第一篇：古德諾《政治與行政》1000字讀書筆記

古德諾在其行政學(xué)代表作《政治與行政》中，進(jìn)一步闡釋了前人對“政治與行政”做出的劃分，并從行政與立法、司法的關(guān)系，以及國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系;行政與立法、司法的相互關(guān)系;中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系。等角度做出考察和分析，比較系統(tǒng)地論述了如何實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。

一、古德諾的主要政治行政思想

1)古德諾認(rèn)為：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)。每個(gè)分立的機(jī)關(guān)都用他們的大部分時(shí)間行使著兩種功能的一種。這兩種功能就是：政治與行政。”也就是說，政治是國家意志的表達(dá)（包括立法），行政是國家意志的執(zhí)行（包括司法和行政）。

2)政治與行政有明顯的不同，但二者是無法嚴(yán)格區(qū)分開來的?！罢拿裰纬?/p>

度越低，國家意志表達(dá)的功能和國家意志執(zhí)行的功能的區(qū)別就越小。”古德諾認(rèn)為：“盡管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個(gè)分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的?！?/p>

3)政治與行政功能之間，必須相互協(xié)調(diào)。“政治的功能一方面主要與國家意志的表達(dá)和執(zhí)行有關(guān)，其次又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。因?yàn)樵趪乙庵镜谋磉_(dá)和執(zhí)行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協(xié)調(diào)?！薄罢伪仨殞π姓刂埔员ＷC國家意志執(zhí)行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！?/p>

政治即是通過公民中的政黨組織指導(dǎo)或影響政府政策的行為或職業(yè)，政治的功能首先與國家意志的表達(dá)有關(guān)，他指出了選舉和投票的法律發(fā)展的過程，并對選舉和投票的法律發(fā)展表明：政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)獲得了某種法律上的承認(rèn)，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位；其次與國家意志的執(zhí)行有關(guān)，這是表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)對執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要控制。其控制的必要性主要體現(xiàn)在：為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實(shí)現(xiàn)的合理目的。這種控制有其限度把握：即擴(kuò)展過度和行政效率﹑表達(dá)國家意志的能力下降。政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。

執(zhí)行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機(jī)關(guān)的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。行政則是公共服務(wù)的總體，從事于政府意志的執(zhí)行和普遍利益規(guī)劃的實(shí)施。

政治對行政必須保持適度的控制，政應(yīng)當(dāng)有適度的集權(quán)。論述地方與中央政治時(shí)，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。

古德諾認(rèn)為，黨魁是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領(lǐng)袖，政黨控制著立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，“黨魁”控制著政黨。政黨的責(zé)任，就是對人民負(fù)責(zé)任，但是政黨不負(fù)責(zé)任卻可能發(fā)生，古德諾認(rèn)為，要使政黨對人民負(fù)責(zé)，就要使政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)接受公眾的管理和監(jiān)督；應(yīng)受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規(guī)范政黨行為，加強(qiáng)監(jiān)督才能使政黨更加向人民負(fù)責(zé)。古德諾指出，要實(shí)現(xiàn)民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集權(quán)，以及在法律上承認(rèn)政黨屬于一種政府機(jī)關(guān)，來推動民治政府和高效率行政的實(shí)現(xiàn)。只有集權(quán)的行政而沒有負(fù)責(zé)的政黨，就不能

保證獲得高效率的行政，因?yàn)檫@樣易于導(dǎo)致政治上的操縱。在法律上承認(rèn)政黨將不會自行導(dǎo)致高效率的行政管理。因?yàn)樾姓w制的分散特征，會使所有的官員都被看作是政治性的。行政上的分權(quán)會自動地助長政黨的不負(fù)責(zé)任。

“政黨是一個(gè)民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實(shí)現(xiàn)政黨目標(biāo)的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權(quán)體制、讓政黨得到充分的法律承認(rèn)、把政黨置于公共控制才能構(gòu)建民治政府和進(jìn)行高效管理。

第二篇：政治與行政書評古德諾

《政治與行政》書評

《政治與行政》的作者是美國政治學(xué)家、教育學(xué)家弗蘭克。古德諾在1900年的一本專著。這本書被稱為美國行政學(xué)的第一本專著，與威爾遜寫的“行政的研究”一文并稱為美國行政學(xué)歷史的開山之作。從這本書的名字我們可以大致了解到作者古德諾的研究范圍主要為行政法、政治學(xué)和市政學(xué)。同時(shí)他也是這兩門學(xué)科的主要奠基人。但這本《政治與行政》是一本關(guān)于政治學(xué)的著作。

我們知道美國在1860年的南北戰(zhàn)爭結(jié)束后獲得了極大的發(fā)展，基本上從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變成了工業(yè)國，雖然美國的國際地位跟當(dāng)時(shí)的的英國、法國、德國等歐洲強(qiáng)國相比還比較落后，但是無可否認(rèn)的是那時(shí)的美國已經(jīng)成為一個(gè)現(xiàn)代國家。美國的國土、人口和國家體制等都急劇的膨脹，巨大的國家潛力有待進(jìn)一步的開發(fā)凝聚。但是在建國時(shí)候設(shè)立的政治框架和政治原則卻束縛了美國國家政治體制的進(jìn)一步的發(fā)展。在19世紀(jì)末，美國政治體制所面臨的主要瓶頸有過度的分權(quán)、國家行政體制落后于現(xiàn)代生活的節(jié)奏和政黨分贓?！墩闻c行政》這本書就是在這樣一個(gè)背景下完成的。古德諾的政治思想也在這本書中得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。

古德諾在書的開頭引用了他在柏林大學(xué)時(shí)候的老師甄內(nèi)斯特的話，他指出，世界上存在著各種各樣的政治體制，這些政治體制就其本質(zhì)而言，相互之間的差異很小。政治體制有很多不同的外部表現(xiàn)形式，但是不管外部形式如何，它們的內(nèi)部實(shí)質(zhì)其實(shí)是非常相像的。任何制度都有利弊兩個(gè)方面，研究政治學(xué)的目的就是要在了解各種政治體制的基礎(chǔ)上揚(yáng)長避短，不存在一種政治體制在任何情況下都會優(yōu)于其他的政治體制。

《政治與行政》全書分為十章：

第一章，國家的主要功能。古德諾指出，大多數(shù)的研究都只限于正式的政府體制，這種研究方法把學(xué)者們印上了歧途。古德諾認(rèn)為，法外的制度也決定著政府體制的特點(diǎn)，并且列舉了英國內(nèi)閣和美國總統(tǒng)選舉的方法作說明。得出自己的觀點(diǎn)：不同民族的政治制度，將顯示出比只囿于考察憲法和法律的正式條款所想象的政治制度具有更大的相似性。人類的政治生活在很大程度上取決于人性的事實(shí)，即人為人類的事實(shí)。正是由于不同國家的實(shí)際政治體制有這種相似性，人們才有可能去用抽象的方法考察國家。在本章中古德諾重要強(qiáng)調(diào)的是“法外體制”的重要性，指出要在正式和非正式中，在法內(nèi)和法外中尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，并不斷進(jìn)行制度化的努力。

第二章，政治功能。古德諾指出政治的功能在于對國家意志的表達(dá)，并且強(qiáng)調(diào)立法與執(zhí)法之間必須協(xié)調(diào)一致，“只有這樣，真正的國家意志的表達(dá)才能成為被普遍遵守的實(shí)際的行為規(guī)范”。古德諾認(rèn)為政治的功能與國家的意志的表達(dá)有關(guān)，這與受到法外力量的影響也有很大關(guān)系，他列舉了選舉和投票的法律發(fā)展的過程，并對選舉和投票的法律發(fā)展表明：政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)獲得了某種法律上的承認(rèn)，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位。另外，政治的功能與國家意志的執(zhí)行有關(guān)，這是表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)對執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要控制。其控制的必要性主要體現(xiàn)在：為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實(shí)現(xiàn)的合理目的。這種控制是有限度的：①擴(kuò)展過度：妨礙有效地行使行政功能，②行政效率﹑表達(dá)國家意志的能力下降。在這一章的最后，古德諾總的論述了政治的功能，功能主要與對國家意志的表達(dá)有關(guān)，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰其次 2 地和誰代理的表達(dá)國家意志等國家主權(quán)和政府政治體制問題，還與決定采取何種方式表達(dá)國家的意志有關(guān)。其次又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。

第三章，中央與地方政治。在論述中央與地方政治時(shí)，古德諾認(rèn)為，地方如果不受控制，它就會脫離國家(或州)從而會從整體走向分裂。為了避免分裂，中央政府會通過加強(qiáng)立法(因?yàn)樾姓?quán)在地方手中)的手段來限制地方的權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方會采用消極不執(zhí)行的方式來抵抗。這樣一來，一方面國家的意志無法得到貫徹執(zhí)行，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也遭到了侵犯。在古德諾看來，這正好是美國的形勢。因此，要改變這種狀態(tài)，便只能通過行政權(quán)集中這個(gè)唯一的方法。古德諾認(rèn)為，傳統(tǒng)的人們對集權(quán)的和恐擔(dān)心懼實(shí)際上是受到了誤導(dǎo)，也是沒有根據(jù)的。所以，古德諾贊成行政權(quán)的必要集權(quán)。他這種行政適度的集權(quán)思想對于進(jìn)一步完善我國的行政管理體制有著很重要的意義和啟示。

執(zhí)行國家意志的功能叫做行政。古德諾對于行政的定義是非立法的機(jī)關(guān)的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。他認(rèn)為，政府行政的構(gòu)成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；法律；統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功能；政治與行政分開的必要性主要表現(xiàn)在城市政府的問題上。古德諾敘述了政府的兩種主要功能，即如果政策的問題是根據(jù)民意來決定的，那么在行政體制的半科學(xué)﹑準(zhǔn)司法﹑辦事和幕僚性的那個(gè)部分中，就應(yīng)該做出長期的任職的規(guī)定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對政策問題具有決定性影響的方面，尤其是對那些行政首腦來說，則必須避免長期任職。在闡述政治的功能與行政協(xié)調(diào)的問題中，古德諾認(rèn)為，政府體制中的政治機(jī)構(gòu)必須對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制，并且控制要有一定的限度。過度的擴(kuò)展政治控制只會進(jìn)一步破壞政治控制的原來的目的。

在“行政體制在政治與行政關(guān)系上的作用”這一章中，古德諾明確指出了掌握國家意志執(zhí)行權(quán)的官員具有處理權(quán)力和不具有這種權(quán)力的行政體制的兩種類型，政府體制中表達(dá)和執(zhí)行國家意志的功能必須互相協(xié)調(diào)，必須以行政集權(quán)為前提，因此，古德諾分析了行政集權(quán)的原因、表現(xiàn)和發(fā)展趨勢?！罢h分肥制的出現(xiàn)，嚴(yán)重地?fù)p害了行政效率”；“美國在保證區(qū)分地方與州的意志上相對來說是失敗的。”這就是為什么行政集權(quán)的原因，只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間的必要協(xié)調(diào)。

政黨體制的重要性，尤其體現(xiàn)在對政黨地位的影響方面。只有承認(rèn)了存在一種行使可以完全不受政治影響的行政功能后，才能獲得效率。這是當(dāng)?shù)匕研姓w制集權(quán)化，并隨之較大幅度地延長行政官員任職的期限，將會利于對政府功能的承認(rèn)。所以，政黨體制對政黨的影響特別重要。

古德諾認(rèn)為，黨魁是一種由美國政黨體制發(fā)展而來的政治領(lǐng)袖，政黨控制立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，“黨魁”控制政黨。他指出了黨魁不負(fù)責(zé)任的問題，然后，他引用英國首相制的發(fā)展和結(jié)果論述黨魁的責(zé)任，那就是通過議會改革議和會對人民進(jìn)一步的負(fù)責(zé)而變得對人民負(fù)責(zé)。必須要使黨向人民負(fù)責(zé)，這樣黨魁就在其堡壘中受打擊并且投降。另外，政黨的不負(fù)責(zé)任還歸因于我們賦予政黨的地位。所以，要使政黨對人民負(fù)責(zé)，就要使政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)接受公眾的監(jiān)督和管理；應(yīng)該受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨的賬目公開化。這樣去規(guī)范政黨的行為，加強(qiáng)監(jiān)督才能使政黨更加向人民負(fù)責(zé)。

在最后一章“結(jié)論”中，古德諾指出，想要實(shí)現(xiàn)民治政府和高效率行政，就要合理地加以集權(quán)，以及在法律上來承認(rèn)政黨屬于一種政府機(jī)關(guān)，來推動民治政 3 府和高效率行政的實(shí)現(xiàn)。

“政黨是一個(gè)民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這也就是實(shí)現(xiàn)政黨目標(biāo)的保證。古德諾明確地指出了建立適合的行政集權(quán)體制、讓政黨得到充分的法律承認(rèn)、把政黨置于公共控制才能構(gòu)建民治政府和進(jìn)行高效管理。

在本書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系;行政與立法、司法的相互關(guān)系;中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

第三篇：古德諾——政治-行政二分法

4．今天應(yīng)該如何認(rèn)識看待古德諾這些行政觀點(diǎn)？（協(xié)調(diào)，適度控制，中央集權(quán)）

古德諾總體上關(guān)注如何才能既實(shí)現(xiàn)民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認(rèn)為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)。他認(rèn)為“政治”是國家意志的表達(dá)；而“行政”則是國家意志的執(zhí)行。要實(shí)現(xiàn)這兩者的協(xié)調(diào)，就包括政治對行政的適度控制和行政的適度集權(quán)。

他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。控制方法有：A、通過法定制度達(dá)到；B、通過法外途徑，如政黨體制來實(shí)現(xiàn)。古德諾認(rèn)識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度，其關(guān)鍵是要找出控制的恰當(dāng)限度。他認(rèn)為政治對行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)行，然后再通過控制這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。

政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二是行政的適度集權(quán)。古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。美國是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán)——聯(lián)邦制與地方一定程度的自治。在古德諾看來，這種分權(quán)雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。即：中央徒有國家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時(shí)則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。為避免分裂，中央政府便會通過加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。

古德諾著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見解。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻。對今天的政治學(xué)產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響，有很大的借鑒意義?？傮w上看，古德諾的行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，他也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點(diǎn)放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。這些特點(diǎn)的形成，與他所處的時(shí)代以及他所代表的利益造成的?？傮w上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個(gè)起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。

6.古德諾行政學(xué)思想的社會歷史背景？（美國，歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀）

19世紀(jì)后期主要資本主義國家的主要政治發(fā)展的趨勢有：（1）行政權(quán)力的膨脹，如英，美等國的國會權(quán)力削弱、首相或總統(tǒng)的權(quán)力相應(yīng)增強(qiáng)。（2）國家機(jī)器進(jìn)一步加強(qiáng)，歐美各國均加強(qiáng)了中央集權(quán)，完善了軍事和警察組織，強(qiáng)化了國家機(jī)器的鎮(zhèn)壓職能。（3）政府結(jié)構(gòu)日趨完善，如英美等國進(jìn)行了文官制度改革，使用專家對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)管理。（4）政治民主進(jìn)一步擴(kuò)大。歐美各國在加強(qiáng)國家機(jī)器、穩(wěn)固自己統(tǒng)治的同時(shí)，也逐步放寬加大人民享有的民主權(quán)利。（5）英美法三國的兩黨制度或多黨制度正式形成，意大利、德國也存在著穩(wěn)定的政黨政治活動。

同時(shí)，19世紀(jì)后期隨著資本主義向壟斷過渡，社會不公加劇，人民群眾的不滿情緒日益增強(qiáng)，無產(chǎn)階級的斗爭活動和斗爭水平也日益提高，從而迫使統(tǒng)治集團(tuán)進(jìn)行社會調(diào)整；工業(yè)化和城市化使得社會生活日趨復(fù)雜化，產(chǎn)生了許多新問題，急需解決；科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展為進(jìn)行社會調(diào)整提供了科技力量；社會財(cái)富的增加為進(jìn)行社會調(diào)整提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。出于這些原因，主要資本主義國家在社會領(lǐng)域進(jìn)行的調(diào)整，包括勞工立法，大力發(fā)展教育以及社會生活立法，如食品飲料衛(wèi)生，環(huán)境衛(wèi)生，健康和居住條件。

在此背景下，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的要求，迫切需要一門科學(xué)來指導(dǎo)國家的行政管理活動，以是政府更好地履行其職能和完成其使命。于是行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生，在威爾遜對政治學(xué)這門學(xué)科作出奠基后，緊接著古德諾便對政治與行政的分離做了進(jìn)一步的發(fā)揮。

政管1004婁夢丹

第四篇：政治與行政讀書筆記

《政治與行政》

—讀書筆記

在國家的主要功能一章中,開篇討論了法外制度和法定制度的關(guān)系。古德諾提出，大多數(shù)研究政府問題的著述者，都傾向于考察法定的正式政府組織。但這種方法會使學(xué)者們在判斷國家真正的政治生活時(shí)誤入歧途。古德諾認(rèn)為，同法定的制度一樣，法外的制度也決定著政府體制的特點(diǎn)?！笆聦?shí)常常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”，對此古德諾用了英國內(nèi)閣和美國總統(tǒng)選舉的例子來證明。“政府體制不是建立在成文憲法之上的國家，法外的制度就更有可能在關(guān)于政府體制的理論討論中占據(jù)一席之地。因?yàn)樵谶@種國家里，憲法本身在很大程度上也是一種慣例?！惫诺轮Z引用甄內(nèi)斯特的觀點(diǎn)，得出其觀點(diǎn)：不同民族的政治制度，將顯示出比只囿于考察憲法和法律的正式條款所想象的政治制度具有更大的相似性。人類的政治生活在很大程度上取決于人性的事實(shí)，即人為人類的事實(shí)。正是由于不同國家的實(shí)際政治體制有這種相似性，人們才有可能去用抽象的方法考察國家。其次，古德諾還借鑒孟德斯鳩的政府功能劃分思想，分析詮釋了孟德斯鳩的三權(quán)分立的分權(quán)理論。在闡述國家的主要功能中，古德諾認(rèn)為，在多有的政治體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行，稱之為“政治”與“行政”。政治即是通過公民中的政黨組織指導(dǎo)或影響政府政策的行為或職業(yè)。而行政則是公共服務(wù)的總體，從事于政府意志的執(zhí)行和普遍利益規(guī)劃的實(shí)施。從而總結(jié)出“政治”與“行政”即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能的結(jié)論。

在第二章政治的功能中，古德諾綜述了政治的功能首先與國家意志的表達(dá)有關(guān)，其次與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。原因是：功能的行使可能不只委托給政府中的一個(gè)或某一套機(jī)構(gòu)；任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或一套機(jī)構(gòu)也可能不只限于行使這一功能。通過考察政黨體制研究政治的功能問題，古德諾認(rèn)為政治功能與國家意志的表達(dá)有關(guān)。他指出了選舉和投票的法律發(fā)展的過程，并對選舉和投票的法律發(fā)展表明：政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)獲得了某種法律上的承認(rèn)，即政黨在法定的正式政府組織中已取得了它的地位。此外，政治的功能與國家意志的執(zhí)行有關(guān)，這是表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)對執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要控制。其控制的必要性主要體現(xiàn)在：為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制；為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實(shí)現(xiàn)的合理目的。這種控制有其限度把握：即擴(kuò)展過度和行政效率﹑表達(dá)國家意志的能力下降。在這一章的最后，古德諾總述了政治的功能。其一，功能主要與對國家意志的表達(dá)有關(guān)，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰其次地和誰代理的表達(dá)國家意志等國家主權(quán)和政府政治體制問題，還與決定采取何種方式表達(dá)國家意志有關(guān)。其次，它又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。

在論述地方與中央政治時(shí)，古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會脫離國家(或州)從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強(qiáng)立法(因?yàn)樾姓?quán)在地方手中)來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。為此，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個(gè)唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人們對集權(quán)的擔(dān)憂和恐懼其實(shí)是受到了誤導(dǎo)，是沒有根據(jù)的。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。他這種行政適度集權(quán)思想對于進(jìn)一步完善我國的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。

執(zhí)行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機(jī)關(guān)的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。這是古德諾對于行政的定義。他認(rèn)為，政府行政的構(gòu)成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；執(zhí)

行那已表達(dá)出來的國家意志——法律；統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功能，主要指從事行政技術(shù)性工作。政治與行政的分開有其必要性，主要表現(xiàn)在城市政府問題。行政之所以與政治分開，是因?yàn)樗税肟茖W(xué)﹑準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)的活動。古德諾闡述了政府的兩種主要功能，即如果政策問題是根據(jù)民意決定的，那么在行政體制的半科學(xué)﹑準(zhǔn)司法﹑辦事和幕僚性的那個(gè)部分中，就應(yīng)該做出長期任職規(guī)定。而在行政體制的較高層次上，即在那些任職官員對政策問題具有決定性影響的地方，特別是對那些行政首腦來說，則應(yīng)該避免長期任職。在論述政治功能與行政的協(xié)調(diào)中，他認(rèn)為，政府體制中的政治機(jī)構(gòu)必須對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制。控制要有一定的限度。過分的擴(kuò)展政治控制會進(jìn)一步破壞政治控制的原本目的。另外，只有坦白地承認(rèn)必須對法律總的執(zhí)行進(jìn)行控制，并承認(rèn)必須有一部分行政工作實(shí)施政治所不應(yīng)干預(yù)的，安全才能實(shí)現(xiàn)。

“行政體制在政治與行政關(guān)系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國家意志執(zhí)行權(quán)的官員具有處理權(quán)力與不具有這種權(quán)力的行政體制兩種類型，政府體制中表達(dá)和執(zhí)行國家意志的功能要相協(xié)調(diào)，必須以行政集權(quán)為前提，為此，古德諾分析了行政集權(quán)的原因、表現(xiàn)以及趨勢?！罢h分肥制的出現(xiàn)，嚴(yán)重地?fù)p害了行政效率”；“美國在保證區(qū)分地方與州的意志上相對來說是失敗的?！边@就是為什么行政集權(quán)的原因，只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間的必要協(xié)調(diào)。并且，“應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢，而不是阻礙它的發(fā)展。我們必須堅(jiān)持這種集權(quán)應(yīng)該伴隨以更充分地承認(rèn)一個(gè)政府領(lǐng)域，在那里，政治的影響是有害的。” 因此，為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。

政黨體制的重要性，尤其體現(xiàn)在對政黨地位的影響上。法國和意大利的政黨分別在一定程度上扮演了不負(fù)責(zé)任的角色，前者的政黨體制主要是大大損害了行政效率，后者則建立在私利動機(jī)之上的。一個(gè)強(qiáng)大的全國性政黨，其候選人主要是終于黨的事業(yè)的，其次才是向他們的直接選民負(fù)責(zé)；政黨體制帶來的最嚴(yán)重的危害是缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責(zé)任；只有承認(rèn)了存在著一種其行使可以完全不受政治影響的行政功能之后，才能獲得效率。是當(dāng)?shù)匕研姓w制集權(quán)化，并隨之較大幅度地延長行政官員的任職期限，將會有利于對這種政府功能的承認(rèn)。所以，政黨體制對政黨的影響尤為重要。

在闡述民治政府這一節(jié)中,古德諾一開始就指出民治政府的基本條件；第一，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實(shí)際控制；第二，同樣喪失了黨的信任的政黨領(lǐng)袖，也應(yīng)該退出對黨的實(shí)際控制。其次，他分析了英國與美國的民治政府，指出其不同點(diǎn)，通過比較，最后得出真正的民治政府的定義，即人民應(yīng)有權(quán)力是，在一定時(shí)候，迫使不得民心的黨放棄對政府的控制，迫使他們不信任的政黨領(lǐng)袖放棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓位于其他能更好地順應(yīng)公意的人。

古德諾認(rèn)為，黨魁是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領(lǐng)袖，政黨控制著立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)，“黨魁”控制著政黨。他指出了黨魁不負(fù)責(zé)任的問題，政黨幾乎是用來防止無政府狀態(tài)的唯一屏障，是取得進(jìn)步的唯一手段；政黨組織的力量與持久性已給它自己造成了某種不負(fù)責(zé)任的后果。承認(rèn)政黨不負(fù)責(zé)任，從而承認(rèn)黨魁即政黨的領(lǐng)袖也是不負(fù)責(zé)任的。隨后，他還引用英國首相制的發(fā)展和結(jié)果陳述黨魁的責(zé)任，那就是通過議會改革及議會對人民進(jìn)一步負(fù)責(zé)而變得對人民負(fù)責(zé)。必須使黨向人民負(fù)責(zé)，這樣黨魁就會在其堡壘中受打擊并投降。政黨的責(zé)任，就是對人民負(fù)責(zé)任，但是政黨不負(fù)責(zé)任卻可能發(fā)生，古德諾認(rèn)為，政黨的不負(fù)責(zé)任第一個(gè)原因可以在黨被要求做的工作中找到。政黨所要做的工作在別的政治體制下是交由法定的正式政府組織完成。由于政府體制的形式使它自身不能完成這一工作，所以才由政黨去做。如果政黨不去做，我們面臨的將會是無政府狀態(tài)。此外，政黨的不負(fù)責(zé)任歸因于我們給予政黨的地位。因此，要使政黨對人民負(fù)責(zé)，就要使政黨作為一種政治機(jī)構(gòu)接受公眾的管理和監(jiān)督；應(yīng)受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規(guī)范政黨行為，加強(qiáng)監(jiān)督才能使政黨更加向人民負(fù)責(zé)。

在最后一章“結(jié)論”中，古德諾指出，要實(shí)現(xiàn)民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集權(quán)，以及在法律上承認(rèn)政黨屬于一種政府機(jī)關(guān)，來推動民治政府和高效率行政的實(shí)現(xiàn)。只有集權(quán)的行政而沒有負(fù)責(zé)的政黨，就不能保證獲得高效率的行政，因?yàn)檫@樣易于導(dǎo)致政治上的操縱。在法律上承認(rèn)政黨將不會自行導(dǎo)致高效率的行政管理。因?yàn)樾姓w制的分散特征，會使所有的官員都被看作是政治性的。行政上的分權(quán)會自動地助長政黨的不負(fù)責(zé)任?！罢h是一個(gè)民治政府可以建諸其上的基礎(chǔ)”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實(shí)現(xiàn)政黨目標(biāo)的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權(quán)體制、讓政黨得到充分的法律承認(rèn)、把政黨置于公共控制才能構(gòu)建民治政府和進(jìn)行高效管理。

在本書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系;行政與立法、司法的相互關(guān)系;中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

第五篇：淺談古德諾的政治行政二分化及其對我國的啟示

淺談古德諾的政治行政二分化及其對我國的啟示

摘要： 在西方政治與行政一直都是一個(gè)懸而未決的實(shí)踐和理論問題，自1887年威爾遜提出了政治與行政分離的二分化以及古德諾在政治與行政中對政治與行政二分化進(jìn)一步的闡述與發(fā)揮，形成了關(guān)于“政治—行政二分化”的典范，從而為建立系統(tǒng)的行政學(xué)奠定了理論基礎(chǔ)。本文從不同的角度，全面的闡述了政治與行政二分化的地位極其對我國的啟示。關(guān)鍵詞： 政治與行政 二分化 啟示

1887年威爾遜《行政學(xué)研究》一問的發(fā)表，標(biāo)志者行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科開始建立，威爾遜在這篇文章中提出了著名的政治與行政二分化，使得政治與行政的關(guān)系成為一直以來學(xué)界立論的基本問題之一，把政治與行政區(qū)別開來，被認(rèn)為是行政學(xué)研究的開山之作，威爾遜也因此被譽(yù)為行政學(xué)的鼻祖和奠基人。然而，威爾遜提出的這個(gè)理論并不完善，尤其是對政治學(xué)和行政學(xué)的劃分依然不是很清晰。

在這基礎(chǔ)上古德諾在政治與行政中進(jìn)一步就政治與行政的不同作用加以區(qū)別。古德諾認(rèn)為在所有國家的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行。而這兩種功能就是政治與行政，政治是政策的功能或國家意志的表達(dá)，而行政功能則是政策的執(zhí)行或國家意志的執(zhí)行。古德諾雖然進(jìn)一步提出了政治與行政分立，然而，實(shí)際的政府需要要求國家的意志表達(dá)和國家意志的執(zhí)行必須保持協(xié)調(diào)一致，如果國家的意志表達(dá)和意志執(zhí)行之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)那么就會導(dǎo)致政治的癱瘓，所以為了實(shí)現(xiàn)國家意志的表達(dá)與國家意志的執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)，表達(dá)國家意志的機(jī)關(guān)和執(zhí)行國家意志的機(jī)關(guān)，二者之間必須有一方犧牲其獨(dú)立性。這有犧牲一方的獨(dú)立性才可以實(shí)現(xiàn)政府的協(xié)調(diào)，也只有這有，真實(shí)的國家意志才可以成為大家普遍遵守的實(shí)際行為準(zhǔn)則。

在《政治與行政》一書中，古德諾只有在第一章《國家的主要功能》中論述了政治與行政的分立，而在其余的九章中都用來論述政治與行政分立的條件下，如何使政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，古德諾在理論上論證了政治與行政的協(xié)調(diào)發(fā)展，在結(jié)論上論證了政治對行政的控制，也從現(xiàn)實(shí)層面論證了不同國家特定的行政體制，政府體制，政黨體制下，如何具體用這一理論。在第一章論述了國家的主要功能政治與行政的分立，而政治與行政的分立是就是它功能的分立，怎樣做到功能的分立呢? — 政治與行政的分立：功能上的分立

古德諾認(rèn)為政治與行政在功能上應(yīng)分立，因?yàn)樵谡螌?shí)踐中，政治狀況的錯(cuò)綜復(fù)雜使同一政府機(jī)構(gòu)無法同時(shí)執(zhí)行者兩種功能，國家作為一個(gè)政治實(shí)體，它的行動可以在國家意志的表達(dá)中活動，也可以在其國家意志的執(zhí)行中活動，國家的意志或主權(quán)意志必需在政治行動之前就應(yīng)確立并且給予明確的表述，如果我們發(fā)現(xiàn)國家的意志會引發(fā)政府的行為，那么我們必需先明確表述這種意志后才能執(zhí)行，我們都知道所有被的國家或國家的機(jī)構(gòu)的所有行動都是為了能很好的表達(dá)這種意志或更好讓著意志得到執(zhí)行，不管是在民治政府，民主政府或純粹的君主制國家，它們在本質(zhì)上具有相同的性質(zhì)，而且執(zhí)行國家意志所需要的活動在民主政府和純粹的君主制過家也具有相同的性質(zhì)，但是我們都知道民治國家和純粹的君主制過家在國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能之間的差異不同，純粹君

[美]蓋伊·彼得斯，政府未來的治理模式，中國人民大學(xué)出版社，序言 制政府的國家意志的表功能和國家意志的執(zhí)行功能之間差異很小，而恰恰相反民治的國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能之間的差異很大，這是因?yàn)樗闻c行政應(yīng)分立，在孟德斯鳩《論法的精神》一書中，對不同的政府權(quán)力進(jìn)行了區(qū)分，他將者權(quán)力分為三種，立法權(quán)，司法權(quán)，行政權(quán)。也就是把政府的功能分為三種而不是兩種，但是司法的獨(dú)立不能說司法功能的存在，因?yàn)槲覀冎婪ㄔ嚎梢詰{借裁決具體的案件的權(quán)力也可以制定法律，與此同時(shí)，法律又是由行使審判權(quán)的機(jī)構(gòu)執(zhí)行，所以司法功能并沒有明確的分立，它有時(shí)既是國家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)有時(shí)國家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，所以我認(rèn)為國家只有兩種功能那就是既國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能，也就是所謂了兩種權(quán)力，既一種是制定法律的權(quán)力，另一種是執(zhí)行法律的權(quán)力，雖然在美國不管是州政府還是聯(lián)邦制服都把權(quán)力分為行政，司法，立法，他們認(rèn)為政府部門的相應(yīng)職能應(yīng)該有獨(dú)立的公職機(jī)關(guān)承擔(dān)，但這種的權(quán)力分立原則和機(jī)構(gòu)分立原則作為一項(xiàng)法律原則是行不通的。因?yàn)樵诿绹?，法院曾多次作出裁決它成了既是法律的制定者又是法律的執(zhí)行者，使得這些權(quán)力并沒有明確的區(qū)分。雖然人們可以輕而易舉地區(qū)分政府的表達(dá)功能和執(zhí)行功能，但卻無法明確規(guī)定應(yīng)該將這些功能委托給那些政府機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，由于政府權(quán)力的執(zhí)行權(quán)無法明確的分配，而且隨著政治體制的發(fā)展，政府的功能匯報(bào)分化為次要功能和輔助功能，每種的次要功能政府都會委托給獨(dú)立和自治的機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，因此指派獨(dú)立的機(jī)構(gòu)去負(fù)責(zé)每種功能是不可能的。隨著政府變得日益復(fù)雜，兩種政府功能的分化使政府體制規(guī)定的政府機(jī)關(guān)發(fā)生了分化。其實(shí)從理論思考和實(shí)踐的角度而言，人們不應(yīng)該將行政只看作是國家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一種功能，因此在所有政府體制中存在兩種政府功能，也就是國家的意志功能和國家的執(zhí)行功能，此外，所有國家也的設(shè)了機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)這些功能中的某中功能。

二 如何實(shí)現(xiàn)政治對行政的有效控制，以促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展

（—）政治為什么要控制行政

為了確保國家意志的執(zhí)行及國家意志的執(zhí)行符合國家意志的表達(dá)，也同時(shí)為了使政治功能和行政功能能夠協(xié)調(diào)一致，政治就必須對行政易于控制，但這種控制必須有一定的限制，者也是為了確保實(shí)現(xiàn)行政的高效率，如果政治過多的控制行政，就會導(dǎo)致行政的效率的下降也會破壞了民治政府的利益。所以政府可以控制行政，但這控制必須有個(gè)度，過了這個(gè)度就會導(dǎo)致一系列的問題。

（二）如何促進(jìn)政治行政的協(xié)調(diào)發(fā)展

我們都知道如果政治與行政不協(xié)調(diào)發(fā)展會導(dǎo)致政治的癱瘓，列如；如果立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是相互獨(dú)立的或者說制定法律和執(zhí)行法律的機(jī)構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系，那么有可能執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)找各種各樣的借口拒絕執(zhí)行法律，導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)關(guān)的懶散也會出現(xiàn)各種各樣的問題。所以政治對行政的控制是必要的，但同時(shí)如果如果行政收到了政治的過多的控制，這種控制使行政效率不斷下降。這種控制也會導(dǎo)致人們利用行政體制影響國家意志的表達(dá)，有時(shí)會造成國家意志形式上的表達(dá)與實(shí)際的國家意志不符，所以只有有效的控制行政和坦誠的承認(rèn)應(yīng)該對法律的整體執(zhí)行進(jìn)行控制，并承認(rèn)有一部分行政工作是政治不應(yīng)該介入的，只有這樣才可以確保安全。唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)民治政府和高效行政。

[中]謝明，行政透視—細(xì)微之處見行政，機(jī)械工業(yè)出版社，前言 [中]胡叔寶，西方政府論，機(jī)械工業(yè)出版社，第25頁

三 古德諾的政治與行政二分思想對我國行政管理的啟示

古德諾的政治與行政對西方的國家尤其是美國產(chǎn)生了重要的影響，權(quán)力分立原則以及由此原則得出的政府機(jī)構(gòu)分立推論得到了美國普遍的認(rèn)可。西方的公務(wù)員制度就是典型的受到古德諾政治與行政二分化影響的例子，西方的公務(wù)員制度將公務(wù)員分為政務(wù)公務(wù)員和事務(wù)公務(wù)員兩大類，政務(wù)公務(wù)員有嚴(yán)格的任期，而事務(wù)公務(wù)員是常任的，要經(jīng)過考試才能錄用，他們對政策提出建議并且負(fù)責(zé)執(zhí)行。西方公務(wù)員制度的建立，其“價(jià)值中立”大大的提高了行政效率，這些都給我國的行政管理公務(wù)員制度給了很大的啟示，對于西方的政治與行政相分離的這個(gè)思想，我國的政治與行政能否相分離，如果能夠?qū)崿F(xiàn)政治與行政二分的話，我國能夠在多大范圍內(nèi)借鑒這一西方思想。如果不能夠?qū)崿F(xiàn)政治與行政的分離，我們應(yīng)該分析我國為什么不能是現(xiàn)政治與行政的分離，這一點(diǎn)我國國內(nèi)的學(xué)者都持有不同的看法，有些學(xué)者認(rèn)為我國不應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“政治與行政”二分，因?yàn)槲覈恼沃贫群腕w制都和西方的制度和體制大不同，而有些學(xué)者認(rèn)為我國實(shí)現(xiàn)“政治與行政”二分可以實(shí)現(xiàn)雙重民主集中制架構(gòu)，這體制成為比西方更政治文明的體制。我們都知道我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，在我國當(dāng)今這種體制下我們不能將西方的“政治—行政二分化”的思想理論簡單的隨便套用，而是應(yīng)該根據(jù)我國的國情和我國的政治與行政的關(guān)系有針對性，有選擇性的引用或借鑒西方的這一思想。古德諾在政治與行政一書中認(rèn)為行政的獨(dú)立可以使行政的效率提高，更大限度的避免黨政不分的情況，我國在很大程度上是政黨不分的，政治成主導(dǎo)地位來影響行政的，這樣使得行政的效率下降，我國應(yīng)該怎樣發(fā)揮行政的合理職能呢？怎樣完善我國的公務(wù)員制度？這些問題我們可以選擇性的借鑒西方政治與行政二分的思想，在政治與行政中古德諾認(rèn)為政治可以在一定的程度上控制行政，但不能絕對的控制行政，如果絕對的控制行政就會導(dǎo)致行政的效率下降，可以有效的控制行政這樣實(shí)現(xiàn)政治與行政的和諧發(fā)展。在我國公務(wù)員制度上也可以借鑒西方的公務(wù)員制度，可以更好的完善我國公務(wù)員制度。

眾所周知，我國的政治體制和西方的政治體制是完全不同的兩種政治體制，如果我們完全照搬西方的政黨分開是不可能的，但是如果完全是有黨來承擔(dān)國家意志的表達(dá)國家意志的執(zhí)行也是不行的。對于我國而言，政治與行政是不能二分的，但二者可以相互對立和補(bǔ)充，和諧并進(jìn)。最后，我認(rèn)為我國的行政管理建設(shè)成“服務(wù)型的政府”不僅服務(wù)與政黨更要服務(wù)與人民。

參考文獻(xiàn)：[1]古德諾

《政治與行政》

[2]威爾遜

《行政學(xué)之研究》

[3]張霄.威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想比較