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      10-11學(xué)年 公共管理教案.PPT.Convertor
      
        
       時(shí)間：2019-05-12 21:03:29下載本文作者：會員上傳
      
      
      
      
      
簡介：寫寫幫文庫小編為你整理了多篇相關(guān)的《10-11學(xué)年 公共管理教案.PPT.Convertor》，但愿對你工作學(xué)習(xí)有幫助，當(dāng)然你在寫寫幫文庫還可以找到更多《10-11學(xué)年 公共管理教案.PPT.Convertor》。

      
	
      

      第一篇：10-11學(xué)年 公共管理教案.PPT.Convertor
      

      公共管理學(xué)
      開課寄語
      一、自我介紹
      名稱&出產(chǎn)地、E-mail、QQ、Tel
      二、教學(xué)目標(biāo)
      公共知識、公共思維、公共精神
      學(xué)科研究意義、目標(biāo)、方法和框架
      “授之以魚，不若授之以漁”
      三、評價(jià)方式
      口勤、腿勤、筆勤、腦勤 公共管理
      第一部分
      基本概念與理論 第一講
      公共管理學(xué)科大發(fā)展背景
      一、改革方式
      （社會變革方式：革命與改革）
      漸進(jìn)式：時(shí)間長，力度小，逐漸發(fā)展，不會出現(xiàn)動蕩（優(yōu)點(diǎn)），弱點(diǎn)：若遇到問題，改革會停止。
      休克魚式：突然改變，動蕩較大。蘇聯(lián)解體40%的國民生產(chǎn)總值損失，通貨膨脹幾十倍
      二、我國改革進(jìn)程
      1978年 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心提出 1982年 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立 1984年 有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)提出
      1992年 社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立
      2001年 公共管理（政治）體制改革迫起
      三、迫起表現(xiàn)及原因
      改革開放進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，社會問題日益凸顯。全面小康社會（收入差距過大）
      取消農(nóng)業(yè)稅（城鄉(xiāng)差距過大）
      西部大開發(fā)、振興東北（內(nèi)陸沿海差距過大引發(fā)民族、宗教、統(tǒng)一、戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)問題）
      構(gòu)建和諧社會（下崗職工、教育，醫(yī)療，房價(jià)三座大山、價(jià)值觀扭曲、）
      科學(xué)發(fā)展觀（科技創(chuàng)新缺乏、環(huán)保問題凸顯）改革深入方向：
      經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)范化
      行政體制改革
      社會保障完善
      憲政民主政治
      可持續(xù)發(fā)展
      四、現(xiàn)象與變化
      人物：經(jīng)濟(jì)學(xué)（樊剛，歷以寧，吳敬璉）?  政治學(xué)（張成福，王滬寧）政府職能的轉(zhuǎn)化： 宏觀調(diào)控（微觀）、社會管理（經(jīng)濟(jì)）、公共服務(wù)（管制）公共管理呼之欲出：非營利性組織、行業(yè)協(xié)會、志愿者組織、慈善機(jī)構(gòu) Tips：
      改革兩種方式分別是什么？  我國改革深入方向是什么？
      下課啦！
      一、西方國家公共行政學(xué)發(fā)展歷程
      為什么不是公共管理學(xué)（TQ）行政學(xué)研究早期（19世紀(jì)末以前）：
      亞里斯多德：《政治學(xué)》國家活動分為議事、執(zhí)行和審判
      孟德斯鳩：《論法的精神》憲政、三權(quán)分立、自由（民權(quán)）
      第二講
      公共管理學(xué)科發(fā)展歷程 1865年，斯坦因“行政學(xué)”：
      融匯社會學(xué)、政治學(xué)、財(cái)政學(xué)、憲法與行政法、行政組織與管理、國家事務(wù)管理等多學(xué)科的知識研究行政現(xiàn)象
      事實(shí)上學(xué)者們主要圍繞行政法研究
      ※早期行政學(xué)研究出于政治分權(quán)監(jiān)督和法治行政的社會需求
      憲政:也稱“立憲政體”,“立憲主義”,是以憲法為前提,以民主為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的的政治體制與行政管理方式。行政管理（19世紀(jì)末~20世紀(jì)50年代）
      （Administrative Management）：
      1887年，威爾遜《行政研究》（The Study of Administration）
      1900年，古德諾《政治與行政》（Politics and Administration）
      “政治與行政二分論”
      行政管理范式興起
      （范式的涵義）（TQ）※ “Pubic Administration”的由來
      ※“Administration”和“Management”區(qū)別：語義重疊、層次不同、色彩不同
      ※ 行政管理范式外延：政府對公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理。
      （范式：指在一段時(shí)間內(nèi)共同體成員所公認(rèn)的那些信念、途徑、技術(shù)和方法等集合，它為實(shí)踐提供典型的問題和解答。）“公共”行政（20世紀(jì)50~70年代）(“Public ”Administration)：
      公共領(lǐng)域（Public Sphere）：1961年，哈貝馬斯《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》
      公共產(chǎn)品（Public Goods）:  1954年，薩繆爾森則《財(cái)政支出的純理論》
      公共事務(wù)（Public Affairs）
      ※這些理論逐步完善成為公共行政實(shí)踐與學(xué)科發(fā)展的重要理論淵源
      新公共行政理論（New Public Administration）
      將公共價(jià)值、社會公平、公民參與和積極回應(yīng)等理念注入傳統(tǒng)行政管理范式當(dāng)中。
      ※ “公共性”（Public）日益重視，“公共”行政（“Public” Administration）并被人們廣泛接受和使用。
      公共管理（20世紀(jì)80年代至今）(Public Management)：
      管理主義(managerialism)：
      一組信條或?qū)嵺`所構(gòu)建優(yōu)良的管理將是治療較為寬泛的經(jīng)濟(jì)與社會病疾的良藥
      ※管理主義是古立克POSDCORB管理原則的新裝 新公共管理（New Public Management）：
      推進(jìn)政府職能市場化，將私營部門的管理系統(tǒng)和管理技術(shù)運(yùn)用于公共服務(wù)部門
      ※ 新公共管理運(yùn)動促使公共管理范式興起
      ※ 國外沿用公共行政學(xué)稱謂，視公共管理為新近范式 新公共服務(wù)理論（New Public Service）：
      組織與公民參與政府管理的民主治理模式是基于社會連帶關(guān)系與社會責(zé)任感，而不是基于物質(zhì)激勵；提出 “參與式國家”的政府治理模式。
      公共選擇理論（Public Choice）
      人依自利性做出選擇——“政治”經(jīng)濟(jì)學(xué)，“經(jīng)濟(jì)人”防范、“公眾偏好”匯聚、“政治決策”程序、“利益集團(tuán)”博弈等體現(xiàn)公民參與或選擇。治理理論（Governance）
      主張政府職能的市場化改造、非營利性組織發(fā)展、善治理論完善與實(shí)踐
      建立公共物品供給的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制，使政府、企業(yè)、社會三者互相合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，更有效地提供公共物品，滿足社會需要。
      ※ 新公共服務(wù)理論、公共選擇理論、治理理論促使公共管理范式的內(nèi)涵與外延得到進(jìn)一步豐富和完善
      二、我國公共管理學(xué)發(fā)展歷程
      學(xué)科跳躍式發(fā)展：
      “行政學(xué)”/“公共行政學(xué)”(30~50）
      “行政管理”（80~90）
      “公共管理”（1997~)
      ※
      “行政學(xué)”棄用、行政管理成為公共管理分支學(xué)科，公共管理學(xué)誕生
      ※ 我國公共管理學(xué)等同于國外公共行政學(xué)“Public Administration” Tips：
      公共管理范式的含義是什么？ 公共管理學(xué)名稱的緣由是什么？ 下課啦！
      一、公共領(lǐng)域（Public Sphere）阿倫特（生平）
      勞動(labor)——私人領(lǐng)域（小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，自然條件生產(chǎn)）
      工作（work）——社會領(lǐng)域（交換經(jīng)濟(jì)，摩登時(shí)代產(chǎn)物、“雌雄同體的領(lǐng)域 ”，“市民社會”，本質(zhì)更高效的生產(chǎn)）
      第三講
      公共管理學(xué)基本理論
      行動（action）——公共領(lǐng)域（公民通過言論自由參與政治、展現(xiàn)自我和實(shí)現(xiàn)人生的意義）
      ※“公共領(lǐng)域”賦予人們生命的意義
      ※真正政治是人們交互行動和自由交流的活動
      ※反對非政治的私人主義（無政府主義）和政黨國家化（極權(quán)主義）的合法性蔓延
      ※防止現(xiàn)代性下（孤立的追逐物欲滿足的“原子”般的個(gè)人）極權(quán)主義（群眾運(yùn)動、宣傳與恐怖、組織）的產(chǎn)生
      ※主張古典共和主義：建立公民參與、自由言論、審議式的民主體制 哈巴馬斯：
      公共領(lǐng)域：介于私人與官方之間
      個(gè)體及其社團(tuán)可進(jìn)行自主交往和自由辯論的一種非官方的批判領(lǐng)域。
      公眾通過在這一領(lǐng)域的合理交往形成公共意志、公共觀點(diǎn)、公共輿論。
      重視各種媒體（尤其網(wǎng)絡(luò)媒體）的在公共領(lǐng)域的作用 公共領(lǐng)域的存在前提：
      公共議題
      體制化的空間和法律保障
      展開公共辯論的空間
      理性的，非支配性的辯論
      一般意義上的公共領(lǐng)域：
      狹義：阿倫特、哈貝馬斯
      廣義：公共性的產(chǎn)品或勞務(wù)的生產(chǎn)與提供都應(yīng)視為公共領(lǐng)域范圍
      二、公民社會（Civil Society）
      本義：公民團(tuán)體或共同體
      古典：政治社會（亞氏)、國家政治(孟氏），與自然狀態(tài)相對應(yīng)
      發(fā)展：“國家與社會二分法”提出市民社會（市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的私人自主的公共領(lǐng)域）（黑格爾、馬克思）
      轉(zhuǎn)型：依據(jù)政治社會--經(jīng)濟(jì)社會--公民社會三分模式，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從中分離出來，專指社會其他公共領(lǐng)域
      一般意義上的公民社會：
      狹義：古典、發(fā)展、轉(zhuǎn)型
      廣義：公民權(quán)利和公共利益得到充分體現(xiàn)，公民可以自主自治的社會 公民社會的要素：
      私人領(lǐng)域：充分的自主權(quán)和隱私權(quán)
      公共領(lǐng)域：充分言論自由、展現(xiàn)自我，參與公共事務(wù)討論和處理的空間
      社會運(yùn)動：可以為捍衛(wèi)私域和私人公共領(lǐng)域自主發(fā)展的合法權(quán)利不受經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和國家的侵犯為目標(biāo)的單一主題的抗議運(yùn)動
      公民社會組織（核心要素）
      公民社會組織（核心要素）：
      社會成員基于共同利益或信仰而自愿結(jié)成的非政府、非營利的社會組織 公民社會價(jià)值或原則：
      契約、法治、自治、志愿的價(jià)值
      人本、多元、公開、參與的原則
      ※為公民提供了參與公共事務(wù)的機(jī)會和手段，提高其參與能力和水平。
      ※其愈發(fā)達(dá)，公民自治水平愈高，愈利于社會良性互動與繁榮發(fā)展 課堂討論：
      請同學(xué)們結(jié)合實(shí)際談?wù)勀銓差I(lǐng)域、公民社會的認(rèn)識。Tips：
      公共領(lǐng)域的含義是什么？ 公民社會的含義是什么？ 下課啦！
      一、公共性（Public）
      （內(nèi)涵和外延含義）（TQ）
      內(nèi)涵：某個(gè)社會或地區(qū)的全體成員基本的、共同的需求屬性
      外延：公有的、公眾的、公益的、公用的（SE）第四講
      公共性
      公共性（公共管理過程中）的實(shí)現(xiàn)：
      公平（機(jī)會）
      公正（態(tài)度）
      公開（過程）
      二、公共需要——本源
      需要：馬斯洛需要層次論
      涵義：具有公共性的需要
      外延： 安全、經(jīng)濟(jì)、公用、保障、救濟(jì)、公有、人權(quán)（不斷變化中）
      三、公共利益——動機(jī)
      利益：能夠滿足需要的事物
      物質(zhì)利益、精神利益
      涵義：能夠滿足公共需要的事物
      四、公共事務(wù)（Public Affairs）
      事務(wù)：為滿足需要，受利益驅(qū)動的活動
      私人事務(wù)、公共事務(wù)
      涵義：以滿足公共需要，追求公共利益為目標(biāo)的活動
      外延：追求公共利益、解決公共問題的一切活動
      公共事務(wù)的內(nèi)容：（P8)
      1）政治事務(wù)。
      2）經(jīng)濟(jì)事務(wù)。
      3）非政治、非經(jīng)濟(jì)事務(wù)（狹義）
      公共事務(wù)的特征：
      公共性：公益性、基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性
      非營利性：需要付費(fèi)，但不以營利為目的（非盈利性、非嬴利性）
      階級性 :  為一定利益集團(tuán)服務(wù)
      課后視聽：
      觀看《王浦劬公共管理中的公共性問題思考》視頻材料（附演講提要）作業(yè)1：
      結(jié)合已學(xué)知識，談下你對公共性的認(rèn)識。Tips：
      什么是公共性？
      什么是公共事務(wù)及其分類？ ※公共權(quán)力是公共管理的基礎(chǔ)
      一、公共權(quán)力的涵義
      內(nèi)涵：處理公共事務(wù)的權(quán)力
      權(quán)力轉(zhuǎn)移：氏族?國家?社會
      形成機(jī)理：公民權(quán)利讓渡
      （特征：綜合性、約束性、階級性、多向性、反向性）公共權(quán)力
      二、基本形式
      強(qiáng)制性權(quán)力、非強(qiáng)制性權(quán)力
      ※強(qiáng)制性權(quán)力應(yīng)具有合理性
      ※非強(qiáng)制性權(quán)力亦有暴力性
      （公共權(quán)力的異化）
      三、運(yùn)行機(jī)理
      賦權(quán)：代議制民主制度
      分配：橫向（制衡，非配合）
      縱向（自治，非授權(quán)）
      控制：權(quán)力制衡、公眾監(jiān)督 Tips：
      什么是公共權(quán)力？
      公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制是什么 下課啦！
      ※公共事務(wù)界定的分析工具和標(biāo)準(zhǔn)
      一、公共產(chǎn)品（Public Goods）
      滿足公共需求的物品和勞務(wù)
      二、公共產(chǎn)品界定(薩謬爾森）
      非排他性（受益上）：無法排除(國防)、不經(jīng)濟(jì)(路燈)和外溢性(教育)
      非競爭性（消費(fèi)上）：邊際生產(chǎn)成本為零(燈塔)； 邊際擁擠成本為零(氣象)第五講 公共產(chǎn)品
      推論1：公共產(chǎn)品的消費(fèi)和生產(chǎn)不同于私人產(chǎn)品（規(guī)模效應(yīng)、費(fèi)用攤派、消除“免費(fèi)搭便車”。）
      推論2：產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)屬性隨客觀環(huán)境條件改變；
      推論3：很多公共產(chǎn)品只存在一定的非排他性和非競爭性。
      推論4：是否為公共產(chǎn)品取決于制度安排
      三、準(zhǔn)公共產(chǎn)品：
      涵義： 非排他性、非競爭性不充分性的公共產(chǎn)品。
      特征：具有生產(chǎn)上（電信）或消費(fèi)（教育）上的正外部性 準(zhǔn)公共產(chǎn)品的分類：
      1）具有非排他性，但非競爭性不充分：教育（多一所學(xué)校，就少一所監(jiān)獄）（SE）
      2）具有非競爭性，但非排他性不充分：公園（SE）
      3）非競爭性、非排他性均不充分：影視（SE）
      準(zhǔn)公共產(chǎn)品分布：見P25圖
      四、公共產(chǎn)品的分類
      社會總產(chǎn)品分類（P20圖）
      1、純公共產(chǎn)品類：氣象、基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣、大型水利設(shè)施、社會科學(xué)研究等。
      2、準(zhǔn)公共產(chǎn)品類：教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、動植物檢疫、出版、廣播、影視及基礎(chǔ)設(shè)施。
      ※ 純—大量的準(zhǔn)公共產(chǎn)品—私
      ※區(qū)域：
      全國性、地方性 作業(yè)2：
      嘗試運(yùn)用公共產(chǎn)品理論分析城市道路的社會產(chǎn)品屬性。Tips：
      公共產(chǎn)品的特征是什么？
      純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的區(qū)別是什么？ 下課啦！
      一、公共管理學(xué)的學(xué)科特征和體系
      數(shù)學(xué)? 社會科學(xué) 自然科學(xué) 漸強(qiáng) 漸強(qiáng) 混合 人類科學(xué)文化知識 物理? 哲學(xué) 化學(xué)? 生物? 經(jīng)濟(jì)? 管理? 法律? 文史?
      ※管理是自然科學(xué)與社會科學(xué)交叉學(xué)科（含專家和專業(yè)介紹）第六講 公共管理學(xué)科巡禮 管理學(xué)（學(xué)科部門）管理科學(xué)與工程 經(jīng)濟(jì)管理
      公共管理（一級學(xué)科）農(nóng)業(yè)管理 軍事管理 會計(jì)學(xué) 企業(yè)管理 旅游管理
      金融學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)
      人力資源管理
      行政管理（二級學(xué)科）公共事業(yè)管理
      社會保障與人力資源 土地資源管理 社會工作 物業(yè)管理
      公共政策
      二、公共管理學(xué)科理論框架
      1、理論基礎(chǔ)：公共領(lǐng)域、公民社會、公共事務(wù)、公共產(chǎn)品等理論
      2、學(xué)科目標(biāo)：
      實(shí)現(xiàn)公共利益最大化
      2、管理對象：公共產(chǎn)品
      3、管理范圍：公共事務(wù)
      4、管理主體：公共組織
      5、管理性質(zhì)：社會管理
      三、公共管理學(xué)科研究方法
      1、實(shí)踐抽象法
      (理論與經(jīng)驗(yàn)關(guān)系：普適/單
      一、穩(wěn)定/不穩(wěn)定、抽象/具體)
      2、實(shí)體分析法（解剖麻雀）
      3、案例分析法（SARA案例）
      4、比較分析法（中外住房制度）
      5、實(shí)驗(yàn)法（城市公交規(guī)劃）
      四、公共管理學(xué)理論與實(shí)踐的意義
      1、促進(jìn)社會政治文明的進(jìn)步
      2、推進(jìn)政府行政管理方式變革
      3、促進(jìn)新型的國家與社會良性互動關(guān)系形成4、促進(jìn)社會社會和諧的構(gòu)建
      （美與德、蘇、日、中的比較；政治文明、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大、文化向往、制度可靠；美三大法寶：科技、軍事、糧食；制度合理，《歷史的終結(jié)》；拯救世界為己任；奧巴馬的就職演說）Tips：
      公共管理學(xué)研究方法有哪些？ 公共管理實(shí)踐與研究意義何在？ 下課啦！公共管理
      第二部分
      基本要素
      一、公共組織涵義：
      不以營利為目的、追求公共利益，服務(wù)公眾的組織
      ※組織性質(zhì)不在于標(biāo)榜什么，應(yīng)依據(jù)組織目標(biāo)和活動方式是否具有公共性判定（TE：私營醫(yī)院）第七講 公共組織
      二、公共組織的特征
      1、組織目標(biāo)增進(jìn)公共利益
      2、有公共權(quán)威性但受法律約束
      3、受到高度的公共監(jiān)督
      4、目標(biāo)明確，評判標(biāo)準(zhǔn)模糊
      （多元化，不似經(jīng)濟(jì)活動一元）
      5、具有一定的獨(dú)占性
      6、具有一定的政治性
      三、公共組織的分類
      1）政府組織：主體和核心、官、強(qiáng)制性；
      2）準(zhǔn)政府組織:必要補(bǔ)充，半官（行業(yè)協(xié)會、消協(xié)）、部分強(qiáng)制性
      3）非政府組織：必要補(bǔ)充、民、無強(qiáng)制性
      非營利性組織 =準(zhǔn)政府組織+非政府組織
      四、政府
      政府產(chǎn)生: 止?fàn)幷摗⒆匀徽?、社會契約論、社會分工論、階級論
      政府基本屬性：統(tǒng)治性、社會性
      政府基本職能：階級統(tǒng)治、社會管理
      (屬性、功能與職能、性質(zhì)、特征的關(guān)系)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能
      提供公共產(chǎn)品
      消除外部性
      調(diào)節(jié)收入及財(cái)產(chǎn)再分配
      維護(hù)社會與市場秩序
      五、非營利性組織
      國家≠公民社會，兩者相互補(bǔ)充
      政府管理+社會自我管理
      特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性
      地位：公共管理社會化、多元化和市場化的重要載體 非營利性組織作用
      社會自我管理和服務(wù)的承擔(dān)者
      提高公共產(chǎn)品的供給效率
      滿足社會多元化的需求
      增強(qiáng)社會保障制度能力
      提高公民化和民主化意識
      ※美：NPO（非營利性組織）、The Third Sector（第三部門）
      英、歐、印：志愿組織、公益組織
      東亞：社團(tuán)組織
      轉(zhuǎn)型國家：公民社會組織
      發(fā)展中國家： NGO（非政府組織）
      （因各國歷史、文化、法律不同）
      ※ “NPO”概念最為寬泛和普遍使用
      六、當(dāng)代我國非營利性組織問題及對策
      1、我國非營利性組織的興起
      2、我國非營利性組織的不足
      自身問題：身份不清、資金缺乏、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性
      外部問題：培養(yǎng)、管理、監(jiān)督不足 相關(guān)法律制度不健全
      3、我國非營利性組織的改革取向
      培育角度：政社分開、資金資助
      監(jiān)管角度：完善法制、嚴(yán)格執(zhí)行 Tips：
      什么是公共組織？
      非營利性組織特征是什么？ 作業(yè)3：
      舉出一個(gè)我國實(shí)際中運(yùn)行的非營利性組織實(shí)例，簡要說明它的組織目標(biāo)、活動方式以及面臨的困境。
      實(shí)踐作業(yè)
      嘗試組建一個(gè)非營利性組織，了解組建流程以及運(yùn)行方式。Tips：
      什么是公共？
      公共的判定標(biāo)準(zhǔn)是什么？ 下課啦！公共管理
      第三部分
      靜態(tài)分析
      一、公共管理環(huán)境的含義
      含義：公共管理一切情況和條件的總和（內(nèi)部因素、外部因素；積極因素、消極因素）
      經(jīng)典劃分法：
      自然環(huán)境（氣候、地理、資源、人口）
      社會環(huán)境（政治、經(jīng)濟(jì)、文化、其他）
      其他劃分法：層次、國別
      ※對環(huán)境認(rèn)識目的在于更好的決策 第八講 公共管理環(huán)境
      二、自然環(huán)境
      1、氣候：供暖、水利、防災(zāi)
      2、地理：交通
      3、資源：石油、礦藏
      3、人口：數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)、遷徙、家庭狀況
      三、社會環(huán)境
      1、政治環(huán)境：
      政治制度、政治組織、政治關(guān)系
      2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境：
      生產(chǎn)力發(fā)展水平（信息化技術(shù)、經(jīng)濟(jì)總量，影響管理范圍、能力和效率）
      經(jīng)濟(jì)體制（經(jīng)濟(jì)參與主體及其參與方式和關(guān)系，影響管理制度、行為特征）
      ※ 影響高層決策，稅收（稅率）與公共產(chǎn)品供求數(shù)量和質(zhì)量的最佳平衡
      3、文化環(huán)境（重點(diǎn)）
      含義：傳統(tǒng)思想習(xí)慣、道德風(fēng)俗、宗教等文化因素導(dǎo)致人們對公共管理的認(rèn)知和理解、價(jià)值取向、方式選擇
      特征：歷史傳承性、時(shí)代流行性
      公共管理文化的主要內(nèi)容：
      1、傳統(tǒng)政治文化：集權(quán)與分權(quán)（自治）、獨(dú)裁與民主、人治與法治
      2、管理主體文化：
      管理者價(jià)值取向
      （父母官、管本位、考公務(wù)員熱）
      3、公眾公共管理文化：
      公眾的公共意識
      對公共事務(wù)參與熱情、參與程度
      對公共管理認(rèn)知程度、行為傾向、評價(jià)基準(zhǔn)
      （包青天，順民、人民、公民、納稅人）
      官本位、考公務(wù)員熱
      官本位的表現(xiàn)（因）
      1、地位高：萬般皆下貧，唯有讀書高；學(xué)而優(yōu)則仕；唯上不唯下
      2、官官相互：互相利用，相互包庇
      3、特權(quán)化：只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈；窮不敵富，富不敵官 考公務(wù)員熱（果）：
      國考、現(xiàn)代科舉、范進(jìn)和孔乙己、分配制度出現(xiàn)問題 案例：美元上的頭像
      美元上的頭像都是誰？他們又代表了什么？什么是清教徒？（虔誠、教育、儉樸、創(chuàng)業(yè)、奮斗、拯救世界）宗教與迷信的區(qū)別是什么？（迷信就是“賄賂神仙”）
      ※公共管理方式受文化因素，特別是政治文化、傳統(tǒng)文化和宗教影響
      ※我們需要結(jié)合我國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代先進(jìn)理念重建我國公共管理價(jià)值體系
      4、其他（社會環(huán)境因素）：
      公共關(guān)系：管理者之間，其與公眾
      國際環(huán)境：人權(quán)、人性化、低碳
      ※環(huán)境決定、制約公共管理
      ※公共管理要適應(yīng)環(huán)境，并促使環(huán)境改變（兩者辨證關(guān)系）
      ※ 自然環(huán)境應(yīng)付性管理為主，人文環(huán)境可以一定的創(chuàng)造性管理 Tips：
      影響公共管理的文化因素包括什么？ 下課啦！
      第九講 課堂視聽
      （一）觀看《大國崛起（新國新夢）》、《大國崛起（危局新政）》視頻材料。
      PS：他山之石，可以攻玉！下課啦！
      觀片反思與啟示：
      1、虛假繁榮（市場失靈，自由過度，需要國家調(diào)控；
      2、扒糞運(yùn)動（歷時(shí)20年）；
      3、解放黑奴（自由與平等）；
      4、自治、分權(quán)與民主（自治基因）；
      5、發(fā)戰(zhàn)爭財(cái)（孤立主義、韜光養(yǎng)晦）；
      6、專利制度（創(chuàng)新環(huán)境）；
      7、美國精神（夢想、冒險(xiǎn)、不屈）；
      8、個(gè)人利益與國家利益相結(jié)合；
      9、中美發(fā)展歷程相似（礦難、壟斷、食品安全，監(jiān)管）；
      10、憲政（制憲會議）；
      11、宗教（清教徒）
      （原則、目標(biāo)、理念、宗旨、路線、方針的區(qū)別與聯(lián)系）
      公共管理原則含義：
      圍繞公共性的基本要求從不同的角度規(guī)范和引導(dǎo)管理主體的行為，保證公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
      第十講 公共管理原則
      一、公眾為本原則
      公眾為本：以全體社會 公眾的共同利益為本
      二、服務(wù)原則
      公共管理的本質(zhì)和立足點(diǎn)是服務(wù)。
      讓社會自我管理和自我服務(wù)，達(dá)到國家與社會的良性互動。
      （主觀為自己，客觀為別人）
      三、社會效益優(yōu)先原則：
      在公共管理中，必須社會效益為先，首先解決公平問題。
      社會效益：保證公眾的基本生活質(zhì)量和促進(jìn)社會公共利益公平分配。
      ※經(jīng)濟(jì)管理講效率，社會管理講公平（公平優(yōu)先，兼顧效率）
      四、市場化原則
      市場化可循的路徑：
      1、調(diào)整公共管理主體系統(tǒng)尤其是政府管理系統(tǒng)。
      2、在具體操作上，通過管理理念和管理職能輸出方式市場化的改革。
      ※市場化的途徑還有待進(jìn)一步探索和完善（食堂飯菜質(zhì)量問題）
      五、法治原則
      法治原則的重點(diǎn)：
      1、從憲政的角度講，公共管理主體特別是政府應(yīng)受到嚴(yán)格的立法和司法的法律監(jiān)督。
      2、從具體操作角度講，公共管理主體的行為必須符合法律程序，不得超出法律權(quán)限并且歪曲法律原意。Tips：
      如何做到公眾為本原則？
      如何理解社會效益優(yōu)先原則？
      一、公共管理模式演變
      保守模式：自由資本主義時(shí)期，亞當(dāng)·斯密理論——“守夜人”（國防、防止相互戕害、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和市場秩序）（注：亞當(dāng)斯密或許被誤解）
      干預(yù)模式：20世紀(jì)30年代~80年代，政府全面干預(yù)、壟斷公共事務(wù)（羅斯福新政、凱恩斯主義、福利國家）公共管理模式
      政府與市場關(guān)系：市場失靈（馬克思）、政府失敗（機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政赤字、效率低下、腐敗尋租），但不可相互替代（還存在灰色地帶）
      市場模式：20世紀(jì)80年代至今，政府主導(dǎo)下，多元主體共同參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供（新公共行政理論、公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論）
      二、公共管理模式的實(shí)質(zhì)
      涵義：公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的主體構(gòu)成及其相互間關(guān)系。
      實(shí)質(zhì)：政府、市場、社會如何分工
      五、現(xiàn)代公共管理模式
      1、需求、投資、管理主體多元化
      2、政府主導(dǎo)和統(tǒng)籌（對科技、教育等領(lǐng)域的規(guī)劃和支持）
      3、以市場配置資源為基礎(chǔ)
      4、法制化和規(guī)范化（通過立法保證教育經(jīng)費(fèi)的支出）Tips：
      公共管理模式的本質(zhì)是什么？
      市場可以生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的機(jī)理是什么？ 現(xiàn)代公共管理模式是什么？
      一、行政方式
      二、經(jīng)濟(jì)方式
      三、法律方式
      四、教育與心理方式
      五、公共合同
      定義：公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供協(xié)議
      表現(xiàn)：服務(wù)外包、服務(wù)購買 公共管理方式
      六、公共管理方式運(yùn)用特點(diǎn)
      基本分類：剛性方式、柔性方式（宣傳、說服等非強(qiáng)制管理手段）
      運(yùn)用原則：
      1、多種方式綜合使用（系統(tǒng)化）
      2、經(jīng)濟(jì)方式、法律方式重點(diǎn)使用
      3、剛性方式變?nèi)嵝苑绞?/p>
      4、公民參與提高質(zhì)量（民主化）
      5、高科技化提高效率 Tips：
      公共管理的方式包括哪些？
      公共管理方式運(yùn)用原則是什么？ 下課啦！
      公共管理
      第三部分
      動態(tài)分析 課堂討論：
      小張同學(xué)發(fā)現(xiàn)用人單位在招聘時(shí)，總是強(qiáng)調(diào)需要有較強(qiáng)的項(xiàng)目推動能力、組織協(xié)調(diào)能力和團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，但小張不清楚這些具體指什么，你能告訴他答案嗎？ ※任何管理過程職能都是類似的，包括：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。（它們含義是什么？SQ）
      一、計(jì)劃職能
      含義：將個(gè)體或組織未來一段時(shí)間的活動目標(biāo)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑做出預(yù)先籌劃和安排，并將之轉(zhuǎn)化為管理文件 第十一講 公共管理職能
      二、組織職能
      含義及步驟
      分解目標(biāo)?組建機(jī)構(gòu)?配置資源?劃分權(quán)責(zé)（在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上）
      三、指揮職能
      含義：運(yùn)用科學(xué)的手段、合理的制度或者憑借權(quán)威的使組織成員能夠統(tǒng)一意志和行動，積極履行職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)組織的計(jì)劃目標(biāo)
      四、協(xié)調(diào)功能
      含義：
      對內(nèi)增強(qiáng)溝通、增進(jìn)配合、消除誤會；對外公共關(guān)系管理；人際關(guān)系處理
      協(xié)調(diào)的根本——溝通
      （談一下！從生意、工作到生活）
      五、控制職能
      含義 ：
      確立標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效、糾正偏差 Tips：
      計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)管理職能的含義？ 案例：
      在日常生活中，作為公共產(chǎn)品的住房產(chǎn)品包括商品房、限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，它們的生產(chǎn)與提供模式有什么不同呢？ 公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供的基本組合模式
      一、基本組合模式
      1、案例中的房屋分屬何種模式？
      2、采用何種模式主要考量因素是什么？（為什么？舉例說明）
      管理效率、資金來源
      3、請說出現(xiàn)實(shí)中你所看到或想到的采用不同模式的實(shí)例。
      二、當(dāng)代公共產(chǎn)品的提供方式
      1、公共提供
      完全政府無償提供
      2、市場提供
      私人生產(chǎn)和提供，通過收費(fèi)回收成本，政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理
      3、混合提供
      補(bǔ)貼+收費(fèi)：政府經(jīng)營，政府補(bǔ)貼、私人經(jīng)營，政府采購
      三、企業(yè)公共投資
      目的：不是做“慈善”，而是為了在限定條件下的營利
      表現(xiàn)：公共企業(yè)(SE）趨勢為上市公司化、民營化、逆市場化趨勢 融資方式：BOT、BOOT、BOO BOT的新變形還有BT、DBT、DBTO、BLT（Lease，租賃）等新形式
      ※配置效率分析目的在于使我們“知其然，知其所以然”
      一、配置效率的含義
      配置效率（Allocative Efficiency）：
      在有限的資源要素投入下，通過最佳的組合方式，可以達(dá)到生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的數(shù)量或服務(wù)的質(zhì)量最優(yōu)。
      公共產(chǎn)品的配置效率
      帕累托最優(yōu)(Pareto Optimality)：
      資源分配的最理想狀態(tài)，即假定人群和可分配的資源不變條件下，已不存沒有使任何人境況變壞的前提下，再使某些人的處境變好的可能。
      ※故配置效率又稱為帕累托效率(Pareto efficiency)
      帕累托改進(jìn)（Pareto Improvement）：
      某種經(jīng)濟(jì)境況下如果可以通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才呕蚪粨Q，提高一部分人的福利或滿足程度而不會降低所有其他人的福利或滿足程度。
      ※帕累托改進(jìn)的目的就是為了達(dá)到帕累托最優(yōu)，此時(shí)資源配置就達(dá)到配置效率。
      一、具有非競爭性和一定排他性的公共產(chǎn)品配置效率分析（以橋梁為例）公共產(chǎn)生，公共提供
      私人產(chǎn)生，市場提供 私人產(chǎn)生，混合提供
      二、具有非排他性和一定的競爭性公共產(chǎn)品配置效率分析（以教育為例）私人產(chǎn)生，市場提供 公共產(chǎn)生，公共提供 混合提供
      下課啦！
      一、涵義
      本質(zhì)一種公共責(zé)任，其特征在于體現(xiàn)追求公共性及相應(yīng)效率 第十二講 公共管理責(zé)任
      你認(rèn)為公共責(zé)任具體表現(xiàn)有那些，請舉例說明？SE 觀點(diǎn)：
      國外有關(guān)公共責(zé)任（accountability）有三層意思：
      在行為實(shí)施之前，公共責(zé)任是一種職責(zé)（responsibility），負(fù)責(zé)任意味著具有高度的職責(zé)感和義務(wù)感——行為主體在行使權(quán)力之前就明確公共權(quán)力所追求的公共目標(biāo)
      在行為實(shí)施之中，公共責(zé)任表現(xiàn)為主動述職或自覺接受監(jiān)督（answerability），受外界評判機(jī)構(gòu)的控制并向其匯報(bào)、解釋、說明原因、反映情況、承擔(dān)義務(wù)和提供賬目等。在行為實(shí)施之后，公共責(zé)任是一種評判并對不當(dāng)行為承擔(dān)責(zé)任（liability），撤銷或糾正錯(cuò)誤的行為和決策，懲罰造成失誤的決策者和錯(cuò)誤行為的執(zhí)行者，并對所造成的損失進(jìn)行賠償。
      二、公共管理責(zé)任控制機(jī)制
      含義：實(shí)現(xiàn)責(zé)任的一套制度安排或確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的途徑
      1、行政控制機(jī)制
      科層制
      行政監(jiān)督檢查
      行政監(jiān)察
      審計(jì)
      行政復(fù)議
      “雙規(guī)”、“雙限”、“雙開”
      2、立法控制機(jī)制
      立法明確公共責(zé)任（SE）
      構(gòu)建責(zé)任型政府（議會制、總統(tǒng)制、人大制）
      3、司法控制機(jī)制
      行政訴訟
      案例：110不出警被訴案
      行政賠償
      案例：規(guī)劃更改造成損失賠償案
      4、公民參與控制機(jī)制
      聽證會制度
      民意調(diào)查制度
      專業(yè)委員會咨詢審議制度
      相關(guān)群體或公民建議制度
      弱勢群體申訴或救濟(jì)制度
      案例：我國上訪制度的困境
      5、信息公開控制機(jī)制
      官員財(cái)產(chǎn)公開制度
      官員配偶子女就業(yè)及財(cái)產(chǎn)公開制度 政務(wù)信息公開制度
      行政決策信息公開制度
      行政執(zhí)行信息公開制度
      行政效果信息公開制度
      財(cái)政預(yù)算公開制度
      會議公開制度
      6、其他控制機(jī)制
      媒體輿論監(jiān)督機(jī)制
      問責(zé)制
      引咎辭職制
      ※前三種機(jī)制是基本的、傳統(tǒng)機(jī)制，但是沒有民意的體現(xiàn)，驅(qū)動力不足，特別是在我國“議行合一”的體制下容易出現(xiàn)“官官相互”的現(xiàn)象，后三種機(jī)制在我國承待發(fā)展。Tips：
      公共責(zé)任表現(xiàn)為什么？ 公共責(zé)任控制機(jī)制包括哪些？
      一、公共管理倫理含義和價(jià)值
      1、內(nèi)容是什么？SQ
      增進(jìn)和維護(hù)公共利益；追求善良、正義、公平、自由和和平
      2、價(jià)值何在？
      “跟著感覺走（價(jià)值觀、良心、信念、道德、宗教信仰）”，自覺、自控、自省的作出正確選擇作用 公共管理倫理
      二、公共管理倫理的具體內(nèi)涵 SQ
      以人為本、民主與法治的意識、規(guī)則與公正的原則、責(zé)任與敬業(yè)的精神、服務(wù)與效率的觀念、廉潔與誠信的品行等等
      （“為人民服務(wù)”、“三個(gè)代表”、“立黨為公，執(zhí)政為民”、“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”）
      三、公共管理倫理的建設(shè)
      1、傳統(tǒng)模式：
      思想教育（好像超市促銷）
      開會培訓(xùn)（貪官講的最好）
      樹立典型（一個(gè)導(dǎo)致妻離子散，家破人亡的好警察）
      時(shí)代變遷，基本沒用
      2、應(yīng)變模式：
      完善責(zé)任控制機(jī)制：良心制度化，讓責(zé)任與激勵、懲罰正相關(guān)
      改變教化內(nèi)容：公民意識、規(guī)則意識、公共管理理念、信念或宗教
      改變評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：改變30年來的唯GDP論，改善貧富差距過大制度，創(chuàng)造人們多元信念追求的環(huán)境
      Tips：
      公共管理倫理建設(shè)的應(yīng)變模式是什么？ 下課啦！
      一、國家公務(wù)員制度的含義是什么？
      黨和國家對公務(wù)員的管理法規(guī)及制度的統(tǒng)稱，主要包括：
      錄用、考核、獎勵、紀(jì)律、職務(wù)升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資、保險(xiǎn)、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等內(nèi)容。（具體參見《公務(wù)員法》）第十三講 我國公務(wù)員制度概述
      二、在我國那些人員算公務(wù)員？
      公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。
      國家機(jī)關(guān)：政府（包括警察）、人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍官
      參公管理：黨委機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、人民群眾團(tuán)體（婦聯(lián)、消協(xié)）、部分事業(yè)單位（銀監(jiān)會）
      三、我國公務(wù)員制度特征是什么？
      公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。
      國家機(jī)關(guān)：政府（包括警察）、人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍官
      參公管理：黨委機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、人民群眾團(tuán)體（婦聯(lián)、消協(xié)）、部分事業(yè)單位（銀監(jiān)會）
      四、我國公務(wù)員制度特色是什么？
      1、不搞“政治中立”
      2、不搞“兩官分途”
      3、堅(jiān)持“黨管干部”
      五、我國公務(wù)員任用原則是什么？
      1、競爭原則
      2、功績原則
      3、德才兼?zhèn)湓瓌t
      4、法制原則
      5、黨管干部原則
      六、我國公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)是什么？
      《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》概括為九種：
      政治鑒別能力
      依法行政能力、公共服務(wù)能力
      調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力
      溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力
      應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力
      七、我國公務(wù)員錄用考試包括什么？
      《2011年國家公務(wù)員考試錄用公共科目考試大綱》
      《行政能力測試及應(yīng)試技巧》
      《申論及應(yīng)試技巧》
      《申論萬能八條_百度百科》
      《“萬能八條”解讀玉樹救災(zāi)》
      《申論萬能八條的使用“弊端”》
      一、良好的政治素養(yǎng)。
      能夠以科學(xué)、客觀和公允的態(tài)度分析不同的意識形態(tài)和政治體系
      正確認(rèn)識我國當(dāng)前政治制度與行政治理模式的必要性
      正確看待諸如地方自治、間接民主、普選制等政治現(xiàn)象的利弊
      始終能夠保持清晰的政治頭腦和良好的政治鑒別力。第X2講
      公共管理人才特征
      二、現(xiàn)代公共行政素養(yǎng)
      具備公共精神
      決策和行為以公共利益為出發(fā)點(diǎn)
      掌握現(xiàn)代公共行政理論和科學(xué)方法
      能夠自律于公共行政職業(yè)道德及價(jià)值觀的意識和能力
      三、合理知識結(jié)構(gòu)素養(yǎng)。
      具有法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)和科技類等多學(xué)科知識體系
      （特別要加強(qiáng)法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識）
      四、復(fù)合型職業(yè)能力
      1）計(jì)劃組織能力
      2）文案寫作能力
      3）計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力
      4）財(cái)務(wù)管理能力
      5）調(diào)研分析能力
      6）創(chuàng)新能力
      7）良好外語能力
      8）其他相關(guān)能力（領(lǐng)導(dǎo)能力、人際關(guān)系處理能力、突發(fā)事件應(yīng)變能力以及身體心理素質(zhì)和文體特長）
      Tips：
      公共管理人才特征是什么？
      公共管理人才需要怎樣的職業(yè)復(fù)合能力？ 基本涵義
      績效管理：成績和效果的管理，結(jié)果導(dǎo)向型，目標(biāo)導(dǎo)向型
      成因：政府管理變革所致；公共管理發(fā)展需要。
      ※責(zé)任控制機(jī)制是宏觀環(huán)境，績效管理是微觀控制。
      第十四講 公共管理中的績效管理 案例：
      美國政府績效評估緣起及發(fā)展
      20世紀(jì)90年代初期，信息時(shí)代來領(lǐng)，美國政府卻因傳統(tǒng)預(yù)算模式、規(guī)制過多，效率低下面臨著空前的管治危機(jī)。
      1993年，美國國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》，將績效與部門預(yù)
      算和個(gè)人激勵掛鉤。各部門依據(jù)管轄需要選取公共項(xiàng)目，進(jìn)行績效目標(biāo)的確立和分解、績效目標(biāo)的實(shí)施、績效目標(biāo)的評估。（公共項(xiàng)目的目標(biāo)管理：
      目標(biāo)體系、自我管理，自我控制）
      要使政府各部門績效管理成果能夠相互比較并且可持續(xù)，就必須推行橫向的績效評估、績效衡量、績效追 蹤措施。（標(biāo)桿管理：確立各方面標(biāo)桿、找出績效差距、縮小差距）
      政府部門績效以外部評價(jià)為依據(jù):社會指標(biāo)評價(jià)，包括效率、效果、職責(zé)履行等因素（社會評價(jià)時(shí)要注意剔除慣性因素）;公眾滿意評價(jià)可以通過民意調(diào)查、市場分析等手段獲得，包括：生活水平、服務(wù)質(zhì)量、選擇自由 度提高來衡量。
      雖然美國政府績效管理取得了巨大成效，但也存在問題：職責(zé)泛化與重疊、避重就輕等。（“績效管理悖論”：研究“荷花出淤泥而不染”的啟示）
      總之關(guān)于政府績效管理問題美國政府走在了前面，但還存在許多問題。我國又該怎么辦呢？ Tips：
      什么是績效管理？
      目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理的含義是什么？ “績效管理悖論”是什么？
      一、公共管理體制
      由法律地位、供給范圍、組織形式、提供模式、調(diào)節(jié)控制和監(jiān)督方式等諸多要素構(gòu)成的公共管理體系
      我國公共管理體制改革方向
      二、我國近年來社會變化與轉(zhuǎn)型
      體制變革：“單位人”—“社會人”
      科技進(jìn)步：通信、互聯(lián)網(wǎng)、地鐵
      社會進(jìn)步：質(zhì)量更高、范圍更廣
      需求更多樣
      外延改變：傳統(tǒng)＋新增（民辦學(xué)校）＋新定位(收容所->救助站)
      三、我國公共管理體制變革趨勢：
      改革政府管理體制與方式
      市場化同時(shí)注意彌補(bǔ)其的不足
      強(qiáng)化公共性、非營利性的意識
      公共權(quán)力在依法行使前提下合理的使用和受到監(jiān)督
      增強(qiáng)公民意識、政治參與意識及能力 Tips：
      我國公共管理體制改革趨勢是什么？
      關(guān)于人文科學(xué)需要搞清的幾個(gè)問題
      為什么要有哲學(xué)家?
      社會分工不同
      社會科學(xué)傳播什么?
      水波式傳播（搖旗吶喊）
      社會科學(xué)研究什么?
      思想啟蒙(文藝復(fù)興)
      文藝復(fù)興的來源和內(nèi)容是什么？
      復(fù)興（創(chuàng)新）古希臘文化與精神
      （思維過程、創(chuàng)新含義、創(chuàng)新過程）
      文藝復(fù)興的特點(diǎn)？
      創(chuàng)新（螺旋式上升，古為今用），適應(yīng)社會發(fā)展需要
      中國需要文藝復(fù)興盛唐文化？
      創(chuàng)新、開放（通商、女權(quán)開放）、務(wù)實(shí)（胡服）；嘆長安城；走向衰落
      ※國家和民族復(fù)興不僅需要經(jīng)濟(jì)繁榮，更需要政治文明和科學(xué)文化能標(biāo)榜世界（如同現(xiàn)在的美帝國）下課啦！
      公共管理
      第X部分
      公共管理人才特征
      一、高等教育和初等教育
      1、小時(shí)候?qū)Ω叩冉逃恼J(rèn)識（崇高）
      2、不要錯(cuò)把初等教育等同低等教育
      二、大學(xué)的作用：
      技能（人際，專業(yè)，組織等）
      人生的過渡和緩沖
      個(gè)人修養(yǎng)提高過程
      第X1講
      對高等教育的一些見解和感悟
      三、大學(xué)生活的認(rèn)識
      大一，天高任鳥飛，海闊任魚躍，林子大了什么鳥都有。
      大二，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢
      大三，人生不如意十之八九
      大四，謀事在人，成事在天
      四、大學(xué)學(xué)習(xí)的認(rèn)知
      大一，不知道自己不知道；
      大二，知道自己不知道；
      大三，不知道自己知道；
      大四，知道自己知道。
      五、大學(xué)文理科學(xué)習(xí)的區(qū)別
      1，理工科學(xué)習(xí)辛苦，技術(shù)見長，好找工作，一生比較穩(wěn)定。
      2，文科學(xué)習(xí)輕閑，沒有專長，不好找工作，但前途未卜。
      文科要加強(qiáng)：口才，筆頭，心智和體能。
      六、大學(xué)要學(xué)什么：
      知識：專業(yè)知識，英語，計(jì)算機(jī)等，構(gòu)建倒“T”型知識結(jié)構(gòu)
      思維:層次:邏輯，推理，創(chuàng)新
      過程:模擬，修正，重構(gòu)
      人格:善良，正義，堅(jiān)韌
      創(chuàng)新：創(chuàng)新不僅是技術(shù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新，還包括管理模式、運(yùn)營流程、營銷模式等方面的創(chuàng)新。
      七、高等教育目標(biāo)：
      掌握基本的知識
      提高思維能力
      健全人格和價(jià)值觀
      強(qiáng)健體魄。
      八、大學(xué)“五個(gè)一工程”：
      一本好書、一位摯友、一位良師、一場柏拉圖戀愛、一門專業(yè)課。
      九、如何學(xué)習(xí)好一門課程
      1、了解這門課程學(xué)習(xí)的意義、目標(biāo)（激發(fā)學(xué)習(xí)興趣和動力）
      2、瀏覽前言和目錄掌握這門課程重點(diǎn)和框架（形成學(xué)習(xí)地圖和坐標(biāo)）
      3、知識在腦海中應(yīng)形成樹狀或圖狀結(jié)構(gòu)（不能成線狀或墻狀結(jié)構(gòu)）
      4、親其師，信其道
      5、“授之以魚，不若授之以漁”
      ※這些內(nèi)容通常在課程的開始階段。
      第一課的價(jià)值：
      知識在腦海中應(yīng)形成樹狀或圖狀結(jié)構(gòu)，不能成線狀或墻狀結(jié)構(gòu)。
      北大同學(xué)認(rèn)為學(xué)習(xí)的是框架和范式。Tips：
      大學(xué)學(xué)習(xí)是什么？
      大學(xué)學(xué)習(xí)應(yīng)該做什么？ 下課啦！
      第二篇：公共管理學(xué)教案.ppt.Convertor
      公共管理學(xué)
      Public Management 公共管理核心課程
      講授：吳湘玲
      老師
      xianglingw2000@yahoo.com.cn
      政治與公共管理學(xué)院 黎民
      主編
      ISBN:7-04-012262-6 課程中文名稱:公共管理學(xué)
      課程英文名稱：Public Management
      課程類別：必修
      課程學(xué)分?jǐn)?shù)：3
      課程學(xué)時(shí)數(shù)：54
      授課對象：公共管理相關(guān)專業(yè)本科生
      本課程的前導(dǎo)課程：管理學(xué)
      教學(xué)目的和要求等請參見光盤中教學(xué)建議文件夾 目錄
      第一講
      緒論：什么是公共管理
      第二講
      公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展 第三講
      公共管理的主體 第四講
      公共管理職能 第五講
      公共管理的過程 第六講
      公共管理的績效 目錄
      第七講
      公共管理的責(zé)任與監(jiān)控 第八講 公共管理中的政府角色 第九講
      公共管理中的非營利組織 第十講
      公共物品管理 第十一講
      公共部門戰(zhàn)略管理 第十二講
      公共管理的新策略 第一講
      緒論：什么是公共管理 學(xué)習(xí)要點(diǎn)：
      公共管理與私部門管理的區(qū)別
      公共管理學(xué)對傳統(tǒng)行政學(xué)的突破
      公共管理學(xué)產(chǎn)生的時(shí)代條件
      公共管理學(xué)的內(nèi)涵
      公共管理學(xué)在中國發(fā)展中的地位 第一節(jié)
      公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法
      一、公共管理的涵義
      （一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理
      “公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。
      公共物品（Public goods）和公共事務(wù)（Public affairs）是公共管理中的兩個(gè)重要概念。
      1.公共物品
      公共物品是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。2.公共事務(wù) 所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實(shí)際結(jié)果。
      （二）管理、公共管理與公共管理學(xué)
      1.管理
      一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用 一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。
      公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。2.公共管理
      所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。
      涵義：
      （1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；
      （2）公共管理的對象——公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對象是社會公眾；（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整；
      （4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)；
      （5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。公共管理活動具體類型的“三分法”：
      （1）公共政策－政府制定公共政策的活動；
      （2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動
      （3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。
      3.公共管理學(xué)
      多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系。特點(diǎn)：
      （1）公共管理是一個(gè)整合性的概念。
      （2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共 部門。
      （3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。
      （4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新理。
      （5）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。
      （7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前特點(diǎn)
      （1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性（2）理論上的包容性
      （3）學(xué)科的年輕性
      二、公共管理的構(gòu)成要素
      （一）公共管理的主體
      公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管 理活動。
      公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。
      圖1－1  公共管理主體結(jié)構(gòu)圖
      （二）公共管理的對象
      公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。
      （三）公共管理的資源和手段
      公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。
      公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行 公共政策。
      （四）公共管理的環(huán)境
      在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。
      三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容
      （一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容
      公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。
      （二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域
      公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。
      四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法
      （一）公共管理學(xué)的研究途徑
      公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途徑）和企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。
      B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界顯得更有影響力。
      作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。
      （二）公共管理學(xué)的研究方法
      1.規(guī)范方法
      2.實(shí)證方法
      3.案例方法
      第二節(jié) 4.系統(tǒng)方法 5.比較方法 6.數(shù)理方法
      公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)
      一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別
      （一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)
      （二）壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性
      （三）制衡性與自主性
      （四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性
      （五）政府機(jī)制與市場機(jī)制
      二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展
      （一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大
      （二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加
      （三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變
      三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限
      （一）理論框架局限
      （二）管理主體局限
      （三）管理理念與手段局限
      （四）管理對象與目標(biāo)局限 第三節(jié)
      公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物
      一、西方國家擺脫困境的需要
      （一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿
      （二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇
      （三）社會問題與政府不可治理性的增加
      二、科技革命和全球化浪潮
      （一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量
      1.現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。
      2.現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。
      3.科技革命將導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。
      （二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力
      三、政府管理和民主制度方面的矛盾
      （一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求
      1.傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展要求。
      2.科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
      3.科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。
      4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。
      （二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求” 1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。
      3.國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制。
      4.國家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑。第四節(jié)
      公共管理學(xué)與中國的發(fā)展
      一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì)
      （一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷
      （二）公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展
      二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展
      （一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展
      （二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型
      第二講
      公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展 學(xué)習(xí)要點(diǎn)：
      公共管理的管理學(xué)思想淵源
      公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想淵源
      公共管理學(xué)的兩個(gè)發(fā)展階段
      各國的新公共管理實(shí)踐
      對新公共管理的評析
      第一節(jié)
      公共管理學(xué)的理論淵源
      重點(diǎn)分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對公共管理學(xué)的影響。
      一、管理理論
      （一）古典學(xué)派理論
      弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點(diǎn)是“效率”和“經(jīng) 濟(jì)”。管理主義對公共管理學(xué)的一個(gè)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。
      （二）行為學(xué)派理論
      通過梅奧（J.E.Mayo）的著名霍桑實(shí)驗(yàn)，證實(shí)了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低?；羯?shí)驗(yàn)用“社會人”的概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同 時(shí)將非正式組織的概念引入管理學(xué)。
      （三）決策學(xué)派理論
      決策學(xué)派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個(gè)層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。
      決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。
      （四）系統(tǒng)學(xué)派理論
      系統(tǒng)學(xué)派以切斯特·巴納德（Chester I.Barnard）將組織視為一個(gè)社會系統(tǒng)而得名。
      20世紀(jì)60－70年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論.（五）新管理主義理論
      新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背下產(chǎn)生的理論。
      還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個(gè)方面。
      1.企業(yè)再造理論。
      所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。
      2.虛擬企業(yè)。
      虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實(shí)體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。
      3.學(xué)習(xí)型組織。
      所謂學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。這種組織由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。
      二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論
      （一）公共選擇理論
      公共選擇理論（Public choice theory）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。
      所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。
      公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由兩個(gè)市場組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場，另一個(gè)是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇具有3個(gè)規(guī)定性：第一，集體性。
      第二，規(guī)則性。第三，非市場性。
      政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易上存在著3個(gè)重要差別。
      公共選擇理論對公共管理學(xué)的3個(gè)理論啟示。
      （二）政府失敗論
      “政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公共選擇理論的一個(gè)核心論題。
      所謂“政府失敗”，是指個(gè)人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。
      為什么政府干預(yù)會產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了
      公共選擇理論的“政府失敗論”。1.公共決策失效。
      相對于市場決策而言，政治決策是一個(gè)更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。
      在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的原 因是多方面的：
      （1）社會實(shí)際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。
      （2）即使現(xiàn)實(shí)社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。
      （3）決策信息的不完全性。
      （4）選民的“短見效應(yīng)”。
      （5）選民的“理性而無知”。2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。
      （1）缺乏競爭性壓力。
      （2）沒有降低成本的激勵機(jī)制。
      （3）缺乏監(jiān)督信息。3.政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。
      政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利。
      政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。
      以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。
      4.政府的尋租活動。
      尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動，或者說是 指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時(shí)，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。
      現(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。尋租活動導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費(fèi)。
      “政府失敗論”對于公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點(diǎn)。
      （三）代理理論和交易費(fèi)用理論
      委托—代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對于公共管理學(xué)的影響是十分巨大的。1.代理理論（Agent Theory）
      在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托—代理關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。
      代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。
      委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它 所關(guān)注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。7
      委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。2.交易費(fèi)用理論（Transaction cost theory）
      交易費(fèi)用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費(fèi)用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。
      交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（Ronal H.Coase）于1937年提出的?？扑箤⒔灰踪M(fèi)用定義為運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。
      科斯用交易費(fèi)用的概念來解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J(rèn)為，企業(yè)從一個(gè)專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“內(nèi)部化”了。原有的市場交易以及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用所代替。從這個(gè)角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟(jì)資源的配置機(jī)制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟(jì)資源可以通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活動進(jìn)行計(jì)劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。
      當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項(xiàng)市場交易所引起的管理費(fèi)用等于別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了。這時(shí)，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確定下來。
      第二節(jié)
      公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程
      公共管理作為一門獨(dú)立學(xué)科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時(shí)期，公共管理特別是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨(dú)立出來。1887年后共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。
      比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文·休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn)對公共行政時(shí)期作二級分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時(shí)期。
      對于公共行政時(shí)期，依據(jù)學(xué)科研究的焦點(diǎn)和方法不同，還可以把它大致分為兩個(gè)具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。
      公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)貫穿始終的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭議的焦點(diǎn)主要是政治與行政的關(guān)系。
      公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。
      一、公共行政時(shí)期（1887－20世紀(jì)70年代末）
      （一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。
      這一時(shí)期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個(gè)國家或社會的管理中的地位日漸上升。
      1.就政治與行政的關(guān)系來看，這一時(shí)期前后有變化。
      2.在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè)時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。
      （二）新公共行政時(shí)期（1960－1980）。
      1.在政治與行政的關(guān)系方面，20世紀(jì)60年代以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家激烈的社會運(yùn)動和美國人對越戰(zhàn)的強(qiáng)烈不滿，行政活動中的價(jià)值傾向受到越來越多的關(guān)注。
      2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。
      3.從具體的理論與方法的運(yùn)用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。
      4.這一時(shí)期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢。
      二、公共管理時(shí)期（1980年至今）
      公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公共行政時(shí)期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。在實(shí)踐上，公共管理主要是力圖解決3個(gè)問題：
      第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；
      第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；
      第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競爭機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。
      第三節(jié)
      新公共管理
      “新公共管理”（New Public Management，NPM）一般是指20世紀(jì)80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對近20年來經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。
      一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐
      （一）英國新右派的政府改革
      主要特點(diǎn)：
      （1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以市場機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。
      （2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機(jī)制。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機(jī)制。
      （3）擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動范圍，使個(gè)人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。
      （4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。
      （5）對于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。
      （6）由市場來檢測績效目標(biāo)。在部門內(nèi)，管理者對資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。
      （7）彈性薪酬。即由實(shí)際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項(xiàng)激勵工具。
      （二）美國的新治理
      特征：
      （1）強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。
      （2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。
      （3）強(qiáng)調(diào)公共行動的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。
      （4）在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。
      （三）其它西方國家的實(shí)踐
      1.澳大利亞和新西蘭
      新西蘭的新公共管理遵循下列9項(xiàng)原則：
      （1）政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無效率和無效能時(shí)才能涉入其活動。
      （2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。
      （3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同的機(jī)構(gòu)中。
      （5）內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長對選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長則在最少干預(yù)下，對該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。
      （6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。
      （7）制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。
      （8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。
      （9）行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。
      （四）各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)
      綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總
      結(jié)出以下具有共性的幾點(diǎn)。
      1.為了解決本國的財(cái)政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果來看，這種做法不僅使政府的財(cái)政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。
      2.為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。3.為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。
      4.實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。
      5.通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。
      （五）當(dāng)前西方政府改革的新動向
      1.在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。
      2.政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動。雖然在削減
      社會福利支出方面沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
      3.強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場重塑政府運(yùn)動。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。
      4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。
      二、對新公共管理的評析
      （一）新公共管理的時(shí)代特征
      1.新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實(shí)問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時(shí)代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下4個(gè)方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。
      2.新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關(guān)系的新格局。
      20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點(diǎn)上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。有人認(rèn)為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動其向縱深發(fā)展。
      3.新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢。
      政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。
      （二）新公共管理的“解題”特色
      新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點(diǎn)是政府如何管理）這兩個(gè)方面。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務(wù)的一切基本方面的做法是不妥當(dāng)?shù)模畱?yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時(shí)又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能地交給社會，讓社會實(shí)現(xiàn)自我管理。如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個(gè)重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。
      在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進(jìn)市場競爭機(jī)制和私營部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)在如下方面。1.廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機(jī)制。2.政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。
      3.由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。
      4.通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。
      5.放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。
      6.文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。
      7.重視公共人力資源管理。
      （三）新公共管理的理論困難與受到的批評
      1.新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。
      2.新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。
      （四）新公共管理的借鑒意義
      四方面的啟示：
      1.必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；
      2.充分認(rèn)識市場機(jī)制是改善政府績效的一個(gè)有效手段，引入競爭機(jī)制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；
      3.必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系；
      4.注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。第三講
      公共管理的主體 學(xué)習(xí)要點(diǎn)：
      公共組織與非公共組織的區(qū)別
      公共組織的基本結(jié)構(gòu)
      公共組織的類型和作用
      公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式
      公共組織的變革
      第一節(jié)
      公共管理的主體（1）：組織
      一、公共組織的概念
      （一）組織
      所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。
      （二）公共組織
      公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。
      （三）公共組織的基本要素
      與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。
      1．物質(zhì)要素
      （1）人員。
      （2）經(jīng)費(fèi)。
      （3）物資設(shè)備
      2．精神要素
      （1）目標(biāo)。
      （2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。
      （3）人際關(guān)系。
      二、公共組織的性質(zhì)
      （一）公共組織與非公共組織的區(qū)別
      1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社 會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員的整體利益
      2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。
      3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。
      4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。
      （二）公共組織的性質(zhì)
      1．社會性。
      2．權(quán)威性。
      3．法制性。
      4．系統(tǒng)性。
      5．主動性。
      三、公共組織的結(jié)構(gòu)
      （一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)際方案，最高層次的公共組織，是一個(gè)開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。
      公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。
      優(yōu)點(diǎn)：
      （1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；
      （2）行動迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；
      （3）能發(fā)揮各個(gè)層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點(diǎn)：
      （1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；
      （2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；
      （3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。
      （二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)
      1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工
      按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財(cái)
      政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。
      優(yōu)點(diǎn)：
      （1）符合分工專業(yè)化的原則。每個(gè)部門只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。
      （2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。
      缺點(diǎn)：
      （1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。
      （2）分工過細(xì)，易造成部門林立。
      （3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。2.按管理程序分工
      按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。優(yōu)點(diǎn)：
      （1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；
      （2）由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：
      （1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；
      （2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨(dú)立出來。3.按管理對象分工
      按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對象進(jìn)行的部門設(shè)置。這一 分工方式最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實(shí)行分部管理。
      優(yōu)點(diǎn)：
      （1）根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。
      （2）群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督
      缺點(diǎn)：
      （1）隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。
      （2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。
      （3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。
      （4）按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。
      （三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式
      1.直線制。
      2.職能制
      3.直線職能制。
      4.矩陣制。
      第二節(jié)
      公共組織的類型與作用
      一、政府
      （一）政府的概念
      在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。
      國家必須具備四個(gè)條件：一是必須有人民； 二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；
      三是必須有一個(gè)政府，有一個(gè)或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進(jìn)行統(tǒng)治。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。政府是國家實(shí)體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。社會學(xué)一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強(qiáng)的政治性。綜上所述，政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。二）政府的主要類型
      現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式：
      1.總統(tǒng)制政府
      總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制的國家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國是這種體制的典型代表。2．內(nèi)閣制政府
      這是一種在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣 制國家中，國家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒有行政實(shí)權(quán)?？偫頁?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。
      3．委員會制政府
      委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長行使，而是由一個(gè)委員會集體行使。
      二、非營利組織
      （一）非營利組織的概念
      與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨(dú)立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。
      我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。二）非營利組織的主要類型
      從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織的具體分類如下：
      宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運(yùn)動。
      社會性組織。包括奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。
      文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。
      學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。
      政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。
      慈善性組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。
      社會運(yùn)動組織。包括和平運(yùn)動集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動組織、消費(fèi)者運(yùn)動組織、女權(quán)運(yùn)動組織，犯罪撲滅運(yùn)動組織。
      根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個(gè)角度對我國的非營利 組織進(jìn)行具體分析。
      一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進(jìn)社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義 上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：
      慈善機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。
      社會福利機(jī)構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。
      文化教育事業(yè)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。財(cái)團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財(cái)政援助或者個(gè)人委托的專項(xiàng)基金，而成立的財(cái)團(tuán)（基金會），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會，等等。
      群眾團(tuán)體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會、動物保護(hù)協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。
      三、公共組織的作用
      （一）公共組織是公共管理的主體
      （二）公共組織是公共管理活動的基本支點(diǎn)
      （三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個(gè)人
      一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者
      （一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者
      “領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下 屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程的個(gè)人或集團(tuán)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：
      （1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。
      （2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。
      （3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。
      領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：
      1.權(quán)力性影響力。這是由社會賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。
      2.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予 的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。
      公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。
      （二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)
      優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。
      1.思想品德素質(zhì)
      2.文化知識素質(zhì)
      3.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)
      4.心理素質(zhì)
      5.身體素質(zhì)
      （三）領(lǐng)導(dǎo)方式
      領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類型：
      1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式，2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式，3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。
      4.“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式，對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示： E = f（L，F(xiàn)，S）
      其中：E——領(lǐng)導(dǎo)的有效性
      L——領(lǐng)導(dǎo)者
      F——被領(lǐng)導(dǎo)者
      S——環(huán)境
      f——函數(shù)關(guān)系
      即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。
      二、公共組織中的一般管理者
      （一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別
      管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個(gè)群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來影響他人的活動。
      （二）管理者的主要類型與職責(zé)
      根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。
      三、被管理者
      （一）作為被管理者的公共組織成員
      1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分
      2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分
      （二）作為被管理者的社會公眾
      社會公眾從幾個(gè)方面影響著公共管理：
      社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。
      社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。
      社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。
      社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。第四節(jié)
      傳統(tǒng)公共組織的困境與變革
      一、科層制的基本特征
      （一）馬克斯·韋伯的科層制理論
      德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚 制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是 17
      靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型； 一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。
      （二）科層制組織的特征
      具體而言，在公共組織的管理中，科層制方法的主要方法（特征）是：
      1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn) 化方法，以此提高工作績效。包括3個(gè)方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標(biāo) 化。（3）人員統(tǒng)一化。
      2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公 共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切 配合，形成了一個(gè)無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。
      3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：
      （1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。
      （2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。
      （3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。
      （4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。
      3．管理規(guī)范化。包括：
      （1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感 的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。
      （2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。
      （3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。
      （4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。
      二、傳統(tǒng)科層制組織的困境
      （一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述
      傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：
      首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管 理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。
      其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織。
      第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。不足表現(xiàn)為：
      第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。
      第二，他們在強(qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。
      第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。
      （二）科層制組織的內(nèi)在缺陷
      1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運(yùn)轉(zhuǎn)。
      2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。
      3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。
      4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨 脹，職能交叉重疊。科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致 中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。
      三、公共組織的變革
      （一）公共組織變革的主要動因
      引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個(gè)方面：
      1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革 2.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革
      3.社會發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革
      4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革
      （二）公共組織變革的目標(biāo)
      1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。
      2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。
      （三）公共組織變革的主要內(nèi)容
      1.公共組織職能的變革
      從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。
      從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。
      從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。
      從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。
      2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革
      公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列 組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部 門結(jié)構(gòu)。
      在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個(gè)方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于“有
      限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會，從而精簡、撤并了相應(yīng)的部 門，與此相應(yīng)，增強(qiáng)了政府對社會尤其是對經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門。
      在縱向?qū)蛹壣?，整個(gè)公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革
      首先，公共組織向社會組織還權(quán)。
      其次，橫向分權(quán)。
      最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。第四節(jié)
      傳統(tǒng)公共組織的困境與變革
      一、科層制的基本特征
      （一）馬克斯·韋伯的科層制理論
      德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯為“現(xiàn)代官僚制”）理論，是其龐大的政治社會思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。
      韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型： 一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。
      （二）科層制組織的特征
      1．組織標(biāo)準(zhǔn)化
      為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。包括3個(gè)方面：
      （1）分工專業(yè)化。
      （2）工作指標(biāo)化。
      （3）人員統(tǒng)一化。2．工作秩序化
      秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。3．管理規(guī)范化
      （1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥不良人際關(guān)系的影響。
      （2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。
      （3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。
      （4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。
      二、科層制組織的評述
      （一）科層制理論的基本貢獻(xiàn)
      首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制 組織。
      第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范。
      總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。
      （二）科層制理論的不足
      第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。他們關(guān)注的重 20
      點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。
      第二，他們在強(qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。
      （三）科層制組織的內(nèi)在缺陷
      1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運(yùn)轉(zhuǎn)。
      2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。
      3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。
      4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。
      總之，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。
      三、公共組織的變革
      （一）公共組織變革的主要動因
      1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革
      2.政治制度的變革導(dǎo)致公共組織的變革
      3.社會發(fā)展程度影響公共組織的變革
      4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的 變革
      （二）公共組織變革的目標(biāo)
      1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。
      （三）公共組織變革的主要內(nèi)容 1.公共組織職能的變革
      從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。
      從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。
      從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。
      從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。
      2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革
      公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。
      在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個(gè)方面：從公共管理的過程來看，重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向在改變。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，“無限政府”的職能觀在改變。
      在縱向?qū)蛹壣?，從集?quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。
      3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革
      首先，公共組織向社會組織還權(quán)。
      其次，橫向分權(quán)：直線權(quán)力關(guān)系與參謀權(quán)力關(guān)系并存。
      最后，在縱向權(quán)力分配上，中央與地方政府有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。第四講
      公共管理職能 學(xué)習(xí)要點(diǎn)：
      公共管理職能的基本內(nèi)涵；
      公共管理職能的程序性構(gòu)成與任務(wù)性構(gòu)成；
      前資本主義時(shí)期公共管理職能的形成背景及特點(diǎn)；
      資本主義時(shí)期不同發(fā)展階段公共管理職能的形成背景及其特點(diǎn)；
      社會主義中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公共管理職能的特點(diǎn)及其在新時(shí)期的發(fā)展趨勢；
      市場經(jīng)濟(jì)條件下公共管理職能存在的依據(jù)，基本任務(wù)與運(yùn)行限度。第一節(jié)
      公共管理職能概述
      一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因
      （一）公共管理職能的一般內(nèi)涵
      所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。
      公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。
      具體理解：
      1.公共管理職能的實(shí)施者是整個(gè)公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機(jī)構(gòu)為核心的各類公共管理組織。
      2.公共管理職能得以實(shí)施的依據(jù)，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對于各種類型的政府機(jī)構(gòu)而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運(yùn)行的。例如，各種社會慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認(rèn)同與信任。
      3.公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。
      4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。
      5、公共管理職能是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系。
      由上可見，公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩個(gè)不同的概念。政府職能是公共管理職能體系的一個(gè)核心構(gòu)成部分，隨著社會自治能力的不斷加強(qiáng)和政府職能社會化改革在各國的展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍。
      （二）公共管理部門及其職能的存在原因
      首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。
      其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要
      求。
      第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)。
      二、公共管理的程序性職能
      （一）決策
      （二）組織
      （三）領(lǐng)導(dǎo)
      （四）控制
      三、公共部門的任務(wù)性職能
      （一）經(jīng)濟(jì)職能
      1.宏觀調(diào)控職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和各種重大的國民經(jīng)濟(jì)政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟(jì)的適度增長和良好的經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，加強(qiáng)水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。
      2.微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。
      （二）政治職能
      1.民主建設(shè)。
      2.社會治安。
      3.國家安全。
      （三）社會職能
      1.提供社會保障。
      2.促進(jìn)公正的收入分配。
      3.環(huán)境保護(hù)。
      （四）文化職能
      第二節(jié)
      公共管理職能的歷史演變
      一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能
      所謂傳統(tǒng)社會，有時(shí)也稱為前資本主義時(shí)期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個(gè)發(fā)展階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動分工。其次，不存在專門的公共管 理組織或職能。最后，其職能的運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。前資本主義國家時(shí)期的公共職能體系
      存在3個(gè)基本特征：
      （1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。
      （2）包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。
      （3）公共管理職能體系的運(yùn)行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。
      二、西方國家公共管理職能及其變遷
      根據(jù)其內(nèi)在特點(diǎn)，西方國家公共管理職
      能的發(fā)展可劃分為3個(gè)不同階段。
      （一）自由放任主義
      具體地，這一時(shí)期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。
      （2）在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護(hù)社會與市場秩序的“守夜人”角色。
      （3）出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些積極的社會管理職能。
      （二）國家干預(yù)主義
      從19世紀(jì)末一直到20世紀(jì)70年代末，資本主義進(jìn)入壟斷主義時(shí)期。在這一歷史 階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點(diǎn)：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。
      （2）各國公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。
      （3）在經(jīng)濟(jì)與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。
      （三）新古典主義
      干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)二三十年“繁榮”的一個(gè)重要因素。然而，它也存在系列問題：
      首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國家集體置于社會個(gè)人之上，這與西方社會的個(gè)人主義價(jià)值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個(gè)有爭議的論題。事實(shí)上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在發(fā)展要求。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展事實(shí)日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點(diǎn)是在重申個(gè)人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?jīng)濟(jì)生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當(dāng)今西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
      （1）政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進(jìn)出一步加強(qiáng)。
      （2）經(jīng)濟(jì)社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。
      （3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強(qiáng)化趨勢相并存。
      三、建國后我國公共管理職能的嬗變
      （一）傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的公共管理職能體系
      我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來的，這種模式的主要特點(diǎn)是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各方面都實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：
      （1）以階級斗爭作為整個(gè)公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。
      （2）經(jīng)濟(jì)管理職能方面，由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。事實(shí)上，在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟(jì)主體。
      （3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會組織實(shí)際上幾乎被禁止存在。
      （4）在公共管理職能的運(yùn)行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強(qiáng)制手段的運(yùn)用，尤其是一味依靠用行政強(qiáng)制手段來推行各項(xiàng)公共管理職能。
      （二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向
      1.職能重心的轉(zhuǎn)移
      2.公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變
      我國公共管理職能體系的具體構(gòu)成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：
      （1）國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；
      （2）宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；
      （3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強(qiáng)，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；
      （4）對外交往職能急劇擴(kuò)張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強(qiáng)化其外交功能；
      （5）國家防衛(wèi)職能也將適當(dāng)加強(qiáng)。3.職能方式的轉(zhuǎn)變
      具體地，我國公共管理職能方式呈現(xiàn)出 以下特征：
      （1）在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計(jì)劃反市場機(jī)制轉(zhuǎn)而要求實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合，以市場為主、以計(jì)劃為輔的社會資源配置機(jī)制。
      （2）在社會經(jīng)濟(jì)職能的運(yùn)行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接 管理方式轉(zhuǎn)移。
      （3）在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。
      4.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變
      （1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。
      （2）政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。
      （3）黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機(jī)關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。
      （4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。第三節(jié)
      市場經(jīng)濟(jì)中的公共管理職能
      一、市場機(jī)制的缺陷
      市場機(jī)制的作用在于通過競爭來實(shí)現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標(biāo)。
      然而，市場決不是萬能的，市場機(jī)制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即 存在著所謂“市場失敗”問題。
      （一）市場不能消除壟斷和非公平競爭
      （二）市場不能解決外部性問題
      （三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求
      （四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題
      （五）市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡
      二、市場經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容
      （一）限制壟斷和促進(jìn)競爭
      （二）界定和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，克服外部性
      （三）提供公共產(chǎn)品
      （四）保障收入分配的公正化
      （五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)
      三、公共管理職能的限度
      公共管理部門用來彌補(bǔ)市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預(yù)或無效干預(yù)，往往可能使事情變得更糟，造成“政策失敗”的現(xiàn)象。
      首先，公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差。其次，政策實(shí)施的復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果的扭曲。
      再次，尋租活動導(dǎo)致社會資源的極大浪費(fèi)。
      最后，公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補(bǔ)或矯正市場的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。第五講
      公共管理的過程 學(xué)習(xí)要點(diǎn)
      公共政策的概念、性質(zhì)
      公共政策與公共管理的關(guān)系
      公共政策的過程，即設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評估、修正與終止
      公共權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)
      領(lǐng)導(dǎo)方式與效能
      公共管理中的激勵與控制
      第一節(jié)
      公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評估
      一、公共政策與公共管理
      公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務(wù)的重要準(zhǔn)則，是公共管理實(shí)踐的靈魂。
      （一）公共政策概念
      1.從公共政策制定過程看公共政策
      2.從公共政策的職能看公共政策
      3.從公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向看公共政策
      4.從公共政策的全過程看公共政策
      定義：公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目 的（如解決和處理某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需要，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過程。在公共政策過程中發(fā)展出來的各項(xiàng)方針、原則、策略、措施、計(jì)劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。
      （二）公共政策與公共管理的關(guān)系
      1.公共管理貫穿于公共政策過程始終
      2.公共管理是公共政策實(shí)施的重要手段 圖5—1  公共政策過程圖
      二、公共政策的性質(zhì)
      （一）公共政策的利益傾向性
      （二）公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向性
      （三）公共政策的合法性與強(qiáng)制性
      （四）公共政策的穩(wěn)定性與時(shí)效性
      （五）公共政策的多樣性和多效性
      三、公共政策設(shè)計(jì)
      （一）公共政策問題
      1.公共問題的概念、特性及其類型
      （1）公共問題的概念與特性。
      公共問題具有兩個(gè)基本特性：
      ①公共問題具有影響的廣泛性。
      ②公共問題具有影響的不可分性和“社會共享性”。
      界定：公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會問題。（2）公共問題的分類。
      第一，按地域和行政區(qū)劃劃分。
      第二，按公共問題的性質(zhì)劃分。
      2.公共政策問題及特點(diǎn)
      特點(diǎn)：（1）相互關(guān)聯(lián)性。（2）主觀性。（3）可變性
      3.公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)。
      公共政策問題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑主要有以下幾種：(1)公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意。
      (2)各利益集團(tuán)通過政治途徑反映問題。
      (3)部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請?jiān)傅姆绞教岢鰡栴}，引起有關(guān)公共決策機(jī)構(gòu)的關(guān)注。
      (4)專家、學(xué)者提出社會問題和解決這些問題的建議。
      判別和確定公共政策問題的準(zhǔn)則。
      （1）公共政策問題應(yīng)是具有公共性的公共問題。
      （2）公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。
      （3）公共政策問題應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強(qiáng)烈要求解決的問題（4）公共政策問題應(yīng)是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。4.公共政策問題分析
      準(zhǔn)則：
      （1）客觀、清晰地描述政策問題。
      （2）減少政策問題的傳遞層級。
      （3）明確政策問題的目標(biāo)。
      （4）堅(jiān)持全面分析和重點(diǎn)分析相結(jié)合。
      一般程序包括：思考問題，劃定問題邊界的輪廓，收集整理有關(guān)數(shù)據(jù)、資料，列出目標(biāo)，界定政策適用范圍，概算成本與收益，檢查并確認(rèn)問題。
      政策問題分析的方法主要有：類比分析法，假設(shè)分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。5.公共政策議程
      一個(gè)國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進(jìn)入公共政策議程，需具備以下幾個(gè)基本條件：
      （1）具備問題覺察機(jī)制；（2）社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機(jī)制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會各政治團(tuán)體和利益集團(tuán)能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用；（5）有完善的社會輿論監(jiān)督機(jī)制。
      （二）公共政策制定
      1.公共政策制定的原則
      （1）公正無偏的原則（Principle of impartiality）。
      （2）資源集中配置原則（Principle of centralized –disposition）。
      （3）個(gè)人受益原則（Principle of individuality）。
      （4）延續(xù)性原則（Principle of distributive continuity）。（5）預(yù)見性或挑戰(zhàn)性原則（Principle of foresight and challenge）。
      （6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。
      （7）一致性（Principle of consistency）。
      （8）彈性政策原則（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標(biāo)。（2）估計(jì)需要。
      （3）確定要達(dá)到的具體目的。（4）設(shè)計(jì)公共政策方案。（5）評估公共政策方案。（6）選定公共政策方案。（7）設(shè)計(jì)執(zhí)行。3.公共政策的合法化
      四、公共政策的實(shí)行
      （一）政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用
      政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的根本途徑
      政策執(zhí)行可檢驗(yàn)與修正政策
      政策執(zhí)行是政策過程不可缺少的中間環(huán)節(jié)
      （二）政策執(zhí)行研究的途徑
      1.自上而下的公共政策執(zhí)行途徑（Top-down Approach）
      2.自下而上的公共政策執(zhí)行途徑（Bottom-up Approach）
      （三）影響政策有效執(zhí)行的因素
      公共政策問題的性質(zhì)
      公共政策本身的因素
      任何一項(xiàng)政策的有效執(zhí)行，依賴于3方面因素。首先是政策的正確性，這是有效執(zhí)行政策的根本前提；其次是政策的明確性，明確具體的政策執(zhí)行過程相對簡單、容易，效果也比較明顯；第三是政策資源的充足性。1.公共政策以外的因素
      目標(biāo)團(tuán)體對政策的態(tài)度。
      執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)團(tuán)體之間的溝通。政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度。
      其他社會、政治環(huán)境對政策執(zhí)行的影響。
      五、公共政策的評估
      （一）政策評估的概念和意義
      1.政策評估的概念
      政策評估是利用科學(xué)的方法和技術(shù)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，對政策過程、政策績效進(jìn)行分析判斷的行為。政策評估的目的在于調(diào)整、修正政策和制定新政策。
      2.政策評估的意義
      （二）公共政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)
      1.效果指標(biāo)
      2.效率標(biāo)準(zhǔn)
      3.公正標(biāo)準(zhǔn)
      4.政策回應(yīng)度
      5.生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)
      （三）政策評估結(jié)果的處理方式
      1.政策方案調(diào)整
      2.政策方案持續(xù)
      3.政策方案終止
      4.政策方案重組 第二節(jié)、公共管理中的領(lǐng)導(dǎo) 權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)
      權(quán)力是描述人與人之間影響能力的概念，領(lǐng)導(dǎo)則是指影響過程。
      權(quán)力的內(nèi)涵與來源
      1.權(quán)力的來源
      權(quán)力（power）表示由某人或某一群體（A）對他人或其他群體（B）按所需要的方式施加影響的能力。
      （1）權(quán)力是潛在的，一個(gè)人可以擁有但不運(yùn)用權(quán)力，它是一種能力或潛力；（2）權(quán)力存在一種依賴關(guān)系。
      （3）受影響者有一定的行為自主權(quán)。在公共組織中，職權(quán)是制度化了的權(quán)力。2.權(quán)力的來源
      （1）強(qiáng)制權(quán)（coercive power）（2）獎酬權(quán)（reward power）
      （3）合法權(quán)（legitimate power）
      （4）參考權(quán)（referent power）權(quán)力（5）專家權(quán)（expert power）
      二、領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容
      （一）引導(dǎo)
      （二）溝通
      （三）指導(dǎo)
      （四）獎懲
      （五）培育
      三、領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)效能
      （一）以領(lǐng)導(dǎo)者對權(quán)力運(yùn)用的方式為標(biāo)準(zhǔn) 1.獨(dú)裁式的領(lǐng)導(dǎo)
      2.放任式的領(lǐng)導(dǎo) 3.民主式的領(lǐng)導(dǎo)
      （二）以領(lǐng)導(dǎo)者的作風(fēng)與態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)
      1.以人員為中心的領(lǐng)導(dǎo)
      2.以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)
      （三）領(lǐng)導(dǎo)效能
      四、公共管理的領(lǐng)導(dǎo)者
      各級公共管理的領(lǐng)導(dǎo)者的基本職責(zé)是：規(guī)劃目標(biāo)，制定規(guī)范，合理用人；計(jì)劃決策，組織協(xié)調(diào)，指導(dǎo)激勵，放權(quán)考核；調(diào)查和了解情況，制定方針、路線和政策；培養(yǎng)、挑選、使用干部；組織和動員群眾實(shí)現(xiàn)預(yù)定的意圖和決定；進(jìn)行思想政治教育等。
      第三節(jié)、公共管理中的激勵與控制
      一、公共管理的激勵與控制
      激勵與控制在公共管理活動中都起著重要作用。相對以往公共行政理論中更強(qiáng)調(diào)控制的作用而言，現(xiàn)代公共管理的發(fā)展趨勢則更多地強(qiáng)調(diào)采用激勵的管理手段。
      （一）激勵及激勵理論
      現(xiàn)代激勵理論作綜合框架性概括（見圖5—3）：激勵理論的要點(diǎn)包括：（1）目標(biāo)引導(dǎo)行為。（2）期望理論。
      （3）成就需要理論。
      (4)強(qiáng)化理論（Reinforcement theory）。
      （5）
      公平理論（Equity theory）。
      （二）激勵與控制
      激勵與控制都是公共管理活動的手段，激勵是激發(fā)公共組織成員潛能，使公共組織的績效最大化；控制則是監(jiān)督公共管理活動和糾正偏差。兩者在公共管理中是相輔相成、互為補(bǔ)充的有效手段。
      二、公共管理的控制目標(biāo)與過程
      （一）公共管理的控制目標(biāo)
      1.對公共管理者的控制
      2.對公共管理資源的控制
      3.對公共管理信息的控制
      4.對組織績效的控制
      （二）公共管理的控制過程
      1.確定標(biāo)準(zhǔn)
      時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)
      公共產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn) 行為標(biāo)準(zhǔn)
      績效標(biāo)準(zhǔn)
      2衡量績效
      3.采取管理行動（1）修訂評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（2）糾正行動
      （3）維持原狀
      第六講
      公共管理的績效
      學(xué)習(xí)要點(diǎn)
      績效與績效管理的概念
      公共部門績效評估的“4E”取向
      公共部門績效評估的標(biāo)準(zhǔn)、方法和主要指標(biāo)
      公共部門績效評估的主要困難及其改進(jìn)策略
      公共部門目標(biāo)管理的含義及過程
      目標(biāo)管理的優(yōu)缺點(diǎn)及在公共部門運(yùn)用的限制
      第一節(jié)
      公共部門的績效管理
      一、績效管理概述
      （一）公共管理中的績效概念
      所謂績效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對產(chǎn)出與 投入的比率進(jìn)行測量，效能則是將實(shí)際成果與原定的預(yù)期成果進(jìn)行比較，前者適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場合，后者則可用于那些收益無法用貨幣來計(jì)量的場合。公共管理的績效概念包含3方面內(nèi)容 ：
      1.公共管理的成本或目標(biāo)
      2.公共部門的產(chǎn)出與效益
      3.公共管理成本（或目標(biāo)）與收益（或后果）的比較
      （二）公共服務(wù)中的績效管理
      1.績效管理的概念及內(nèi)容
      所謂績效管理（Performance Management）是在設(shè)定公共服務(wù)績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)行追蹤監(jiān)測，并作出系統(tǒng)的績效評估的過程。績效管理是公共管理者的主要職責(zé)?？冃Ч芾磉^程一般包括3個(gè)最基本的功能活動：（1）績效指標(biāo)化（Performance measurement）。（2）績效監(jiān)控（performance monitoring）。（3）績效評估（performance evaluation）。
      總之，公共部門的績效管理是由收集績效信息，確定評估目標(biāo)、劃分評估項(xiàng)目、進(jìn)行績效測定，使用評估結(jié)果的行為體系，是持續(xù)提高管理績效、不斷促進(jìn)有效管理的過程。2.績效管理的作用
      （1）使公共管理的責(zé)任落到實(shí)處。
      （2）能較好地滿足服務(wù)對象的不同要求。
      （3）體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導(dǎo)向的精神。
      （4）滿足了評估組織績效和個(gè)人績效的雙重要求。
      從實(shí)踐的角度看，績效管理對當(dāng)代公共管理具有如下意義：
      （1）建立了一種誘因機(jī)制（incentive mechanism），激發(fā)人的工作熱情和動力。
      （2）提供了一種管理工具。
      二、公共部門績效評估指標(biāo)的選擇
      常見的，是用反映公共部門績效的價(jià)值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念來構(gòu)建指標(biāo)體系。
      1．經(jīng)濟(jì)（Economic）
      經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。
      2．效率（Efficiency）
      效率簡單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。
      效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率（Productive efficiency），另一類效率是配置效率（Allocative efficiency），指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足的不同偏好。3．效能（Effectiveness）
      效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而許多公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標(biāo)。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務(wù)的一個(gè)重要指標(biāo)。效能指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。
      效能可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。4．公平（Equity）
      公平作為衡量績效的指標(biāo)，它關(guān)心的主要問題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢群體得到更多的社會照顧了嗎？”但公平作為一個(gè)績效評估指標(biāo)，存在的具體困難是在市場機(jī)制中難以界定，在現(xiàn)實(shí)中也比較難以測量。在確定公共部門績效評估指標(biāo)時(shí)，還應(yīng)滿足 以下5個(gè)要求。
      1.客觀性。
      2．可比性。
      3．時(shí)效性。
      4．易操作性。
      5.綜合性。
      三、公共部門績效評估指標(biāo)體系的建構(gòu)
      建立公共部門績效評估體系，應(yīng)包括3方面的內(nèi)容：（1）建立一套有效的績效評估制度，包括目標(biāo)任務(wù)的確定，考核指標(biāo)的計(jì)算，分析評估，獎懲措施以及監(jiān)督工作的實(shí)施等方面的內(nèi)容；（2）建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系；（3）把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下。
      （一）政府績效的測評標(biāo)準(zhǔn)和方法
      1.公共部門的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。主要體現(xiàn)在4方面。
      （1）數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。
      （2）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
      （3）時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。
      （4）費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。
      2.公共部門績效的測評方法。主要有4種方式。（1）職能測定法。（2）費(fèi)用測定法。（3）標(biāo)準(zhǔn)比較法。（4）要素分析法。
      （二）公共部門績效評估的指標(biāo)體系
      1.業(yè)績
      2.效率
      3.效能
      對公共部門的效能可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考核：
      （1）行為合理化水平
      （2）政府機(jī)關(guān)效能。
      4.管理成本
      公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度，包括兩個(gè)方面：一是為了維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費(fèi)用，二是為了履行其職能所產(chǎn)生的投入，如發(fā)展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說的公共管理成本指的是第一種含義。
      四、公共管理績效的改進(jìn)
      （一）影響公共部門績效的因素
      1.外部因素
      （1）政治因素。
      （2）經(jīng)濟(jì)因素。
      （3）社會因素。
      （4）科學(xué)技術(shù)因素。2.內(nèi)部因素
      （1）組織因素。影響公共部門績效的組織因素主要有3個(gè)。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。第二，職位的設(shè)置。第三，管理各環(huán)節(jié)的銜接。（2）人員因素。
      （二）公共部門績效管理中的困難
      1.績效管理的一個(gè)重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據(jù)此進(jìn)行績效衡量。大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量。
      2.功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小的不同，以同樣的績效指標(biāo)來衡量其績效并進(jìn)行比較，并不公平。
      3.績效管理的成效取決于績效指標(biāo)的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。
      4.績效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。
      5.公共管理價(jià)值取向的多元性，利益機(jī)制的復(fù)雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價(jià)值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議和主觀性也阻礙著公共部門有效地實(shí)施績效管理。
      （三）改進(jìn)公共部門績效的策略
      具體地說，績效改革表現(xiàn)在管理實(shí)踐創(chuàng)新和管理理論創(chuàng)新這兩個(gè)方面。
      1.改進(jìn)公共部門績效的實(shí)踐創(chuàng)新
      2.改進(jìn)績效的理論創(chuàng)新
      近十幾年來，管理學(xué)研究者在尋找績效改進(jìn)方面上投入了大量精力，并產(chǎn)生了一些新的理 論，其中比較典型的是組織修煉和知識聯(lián)盟這兩種理論。
      （1）組織修煉論（Organization discipline）
      （2）知識聯(lián)盟論（Knowledge linkage）第二節(jié)
      公共部門的目標(biāo)管理
      在公共部門的績效管理中，由于公共部門在投入產(chǎn)出計(jì)量上的困難，效率分析法的運(yùn)用范圍相當(dāng)有限，在更多時(shí)候，是運(yùn)用將成果與目標(biāo)進(jìn)行比較的效能分析。因此，在公共部門的績效管理中，目標(biāo)設(shè)定非常重要。同時(shí)，公共部門的組織目標(biāo)設(shè)定后，必須通過對目標(biāo)的管理才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
      一、目標(biāo)管理的涵義
      （一）目標(biāo)管理的涵義
      目標(biāo)管理定義：由參與管理的各方面制定目標(biāo)，并經(jīng)過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終以實(shí)現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)管理方式。
      （二）目標(biāo)管理涵義的變化
      可以細(xì)分為5個(gè)階段。
      1.作為一種管理哲學(xué)階段。
      2.作為績效評估工具的階段。
      3.整合組織與個(gè)人目標(biāo)階段。
      4.重視長期和戰(zhàn)略后果階段。
      5.系統(tǒng)改善生產(chǎn)力的階段。
      二、目標(biāo)管理的過程
      （一）設(shè)定組織目標(biāo)
      關(guān)鍵要注意如下幾點(diǎn)：
      1.透徹地分析判斷組織所擁有的資源實(shí)力，可調(diào)動資源的多寡，組織存在的問題和相對優(yōu)勢所在，從而判斷自己有無核心專長。
      2.透徹地分析組織外部環(huán)境以及構(gòu)成這些環(huán)境的因素的未來變化。3.組織目標(biāo)一旦設(shè)定就成了組織計(jì)劃工作的前提或依據(jù)。
      （二）目標(biāo)的具體化。
      1.將組織目標(biāo)按組織體系層次和部門逐步展
      開，直至每一個(gè)組織成員。
      2.組織體系中的每個(gè)層次、每個(gè)部門、每個(gè)成員均可以根據(jù)自己的部門、層次、崗位分工和職責(zé)要求，結(jié)合初步下達(dá)的目標(biāo)進(jìn)行思考分析，最終提出自己的目標(biāo)。
      3.組織將自下而上的目標(biāo)與下達(dá)目標(biāo)比較，分析差異，征詢下級意見，再進(jìn)行修訂；然后再下達(dá)，下級各方仍可以修正。
      （三）目標(biāo)完成檢查和業(yè)績考評。
      目標(biāo)管理的核心思想就是把目標(biāo)分解下達(dá)后成為組織內(nèi)每個(gè)層次、每個(gè)部門和每個(gè)單位的工作業(yè)績的衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，目標(biāo)管理全過程中最后一個(gè)重要工作就是根據(jù)初期下達(dá)的目標(biāo)對各方工作和業(yè)績進(jìn)行檢查和考評。
      三、目標(biāo)管理的實(shí)施
      （一）實(shí)施目標(biāo)管理的前提
      1.組織成員自我管理能力較強(qiáng)。
      2.組織具有統(tǒng)一的價(jià)值理念。
      3.組織高層領(lǐng)導(dǎo)重視。
      （二）有效地設(shè)定管理目標(biāo)
      1.定性目標(biāo)向定量方面轉(zhuǎn)化。
      2.長期目標(biāo)的短期化。
      3.目標(biāo)實(shí)施的資源配合。
      （三）目標(biāo)管理的具體實(shí)施
      目標(biāo)管理一般分為4個(gè)階段：計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、改進(jìn)。為了發(fā)揮目標(biāo)管理的潛在優(yōu)勢，防止出現(xiàn)理論與實(shí)際的脫節(jié)，管理學(xué)家韋里奇（1985）歸納出15項(xiàng)指導(dǎo)綱領(lǐng)，作為實(shí)施目標(biāo)管理的指引。（教材P178）
      四、目標(biāo)管理的優(yōu)缺點(diǎn)和在公共部門應(yīng)用的局限
      （一）目標(biāo)管理的優(yōu)缺點(diǎn)
      1.目標(biāo)管理的優(yōu)點(diǎn) 目標(biāo)管理的優(yōu)點(diǎn)至少有5個(gè)方面。（1）激勵明顯。（2）管理有效。（3）任務(wù)明確。（4）控制有力。（5）自行管理。
      2．目標(biāo)管理的局限。
      （1）容易注重短期目標(biāo)。
      （2）設(shè)置目標(biāo)存在困難。
      （3）難以權(quán)變。
      （二）目標(biāo)管理在公共部門應(yīng)用的限制
      1.由于公共部門所處的環(huán)境比較私部門所處環(huán)境要復(fù)雜多變，因而目標(biāo)管理運(yùn)用范圍和程度會受到一定的影響。
      2.目標(biāo)管理存在信任問題，但研究表明，在官僚體制中建立信任是一件很不容易的事。
      3.公共部門的目標(biāo)往往比較模糊，不易量化，其結(jié)果也不容易衡量。
      4.目標(biāo)管理的實(shí)施通常以一年或少于一年為周期，這種強(qiáng)調(diào)短期目標(biāo)的管理，容易忽視組織長期目標(biāo)發(fā)展的規(guī)劃。第七講
      公共管理的責(zé)任與監(jiān)控 學(xué)習(xí)要點(diǎn)
      公共權(quán)力的形成與發(fā)展
      公共權(quán)力的概念與性質(zhì)
      公共權(quán)力與公共責(zé)任的統(tǒng)一
      公共責(zé)任的性質(zhì)與落實(shí)
      對公共權(quán)力監(jiān)控的概念及監(jiān)控機(jī)制 第一節(jié)
      公共權(quán)力與公共責(zé)任
      一、公共權(quán)力與公共責(zé)任
      （一）公共組織發(fā)展及公共權(quán)力的形成
      公共權(quán)力是公共管理者或公共組織影響其他個(gè)體或組織的能力。
      （二）公共權(quán)力的內(nèi)涵及其特性 1.公共權(quán)力的內(nèi)涵
      （1）公共權(quán)力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。（3）公共權(quán)力的最終作用對象是公共事務(wù)。（4）公共權(quán)力的目標(biāo)是謀取公共利益。2.公共權(quán)力的特性
      公共權(quán)力與一般權(quán)力相比具有其特性：
      （1）社會性。
      （2）政治性。
      （3）工具性。（4）獨(dú)立性。（5）多元性。
      （三）公共權(quán)力與公共責(zé)任的統(tǒng)一
      二、公共責(zé)任的性質(zhì)與落實(shí)
      （一）責(zé)任的概念
      責(zé)任（Responsibility）的概念包含兩方面的含義：主觀責(zé)任（Subjective Responsibility）和客觀責(zé)任（Objective Responsibility）。
      客觀責(zé)任的具體形式有兩個(gè)方面：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。
      公共責(zé)任是指公共組織的管理者所承擔(dān)的責(zé)任。
      （二）公共責(zé)任的性質(zhì)
      1.公共責(zé)任是一種任務(wù)。
      2.公共責(zé)任是一種義務(wù)。
      3.公共責(zé)任是監(jiān)控與約束的條件。
      （三）公共責(zé)任的落實(shí)
      1.公共責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)清晰明確，而且分配關(guān)系是公共責(zé)任與公共權(quán)力對應(yīng)，即擁有多大的權(quán)力必須相應(yīng)課以多大的責(zé)任。
      2.公共責(zé)任與公共權(quán)力的落實(shí)必須通過監(jiān)控方式實(shí)現(xiàn)。
      3.落實(shí)公共責(zé)任必須具備相應(yīng)的客觀條件。
      4.公共責(zé)任的落實(shí)需要兼顧客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的落實(shí)與監(jiān)控。
      第二節(jié) 權(quán)力的監(jiān)控
      一、對公共權(quán)力監(jiān)控的含義
      定義：對公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對公共權(quán)力運(yùn)行的合理性、合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和控制。1.對公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。
      2.監(jiān)控對象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或公共管理者。
      3.對公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)控。
      二、公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制
      （一）公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的必要性
      對具有公共權(quán)力的組織及個(gè)人的公共權(quán)力行使過程實(shí)施有效監(jiān)控，主要是出于以 下幾方面的需要：
      1.公共管理者受到自身認(rèn)識水平的局限，對公共權(quán)力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。
      2.公共管理者也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，在失去權(quán)力監(jiān)督時(shí)，他們可能會利用手中的權(quán)力牟取私利，損害社會公眾利益。
      3.對公共權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率（即降低監(jiān)控成本，增進(jìn)監(jiān)控效果），而且要考慮監(jiān)控方法的科學(xué)化。
      4.對監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)對監(jiān)控者也要實(shí)施監(jiān)控。
      5.監(jiān)控者應(yīng)建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動更加準(zhǔn)確、有效。
      （二）公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機(jī)制
      1.公共權(quán)力監(jiān)控的類型
      2.公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制
      既要有監(jiān)控又要是有效監(jiān)控，而且要建立一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的、規(guī)律性的監(jiān)控方式，36
      這就是我們所說的監(jiān)控機(jī)制，也有的稱為監(jiān)控體系。
      （三）外部與內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制
      1.外部監(jiān)控機(jī)制
      （1）立法監(jiān)控
      （2）司法監(jiān)控
      （3）政黨和社會團(tuán)體監(jiān)控 2.內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制
      （1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控
      （2）紀(jì)律監(jiān)控
      （3）法律監(jiān)控
      3.對公共權(quán)力監(jiān)控的原則
      （1）合法性原則。
      （2）公正性原則。
      （3）經(jīng)常性原則。
      （4）廣泛性原則。
      （5）系統(tǒng)性原則。
      （四）公共權(quán)力的監(jiān)控方法
      1.指導(dǎo)
      2.績效考核
      3.工作匯報(bào)
      4.預(yù)算與審計(jì) 5.6.7.8.審核與批準(zhǔn)
      視察與調(diào)查 質(zhì)詢
      受理申訴和控告
      三、正確處理對公共權(quán)力監(jiān)控中的問題
      （一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問題
      1.對被監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問題（1）專業(yè)知識與信息不對稱。（2）專職地位的優(yōu)勢。（3）人事制度的保護(hù)性質(zhì)。（4）被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控。2.對監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問題（1）監(jiān)控者內(nèi)在動力不足。
      （2）對監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。（3）監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)。3.政治指導(dǎo)的監(jiān)控手段缺乏
      4.組織結(jié)構(gòu)和功能的分割問題 5.公共權(quán)力的監(jiān)控成本問題
      公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動，每天花費(fèi)大量的經(jīng)費(fèi)，這使得監(jiān)督變得十分困難。
      （二）正確處理監(jiān)控中的問題
      1.建立監(jiān)控機(jī)構(gòu)
      2.完善監(jiān)控機(jī)制
      3提高監(jiān)控機(jī)構(gòu)績效
      4發(fā)揮社會監(jiān)督的作用(1)社會公眾參與監(jiān)督(2)輿論監(jiān)督
      第八講 公共管理中的政府角色 學(xué)習(xí)要點(diǎn)：
      我國中央政府與地方政府的職權(quán)
      政府與市場的區(qū)別
      改善我國政府與企業(yè)的措施
      構(gòu)建我國新型的政府與社會關(guān)系
      政府再造的含義
      西方國家政府再造模式及對我國的借鑒 第一節(jié)
      政府的性質(zhì)與作用
      一、政府的含義與性質(zhì)
      所謂政府，是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命 令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。同時(shí)，政府也可以指那些不以營利為目的、旨在追求有效增進(jìn)與公平分配社會公共利益的調(diào)控活動。“政府”概念在不同層次上使用時(shí)其涵義很不相同，概括起來有以下幾種：
      1.指制定規(guī)則、為居民提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這是最廣義的政府，也可以稱為“超弱意義的政府”。
      2.指治理國家或社區(qū)的政治機(jī)構(gòu)，這可以稱為“次弱意義的政府”。
      3.泛指一切國家政權(quán)機(jī)關(guān)。國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他一切公共機(jī)關(guān)，這是廣義的政府。
      4.指一個(gè)國家的中央和地方行政機(jī)關(guān)。如我國憲法中的“人民政府”就是各級行政機(jī)關(guān)。這是狹義的政府。
      公共管理中的政府主體通常指狹義的政府。作為公共管理主體，我國政府具體包括以下組織與人員：
      中央與地方行政機(jī)關(guān)：
      行政首長：
      政府普通公務(wù)員：
      二、政府的職能與職權(quán)
      政府職能是指政府機(jī)關(guān)在公共管理活動中的基本職責(zé)與功能，包括政府應(yīng)該管什么、怎樣管的問題。
      政府職權(quán)是指某一職位依法具有的權(quán)力，這一權(quán)力是由法律所規(guī)定的，與一定職位相聯(lián)系。
      三、政府職能的有限性
      一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。第二節(jié)
      政府與市場的關(guān)系
      一、政府與市場的區(qū)別
      （一）運(yùn)行目的
      政府運(yùn)行的目的主要是提供公共物品和服務(wù)（如法律、規(guī)則、制度、福利、安全等）。
      市場運(yùn)行的基礎(chǔ)是交換，市場中的交換與其他社會生活中的交換的根本區(qū)別在于前者是配置資源的有效途徑。
      （二）運(yùn)行方式及特點(diǎn)
      政府的運(yùn)行方式，主要是通過財(cái)政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易政策等來調(diào)控市場運(yùn)行，通過各種法律的制定和執(zhí)行來規(guī)范、約束各個(gè)市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強(qiáng)制性和非盈利性等特征。市場的運(yùn)行方式及特點(diǎn)為：市場行為包括市場主體者（獨(dú)立的生產(chǎn)者和消費(fèi)者）行為和市場機(jī)制，市場行為的作用主要是通過價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。市場信息傳輸效率高、適應(yīng)性強(qiáng)、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競爭的行為準(zhǔn)則。
      （三）運(yùn)行的結(jié)果
      政府運(yùn)行的結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費(fèi)；市場運(yùn)行的結(jié)果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會整體利益并引起社會秩序的混亂。
      （四）擔(dān)負(fù)的職能
      政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面的職能主要包括：
      1.為市場交換界定產(chǎn)權(quán)，并為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。
      2.政府應(yīng)該具有監(jiān)督約束經(jīng)濟(jì)主體的功能。
      3.政府應(yīng)該具有維護(hù)社會正義的功能。
      4.政府應(yīng)該具有宏觀調(diào)控的功能。
      市場行為是指由于價(jià)值規(guī)律的作用，市場通過價(jià)格的變動和供求的變化，自發(fā)配置資源的過程，市場擔(dān)負(fù)的職能有：
      1.有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。
      2.傳遞生產(chǎn)者、消費(fèi)者所需的價(jià)格信息，以減少當(dāng)事人行為決策時(shí)的不確定性，提高經(jīng)濟(jì)活動的效率。
      3.微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
      4.參與部分公共物品與服務(wù)的提供。
      二、政府與市場的聯(lián)系
      在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動中，有大量事實(shí)證明，市場和政府對經(jīng)濟(jì)生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：
      1.市場有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標(biāo)不同。
      2.市場有效，政府失靈。
      3.市場失靈，政府有效。
      4.市場失靈，政府無效。
      三、政府與市場關(guān)系中存在的問題
      在處理政府與市場關(guān)系時(shí)，容易出現(xiàn)兩種截然相反的觀點(diǎn)。
      一種是政府“全能”、市場無用論。
      另一種是政府“無為而治”、市場萬能論。
      四、規(guī)范政府與市場關(guān)系的措施
      （一）重視發(fā)揮市場的功能
      市場經(jīng)濟(jì)是一種經(jīng)過幾百年發(fā)展，才逐漸形成的復(fù)雜的制度安排。
      判斷任何一種制度的優(yōu)劣主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制比較，市場經(jīng)濟(jì)在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵機(jī)制看，市場是刺激競爭和優(yōu)勝劣汰規(guī)律起作用的場所，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人有追求福利最大化的內(nèi)在動力和外部激烈的市場競爭壓力，就為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效率的提高提供了足夠的內(nèi)在動力。在處理政府與市場的關(guān)系中，應(yīng)充分認(rèn)識和發(fā)揮市場的功能，真正讓市場機(jī)制在資源配置和收入分配中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。
      （二）正確認(rèn)識市場失靈
      （三）減少政府失靈
      1.貨幣主義認(rèn)為，減少政府失靈的方法是取消政府財(cái)政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。
      2.合理預(yù)期學(xué)派認(rèn)為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽其自然，即政府不干預(yù)私人經(jīng)濟(jì)活動，一切讓市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)。
      3.公共選擇學(xué)派認(rèn)為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面地重新創(chuàng)造市場。
      4.斯蒂格利茨認(rèn)為，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是必要的，問題的關(guān)鍵在于要把握好干預(yù)的力度以及要采取適當(dāng)?shù)男问?。從我國的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，規(guī)范我國政府與市場關(guān)系的措施：
      1.盡快培育和發(fā)展市場體系。
      2.解決市場分割問題。
      3.主動促進(jìn)國內(nèi)市場與國際市場接軌。
      第三節(jié)
      政府與企業(yè)的關(guān)系
      企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動，通過滿足社會需要獲取利益，實(shí)行自主經(jīng) 營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭主體。正確處理政府與企業(yè)關(guān)系，是決定企業(yè)發(fā)展的重要因素，也是合理界定政府職能的關(guān)鍵。
      一、政府與企業(yè)的差別
      政府與企業(yè)分別提供個(gè)人消費(fèi)的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：
      （一）組織性質(zhì)
      政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運(yùn)行的基礎(chǔ)是合法的公共管理權(quán)力，其權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力的行使具有強(qiáng)制性。
      市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)是組織生產(chǎn)、配置資源的基本經(jīng)濟(jì)單位，最大限度地追求利潤是其基本的價(jià)值取向，其行為具有獨(dú)立自主性，自負(fù)盈虧性，市場導(dǎo)向性等特征。
      （二）運(yùn)行的目的
      政府管理的目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，增進(jìn)社會公共利益，而一般的企業(yè)管理，主要是通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，達(dá)到營利的目的。
      （三）管理的限制因素
      從管理的限制因素來看，政府的運(yùn)行過程受到法律的限制，政府嚴(yán)格地在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)運(yùn)行。對于企業(yè)管理，法律在其活動中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原始動力，其主要運(yùn)行是在利益軌道上進(jìn)行的。
      （四）物質(zhì)基礎(chǔ)
      政府管理所需要的各種物質(zhì)資源主要來源于稅收，有時(shí)候也來源于發(fā)行債券，其耗費(fèi)的資源也是公共的。在這種情況下，政府的經(jīng)費(fèi)預(yù)算不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監(jiān)督。在企業(yè)管理中，所需要的各種物質(zhì)資源主要來源于企業(yè)投資的回報(bào)，來源于企業(yè)所獲取的利潤，管理中的耗費(fèi)屬于企業(yè)的“內(nèi)部事務(wù)”，其他人無權(quán)干涉。
      （五）管理人員
      政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才干和政治傾向性，由專門的部門或機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立地加以考核評估。在企業(yè)管理中，管理人員一般根據(jù)他的能力聘用，由于“職業(yè)生存”的威脅，所以，企業(yè)管理人員往往辦事會有更高的效率。
      （六）績效評估
      政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業(yè)
      管理的績效評估則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益。
      （七）擅長的任務(wù)
      政府擅長：政策實(shí)施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務(wù)事業(yè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)社會凝聚力。
      企業(yè)擅長：執(zhí)行復(fù)雜的任務(wù)，模仿其他組織的成功做法，提供需要迅速適應(yīng)變化的服務(wù)產(chǎn)品，提供紛繁復(fù)雜的服務(wù)，提供時(shí)尚的服務(wù)。
      二、政府與企業(yè)的聯(lián)系
      縱觀國內(nèi)外政府與企業(yè)的關(guān)系，主要有以下三種模式，這些模式之間的區(qū)別主要在政府對企業(yè)的管理程度不同，政府與企業(yè)的聯(lián)系不同：
      （一）政府規(guī)制型——美英模式
      這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點(diǎn)：
      1.充分鼓勵自由競爭
      2.主要用財(cái)政和貨幣政策來調(diào)控市場
      3.不制定政府經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策
      4.對企業(yè)依法實(shí)行必要而嚴(yán)格的管制
      （二）政府引導(dǎo)型——?dú)W洲模式
      以德國和法國為主要代表，基本特點(diǎn)：
      1.自由競爭與政府控制并存
      2.經(jīng)濟(jì)杠桿與政府引導(dǎo)并用
      3.經(jīng)濟(jì)增長與社會福利并重
      （三）政府主導(dǎo)型——東亞模式
      以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點(diǎn)：
      1.政府用嚴(yán)厲的規(guī)制來迫使企業(yè)遵守市場規(guī)則
      2.利用利益機(jī)制誘導(dǎo)企業(yè)的行為
      3.利用計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)企業(yè)按指定方向發(fā)展
      4.通過行政指導(dǎo)來說服企業(yè)服從政府的意圖
      三、我國政府與企業(yè)關(guān)系中存在的問題
      （一）產(chǎn)權(quán)不清、“所有者缺位”，使國有企業(yè)既不獨(dú)立，又不受制約
      （二）以產(chǎn)值為核心的“政府承包責(zé)任制”強(qiáng)化了政府對國有企業(yè)的干預(yù)
      （三）大多數(shù)國有企業(yè)的艱難處境，加重了它對政府的依賴
      （四）傳統(tǒng)的企業(yè)人事制度，是政企不分的臍帶
      （五）片面的政企分開論，使政府放松了對企業(yè)的監(jiān)督
      四、改善我國政企關(guān)系的措施
      （一）建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的內(nèi)外約束機(jī)制
      （二）加強(qiáng)對國有企業(yè)經(jīng)理的管理
      （三）重塑政府的政績考核指標(biāo)
      （四）政府為國有企業(yè)解困創(chuàng)造良好的制度、市場環(huán)境
      第四節(jié)
      政府與社會的關(guān)系
      社會是指一個(gè)特定的民族國家范圍內(nèi)除國家機(jī)構(gòu)、制度外的個(gè)人、群體以及它們之間聯(lián)系的總和。
      一、政府與社會的聯(lián)系
      1.制度供給的視角
      2.市民社會的視角
      3.政治合法性的視角
      二、政府與社會關(guān)系中存在的問題
      在處理政府與社會的關(guān)系時(shí)，理論與實(shí)踐上存在兩種偏頗，一種是過分夸大政府的作用，一種是過分夸大社會的作用。
      （一）政府與社會關(guān)系中缺失社會帶來的問題
      1.社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發(fā)展的動力。
      2.那些不同于政府的個(gè)人目標(biāo)受到強(qiáng)力的壓制而不能實(shí)現(xiàn)，最終將造成個(gè)人、社會對政府的疏遠(yuǎn)與冷漠，甚至引發(fā)社會對政府的反抗。
      3.體制外的活動導(dǎo)致政府與社會的離異，政府所能控制的社會資源也因此而越來越多地流失。
      4.導(dǎo)致社會對自身發(fā)展的冷漠。因?yàn)樯鐣φ哪繕?biāo)沒有興趣，又沒有可能滿足自身目標(biāo)，人們就對未來失去信心。
      （二）政府與社會關(guān)系中政府權(quán)威不足帶來的問題
      1.過多否定了作為一種強(qiáng)制力的國家政權(quán)在社會生活中的地位和作用，從而使國家的社會政治生活呈現(xiàn)出一種愈益明顯的分散化的傾向。2.社會主義制度建立之后，國家作為社會管理的強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)的一面卻依然有其繼續(xù)存在的必要性，市場原則也不可能完全取代非市場原則。過分強(qiáng)調(diào)社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
      三、改善政府與社會關(guān)系的措施
      （一）明確良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)。
      良好政社關(guān)系的發(fā)展目標(biāo)是政府與社會關(guān)系達(dá)到良性互動，“小政府、大社會”模 式能保證這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。
      “小政府、大社會”的基本含義是：轉(zhuǎn)變政府職能，精簡政府機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大社會自治功能，即在轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、規(guī)范政府行為的同時(shí)，要充分發(fā)揮社會自身的作用，把原來由政府包辦的大量社會事務(wù)交還給個(gè)人、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織。
      （二）按“小政府”的客觀要求改革政府。
      1.轉(zhuǎn)變政府職能
      2.改革政府機(jī)構(gòu)：
      3.規(guī)范政府行為
      （三）按“大社會”的內(nèi)在要求改革社會。
      1.提高社會自治能力
      2.培育社會中介組織
      3.建立社會對政府的監(jiān)督制約機(jī)制
      4.建立社會保障體系 第五節(jié)
      政府再造
      一、政府再造的含義
      “政府再造”就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導(dǎo)、管制及控制經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長，而更注意的是質(zhì)方面的改變。它涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整；涉及政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；既涉及政府內(nèi)部組織、運(yùn)作程序的調(diào)整，更涉及政府外部關(guān)系的變革。
      二、西方國家的政府再造模式
      西方國家的“政府再造”具有如下特征：
      1、與行政環(huán)境變化相適應(yīng)。
      2.著重于政府如何運(yùn)作。
      3.廣泛采用私營部門的管理方式。
      4.基于美國各級政府尤其是州與地方政府的改革實(shí)踐。
      5.重新探索政府與社會的關(guān)系。西方國家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服務(wù)中積極引入市場競爭機(jī)制，依托 各類社會組織來克服政府壟斷經(jīng)營的弊端，運(yùn)用合同承包、績效測評、目標(biāo)管理等方法進(jìn)行管理。
      政府再造要求政府著力培育獨(dú)立的市場主體，充分發(fā)揮各種社會力量的作用，包括發(fā)揮公營部門、私營部門、非營利組織的作用。
      三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示
      “政府再造”一方面是美國等西方國家特定社會、經(jīng)濟(jì)、政治背景下的產(chǎn)物，一方 面又在某種程度上體現(xiàn)了公共服務(wù)改革發(fā)展的一般規(guī)律。
      學(xué)習(xí)借鑒西方國家的“政府再造” 理論，要求政府必須高效、精干、廉價(jià)。我國如引入市場化管理方法，既應(yīng)拋棄西方國家的混淆公私經(jīng)營部門的差別、完全實(shí)行私有化等錯(cuò)誤做法，又應(yīng)借鑒其成功之處，推進(jìn)我國政府改革。我國政府公務(wù)人員同樣需要企業(yè)家般的創(chuàng)造精神，需要結(jié)合國情探索具有中國特色的公共服務(wù)市場化管理方法。這需要政府創(chuàng)建一個(gè)良好的法律與制度環(huán)境，以解決市場化過程中出現(xiàn)的問題。
      四、我國政府的再造模式
      （一）從效率行政到民主行政。
      （二）從控制導(dǎo)向的管理到服務(wù)導(dǎo)向的管理。
      （三）從只強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的作用到強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府、市場共同作用。
      （四）從國家的單獨(dú)治理到國家與社會的共同治理。
      （五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。
      （六）從中央集中權(quán)力到適度的地方分權(quán)。
      （七）從官僚組織到適應(yīng)型組織。
      （八）從人治到法治。我國政府要實(shí)現(xiàn)從人治向法治的轉(zhuǎn)變，政府必須服從法律，接受法律的約束和控制，并使公民的各項(xiàng)權(quán)利得到保障。第九講
      公共管理中的非營利組織 學(xué)習(xí)要點(diǎn)：
      非營利組織的含義與特征。
      非營利組織的作用。
      非營利組織的運(yùn)行機(jī)制。
      正確處理政府與非營利組織的關(guān)系。第一節(jié) 非營利組織概述
      一非營利組織的含義
      非營利組織是有別于政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務(wù)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人奉獻(xiàn)、成員互益等價(jià)值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營利組織是為滿足公眾需要而不是為了積聚私人財(cái)富而成立的組織，這是它能成為公共管理主體的重要依據(jù)。
      目前，我國的非營利組織主要包括社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩種形式。社會團(tuán)體是由中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織，主要包括協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進(jìn)會、商會等社會組織。民辦非企業(yè)單位是由企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉 43
      辦的、從事公益性社會服務(wù)活動的非營利民間組織，主要包括各種民辦的學(xué)校、醫(yī)院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社區(qū)服務(wù)中心（站）、職業(yè)培訓(xùn)（介紹）中心、研究所（院）、文化館（所）、體育館等。
      二、非營利組織產(chǎn)生發(fā)展的原因
      社會原因
      經(jīng)濟(jì)原因
      特定的時(shí)代背景
      三、非營利組織的特點(diǎn)
      ①組織性，指有正式的組織機(jī)構(gòu)，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；
      ②民間性，又稱非政府性，指不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，也不隸屬于政府或受其支配；
      ③非營利性，指不以營利為目的，不進(jìn)行分紅或利潤分配； ④自治性，指有獨(dú)立的決策與行使能力，能夠進(jìn)行自我管理；
      ⑤志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動中有一定比例的志愿者參加；
      ⑥非政治性，指不是政黨組織，不參加競選等政治活動；
      ⑦非宗教性，指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。
      四、非營利組織與政府組織的差異
      （一）運(yùn)行基礎(chǔ)
      政府運(yùn)行的基礎(chǔ)是擁有合法強(qiáng)制力的公共管理權(quán)力和納稅人所交的稅收。
      非營利組織的運(yùn)行基礎(chǔ)是它存在的合法性、它與其他社會組織關(guān)系的平等性。
      （二）行為特征
      政府行為一般具有公共性、普遍性、強(qiáng)制性和非營利性等基本特征。非營利組織的行為具有7個(gè)基本特征，即組織性、民間性、營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。與政府的行為特征比較，它也具有公共性與非營利性，但不具有普遍性與強(qiáng)制性。
      （三）交易模式
      交易模式是指買賣雙方的交換關(guān)系。政府與非營利組織都具有提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的職能，但它們作為公共服務(wù)與產(chǎn)品的提供者，與服務(wù)對象間的關(guān)系是不同的。
      （四）稅法規(guī)制
      稅法規(guī)制是指通過稅收政策及稅收法規(guī)，來對規(guī)制部門的活動進(jìn)行調(diào)節(jié)，它包括積極誘導(dǎo)和消極壓抑兩個(gè)方面。
      從理論和原則上講，政府不僅不能從事經(jīng)營活動，更不能從事營利性的經(jīng)營活動，所以政府部門一律免繳稅收。
      非營利組織的捐贈收入、撥款收入一般都享受到稅收優(yōu)惠，甚至未被納入征稅范圍。對于存在營利性收入的非營利組織，即視同于一般的企業(yè)來進(jìn)行征稅。
      （五）管理職能
      政府有4種基本職能，即政治統(tǒng)治職能、社會服務(wù)職能、社會管理職能和社會平衡職能。
      非營利組織作為公共物品的提供者可以克服政府壟斷機(jī)制的內(nèi)在局限性，同時(shí)它又具有許多獨(dú)特的社會職能與政治職能，如社會溝通職能，社會裁斷職能，社會調(diào)節(jié)職能，社會協(xié)調(diào)、代理職能，社會文明倡導(dǎo)職能，政府合法性的資源供給者職能，政府權(quán)力的監(jiān)督者職能，民主價(jià)值觀的培育者職能。
      （六）管理方法
      強(qiáng)制性公共管理方法、誘導(dǎo)性公共管理方法、管理責(zé)任制、參與式管理方法是幾種常用的公共管理方法。
      政府主要使用強(qiáng)制性管理方法、管理責(zé)任制方法，輔之以誘導(dǎo)管理方法、參與管理方法，而非營利組織則主要運(yùn)用誘導(dǎo)管理方法、參與管理方法，輔之以管理責(zé)任方法，至于強(qiáng)制性管理方法。
      五、非營利組織與政府組織的聯(lián)系
      1.政府從非營利組織輸入信息。
      2.非營利組織從政府輸入信息。
      3.政府以公平仲裁者的立場、態(tài)度和方法來化解、處理非營利組織之間的矛盾，以維護(hù)社會的安定和基本的社會秩序，并以此實(shí)現(xiàn)各社會團(tuán)體的有益互動。
      政府與非營利組織關(guān)系既有密切聯(lián)系的一面，也有彼此存在矛盾的時(shí)候：政府管理過強(qiáng)、力度過大，對非營利組織結(jié)社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。第二節(jié) 非營利組織的作用與局限
      有人把國外非營利組織的作用概括為聚、立、推3個(gè)方面。
      一、非營利組織的基本社會作用
      （一）社會服務(wù)功能
      （二）社會溝通功能
      （三）社會評價(jià)、裁斷功能
      （四）社會調(diào)節(jié)功能
      （五）社會協(xié)調(diào)、代理功能
      （六）倡導(dǎo)社會文明職能
      非營利組織發(fā)揮社會作用的主要途徑有兩類，即傳統(tǒng)途徑與現(xiàn)代途徑。
      二、非營利組織的基本政治作用
      （一）政府合法性的資源供給者
      （二）政府權(quán)力的監(jiān)督者
      （三）民主價(jià)值觀的培育者
      （四）公民參政素質(zhì)的促進(jìn)者
      三、非營利組織在中國轉(zhuǎn)型時(shí)期所擁有的獨(dú)特功能
      （一）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。
      （二）培育和規(guī)范市場。
      （三）推動企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換。
      （四）形成自律性的社會秩序。
      四、非營利組織發(fā)展的局限性
      目前，非營利組織在世界各國的發(fā)展，可謂方興未艾，但它的深入發(fā)展，也有其局限性，主要表現(xiàn)如下。
      （一）志愿組織的非志愿性：這主要表現(xiàn)在非營利活動所需的開支與非營利組織能募集到的資源之間存在著一個(gè)巨大的缺口，慈善不足。
      （二）獨(dú)立組織的非獨(dú)立性：非營利組織理論上應(yīng)該是獨(dú)立于企業(yè)和政府之外的，但現(xiàn)實(shí)的發(fā)展中，三者之間的界限十分模糊，一部分非營利組織與企業(yè)的活動沒有什么區(qū)別。
      （三）政府職能的虛假轉(zhuǎn)移：非營利組織的興起表面上看是政府職能轉(zhuǎn)移的過程，但事實(shí)上，這并不能完全說明政府職能就完成了轉(zhuǎn)移。
      （四）受到責(zé)任和腐敗問題的困擾：非營利組織成立的初衷是為了公益事業(yè)，然而隨著組織的發(fā)展，其結(jié)構(gòu)和人員往往朝官僚化方向發(fā)展，最終導(dǎo)致組織的公益目標(biāo)被置換成爭取資金、為了組織自身的利益。
      第三節(jié)
      非營利組織的組織與管理
      一、非營利組織的成立制度及其法律地位
      目前世界各國非營利組織成立制度，主要有許可批準(zhǔn)制度、登記備案制度和登報(bào)聲明制度3種。世界上許多國家的非營利組織的成立程序采取前兩種方式，并取得獨(dú)立的法人地位。我國采取的是許可批準(zhǔn)制。
      二、非營利組織的經(jīng)費(fèi)來源制度
      據(jù)1992年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》等資料，國外非營利部門的資金來源有3個(gè)基本渠道：私人付費(fèi)、公共部門、民間慈善捐贈。美國、英國、意大利、日本的非營利籌資模式是私人付費(fèi)主導(dǎo)型，即私人付費(fèi)是非營利組織的主要資金來源，其次是公共部門支持，最后是民間捐贈。
      我國的非營利組織的收入來源主要是國家財(cái)政統(tǒng)包。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的許多非營利組織都是由國家興辦組建的，財(cái)政統(tǒng)包了它們事業(yè)經(jīng)費(fèi)的供給。另外，由于人們認(rèn)為非營利組織的活動是非產(chǎn)業(yè)化的，只有依靠國家財(cái)政來供養(yǎng)。
      三、非營利組織的組織制度
      非營利組織管理如同企業(yè)管理、政府管理，需要科學(xué)的組織制度。一般地，西方國家非營利部門的組織形式采取會員制，其成員來自于不同工作崗位，他們根據(jù)自愿原則、承認(rèn)共同宗旨、以會員名義集合而成松散的組織。非營利組織的管理方式一般實(shí)行民主議事制度，實(shí)行理事會決策體制。
      四、非營利組織的設(shè)計(jì)與分工制度
      （一）非營利組織設(shè)計(jì)與分工的部門化。
      一般地，非營利組織的組織設(shè)計(jì)與分工有兩種方式，第一種是依據(jù)組織功能分工來設(shè)置部門機(jī)構(gòu)，通常設(shè)置財(cái)務(wù)部、人事部、計(jì)劃部、推廣公關(guān)部、募款部和業(yè)務(wù)執(zhí)行部等。第二種是按服務(wù)對象或服務(wù)內(nèi)容來設(shè)置部門機(jī)構(gòu)，例如根據(jù)服務(wù)對象可分為兒童福利部、青少年福利部、老年人福利部、殘疾人福利部等。
      （二）非營利組織設(shè)計(jì)與分工的層級化。
      非營利組織的層級設(shè)計(jì)通常需要在最嚴(yán)密管制的正式組織與松散協(xié)調(diào)的非正式組 織間權(quán)衡取舍。
      非營利組織通常包括以下3個(gè)階層。決策階層；協(xié)調(diào)階層；技術(shù)階層。
      五、非營利組織的績效評價(jià)制度
      國外非營利組織績效評價(jià)體系通常借助如下指標(biāo)要素來測量非營利組織的績效： 效益（B）、效果（OC）、產(chǎn)出（O）、投人（I）和成本（C），它們分別代表著 非營利組織的貨幣成果、非貨幣成果、非貨幣過程、非貨幣投入和貨幣投入。第四節(jié) 非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀
      一、世界上非營利組織的發(fā)展概況
      1.在世界上幾乎所有的國家，都存在一個(gè)龐大的非營利組織。
      2.非營利組織在不同國家間的發(fā)展不平衡。
      3.在非營利組織的就業(yè)人口中，包含大量的志愿者。4.在非營利組織中，各個(gè)不同領(lǐng)域的發(fā)
      展是不平衡的。
      5.從非營利組織的收入來源來看，占比重最大的是服務(wù)收費(fèi)（49％），其次為來 自政府的各種資助（40％），最低的是各種慈善所得（11％）。
      二、中國非營利組織的發(fā)展?fàn)顩r
      我國的非營利組織由于20世紀(jì)八九十年代經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變而 得到了迅猛的發(fā)展。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2001年，我國已登記注冊的縣以上社會團(tuán)體達(dá) 12.9萬家，民辦非企業(yè)單位達(dá)8.2萬家。
      當(dāng)前我國非營利組織發(fā)展主要存在以下問題。
      1.政社不分。
      2.經(jīng)費(fèi)不足。
      3.能力不足。
      4.法制的缺陷。
      5.政策實(shí)施中的不足。
      三、促進(jìn)我國非營利組織發(fā)展的措施
      （一）鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關(guān)系
      （二）創(chuàng)造良好的環(huán)境培育非營利組織發(fā)展
      （三）政府制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律、政策
      （四）非營利組織積極加強(qiáng)自身的建設(shè) 第五節(jié)
      非營利組織的發(fā)展趨勢
      一、非營利組織在西方國家的發(fā)展趨勢
      （一）努力提高知名度
      （二）明確法律地位
      （三）密切與政府的合作
      （四）大力倡導(dǎo)慈善捐助
      （五）提高公眾的信任度
      （六）實(shí)施專業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略
      （七）非營利組織的全球化
      二、非營利組織在中國的發(fā)展展望
      盡管目前我國的非營利組織發(fā)展還存在許多不利因素，面臨著許多困難，但同時(shí)，我們也要清醒地看到現(xiàn)實(shí)中存在著有利于非營利組織發(fā)展的積極因素。
      1.隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會的繁榮，越來越多的人開始關(guān)心社會公益事業(yè)，凡事都依賴政府的觀念已經(jīng)被打破，越來越多的人正在通過互助和協(xié)商的方式解決問題，這為中國非營利組織的發(fā)展提供了重要的文化基礎(chǔ)。
      2.多元化趨勢使政府不再是人們社會生活特別是社會公共事務(wù)領(lǐng)域的惟一主宰，基層政權(quán)選舉為代表的政治民主化正在穩(wěn)步推進(jìn)，這有利于非營利組織的發(fā)展壯大。
      3.公民的社會參與熱情越來越高漲，公眾參與機(jī)制逐步發(fā)展和健全起來。
      4.中國的非營利組織在所面臨的各種挑戰(zhàn)和機(jī)遇面前，能力正在逐步提高。
      5.我國政府正在建立非營利組織登記管理方面的法制規(guī)范體系。
      第十講
      公共物品管理
      學(xué)習(xí)要點(diǎn)：
      公共物品的含義、特性、類型
      判別公共物品的步驟
      公共物品供給的特點(diǎn)
      公共物品有效供給的條件
      混合物品的特點(diǎn)、供給
      官僚主義與公共物品的供給
      政府提供公共物品的兩種方式 第一節(jié) 公共物品的含義與類型
      一、公共物品的含義
      公共物品（Public goods）是相對那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品（Private goods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。
      薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種物品或勞務(wù)消費(fèi)的減少。他還用數(shù)學(xué)公式對純粹的私人產(chǎn)品和純粹的公共物品加以嚴(yán)格的區(qū)別：（1）私人產(chǎn)品
      即某一商品的總量（X）等于每一個(gè)消費(fèi)者所擁有或消費(fèi)的該商品數(shù)量的總和，這也就是說私人產(chǎn)品是能夠在消費(fèi)者之間分割的。（2）公共物品
      即對于任何一個(gè)消費(fèi)者來說，他個(gè)人消費(fèi)所支配的公共物品數(shù)量實(shí)際上是該公共物品的總量（X），這也就是說公共物品在消費(fèi)者之間是不能分割的。
      二、公共物品的特性
      （一）效用的不可分割性。
      效用的不可分割（Non-divisibility），指公共物品是向整個(gè)社會共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。
      （二）消費(fèi)的非競爭性。
      消費(fèi)的非競爭性（Non-rivalness），是指某一個(gè)人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時(shí)享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。
      （三）技術(shù)的非排他性。
      技術(shù)的非排他性（Non-excludability），是指在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。
      三、判別公共物品的步驟
      圖10-1  判別公共物品的步驟（注：用教材上的圖10-1）
      四、公共物品的類型
      根據(jù)以上步驟的識別，我們大致可以區(qū)分出以下四種不同類型的物品：（1）同時(shí)具有非排他性與非競爭性的純公共物品；（2）同時(shí)具有排他性與競爭性的純私人物品；（3）具有 48
      非排他性與競爭性的公共資源；（4）具有排他性與非競爭性的準(zhǔn)公共物品。這四種物品的具體例子
      可見圖10-3
      圖10-2  不同類型的公共物品（注：用教材上的圖10-2  50
      第三篇：公共基礎(chǔ)知識0
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      公共基礎(chǔ)知識0
      1.7月31日至8月1日，中國人民銀行分支行行長座談會在河南鄭州召開。會議認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和下半年經(jīng)濟(jì)工作的決策部署，全面分析了當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢，研究部署了人民銀行下半年工作重點(diǎn)。會議認(rèn)為，2011年以來，面對極其復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，人民銀行按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，把穩(wěn)定物價(jià)總水平作為金融宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，堅(jiān)持實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策，穩(wěn)步推進(jìn)金融改革發(fā)展，切實(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定，有效提升金融服務(wù)與管理水平，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。
      2.8月1日零時(shí)起，經(jīng)過近兩年穩(wěn)定運(yùn)行的中華人民共和國國防部網(wǎng)正式開通。同時(shí)，為滿足3G用戶對手機(jī)登錄國防部網(wǎng)的新需求，手機(jī)國防部網(wǎng)及國防部網(wǎng)蘋果手機(jī)客戶端也在同日上線試運(yùn)行。
      3.中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所8月3日發(fā)布《中國城市發(fā)展報(bào)告N o.4———聚焦民生》。報(bào)告稱，到2009年我國城市中等收入階層規(guī)模已達(dá)2.3億人，占城市人口的37%左右。中國城市中低收入階層比重仍然偏大，所期望的“橄欖型”結(jié)構(gòu)并未出現(xiàn)。報(bào)告還指出，自2000年以來，中國城市的貧困問題日益突出，近年城市貧困
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      人口比重一直維持在7%以上。
      4.國務(wù)院總理溫家寶8月10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定開展高速鐵路及其在建項(xiàng)目安全大檢查，適當(dāng)降低新建高速鐵路運(yùn)營初期的速度，對擬建鐵路項(xiàng)目重新組織安全評估。這是中國在過去幾年連續(xù)6次鐵路大提速及多次沖擊高鐵最高時(shí)速后的首次降速運(yùn)行，也是在“7?23”事故后，鐵路系統(tǒng)對中國高鐵的一次“補(bǔ)課”。
      5.國家主席胡錦濤8月11日在廣東省深圳市會見了來華訪問的聯(lián)合國教科文組織總干事博科娃。胡錦濤指出，聯(lián)合國教科文組織是教育、科學(xué)、文化等領(lǐng)域最大的政府間國際組織，成員眾多，影響面廣，對促進(jìn)世界各國教育普及提高、科技發(fā)展進(jìn)步、文化傳承創(chuàng)新做了許多開創(chuàng)性工作，發(fā)揮了重要作用。
      6.深圳第二十六屆世界大學(xué)生夏季運(yùn)動會8月12日晚在廣東省深圳市隆重開幕，國家主席胡錦濤出席開幕式并宣布本屆大運(yùn)會開幕。
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      7.國務(wù)院副總理李克強(qiáng)8月16日至18日赴香港，出席“國家‘十二五’規(guī)劃與兩地經(jīng)貿(mào)金融合作發(fā)展論壇”和香港大學(xué)百周年校慶典禮活動，并視察香港特別行政區(qū)。
      8.國家副主席習(xí)近平8月18日上午在人民大會堂同美國副總統(tǒng)拜登舉行會談。雙方就雙邊關(guān)系以及共同關(guān)心的國際和地區(qū)問題深入交換意見，強(qiáng)調(diào)新形勢下中美擁有更加廣泛的共同利益，承擔(dān)更加重要的共同責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)合作是兩國人民和世界人民共同期待，雙方要共同努力，不斷推動中美合作伙伴關(guān)系向前發(fā)展。
      9.衛(wèi)生部部長陳竺8月18日在“第二屆中國衛(wèi)生論壇”上表示，中國居民醫(yī)療參保率從2000年的15%左右提高到2010年底的近95%，共覆蓋了12.7億人。基本醫(yī)療保障制度基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。
      10.第43屆南丁格爾獎?wù)骂C獎大會8月26日上午在北京人民大會堂舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中國紅十字會名
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      譽(yù)會長胡錦濤出席大會，為８名中國獲獎?wù)哳C發(fā)獎?wù)拢睃h中央、國務(wù)院，向獲獎?wù)弑硎緹崃业淖ＹR，向全國護(hù)理工作者、紅十字工作者和志愿者表示親切的問候。南丁格爾獎?wù)率羌t十字國際委員會設(shè)立的護(hù)理界國際最高榮譽(yù)獎。
      11.“西部之光”人才培養(yǎng)計(jì)劃實(shí)施１５周年暨“西部之光”訪問學(xué)者培養(yǎng)工作７周年工作研討會8月27日在烏魯木齊召開。中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長李源潮會見會議代表，勉勵大家發(fā)揚(yáng)老一輩科技工作者艱苦創(chuàng)業(yè)、甘于奉獻(xiàn)的優(yōu)良傳統(tǒng)，服務(wù)西部、扎根西部、奉獻(xiàn)西部，為西部培養(yǎng)更多的人才，使人才成為西部大開發(fā)源源不斷的動力。
      12.慶祝中國共產(chǎn)黨成立９０周年大會7月1日上午在北京人民大會堂隆重舉行。中共中央總書記胡錦濤在會上發(fā)表重要講話，回顧中國共產(chǎn)黨９０年的光輝歷程和取得的偉大成就，總結(jié)黨和人民創(chuàng)造的寶貴經(jīng)驗(yàn)，提出新的歷史條件下提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的目標(biāo)任務(wù)，闡述了在新的歷史起點(diǎn)上把中國特色社會主義偉大事業(yè)全面推向前進(jìn)的大政方針。他強(qiáng)調(diào)，全黨同志要牢記歷史使命，永遠(yuǎn)保持謙虛、謹(jǐn)慎、不驕、不躁的作風(fēng)，永遠(yuǎn)保持艱苦奮斗的作風(fēng)，勇于變革、勇
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      于創(chuàng)新，永不僵化、永不停滯，不動搖、不懈怠、不折騰，不為任何風(fēng)險(xiǎn)所懼，不被任何干擾所惑，堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路奮勇前進(jìn)，更加奮發(fā)有為地團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民創(chuàng)造自己的幸福生活和中華民族的美好未來。
      13.在7月5日召開的２０１１中國（重慶）民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇上，全國工商聯(lián)主席黃孟復(fù)指出，我國民營經(jīng)濟(jì)總量已占到ＧＤＰ的５０％以上。
      14.中央水利工作會議7月8日至9日在北京舉行。胡錦濤溫家寶發(fā)表重要講話。吳邦國賈慶林李長春習(xí)近平李克強(qiáng)***出席。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，加快水利改革發(fā)展的主要目標(biāo)是，力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后局面。到2020年，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和河湖健康保障體系、有利于水利科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制和制度體系。要堅(jiān)持民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導(dǎo)、改革創(chuàng)新的原則。
      15.7月11日是第二十二個(gè)世界人口日，今年世界人口日的主題是“面對70億人的世界”。當(dāng)日，在天津召開的“7·11世界人口日”紀(jì)念大會上，國家人口計(jì)生委主任李斌表示，中國占世界人口的比重從改
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      革開放初期的22%下降至2010年的19%，人口增長模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，生育水平顯著下降。老齡化趨勢加快、出生人口性別比持續(xù)偏高、流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，成為新時(shí)期人口發(fā)展的突出矛盾。
      16.在國務(wù)院新聞辦7月13日舉辦的發(fā)布會上，國家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人表示，上半年，面對復(fù)雜多變的國際形勢和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)的新情況、新問題，黨中央、國務(wù)院積極實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，不斷加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體良好，繼續(xù)朝著宏觀調(diào)控的預(yù)期方向發(fā)展。據(jù)初步測算，上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值204459億元，按可比價(jià)格計(jì)算，同比增長9.6%。
      17.拉薩至貢嘎機(jī)場高速公路通車典禮7月17日下午舉行。拉薩至貢嘎機(jī)場高速公路是西藏第一條高速公路，２００９年４月２８日開工，路線全長３７．８公里，工程概算總投資１５．９億元，將拉薩市區(qū)到貢嘎機(jī)場的行車時(shí)間縮短了半個(gè)小時(shí)。
      18.中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）7月19日在北京發(fā)布了《第28次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，報(bào)告顯示，截至今年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)4.85億，較2010年年底增加2770萬人；互聯(lián)網(wǎng)普及
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      率攀升至36.2%，較2010年提高1.9個(gè)百分點(diǎn)。我國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模為3.18億，較2010年年底增加了1494萬人。手機(jī)網(wǎng)民在總體網(wǎng)民中的比例達(dá)65.5%，成為中國網(wǎng)民的重要組成部分。
      19.據(jù)公安部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人稱，廈門特大走私案首要犯罪嫌疑人賴昌星于7月23日被加拿大有關(guān)部門遣返回國。
      20.中共中央辦公廳7月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)市(地、州、盟)黨政正職管理的若干規(guī)定》，并發(fā)出通知，要求各地結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。《規(guī)定》的印發(fā)和實(shí)施，是全面貫徹黨的十七大和十七屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)中央關(guān)于重要崗位重點(diǎn)管理要求，加強(qiáng)地方領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)的重要舉措，對于培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)市（地、州、盟）黨政正職隊(duì)伍，對于推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安，具有十分重要的意義。
      21.北京時(shí)間7月26日，中國載人深潛5000米級海試現(xiàn)場傳來捷報(bào)，“蛟龍”號在第二次下潛試驗(yàn)中成功突破5000米水深大關(guān)，并成功回收至“向陽紅09”船。經(jīng)確認(rèn)，此次下潛試驗(yàn)完成了既定目標(biāo)，最大下潛深度達(dá)到5057米，創(chuàng)造了中國載人深潛新的歷史。
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      22.國務(wù)院總理溫家寶7月27日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，對“７·２３”甬溫線特別重大鐵路交通事故遇難者表示深切哀悼，對受傷人員和傷亡人員家屬表示親切慰問，決定采取堅(jiān)決措施，以交通、煤礦、建筑施工、危險(xiǎn)化學(xué)品等行業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)。
      23.北京時(shí)間7月27日5時(shí)44分，中國在西昌衛(wèi)星發(fā)射中心用“長征三號甲”運(yùn)載火箭，將第九顆北斗導(dǎo)航衛(wèi)星成功送入太空預(yù)定轉(zhuǎn)移軌道，這是中國北斗導(dǎo)航系統(tǒng)組網(wǎng)的第四顆傾斜地球同步軌道衛(wèi)星。第九顆北斗導(dǎo)航衛(wèi)星成功發(fā)射，標(biāo)志著中國北斗區(qū)域衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)又邁出堅(jiān)實(shí)一步。
      24.國務(wù)院總理溫家寶6月1日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，研究部署加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作。會議決定，自２０１１年７月１日起，啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，今年試點(diǎn)范圍覆蓋全國６０％的地區(qū)，明年基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
      25.北京時(shí)間6月4日晚，李娜以2∶0戰(zhàn)勝衛(wèi)冕冠軍意大利選手斯齊亞沃尼，奪得法國網(wǎng)球公開賽女子單打冠軍，象征著網(wǎng)壇最高榮譽(yù)的蘇珊·朗格倫杯第一次刻上了亞洲選手的名字。
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      26.據(jù)國家國防科技工業(yè)局消息，6月9日17時(shí)10分，在北京航天飛行控制中心的精確控制下，我國第二顆月球探測衛(wèi)星嫦娥二號正式飛離月球，奔向距地球１５０萬公里的深空。據(jù)介紹，這是嫦娥二號衛(wèi)星在2010年10月1日成功發(fā)射，至2011年4月1日半年設(shè)計(jì)壽命期滿，圓滿完成了各項(xiàng)工程目標(biāo)和科學(xué)探測任務(wù)后，開展的拓展性試驗(yàn)任務(wù)。根據(jù)工程總體的統(tǒng)一部署，探月與航天工程中心組織衛(wèi)星系統(tǒng)、測控系統(tǒng)和地面應(yīng)用系統(tǒng)，精心組織開展了飛離月球探測試驗(yàn)的專題研究和論證，明確了技術(shù)試驗(yàn)和科學(xué)探測目標(biāo)，制訂了縝密的試驗(yàn)方案。據(jù)悉，此次飛往深空的拓展性試驗(yàn)具有軌道新、距離遠(yuǎn)、飛行時(shí)間長、準(zhǔn)備時(shí)間短等特點(diǎn)，面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)，對嫦娥二號衛(wèi)星系統(tǒng)、測控系統(tǒng)和地面應(yīng)用系統(tǒng)都是極大的挑戰(zhàn)，其最終的試驗(yàn)成果將進(jìn)一步驗(yàn)證我國深空探測關(guān)鍵技術(shù)，深化科學(xué)探測，獲取更多創(chuàng)新成果，并為探月工程后續(xù)任務(wù)乃至深空探測的開展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
      27.第三屆海峽論壇6月11日在福建廈門國際會展中心開幕。中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席賈慶林出席開幕式，并宣布第三屆海峽論壇開幕。中共中央臺灣工作辦公室、國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室主任王毅致歡迎辭，中國國民黨副主席曾永權(quán)也在開幕式上致辭。本屆論壇圍繞“聚焦基層、共享成果”的主議題，規(guī)劃了5大板塊、13大項(xiàng)活動；內(nèi)容更加貼近“草根”需求，包括百個(gè)家庭聯(lián)誼、親子閱讀交流、烹飪大賽、體育競技、影視展映展播等基層民眾喜聞樂見的活動；
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      其中，臺灣特色廟會、臺灣縣市推介、兩岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接等活動是本屆論壇適應(yīng)臺灣基層民眾需求的特別安排。作為迄今為止兩岸規(guī)模最大、參與人數(shù)最多、參與界別最廣泛、涉及范圍最廣的民間交流盛會，海峽論壇的“民間性、草根性、廣泛性”定位，獲得兩岸基層民眾的廣泛認(rèn)同。本屆海峽論壇將聚焦民生議題，安排的活動項(xiàng)目更加貼近民眾。
      28.國家主席胡錦濤6月13日在阿斯塔納同哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫舉行會談。兩國元首就雙邊關(guān)系及共同關(guān)心的重大國際和地區(qū)問題坦誠深入交換意見，達(dá)成重要共識，雙方共同宣布發(fā)展中哈全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。
      29.中國石油天然氣集團(tuán)公司6月13日宣布，隨著位于江西省遂川縣的遂川江頂管隧道完成管道焊接，西氣東輸二線干線工程由此全線貫通，并計(jì)劃于６月底實(shí)現(xiàn)干線工程全面建成投產(chǎn)。西氣東輸二線工程是我國第一條引進(jìn)境外天然氣資源的大型管道工程，由一條干線八條支線組成，管線全長８６５３公里，起于新疆霍爾果斯首站，橫穿我國１５個(gè)省區(qū)市及特別行政區(qū)，止于香港。其中，霍爾果斯至廣州段為干線，全長４８６５公里。西氣東輸二線工程總投資約１４２２億元人民幣，年輸氣能力３００億立方米，可穩(wěn)定供氣３０年以上，對保障我國能源安全、優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、推動節(jié)能減排、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及實(shí)現(xiàn)科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展，具有重大意義。同時(shí)，工程建設(shè)
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      帶動我國機(jī)械、電子、冶金等幾十個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，直接投資超過３０００億元。
      30.中共海南省委群眾工作部6月15日正式成立，這是全國第一個(gè)省級層面的群眾工作部，標(biāo)志著海南省用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作進(jìn)入了全新階段。同日，海南省信訪局升格為正廳級，作為主管全省信訪工作的省政府工作部門，與中共海南省委群眾工作部合署辦公，履行黨的群眾工作和信訪工作雙重職責(zé)。作為主管全省黨的群眾工作的省委工作部門，海南省委群工部的主要職責(zé)包括研究部署和指導(dǎo)推動群眾工作，調(diào)查收集社情民意，協(xié)調(diào)涉及群眾切身利益政策的制定，糾正損害群眾利益的行為，化解人民內(nèi)部矛盾，處理信訪工作等。以前信訪局只是省政府辦公廳內(nèi)設(shè)的二級局，在處理化解信訪矛盾時(shí)權(quán)力有限，在協(xié)調(diào)其他單位和部門時(shí)，常常遇到推諉的尷尬局面。省委群工部和信訪局合署辦公，其權(quán)力和職責(zé)更加明晰，解決問題更有權(quán)威。
      31.上海合作組織成員國元首理事會第十一次會議6月15日在哈薩克斯坦首都阿斯塔納舉行，中國國家主席胡錦濤、哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫、俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫、塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙、烏茲別克斯坦總統(tǒng)卡里莫夫、吉爾吉斯斯坦總統(tǒng)奧通巴耶娃出席會議。今年是上海合作組織成立１０周年。這次峰會的主題是回顧過去、展望未來、凝聚共識、鞏固團(tuán)結(jié)。會議主要回顧總結(jié)上海合作組織１０年來取得的成就和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，深入分析國際和地區(qū)形勢發(fā)展，對該組織未
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      來發(fā)展方向作出戰(zhàn)略規(guī)劃。胡錦濤在會上發(fā)表題為《和平發(fā)展 世代友好》的重要講話。
      32.國家主席胡錦濤6月16日在莫斯科同俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫舉行會談。今年是《中俄睦鄰友好合作條約》簽署１０周年，兩國元首全面總結(jié)中俄關(guān)系１０年發(fā)展成果，并就下一個(gè)１０年兩國關(guān)系發(fā)展規(guī)劃深入交換意見。會談結(jié)束后，兩國元首出席兩國有關(guān)合作文件簽字儀式，簽署《中俄關(guān)于當(dāng)前國際形勢和重大國際問題的聯(lián)合聲明》，發(fā)表《中俄元首關(guān)于〈中俄睦鄰友好合作條約〉簽署１０周年的聯(lián)合聲明》，并共同會見記者。
      33.全國城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部署暨新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會議２０日上午在京召開。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶出席會議并作重要講話。中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、國務(wù)院新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長張德江主持會議。溫家寶指出，國務(wù)院決定在全國范圍啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，并加快新農(nóng)保試點(diǎn)進(jìn)度，在本屆政府任期內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，這是黨和政府的重大惠民政策，是健全我國社會保障體系的重大制度建設(shè)。
      34.法國巴黎當(dāng)?shù)貢r(shí)間6月24日晚，第35屆世界遺產(chǎn)委員會會議同意中國杭州西湖文化景觀成為世界遺產(chǎn)。這是我國第41處世界遺產(chǎn)，精心收集
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      也是我國連續(xù)第九年成功申報(bào)世界遺產(chǎn)。當(dāng)晚，16個(gè)國家發(fā)言全部表示支持和高度贊揚(yáng)，21個(gè)委員國一致贊成通過?！昂贾菸骱幕坝^”位于浙江省杭州市，總面積為３３２２．８８公頃，由西湖自然山水、“三面云山一面城”的城湖空間特征、“兩堤三島”景觀格局、“西湖十景”題名景觀、西湖文化史跡和西湖特色植物６大要素組成。該項(xiàng)目遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)劃界合理，具備完善的法律保障和管理體系，采取了有效的保護(hù)措施和充分的監(jiān)測手段。
      35.十一屆全國人大常委會第二十一次會議6月27日上午在北京人民大會堂舉行第一次全體會議。會議審議個(gè)人所得稅法修正案草案、行政強(qiáng)制法草案、職業(yè)病防治法修正案草案、兵役法修正案草案，聽取國務(wù)院關(guān)于２０１０年中央決算的報(bào)告、國務(wù)院關(guān)于２０１０中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告、全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于２０１０年中央決算審查結(jié)果的報(bào)告，審議全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于立法后評估試點(diǎn)工作情況的報(bào)告等。會議聽取了全國人大法律委員會副主任委員洪虎作的關(guān)于個(gè)人所得稅法修正案草案審議結(jié)果的報(bào)告。十一屆全國人大常委會第二十次會議對草案進(jìn)行了初次審議。提交本次常委會會議審議的關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定草案，在綜合分析研究各方面意見基礎(chǔ)上，考慮到對城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出以及工薪所得納稅人占全部工薪收入人群比重的測算情況，也考慮到與推進(jìn)綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅、增加直接稅比重等稅制改革相銜接的要求，維持初次審議稿中將現(xiàn)行工資、薪金所
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      得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)從２０００元提高至３０００元，同時(shí)將超額累進(jìn)稅率中的第１級稅率由５％修改為３％，以進(jìn)一步降低工薪所得納稅人中７０％較低收入人群的稅負(fù)。
      36.中共中央政治局6月28日下午就中國共產(chǎn)黨保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性研究進(jìn)行第三十次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，９０年來，我們黨在加強(qiáng)和改進(jìn)自身建設(shè)實(shí)踐中積累的歷史經(jīng)驗(yàn)，對推進(jìn)黨的先進(jìn)性建設(shè)具有長期指導(dǎo)作用，必須十分珍惜并發(fā)揚(yáng)光大。加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)，是加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的長期任務(wù)和永恒課題。我們要充分運(yùn)用黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)黨的建設(shè)新鮮經(jīng)驗(yàn)，深化對加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識，繼續(xù)以改革創(chuàng)新精神全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，不斷推進(jìn)黨的先進(jìn)性建設(shè)。
      37.舉世矚目的京滬高速鐵路6月30日下午正式通車運(yùn)營。中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶在北京南站出席京滬高速鐵路通車運(yùn)營儀式，并乘坐首發(fā)列車Ｇ１次考察運(yùn)營情況。他代表黨中央、國務(wù)院慰問廣大鐵路工作者，向京滬高鐵參建單位和廣大建設(shè)者致以崇高的敬意和衷心的感謝。京滬高速鐵路自北京南站至上海虹橋站，途經(jīng)北京、天津、河北、山東、安徽、江蘇、上海７省市，沿途２４個(gè)站，最短旅行時(shí)間為４小時(shí)４８分鐘。京滬高速鐵路全長１３１８公里，是世界上一次建成線路最長、標(biāo)準(zhǔn)最高的高速鐵路。
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      第四篇：MPA考前輔導(dǎo)公共管理基礎(chǔ)講義(第二章).ppt.Convertor
      第一節(jié) 公共組織概述 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu) 第三節(jié) 公共組織環(huán)境 第二章 公共組織
      第一節(jié) 公共組織概述
      一、組織的含義
      1、含義：組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。
      2、特性：組織是交往形成的行為關(guān)系的集合；組織有目標(biāo)；組織有一定的結(jié)構(gòu)與行為方式；組織有內(nèi)在文化；組織是一個(gè)開放的系統(tǒng)。
      組織目標(biāo)與組織行為是組織的本質(zhì)特性，尤其是組織目標(biāo)，被視為組織進(jìn)行系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn)。
      二、公共組織的構(gòu)成要素
      1、公共組織的含義：是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包含第三部門組織。狹義的公共組織指國家機(jī)關(guān)組織。
      2、公共組織的要素：人員、目標(biāo)、職能、機(jī)構(gòu)、職位、職權(quán)、權(quán)責(zé)、規(guī)章制度、團(tuán)體意識、組織設(shè)計(jì)、支持硬件、技術(shù)信息等。任何組織是以人為核心的，首先是人際關(guān)系的體現(xiàn)。組織設(shè)計(jì)是公共組織構(gòu)成諸要素中最為復(fù)雜的部分。
      三、公共組織的類型
      1、按財(cái)務(wù)－會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。
      2、按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類：（1）強(qiáng)制型公共組織，主要指政府部門。（2）半強(qiáng)制型公共組織，典型有仲裁委員會、消費(fèi)者權(quán)益保障委員會等。（3）非強(qiáng)制型公共組織，如學(xué)校、研究所、基金會、文化團(tuán)體等。
      3、按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類：
      （1）古典模型。古典模型建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)在最高職位中建立權(quán)威和明確責(zé)任管轄范圍，再依次往下對各個(gè)行政級別職位進(jìn)行權(quán)限的劃分與再劃分。效率是追求的首要價(jià)值，專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。古典模型具有如下特點(diǎn)：第一，組織具有四個(gè)基礎(chǔ)，即目標(biāo)（安全、教育、衛(wèi)生等）、過程（管理環(huán)節(jié)）、顧客（服務(wù)對象）、領(lǐng)域（管理空間）。第二，組織中的基礎(chǔ)有一個(gè)必須賦予優(yōu)先地位；第三，行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。第四，任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬。第五，行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu)。第六，垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。
      （2）官僚模型。官僚模型的理論基礎(chǔ)是韋伯創(chuàng)立的官僚理論。官僚理論與古典組織理論在許多認(rèn)識上一致，但其更加強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的服從必須依靠合法性的信念和對系統(tǒng)命令的服從。韋伯認(rèn)為，官僚模型是最適合復(fù)雜組織的形式。官僚模型的基礎(chǔ)是理性－合法權(quán)威，即根據(jù)在組織內(nèi)所處地位而產(chǎn)生的職權(quán)，行政人員的職權(quán)依理性建立的標(biāo)準(zhǔn)、法律和規(guī)章制度來確定，也就是說，組織不是依靠個(gè)體而靠非人格化的規(guī)則來管理的，理性意味著效率。純粹官僚模型具有如下特點(diǎn)：第一，基于職能專業(yè)化的勞動分工。第二，有明確的職權(quán)等級制。第三，有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。第四，有處理工作的程序系統(tǒng)。第五，人與人之間關(guān)系的非人格化。第六，雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。
      （3）第三部門行政模型。特點(diǎn)：第一，公共事務(wù)往往由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理，代表多元利益，職權(quán)與責(zé)任授予單一行政人員的原則受到挑戰(zhàn)。第二，政府在很多時(shí)候?qū)⒐ぷ魍ㄟ^合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)用不上等級權(quán)力。第三，政府不可能輕易地監(jiān)督組織之外的代理商，政府也不能隨意利用等級命令來取消合同。第四，行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
      第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu)
      一、管理層次和管理幅度
      1、含義
      管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度是指一名管理者或一個(gè)組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志。
      2、關(guān)系
      管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越小，管理幅度越大。管理層次多、幅度小的組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”，特點(diǎn)是管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。但可能因?yàn)樾畔鬟f過長出現(xiàn)失真，決策走樣。此外，可能阻礙了下級積極性主動性的發(fā)揮，管理容易走向僵化。管理層次少、幅度大的組織結(jié)構(gòu)被稱為“扁平結(jié)構(gòu)”，特點(diǎn)是層次少，信息傳遞迅速，不易失真，下級人員具有較大的自主性和空間。但可能出現(xiàn)相對松散，集體行動難度較大的情況。
      二、公共組織的結(jié)構(gòu)形式
      科層組織是現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)形式，古典模型和官僚模型都是科層組織。
      1、直線結(jié)構(gòu) 特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，主要為規(guī)模不大、工作較為簡單的公共組織所采用。
      2、職能結(jié)構(gòu) 是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。
      3、直線－職能結(jié)構(gòu) 各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。潛在的缺陷是垂直領(lǐng)導(dǎo)可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。
      4、矩陣結(jié)構(gòu) 是完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)，它的垂直領(lǐng)導(dǎo)和水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。矩陣組織因?yàn)楦屿`活，適應(yīng)能力更強(qiáng)，被稱為適應(yīng)性組織。與矩陣組織相似的還有一種叫旁系組織的結(jié)構(gòu)，它是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)會、專業(yè)技術(shù)職稱等級評審委員會以及高校的學(xué)術(shù)委員會都是典型的旁系組織。
      三、政府組織的結(jié)構(gòu)
      1、縱向結(jié)構(gòu)，又稱層次結(jié)構(gòu)
      宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級行政組織間的層級關(guān)系，我國的行政組織可以分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。地方行政組織又可分為兩級制、三級制、四級制。另外，還設(shè)有特別行政區(qū)，它享有高度的自治權(quán)，除外交和國防事務(wù)外，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，可以用“中國＊＊”的名義進(jìn)行國際經(jīng)濟(jì)文化交流。
      微觀上的縱向結(jié)構(gòu)指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。
      2、橫向結(jié)構(gòu)，又稱分部結(jié)構(gòu)
      按照職能來劃分部門是最普遍的分部方式，政府機(jī)關(guān)成立時(shí)大都采用這種方式。我國行政管理部門按職能大體可以分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門，此外，還有按地區(qū)劃分、按服務(wù)對象劃分、按行業(yè)與產(chǎn)品類型劃分等。
      在我國，行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。
      四、行政體制的基本類型
      1、首長制和委員制 這是根據(jù)行政決策權(quán)所屬人數(shù)進(jìn)行的劃分，也可稱為領(lǐng)導(dǎo)體制。首長制又稱為一長制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸于一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。古代君主制是首長制，美國總統(tǒng)制是典型的首長制。委員制又稱合議制，指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。古羅馬元老制是委制，瑞士聯(lián)邦委員會是典型的委員制，我國建國初期的政務(wù)院實(shí)行的也是委員制。首長制與委員制各有優(yōu)勢，美國行政學(xué)家懷特認(rèn)為，首長制適合于執(zhí)行與指導(dǎo)事務(wù)，委員制適合政策尋求與決定的事務(wù)。
      我國在建國初期實(shí)行過委員制，1954年憲法大體上采取了首長制與委員制相結(jié)合的體制。我國目前實(shí)行的是首長制，但也吸收了委員制的長處。在國務(wù)院，實(shí)行了國務(wù)委員會議制度和常務(wù)委員會議制度，地方各級行政組織實(shí)行政府會議制度。一般情況下，重大問題都要經(jīng)過會議的集體討論，最后才由首長集中。行政首長要向人大及其常委會負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。
      2、層級制與職能制
      層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。職能制又稱為分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。
      現(xiàn)代行政組織大都是將層級制與職能制有機(jī)結(jié)合，以層級制作為基礎(chǔ)，在每一層級進(jìn)行職能分工。我國的行政組織也是實(shí)行層級制和職能制相結(jié)合的雙重體制。
      3、集權(quán)制與分權(quán)制
      集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌兼顧，缺點(diǎn)是容易獨(dú)裁和導(dǎo)致下級缺乏活力。分權(quán)制指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不干預(yù)的組織體制。在聯(lián)邦制國家，分權(quán)制的行政組織體制最為普遍。優(yōu)點(diǎn)是有利于調(diào)動下級的積極性，因地制宜地行政。缺點(diǎn)是權(quán)力分散，導(dǎo)致地方主義或分裂主義，協(xié)調(diào)困難。
      4、完整制與分離制
      完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。我國實(shí)行完整制。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)責(zé)集中，結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作。缺點(diǎn)是行政首長權(quán)力過分集中，容易造成屬下單位因循守舊的作風(fēng)。分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的行政組織體制。美國是實(shí)行分離制的典型國家。在分離制下，各機(jī)關(guān)彼此獨(dú)立，不存在隸屬關(guān)系。優(yōu)點(diǎn)是機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，能發(fā)揮相互監(jiān)督的作用。缺點(diǎn)是機(jī)構(gòu)間協(xié)作難度大，個(gè)別機(jī)構(gòu)的行動可能導(dǎo)致整體的工作混亂，降低行政效率。第三節(jié) 公共組織環(huán)境
      一、公共組織的生態(tài)環(huán)境
      1947年美國學(xué)者約翰·高斯較早對行政生態(tài)進(jìn)行了研究，他認(rèn)為了解行政生態(tài)的各種因素是解釋行政行為的唯一途徑。1961年，美國學(xué)者里格斯出版《行政生態(tài)學(xué)》，首次將行政生態(tài)模型劃分為農(nóng)業(yè)社會型（融合型）、過渡社會型（棱柱型）、工業(yè)社會型（衍射型）。
      公共組織的生態(tài)環(huán)境包括微觀環(huán)境、中介環(huán)境和宏觀環(huán)境。又或者分為外部環(huán)境，包括中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織之外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。
      二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素
      在公共組織一般環(huán)境中，政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和輿論環(huán)境是最重要的環(huán)境構(gòu)成因素。
      政治環(huán)境的基本要素主要包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策等方面。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本要素主要包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。文化環(huán)境的基本要素包括認(rèn)知、價(jià)值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等方面。技術(shù)環(huán)境的基本要素是經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)和知識技術(shù)。
      政治環(huán)境的影響：第一，政治體制確定了公共組織的地位與作用；第二，政治權(quán)力劃分賦予公共組織影響力和約束性，并決定了組織間的政治關(guān)系；第三，國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類公共組織的活動范圍；第四，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織處于強(qiáng)勢地位；第五，政黨制度使部分公共組織能夠更有力地參與公共決策；第六，公共政策是公共組織活動的工具和條件。
      經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響：第一，經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式；第二，經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織目標(biāo)。
      第三，經(jīng)濟(jì)實(shí)力為公共組織提供權(quán)力來源；第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響公共組織的發(fā)展。
      文化環(huán)境的影響：第一，認(rèn)知水平?jīng)Q定公共組織對問題的界定和處理問題的方式；第二，價(jià)值觀決定公共組織的態(tài)度；第三，意識形態(tài)約束著公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；第四，行為規(guī)范決定公共組織與其他組織的溝通交流；第五，道德傳統(tǒng)使公共組織扮演更加積極的社會角色。
      信息技術(shù)環(huán)境的影響：第一，信息技術(shù)的應(yīng)用使組織結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)“去中心化”的傾向。第二，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使公共組織管理方式出現(xiàn)變化，行政權(quán)力下放、基層自治以及虛假組織的應(yīng)用。第三，信息技術(shù)以及其他新技術(shù)的運(yùn)用，改變了組織運(yùn)作的物質(zhì)依靠條件，使組織適應(yīng)性不斷提高。第四，技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動力使組織內(nèi)部分化出專門進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門，組織管理追求卓越，具備越來越多的企業(yè)家精神。
      輿論有時(shí)在很大程度上左右著公共組織的目標(biāo)和行為。
      第五篇：MPA考前輔導(dǎo)公共管理基礎(chǔ)講義(第三章).ppt.Convertor
      第三章 公共決策
      第一節(jié) 決策的基本問題
      第二節(jié) 行政決策體制
      第三節(jié) 行政決策程序
      第四節(jié) 公共決策中的群體決策
      第一節(jié) 決策的基本問題
      一、決策的含義
      1、現(xiàn)代管理學(xué)意義上的“決策”一詞及其理論的形成，發(fā)韌于20世紀(jì)中葉的美國。
      2、公共組織的決策，是指公共組織在管理活動中，為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的問題制定行政方案并加以優(yōu)化選擇的過程。
      3、決策的特性：預(yù)見性、選擇性、主觀性
      一般而言，決策的內(nèi)容可以簡化為目標(biāo)選擇和方案選擇兩個(gè)方面。進(jìn)行決策時(shí)，確定目標(biāo)是首要的。目標(biāo)要具體、恰當(dāng)、具有可檢驗(yàn)性。決策過程實(shí)質(zhì)上就是選擇的過程，選擇性是決策的重要特性之一，選擇性是決策的靈魂。人們習(xí)慣上把只的一種方案可供選擇，沒有其他選擇余地的選擇稱為“霍布森選擇”，如韓信的“背水一戰(zhàn)”就是一種霍布森選擇。
      二、決策類型
      1、程序性決策與非程序性決策，這是按決策問題的重復(fù)程度進(jìn)行的區(qū)分。
      2、單目標(biāo)決策與多目標(biāo)決策，這是根據(jù)決策目標(biāo)的多寡進(jìn)行的區(qū)分。
      3、確定性決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策與非確定型決策，這是根據(jù)決策條件的可控程度進(jìn)行的區(qū)分。
      4、個(gè)人決策與群體決策，這是根據(jù)決策的權(quán)限安排來區(qū)分的。
      5、原始決策與追蹤決策，這是根據(jù)決策所要解決的問題性質(zhì)進(jìn)行的劃分。原始決策的實(shí)施會帶來很大的沉積成本。追蹤決策的基本特征主要表現(xiàn)為回溯分析、非零起點(diǎn)、雙重優(yōu)化、心理障礙。
      三、決策的前提
      決策的前提主要涉及兩個(gè)方面的因素，即價(jià)值因素和事實(shí)因素。價(jià)值判斷被認(rèn)為是決策的首要前提。
      價(jià)值前提的本質(zhì)含義，是指在決策前人們往往對問題及其處理會有先入為主的意見與想法。每個(gè)人都不可能沒有自己的想法與思考，這些東西在遇到問題之前都先天存在著，影響著問題的判斷和方案選擇。價(jià)值判斷常常表現(xiàn)為價(jià)值目標(biāo)的選擇，價(jià)值目標(biāo)是對實(shí)踐結(jié)果的意義評價(jià)，因此它與決策目標(biāo)既有聯(lián)系又有區(qū)別。決策目標(biāo)稱為“事”，價(jià)值目標(biāo)稱為“愿”。
      事實(shí)前提是指問題客觀所處的環(huán)境，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，就如同人不能選擇自己的父母一樣。事實(shí)前提主要表現(xiàn)為客觀性、可檢驗(yàn)性和變動性三個(gè)方面。
      價(jià)值前提與事實(shí)前提的區(qū)別：第一，提出問題的角度不同。價(jià)值前提是從需要不需要和值不值得作出決策提出問題，事實(shí)前提從能不能和可不可以角度提出問題。第二，認(rèn)知形成的依據(jù)不同。事實(shí)前提的依據(jù)是客觀標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值前提的依據(jù)是主觀判斷。第三，影響決策的作用不同。價(jià)值前提的影響主要表現(xiàn)為決策目標(biāo)的確立上，而事實(shí)前提的影響主要表現(xiàn)在行動方案的選擇上。
      一、行政決策的含義
      1、含義：行政決策是行政主體為履行行政職能所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過程，是公共組織特別是政府部門在處理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)過程中所作出的決定。
      2、特性：決策主體的特定性，即主體是行政機(jī)關(guān)；決策內(nèi)容的廣泛性；決策的權(quán)威性。
      二、行政決策系統(tǒng)
      每一個(gè)決策系統(tǒng)可以在橫向上劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)和監(jiān)控子系統(tǒng)。
      1、信息子系統(tǒng)。信息子系統(tǒng)是由掌握信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、貯存等工作，它是決策子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，為行政決策提供資料。其作用或職能主要是：（1）收集信息。（2）加工處理信息。（3）傳遞信息。第二節(jié) 行政決策體制
      2、參謀子系統(tǒng)。是由掌握各門類知識的專家學(xué)者和有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)人員組成的，它是決策子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，保證公共決策的科學(xué)化、民主化，具有集體性、科學(xué)性和相對獨(dú)立性等特點(diǎn)。其作用或職能主要是：（1）界定政策問題、確立政策目標(biāo)。（2）提供解決問題的方案、途徑和方法。（3）對公共政策的實(shí)施進(jìn)行跟蹤反饋分析。
      3、決斷子系統(tǒng)。是由擁有決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是政策制定活動的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策制定的全過程，具有權(quán)威性和主導(dǎo)性的特點(diǎn)。其功能或作用主要有：（1）界定政策問題。（2）確立政策目標(biāo)。（3）設(shè)計(jì)政策方案。（4）選擇政策方案。
      4、監(jiān)控子系統(tǒng)。是決斷子系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)對行政決策行為以及對政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行情況依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。其作用是：（1）防止決策者濫用決策權(quán)。（2）促使政策內(nèi)容切合實(shí)際。（3）監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。
      三、行政決策體制
      各國政府的決策體制主要有獨(dú)裁制、議會制和人民代表大會制三種。
      獨(dú)裁制主要特點(diǎn)是通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生的權(quán)威人物享有最高決策權(quán)，其具體類型分為宗教領(lǐng)袖型(以伊朗為代表)、君主親政型（約旦、阿聯(lián)酋）、軍人獨(dú)裁型。議會制體制的特點(diǎn)是由公民選出代表或議員，然后由代表或議員決策的體制。主要有議會－總統(tǒng)制（美國）、議會內(nèi)閣制（英國）、議會－委員會制（瑞士）。人民代表大會制屬于民主集中制決策體制一種，主要內(nèi)容是：各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；各級人大及其常委會嚴(yán)格按照民主集中制的原則行政權(quán)力；實(shí)行議行合一，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督；中央和地方國家職能的劃分是在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，但全國人大和地方人大不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律監(jiān)督關(guān)系、選舉指導(dǎo)關(guān)系和工作聯(lián)系關(guān)系；在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治。第三節(jié) 行政決策程序
      一、問題界定
      問題是預(yù)期、需要與實(shí)際滿足狀態(tài)之間的差距，任何決策都從發(fā)現(xiàn)問題開始。問題界定要經(jīng)過癥結(jié)分析、原因分析、確切表述幾個(gè)方面或階段。
      問題界定主要的方法有類別分析法、類比分析法、假設(shè)分析法和層次分析法。
      二、目標(biāo)確立
      行政目標(biāo)具有層次性、多樣性、從屬性。目標(biāo)確立階段必須遵循的基本原則有針對性、可行性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、具體性。目標(biāo)確立的方法主要有綜合指標(biāo)法、主要目標(biāo)列舉法、目標(biāo)排序法、綜合評分法、逐步淘汰法。
      三、方案設(shè)計(jì)
      方案設(shè)計(jì)是行政決策的中心環(huán)節(jié)，也是決策咨詢系統(tǒng)參與得最多的一個(gè)環(huán)節(jié)。包括輪廓設(shè)計(jì)和細(xì)化兩個(gè)步驟。主要的方法有頭腦風(fēng)暴法（又叫自由思考法）、對演法、綜攝法（又稱比喻法或集思廣益法）。
      四、后果預(yù)測
      后果預(yù)測是對決策方案實(shí)施條件的變化和方案的各種可能效果的預(yù)測。基本步驟包括收集資料、確定方法、計(jì)算和分析、評審結(jié)果。主要方法有德爾斐法、會議法、時(shí)間序列法、回歸分析法、趨勢外推法。
      五、方案抉擇 主要的環(huán)節(jié)是確定標(biāo)準(zhǔn)、可行性分析、合法化?？尚行苑治霭ㄕ慰尚行?、經(jīng)濟(jì)可行性、法律可行性、行政可行性、技術(shù)可行性。
      主要方法有經(jīng)驗(yàn)判斷法、決策樹法、試驗(yàn)法、模擬法。第四節(jié) 公共決策中的群體決策
      一、群體決策及其利弊
      1、公共決策過程中的群體決策包括領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式。領(lǐng)導(dǎo)群體決策是指領(lǐng)導(dǎo)集體決策，群體參與決策是指群眾參與決策。
      2、群體決策的優(yōu)勢：能夠集思廣益、提供更多的方案；由于參與決策增強(qiáng)了對決策的認(rèn)同感和自身行為的滿意感，使決策便于執(zhí)行；有助于加強(qiáng)溝通，增強(qiáng)組織凝聚力。
      弊端：工程程序慢、時(shí)間長；障礙多，不利于意見的真實(shí)表達(dá)；決策容易出現(xiàn)極端，導(dǎo)致冒險(xiǎn)或保守；加重組織內(nèi)沖突，難以形成決策結(jié)果；決策被少數(shù)人把持，傷害群體的感情；決策無人負(fù)責(zé)；需要一定的素質(zhì)基礎(chǔ)，如對決策知識的認(rèn)知、決策能力、決策程序等基礎(chǔ)；決策目標(biāo)不明朗時(shí)不宜運(yùn)用；決策過于強(qiáng)調(diào)民主的激勵作用使決策目標(biāo)本身被忽略。
      二、參與決策的特征
      通過參與的形式作出的公共決策被群體認(rèn)同和接受的程度較高，易于貫徹執(zhí)行，決策的滿意度也高，有利于提高公共決策的有效性和促進(jìn)公共決策的合法性。參與決策代表了現(xiàn)代公共管理以人為中心的決策觀念，它不僅可以使群體成員更清楚地認(rèn)識到組織的期望和群體的作用，從而提高自我價(jià)值判斷和群體合作意識，而且可以對群體的工作行為和社會行為產(chǎn)生超出群體決策本身的更為廣泛的心理影響，從而有助于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對群體的指導(dǎo)與控制。
      但參與決策也只是在一定條件下才能產(chǎn)生積極的效果，依賴于下屬的工作成熟程度，否則不斷不會提高決策的質(zhì)量，還會把事情搞壞。
      三、群體決策的抉擇規(guī)則
      1、一票否決（全體一致），如聯(lián)合國安理會的決策規(guī)則。
      2、多數(shù)規(guī)則，即少數(shù)服從多數(shù)，以多數(shù)票通過中選方案的抉擇規(guī)則。有相對多數(shù)和絕對多數(shù)。多數(shù)規(guī)則的修正方法有孔多塞標(biāo)準(zhǔn)，又被稱為“兩兩對比法”或“成對表決法”；博爾達(dá)計(jì)數(shù)，也被稱為“偏好次序表決法”；造成投票法，也被稱為“同意表決法”；淘汰投票制，又被稱為“否定表決法”；正負(fù)表決法。
      3、等級決定規(guī)則
      最常見的辦法是先由群體成員對備選方案進(jìn)行分析討論，大家充分交換信息，然后在此基礎(chǔ)上由群體中的一個(gè)成員，往往是群體中的領(lǐng)導(dǎo)者負(fù)責(zé)最后拍板，這類似于我國黨政機(jī)關(guān)的決策方式。嚴(yán)格來講，等級決定規(guī)則屬于個(gè)人抉擇規(guī)則而非群體抉擇規(guī)則，尤其是極端化的獨(dú)裁制方法。
       
      
    
      

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