為了實際的體制比現(xiàn)在更符合作為法定體制基礎(chǔ)的政治思想，對美國法定的正式體制必須進(jìn)行那些改革?！蹦敲?，為什么當(dāng)時的美國的政府體制需要改革呢？那就需要了解此書的寫作背景。

從美國獨立到十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，短短的一百多年的時間里，美國的國土、人口、國家體制都急劇膨脹。美國巨大的國家潛力有待進(jìn)一步的開發(fā)和凝聚，但建國時設(shè)立的政治框架、政治原則成為束縛美國國家政治體制進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。美國的政治體制面臨諸多問題，其中尤以以下三點為甚： 1.分權(quán)過度

眾所周知，從獨立那一天起，美國的“國父們”就按照盧梭的三權(quán)分立的原則為其國家設(shè)置了三權(quán)分立的政治體制。但是，過度的分權(quán)導(dǎo)致行政體制結(jié)構(gòu)松散，尤其是行政分權(quán)導(dǎo)致中央和地方的權(quán)力分割，破壞了國家行政力量的統(tǒng)一性，對行政的政治控制難以貫徹，國家意志的執(zhí)行和表達(dá)都出現(xiàn)了偏差 2.國家行政體制落后于現(xiàn)代生活的節(jié)奏

19世紀(jì)后半期的美國社會，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活促進(jìn)了工業(yè)化和城市化，國家行政職能在經(jīng)濟(jì)以及社會文化等領(lǐng)域內(nèi)急劇擴(kuò)大。同時市民生活為之一變，大眾消費文化的巨大發(fā)展導(dǎo)致以城市市政為代表的行政體制的擴(kuò)張，行政體制面臨轉(zhuǎn)型向市民提供跟政治無關(guān)的一般公共服務(wù)的方向發(fā)展的問題。但是美國行政體制改革遲遲沒能跟上。美國的國家體制沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革。3.政黨分肥

政黨分肥是當(dāng)時的美國政治中長年存在著的一大弊端。正如前面所說，古德諾寫這本書的一大目的就是針對當(dāng)時在美國政治中肆虐的政黨分肥制。

二、邏輯結(jié)構(gòu)與研究方法

（一）邏輯結(jié)構(gòu)

縱觀全書，邏輯清晰，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密。筆者認(rèn)為，本書可分為兩大部分。第一部分為第一至五章，主要講政治與行政及其相互關(guān)系；其余的是第二部分，主要講政黨及其衍生出來的一系列問題。

本書的標(biāo)題是“政治與行政”，而“政治”和“行政”是國家的兩個主要的功能，因此，本書第一章就講“國家的主要功能”——政治和行政——國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。接下來，作者論述了國家兩個功能中的政治的功能。正如作者所說：“所有的國家或多或少都是建立在聯(lián)邦的觀念之上的。這就是說，所有的國家都是由一些地方政治共同體組成的?！彼裕瑖艺我灿兄醒胝魏偷胤秸沃畡e，這就是第三章作者論述的問題。論述了政治的功能，當(dāng)然就要討論行政的功能，即國家意志的執(zhí)行。執(zhí)行國家的意志，必然相應(yīng)的執(zhí)行主體和制度的保障，這就是行政體制，那么，行政體制在政治與行政的關(guān)系上的的作用是什么呢？或者說，行政體制對政治與行政的關(guān)系有什么影響及這種影響的程度怎么樣呢？這就是作者第五章要講的問題。

第二部分是講政黨相關(guān)問題。要是政府協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的表達(dá)和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的辦法。但是，這種辦法在政府體制內(nèi)部找不到，所以就必須在政府以外的一些法外制度中去尋找。政黨派上用場。如果行政體制不是非常集中，并在最終的和有效的立法控制之下，那就一定要在政黨那里得到這種協(xié)調(diào)。這就是“政府體制尤其是行政體制對政黨地位的影響”。由于在這種協(xié)調(diào)中，政黨可能背離其本質(zhì)，因此，就要求政黨是民主的，從而，政府是民治的的。很多時候政黨的領(lǐng)導(dǎo)人——黨魁，是國家政治與行政的核心人物，因此必須使黨魁向人民負(fù)責(zé)，這樣才能確保整個黨的民主性。最后得出的結(jié)論是：“政黨不是一個離不開的惡魔，而是一個民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)；黨魁或政黨領(lǐng)袖——你怎么稱呼都可以——對政黨的存在是必需的”?！岸拐h負(fù)責(zé)，在其提名權(quán)的問題上，就必須承認(rèn)它是一個政治機(jī)構(gòu)，并把它置于公共控制之下”。

（二）研究方法

一本經(jīng)典的書，所包含的研究方法是多種多樣的。本書也不例外，包含了舉例論證法、比較分析法、文獻(xiàn)法等研究方法。

《政治與行政》一書從頭到尾運用了許多實例來闡述觀點。比如，在第一章中，作者就例舉了古羅馬和英國的例子，用以說明“同法定的制度一樣，法外的制度也決定政府體制的特點。甚至事實常常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”。接下來，又例舉了美國總統(tǒng)的選舉方法等等。

對于比較分析法，本書也是多次使用。如在第二章，作者將英國的選民與美國的選民相比較，“英國的選民人數(shù)明顯少于美國。在英國每次選舉中要選舉的官員也少的無法與美國相比”。還有在第五章，作者將英國的行政體制與美國的相比較，“但是這種當(dāng)初在我國建立，而以英國的行政體制為基礎(chǔ)的行政體制，在幾個方面都不同于英國的體制?！蓖ㄟ^這些比較分析，更加突出作者想要強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。

對于文獻(xiàn)研究法，更是鱗次櫛比。例如，作者引用了伯吉斯的《政治科學(xué)與比較憲法》，甄內(nèi)斯特的《英國憲法史》，洛厄爾《大陸歐洲的政府與政黨》??

三、主要內(nèi)容

在國家的主要功能一章中,作者開篇討論了法外制度和法定制度的關(guān)系。其認(rèn)為，同法定的制度一樣，法外的制度也決定著政府體制的特點?！笆聦嵆３Ｊ沁@樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”，對此古德諾用了英國內(nèi)閣和美國總統(tǒng)選舉的例子來證明。其次，古德諾認(rèn)為，在多有的政治體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行，稱之為“政治”與“行政”。在第二章政治的功能中，古德諾綜述了政治的功能首先與國家意志的表達(dá)有關(guān)，其次與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。通過考察政黨體制研究政治的功能問題，古德諾認(rèn)為政治功能與國家意志的表達(dá)有關(guān)。此外，政治的功能與國家意志的執(zhí)行有關(guān)，這是表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)對執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要控制。在這一章的最后，古德諾總述了政治的功能。首先，功能主要與對國家意志的表達(dá)有關(guān)，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰其次地和誰代理的表達(dá)國家意志等國家主權(quán)和政府政治體制問題，還與決定采取何種方式表達(dá)國家意志有關(guān)。其次，它又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。

在論述地方與中央政治時，古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會脫離國家(或州)從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強(qiáng)立法(因為行政權(quán)在地方手中)來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。他這種行政適度集權(quán)思想對于進(jìn)一步完善我國的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。

執(zhí)行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機(jī)關(guān)的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。這是古德諾對于行政的定義。

他認(rèn)為，政府行政的構(gòu)成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；執(zhí)行那已表達(dá)出來的國家意志——法律；統(tǒng)計和半科學(xué)的功能，主要指從事行政技術(shù)性工作。

“行政體制在政治與行政關(guān)系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國家意志執(zhí)行權(quán)的官員具有處理權(quán)力與不具有這種權(quán)力的行政體制兩種類型，政府體制中表達(dá)和執(zhí)行國家意志的功能要相協(xié)調(diào)，必須以行政集權(quán)為前提，為此，古德諾分析了行政集權(quán)的原因、表現(xiàn)以及趨勢。“政黨分肥制的出現(xiàn)，嚴(yán)重地?fù)p害了行政效率”；“美國在保證區(qū)分地方與州的意志上相對來說是失敗的?！币虼耍瑸槿〉眯姓男室约氨ＷC民主，行政集權(quán)是必要的。

政黨體制的重要性，尤其體現(xiàn)在對政黨地位的影響上。政黨體制帶來的最嚴(yán)重的危害是缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責(zé)任；只有承認(rèn)了存在著一種其行使可以完全不受政治影響的行政功能之后，才能獲得效率。所以，政黨體制對政黨的影響尤為重要。

在民治政府這一章中,古德諾一開始就指出民治政府的基本條件：首先，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實際控制；同樣喪失了黨的信任的政黨領(lǐng)袖，也應(yīng)該退出對黨的實際控制。其次，他分析了英國與美國的民治政府，最后得出真正的民治政府的定義，即人民應(yīng)有權(quán)力是，在一定時候，迫使不得民心的黨放棄對政府的控制，迫使他們不信任的政黨領(lǐng)袖放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓位于其他能更好地順應(yīng)公意的人。

古德諾認(rèn)為，黨魁是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領(lǐng)袖，政黨控制著立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，“黨魁”控制著政黨。承認(rèn)政黨不負(fù)責(zé)任，從而承認(rèn)黨魁即政黨的領(lǐng)袖也是不負(fù)責(zé)任的。隨后，他還引用英國首相制的發(fā)展和結(jié)果陳述黨魁的責(zé)任，那就是通過議會改革及議會對人民進(jìn)一步負(fù)責(zé)而變得對人民負(fù)責(zé)。必須使黨向人民負(fù)責(zé)，這樣黨魁就會在其堡壘中受打擊并投降。

古德諾認(rèn)為，政黨的不負(fù)責(zé)任第一個原因可以在黨被要求做的工作中找到。此外，政黨的不負(fù)責(zé)任歸因于我們給予政黨的地位。因此，要使政黨對人民負(fù)責(zé)，就要使政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)接受公眾的管理和監(jiān)督；應(yīng)受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規(guī)范政黨行為，加強(qiáng)監(jiān)督才能使政黨更加向人民負(fù)責(zé)。

在最后一章“結(jié)論”中，古德諾指出，“政黨是一個民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實現(xiàn)政黨目標(biāo)的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權(quán)體制、讓政黨得到充分的法律承認(rèn)、把政黨置于公共控制才能構(gòu)建民治政府和進(jìn)行高效管理。

四、觀點與貢獻(xiàn)

（一）觀點

指出政治與行政的分離不是重點, 重點在與政治與行政的協(xié)調(diào)。包括政治對行政進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂坪托姓m度集權(quán)化。

政治對行政進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂?。古德諾提出, 保證政治對行政的控制是達(dá)到政治與行政的協(xié)調(diào)的基礎(chǔ), 還提出了政治對行政的控制必須在一定的限度之內(nèi)進(jìn)行。他指出這種控制擴(kuò)展到國家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間產(chǎn)生上述非常需要的協(xié)調(diào)為止。但是控制擴(kuò)展的超出了這一限制, 它就會立刻失去了其存在的理由。過分?jǐn)U展這一控制, 還會妨礙有效地行使行政功能。

行政適度集權(quán)化。古德諾指出:“國家行政體制從其一開始, 就包含著行政集權(quán)的萌芽”。而在城市中,“為進(jìn)行必要的變革而邁出的第一步是使城市的行政集中和集權(quán)化”。

（二）貢獻(xiàn)

毫無疑問，“古德諾在《政治與行政》中提出的相當(dāng)多的一部分思想都是現(xiàn)代西方國家行政理論的重要組成部分?！?對政治行政二分法的系統(tǒng)論述應(yīng)歸功于古德諾。他不僅在威爾遜的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋，而且對政治與行政的協(xié)調(diào)以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了針對美國現(xiàn)狀的可操作性的措施和見解。從全書來看，古德諾對政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論的闡述最終歸結(jié)到實現(xiàn)民治政府這個目的上來。也就是說，政府要對人民負(fù)責(zé)。為了實現(xiàn)政治對行政的有效控制，就必須讓政黨承擔(dān)起控制行政的責(zé)任。這樣一來，要實現(xiàn)民治政府，就必須使政黨對人民負(fù)責(zé)，使政黨領(lǐng)袖對政黨負(fù)責(zé)。以此觀之，古德諾的二分法中滲透了西方社會和工業(yè)時代的價值訴求——民主與效率。而這一雙重價值至今仍是世界上大多數(shù)國家的追求。實踐證明它確實較好地緩和了民主與效率沖突的矛盾。二分法以民主選舉、政黨政治來保證和體現(xiàn)民主；以政治中立、具有專業(yè)技術(shù)、職業(yè)生涯的文官保障效率。民主和效率便天然的統(tǒng)一了起來。其實古德諾的二分法猶如韋伯的官僚制，它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的價值尺度，而現(xiàn)代社會發(fā)展仍然擺脫不了這把尺子。

五、爭議

如果可以按功能分為政治與行政的話，那么機(jī)構(gòu)上是否也需要作相應(yīng)的區(qū)分呢？古德諾基本上否定了這一可能，那么實踐中機(jī)構(gòu)上的區(qū)分的根本原因何在？古德諾解釋了其中司法部分的區(qū)分（即所謂的獨立性），那么傳統(tǒng)的以機(jī)構(gòu)為依據(jù)的二權(quán)分立（也即洛克所說的立法與行政之間的分立）應(yīng)如何看待呢？古德諾言之不詳。指出司法并非單獨的政府功能是古德諾的重大貢獻(xiàn)，如果司法的獨立是實踐需要的話，那么在不涉及政治學(xué)原理原則的情況下，是不是可以比較自由地按照各國的國情對政治組織進(jìn)行必要的、機(jī)構(gòu)上的劃分呢？比如，從功能上分成國家意志的表達(dá)與執(zhí)行即政治與行政；表達(dá)（即政治）在實踐上進(jìn)一步分成政黨和立法，執(zhí)行（即行政）在實踐上進(jìn)一步分成司法和行政，形成一種“2加2”的四權(quán)關(guān)系，這有沒有可能呢？

第五篇：政治與行政讀書筆記

《政治與行政》

—讀書筆記

在國家的主要功能一章中,開篇討論了法外制度和法定制度的關(guān)系。古德諾提出，大多數(shù)研究政府問題的著述者，都傾向于考察法定的正式政府組織。但這種方法會使學(xué)者們在判斷國家真正的政治生活時誤入歧途。古德諾認(rèn)為，同法定的制度一樣，法外的制度也決定著政府體制的特點?！笆聦嵆３Ｊ沁@樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”，對此古德諾用了英國內(nèi)閣和美國總統(tǒng)選舉的例子來證明。“政府體制不是建立在成文憲法之上的國家，法外的制度就更有可能在關(guān)于政府體制的理論討論中占據(jù)一席之地。因為在這種國家里，憲法本身在很大程度上也是一種慣例?！惫诺轮Z引用甄內(nèi)斯特的觀點，得出其觀點：不同民族的政治制度，將顯示出比只囿于考察憲法和法律的正式條款所想象的政治制度具有更大的相似性。人類的政治生活在很大程度上取決于人性的事實，即人為人類的事實。正是由于不同國家的實際政治體制有這種相似性，人們才有可能去用抽象的方法考察國家。其次，古德諾還借鑒孟德斯鳩的政府功能劃分思想，分析詮釋了孟德斯鳩的三權(quán)分立的分權(quán)理論。在闡述國家的主要功能中，古德諾認(rèn)為，在多有的政治體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行，稱之為“政治”與“行政”。政治即是通過公民中的政黨組織指導(dǎo)或影響政府政策的行為或職業(yè)。而行政則是公共服務(wù)的總體，從事于政府意志的執(zhí)行和普遍利益規(guī)劃的實施。從而總結(jié)出“政治”與“行政”即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能的結(jié)論。

在第二章政治的功能中，古德諾綜述了政治的功能首先與國家意志的表達(dá)有關(guān)，其次與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。原因是：功能的行使可能不只委托給政府中的一個或某一套機(jī)構(gòu)；任何一個機(jī)構(gòu)或一套機(jī)構(gòu)也可能不只限于行使這一功能。通過考察政黨體制研究政治的功能問題，古德諾認(rèn)為政治功能與國家意志的表達(dá)有關(guān)。他指出了選舉和投票的法律發(fā)展的過程，并對選舉和投票的法律發(fā)展表明：政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)獲得了某種法律上的承認(rèn)，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位。此外，政治的功能與國家意志的執(zhí)行有關(guān)，這是表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)對執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要控制。其控制的必要性主要體現(xiàn)在：為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實現(xiàn)的合理目的。這種控制有其限度把握：即擴(kuò)展過度和行政效率﹑表達(dá)國家意志的能力下降。在這一章的最后，古德諾總述了政治的功能。其一，功能主要與對國家意志的表達(dá)有關(guān)，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰其次地和誰代理的表達(dá)國家意志等國家主權(quán)和政府政治體制問題，還與決定采取何種方式表達(dá)國家意志有關(guān)。其次，它又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。

在論述地方與中央政治時，古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會脫離國家(或州)從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強(qiáng)立法(因為行政權(quán)在地方手中)來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。為此，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人們對集權(quán)的擔(dān)憂和恐懼其實是受到了誤導(dǎo)，是沒有根據(jù)的。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。他這種行政適度集權(quán)思想對于進(jìn)一步完善我國的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。

執(zhí)行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機(jī)關(guān)的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。這是古德諾對于行政的定義。他認(rèn)為，政府行政的構(gòu)成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；執(zhí)

行那已表達(dá)出來的國家意志——法律；統(tǒng)計和半科學(xué)的功能，主要指從事行政技術(shù)性工作。政治與行政的分開有其必要性，主要表現(xiàn)在城市政府問題。行政之所以與政治分開，是因為它包括了半科學(xué)﹑準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)的活動。古德諾闡述了政府的兩種主要功能，即如果政策問題是根據(jù)民意決定的，那么在行政體制的半科學(xué)﹑準(zhǔn)司法﹑辦事和幕僚性的那個部分中，就應(yīng)該做出長期任職規(guī)定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對政策問題具有決定性影響的地方，特別是對那些行政首腦來說，則應(yīng)該避免長期任職。在論述政治功能與行政的協(xié)調(diào)中，他認(rèn)為，政府體制中的政治機(jī)構(gòu)必須對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制。控制要有一定的限度。過分的擴(kuò)展政治控制會進(jìn)一步破壞政治控制的原本目的。另外，只有坦白地承認(rèn)必須對法律總的執(zhí)行進(jìn)行控制，并承認(rèn)必須有一部分行政工作實施政治所不應(yīng)干預(yù)的，安全才能實現(xiàn)。

“行政體制在政治與行政關(guān)系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國家意志執(zhí)行權(quán)的官員具有處理權(quán)力與不具有這種權(quán)力的行政體制兩種類型，政府體制中表達(dá)和執(zhí)行國家意志的功能要相協(xié)調(diào)，必須以行政集權(quán)為前提，為此，古德諾分析了行政集權(quán)的原因、表現(xiàn)以及趨勢。“政黨分肥制的出現(xiàn)，嚴(yán)重地?fù)p害了行政效率”；“美國在保證區(qū)分地方與州的意志上相對來說是失敗的?！边@就是為什么行政集權(quán)的原因，只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間的必要協(xié)調(diào)。并且，“應(yīng)該鼓勵行政集權(quán)的趨勢，而不是阻礙它的發(fā)展。我們必須堅持這種集權(quán)應(yīng)該伴隨以更充分地承認(rèn)一個政府領(lǐng)域，在那里，政治的影響是有害的?！?因此，為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。

政黨體制的重要性，尤其體現(xiàn)在對政黨地位的影響上。法國和意大利的政黨分別在一定程度上扮演了不負(fù)責(zé)任的角色，前者的政黨體制主要是大大損害了行政效率，后者則建立在私利動機(jī)之上的。一個強(qiáng)大的全國性政黨，其候選人主要是終于黨的事業(yè)的，其次才是向他們的直接選民負(fù)責(zé)；政黨體制帶來的最嚴(yán)重的危害是缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責(zé)任；只有承認(rèn)了存在著一種其行使可以完全不受政治影響的行政功能之后，才能獲得效率。是當(dāng)?shù)匕研姓w制集權(quán)化，并隨之較大幅度地延長行政官員的任職期限，將會有利于對這種政府功能的承認(rèn)。所以，政黨體制對政黨的影響尤為重要。

在闡述民治政府這一節(jié)中,古德諾一開始就指出民治政府的基本條件；第一，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實際控制；第二，同樣喪失了黨的信任的政黨領(lǐng)袖，也應(yīng)該退出對黨的實際控制。其次，他分析了英國與美國的民治政府，指出其不同點，通過比較，最后得出真正的民治政府的定義，即人民應(yīng)有權(quán)力是，在一定時候，迫使不得民心的黨放棄對政府的控制，迫使他們不信任的政黨領(lǐng)袖放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓位于其他能更好地順應(yīng)公意的人。

古德諾認(rèn)為，黨魁是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領(lǐng)袖，政黨控制著立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，“黨魁”控制著政黨。他指出了黨魁不負(fù)責(zé)任的問題，政黨幾乎是用來防止無政府狀態(tài)的唯一屏障，是取得進(jìn)步的唯一手段；政黨組織的力量與持久性已給它自己造成了某種不負(fù)責(zé)任的后果。承認(rèn)政黨不負(fù)責(zé)任，從而承認(rèn)黨魁即政黨的領(lǐng)袖也是不負(fù)責(zé)任的。隨后，他還引用英國首相制的發(fā)展和結(jié)果陳述黨魁的責(zé)任，那就是通過議會改革及議會對人民進(jìn)一步負(fù)責(zé)而變得對人民負(fù)責(zé)。必須使黨向人民負(fù)責(zé)，這樣黨魁就會在其堡壘中受打擊并投降。政黨的責(zé)任，就是對人民負(fù)責(zé)任，但是政黨不負(fù)責(zé)任卻可能發(fā)生，古德諾認(rèn)為，政黨的不負(fù)責(zé)任第一個原因可以在黨被要求做的工作中找到。政黨所要做的工作在別的政治體制下是交由法定的正式政府組織完成。由于政府體制的形式使它自身不能完成這一工作，所以才由政黨去做。如果政黨不去做，我們面臨的將會是無政府狀態(tài)。此外，政黨的不負(fù)責(zé)任歸因于我們給予政黨的地位。因此，要使政黨對人民負(fù)責(zé)，就要使政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)接受公眾的管理和監(jiān)督；應(yīng)受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規(guī)范政黨行為，加強(qiáng)監(jiān)督才能使政黨更加向人民負(fù)責(zé)。

在最后一章“結(jié)論”中，古德諾指出，要實現(xiàn)民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集權(quán)，以及在法律上承認(rèn)政黨屬于一種政府機(jī)關(guān)，來推動民治政府和高效率行政的實現(xiàn)。只有集權(quán)的行政而沒有負(fù)責(zé)的政黨，就不能保證獲得高效率的行政，因為這樣易于導(dǎo)致政治上的操縱。在法律上承認(rèn)政黨將不會自行導(dǎo)致高效率的行政管理。因為行政體制的分散特征，會使所有的官員都被看作是政治性的。行政上的分權(quán)會自動地助長政黨的不負(fù)責(zé)任。“政黨是一個民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實現(xiàn)政黨目標(biāo)的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權(quán)體制、讓政黨得到充分的法律承認(rèn)、把政黨置于公共控制才能構(gòu)建民治政府和進(jìn)行高效管理。

在本書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系;行政與立法、司法的相互關(guān)系;中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。