第一篇：PPP 項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

PPP 項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

導(dǎo)讀：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來國家陸續(xù)出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問題。本文基于三類項(xiàng)目（準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目）案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項(xiàng)目運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。第一，在項(xiàng)目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目雙方應(yīng)側(cè)重對項(xiàng)目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識；經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報(bào)率；公益性項(xiàng)目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財(cái)政實(shí)力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。社會(huì)資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率；經(jīng)營性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制；公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對經(jīng)濟(jì)增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年中央全面啟動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預(yù)算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號文、45號文和財(cái)預(yù)[2014]351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實(shí)施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計(jì)2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限（2015年預(yù)計(jì)在1.8萬億至2.1萬億之間），但長期來看，PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實(shí)施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式”的政策要求，2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號）（以下簡稱《操作指南》）；國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！恫僮髦改稀泛汀吨笇?dǎo)意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報(bào)告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項(xiàng)目（準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目）PPP運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。

【

二、案例選取及分析】

（一）準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目

1、案例選取

依據(jù)《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目是指“經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，與公益性項(xiàng)目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費(fèi)條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益；其二，與經(jīng)營性項(xiàng)目相比，由于項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會(huì)效應(yīng)（正外部性），項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費(fèi)機(jī)制往往由政府制定，項(xiàng)目自身收益不太好，項(xiàng)目自身運(yùn)營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。

依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目案例進(jìn)行分析，具體項(xiàng)目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，運(yùn)營較為成功，其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)已廣泛推廣；國家體育場項(xiàng)目是國內(nèi)體育場館領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，在引入PPP模式進(jìn)行投融資并完成項(xiàng)目建設(shè)后，在賽后運(yùn)營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項(xiàng)目運(yùn)營。

2、案例分析

通過上述兩個(gè)樣本案例的對比分析，本文擬從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并汲取教訓(xùn)。

（1）項(xiàng)目選擇：基于充分調(diào)研，能夠?qū)?zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識 項(xiàng)目選擇是政府和社會(huì)資本合作的起點(diǎn)，而項(xiàng)目是否具有PPP模式適用性等對項(xiàng)目運(yùn)作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現(xiàn)在“明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)”。對于國家體育館項(xiàng)目，一方面，由于其建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計(jì)方案不夠及時(shí)詳盡等，投資測算準(zhǔn)確度較差；另一方面，由于其公益性較強(qiáng)，收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)貼方式均不明確，導(dǎo)致投資回報(bào)測算難度亦較大。在收費(fèi)機(jī)制不明確的情況下，社會(huì)資本方希望通過商業(yè)化運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)為目標(biāo)；而國家體育館項(xiàng)目一定程度上代表國家形象，且具有較強(qiáng)的公益性，運(yùn)營階段若采取商業(yè)運(yùn)作及定價(jià)模式（包括參觀門票、座位冠名權(quán)等），則會(huì)與公眾利益產(chǎn)生沖突。由此，盡管該項(xiàng)目通過PPP模式解決了建設(shè)中的資金、效率問題，卻未能對賽后運(yùn)營做出合理規(guī)劃、以及就盈利預(yù)測及補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，最終導(dǎo)致該項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式以失敗告終。

整體看，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目而言，PPP模式適用性主要體現(xiàn)能夠?qū)?xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調(diào)研及方案設(shè)計(jì)，明確收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)償方案，保障社會(huì)資本的盈利模式。

（2）伙伴選擇：政府方需公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)專業(yè)能力和融資實(shí)力等的社會(huì)資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項(xiàng)目的合作需要，對社會(huì)資本方從投融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的綜合評價(jià)，以選擇最合適的合作者參與PPP項(xiàng)目。

地鐵4號線項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資本方為香港鐵路（香港聯(lián)交所上市公司），其成立于1975年，核心業(yè)務(wù)是以香港地區(qū)為主的公共交通運(yùn)輸服務(wù)，市場占有率超過45%，建設(shè)及運(yùn)營方面的專業(yè)能力突出、經(jīng)驗(yàn)豐富；同時(shí)，其財(cái)務(wù)實(shí)力雄厚，2013年實(shí)現(xiàn)收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強(qiáng)的融資能力。香港鐵路的引入為該項(xiàng)目成功運(yùn)營奠定了良好基礎(chǔ)。

國家體育館項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資本方為聯(lián)合體，資金雄厚，融資實(shí)力較強(qiáng)。但其主要股東均從未運(yùn)營過體育場，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運(yùn)營國家體育場的咨詢建議，但具體協(xié)議可能會(huì)因高額的咨詢費(fèi)而終止。

整體而言，在選擇社會(huì)資本方作為合作伙伴時(shí)，政府方首先要堅(jiān)持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)，確保程序規(guī)范；其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業(yè)水平和融資實(shí)力，此外還要考察其信用水平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低財(cái)政投入、提高項(xiàng)目運(yùn)營效益的目的。

（3）合同訂立：合同內(nèi)容對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配需兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間

PPP項(xiàng)目合同是政府方和社會(huì)資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。在此過程中，尤其要注意以下幾點(diǎn)：

其一，合同訂立要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項(xiàng)目，首先，政府投資和社會(huì)投資比例分配體現(xiàn)了合作模式的公平性。項(xiàng)目前期，政府方通過對項(xiàng)目運(yùn)營成本、客流預(yù)測和票價(jià)定價(jià)等方面的實(shí)證研究，建立了城市軌道交通的項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流壽命模型，并以經(jīng)營期30年、回報(bào)率10%為假設(shè)條件，測算得出項(xiàng)目30年的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項(xiàng)目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時(shí)，吸引了社會(huì)資本，擴(kuò)大了資金來源；另一方面，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本有利可圖，進(jìn)而達(dá)到雙贏的目的。

其次，票價(jià)機(jī)制體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時(shí)對票價(jià)做了規(guī)定，票價(jià)定價(jià)為3元起步，但受奧運(yùn)會(huì)影響，出臺了低票價(jià)政策（2元/人次），按照出行最短路徑對票價(jià)進(jìn)行拆分后的票價(jià)僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無法彌補(bǔ)運(yùn)行成本，無法達(dá)到預(yù)期的投資回報(bào)，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價(jià)合同，在低票制情況下，北京市政府補(bǔ)助2.44元/人次，在票價(jià)提高后取消對票價(jià)補(bǔ)貼，地鐵4號線的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，保證了社會(huì)資本的投資回報(bào)率。

最后，資產(chǎn)租賃模式保證了項(xiàng)目運(yùn)營管理效率，而租金調(diào)整機(jī)制體現(xiàn)利益共享原則。由于項(xiàng)目區(qū)分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個(gè)業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，為保證項(xiàng)目運(yùn)營管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營公司通過租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線路運(yùn)營管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機(jī)制，即在項(xiàng)目初期，政府只向特許經(jīng)營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項(xiàng)目盡快成熟；而在項(xiàng)目成熟期，當(dāng)實(shí)際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨穑苊馓卦S經(jīng)營公司利用公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤；反之，若客流低于預(yù)測客流一定比例或者政府定價(jià)低于測算的平均人次票價(jià)，政府投資方會(huì)適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

其二，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價(jià)機(jī)制均處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動(dòng)態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更（諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等）的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭端解決機(jī)制，為未來合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間。

（4）合同履行：政府方與社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會(huì)資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，政府方較社會(huì)資本而言更容易出現(xiàn)信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償機(jī)制等發(fā)生變化，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營發(fā)生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計(jì)變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時(shí)加大投資回報(bào)的不確定性。此外，在運(yùn)營階段，由于對公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項(xiàng)目運(yùn)作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險(xiǎn)。如南方某工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理長項(xiàng)目，合同約定園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)用，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，結(jié)算周期改為半年，由此對項(xiàng)目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實(shí)現(xiàn)從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。社會(huì)資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項(xiàng)目出資、項(xiàng)目運(yùn)營管理等方面的承諾，促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。

（二）經(jīng)營性項(xiàng)目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項(xiàng)目是指“有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠夠完全覆蓋投資的成本的項(xiàng)目”，政府可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，采取“建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）”和“建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）”等模式推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項(xiàng)目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點(diǎn)，表明在資產(chǎn)使用過程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過程存在競爭性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項(xiàng)目具有一定的公益性，因此價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制市場化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目的區(qū)分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格等可以提升經(jīng)營性項(xiàng)目的經(jīng)營系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目可變成經(jīng)營性項(xiàng)目。

依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項(xiàng)目，具體情況參加下表。

2、案例分析

基于上述案例，經(jīng)營性項(xiàng)目引入PPP模式需要注意以下幾點(diǎn)：

（1）項(xiàng)目選擇：經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制，長期看可形成穩(wěn)定的投資回報(bào) 在選擇經(jīng)營性項(xiàng)目開展PPP的過程中，確保社會(huì)資本回報(bào)率對于PPP的開展起著十分關(guān)鍵的作用。

對于西朗污水項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營具有收費(fèi)機(jī)制，資產(chǎn)運(yùn)營規(guī)避了純市場項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)，收費(fèi)機(jī)制具有長期穩(wěn)定性，長期來看，西朗污水項(xiàng)目的運(yùn)營不僅可以覆蓋投資運(yùn)營成本而且會(huì)帶來穩(wěn)定的投資回報(bào)率，西朗污水項(xiàng)目是經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的成功典范。

整體來看，對于經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身的運(yùn)營收入是社會(huì)資本投資回報(bào)的主要途徑，基于風(fēng)險(xiǎn)與收益的對等關(guān)系，在經(jīng)營性項(xiàng)目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域（如房地產(chǎn)市場）相比，項(xiàng)目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險(xiǎn)和高收益”的純市場投資特點(diǎn)，項(xiàng)目投資回報(bào)應(yīng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長期來看會(huì)形成較高的穩(wěn)定投資回報(bào)率。

（2）合同訂立：社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等條款以保障項(xiàng)目收益；政府方則需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制

對于經(jīng)營性項(xiàng)目，合同訂立是保證政府方和社會(huì)資本方開展PPP項(xiàng)目成功與否的法律保障。

對社會(huì)資本方而言，盡管經(jīng)營性PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的市場化運(yùn)作特征，但其依賴市場化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等，社會(huì)資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成共識，以保障項(xiàng)目盈利。杭州灣大橋項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營初期，投資回報(bào)率較高（2009年?duì)I業(yè)毛利率為63.93%）。但運(yùn)營5年后，杭甬客運(yùn)專線和杭州灣第二通道（嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右）分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流，致使通行費(fèi)收入下降，投資回報(bào)率下降（2013年?duì)I業(yè)毛利率降為50.44%），并最終引致部分社會(huì)資本退出，并由政府方授權(quán)機(jī)構(gòu)寧波交投回購其股權(quán)。在該案例中，項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項(xiàng)目，導(dǎo)致對該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方未就項(xiàng)目唯一性及違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。

對政府方而言，合同訂立過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對資產(chǎn)使用及維護(hù)的監(jiān)督條款，保證在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)可以繼續(xù)使用。廣州西朗污水項(xiàng)目中，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運(yùn)營的合作期為23年，其中運(yùn)營期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護(hù)資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對污水資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款（西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍），并在特許經(jīng)營期全面進(jìn)行監(jiān)督。上述監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立有效保障的項(xiàng)目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。

（三）公益性項(xiàng)目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，公益性項(xiàng)目是指“缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目”，“可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)”。公益性項(xiàng)目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點(diǎn)，其特點(diǎn)表明公益性項(xiàng)目的正外部性較強(qiáng)，資產(chǎn)在使用過程中無收費(fèi)基礎(chǔ)，由此，此類項(xiàng)目若采用PPP方式，對政府財(cái)政資金依賴很高，“政府購買服務(wù)”方式比較合適。

在我國現(xiàn)階段操作實(shí)踐中，公益性項(xiàng)目（包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等）多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺承擔(dān)投融資及建設(shè)；或地方政府投融資平臺發(fā)起，其他社會(huì)法人以BT形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門維護(hù)。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財(cái)政部對PPP項(xiàng)目的界定，其不屬于PPP社會(huì)資本方的范疇，故本文選擇以社會(huì)資本（主要為非本級政府的大型國有其企業(yè)）為投融資建設(shè)方的BT項(xiàng)目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項(xiàng)目引入PPP模式尤其要關(guān)注以下問題：

（1）項(xiàng)目選擇：公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。

PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項(xiàng)目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會(huì)福利，而且其資產(chǎn)的長期使用性也將提高未來人的社會(huì)福利，采用PPP模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長了財(cái)政收支期限，可降低當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)。如在上述兩個(gè)案例中，政府方均約定自項(xiàng)目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項(xiàng)目過程中需要考慮財(cái)政承擔(dān)能力（如階段性項(xiàng)目回購資金壓力等）。

（2）合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，保障政府方履約

對于公益性項(xiàng)目，政府付費(fèi)是社會(huì)資本方取得投資回報(bào)的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，以保證社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)。

對于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項(xiàng)目，合同中明確約定了“項(xiàng)目回購款納入?yún)^(qū)人大財(cái)政預(yù)算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設(shè)項(xiàng)目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地?fù)?dān)保等事項(xiàng)，項(xiàng)目回購款基本落實(shí)到位。反觀一些類似項(xiàng)目，由于社會(huì)資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項(xiàng)目方遭遇市場因素導(dǎo)致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實(shí)大幅低于預(yù)期。

整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會(huì)資本方應(yīng)明確項(xiàng)目付費(fèi)來源，將回購款項(xiàng)盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款；第二，雙方應(yīng)就付費(fèi)機(jī)制，包括付費(fèi)依據(jù)、進(jìn)度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補(bǔ)償機(jī)制，保障政府方履約。（3）合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會(huì)資本方履行義務(wù)，保證項(xiàng)目進(jìn)度及質(zhì)量

在公益性項(xiàng)目中，社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運(yùn)營等方面仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。

上述的兩個(gè)BT項(xiàng)目案例中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過程中對項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實(shí)踐中不乏一些BT項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程劣質(zhì)等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應(yīng)注重對工程項(xiàng)目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級監(jiān)管模式。第一級監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本等進(jìn)行監(jiān)督；第二級監(jiān)督可委托監(jiān)理方進(jìn)行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨(dú)立第三方，與項(xiàng)目沒有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補(bǔ)充；第三級監(jiān)管，在一些特定項(xiàng)目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會(huì)，對委員會(huì)對項(xiàng)目的質(zhì)量、成本、安全等進(jìn)行監(jiān)管，并向相對部門反映。【

三、總結(jié)】

本文通過對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP項(xiàng)目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，盡管不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中相同和類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并針對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP案例的特殊經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行和歸納和總結(jié)。

第一，在項(xiàng)目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評估PPP項(xiàng)目的適用性、合規(guī)性、市場收益、政府自身財(cái)政的承受力、來選擇開展PPP項(xiàng)目；從社會(huì)資本角度來看，PPP項(xiàng)目的選擇應(yīng)具有長期穩(wěn)定的投資回報(bào)率。從不同類型項(xiàng)目選擇的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要能夠體現(xiàn)對項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的共識；經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有較強(qiáng)的收費(fèi)機(jī)制，與資本市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資市場相比，可形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)；公益性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財(cái)政實(shí)力，避免因財(cái)政實(shí)力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式內(nèi)涵，即強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，又要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本作為合作伙伴，降低地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點(diǎn)。從社會(huì)資本角度來看，需要選擇契約履約意愿（具有較強(qiáng)的契約精神）和能力較強(qiáng)（財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)）的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂㈨?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容；從社會(huì)資本角度來看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的收益率。從不同類型項(xiàng)目合同訂立的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本的回報(bào)率；經(jīng)營性項(xiàng)目的合同訂立要避免政府對市場干預(yù)導(dǎo)致投資回報(bào)率的下降，政府應(yīng)彌補(bǔ)對政府干預(yù)過程中所導(dǎo)致的正常收益的損失。公益性項(xiàng)目的合同訂立中雙方應(yīng)明確落實(shí)付費(fèi)來源，對政府購買機(jī)制做出詳盡約定，并制定違約處罰機(jī)制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項(xiàng)目監(jiān)督職能，確保社會(huì)資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會(huì)資本在履行項(xiàng)目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運(yùn)營管理等方面的承諾，同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過度使用，致使在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無法繼續(xù)進(jìn)行使用；從社會(huì)資本角度來看，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會(huì)資本按時(shí)獲得足額補(bǔ)貼和收入。

第二篇：【實(shí)操學(xué)習(xí)】PPP項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

【實(shí)操學(xué)習(xí)】PPP項(xiàng)目案例運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示

本文基于三類項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項(xiàng)目運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。

第一，在項(xiàng)目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目雙方應(yīng)側(cè)重對項(xiàng)目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識;經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報(bào)率;公益性項(xiàng)目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財(cái)政實(shí)力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。社會(huì)資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率;經(jīng)營性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制;公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)。【

一、研究背景】

2014年是中國全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對經(jīng)濟(jì)增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手。另一方面，2009年以來，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年中央全面啟動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預(yù)算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號文、45號文和財(cái)預(yù)[2014]351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。盡管短期內(nèi)PPP模式的實(shí)施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計(jì)2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預(yù)計(jì)在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長期來看，PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實(shí)施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號)(以下簡稱《操作指南》);國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?！恫僮髦改稀泛汀吨笇?dǎo)意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報(bào)告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)PPP運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。【

二、案例選取及分析】(一)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目

1、案例選取

依據(jù)《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目是指“經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，與公益性項(xiàng)目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費(fèi)條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益;其二，與經(jīng)營性項(xiàng)目相比，由于項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會(huì)效應(yīng)(正外部性)，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費(fèi)機(jī)制往往由政府制定，項(xiàng)目自身收益不太好，項(xiàng)目自身運(yùn)營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取北京地鐵4號線和中國國家體育場作為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目案例進(jìn)行分析，具體項(xiàng)目情況參見下表。其中，北京地鐵4號線是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，運(yùn)營較為成功，其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)已廣泛推廣;國家體育場項(xiàng)目是國內(nèi)體育場館領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，在引入PPP模式進(jìn)行投融資并完成項(xiàng)目建設(shè)后，在賽后運(yùn)營階段出現(xiàn)系列問題，最后通過重新簽署協(xié)議，政府方接手項(xiàng)目運(yùn)營。

2、案例分析

通過上述兩個(gè)樣本案例的對比分析，本文擬從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行四方面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并汲取教訓(xùn)。(1)項(xiàng)目選擇：基于充分調(diào)研，能夠?qū)?zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識項(xiàng)目選擇是政府和社會(huì)資本合作的起點(diǎn)，而項(xiàng)目是否具有PPP模式適用性等對項(xiàng)目運(yùn)作成敗意義重大。PPP模式適用性主要體現(xiàn)在“明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)”。

對于國家體育館項(xiàng)目，一方面，由于其建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計(jì)方案不夠及時(shí)詳盡等，投資測算準(zhǔn)確度較差;另一方面，由于其公益性較強(qiáng)，收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)貼方式均不明確，導(dǎo)致投資回報(bào)測算難度亦較大。在收費(fèi)機(jī)制不明確的情況下，社會(huì)資本方希望通過商業(yè)化運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)為目標(biāo);而國家體育館項(xiàng)目一定程度上代表國家形象，且具有較強(qiáng)的公益性，運(yùn)營階段若采取商業(yè)運(yùn)作及定價(jià)模式(包括參觀門票、座位冠名權(quán)等)，則會(huì)與公眾利益產(chǎn)生沖突。由此，盡管該項(xiàng)目通過PPP模式解決了建設(shè)中的資金、效率問題，卻未能對賽后運(yùn)營做出合理規(guī)劃、以及就盈利預(yù)測及補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，最終導(dǎo)致該項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式以失敗告終。

整體看，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目而言，PPP模式適用性主要體現(xiàn)能夠?qū)?xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識，并通過合同條款予以明確，尤其需注重通過前期調(diào)研及方案設(shè)計(jì)，明確收費(fèi)機(jī)制及補(bǔ)償方案，保障社會(huì)資本的盈利模式。(2)伙伴選擇：政府方需公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)專業(yè)能力和融資實(shí)力等的社會(huì)資本方作為合作伙伴

伙伴選擇是指在政府方基于PPP項(xiàng)目的合作需要，對社會(huì)資本方從投融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的綜合評價(jià)，以選擇最合適的合作者參與PPP項(xiàng)目。

地鐵4號線項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資本方為香港鐵路(香港聯(lián)交所上市公司)，其成立于1975年，核心業(yè)務(wù)是以香港地區(qū)為主的公共交通運(yùn)輸服務(wù)，市場占有率超過45%，建設(shè)及運(yùn)營方面的專業(yè)能力突出、經(jīng)驗(yàn)豐富;同時(shí)，其財(cái)務(wù)實(shí)力雄厚，2013年實(shí)現(xiàn)收入387.07億港元、利潤132.08億港元，具有很強(qiáng)的融資能力。香港鐵路的引入為該項(xiàng)目成功運(yùn)營奠定了良好基礎(chǔ)。國家體育館項(xiàng)目中，北京市政府引入的社會(huì)資本方為聯(lián)合體，資金雄厚，融資實(shí)力較強(qiáng)。但其主要股東均從未運(yùn)營過體育場，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)匱乏。盡管和法國一家知名公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以尋求高效運(yùn)營國家體育場的咨詢建議，但具體協(xié)議可能會(huì)因高額的咨詢費(fèi)而終止。

整體而言，在選擇社會(huì)資本方作為合作伙伴時(shí)，政府方首先要堅(jiān)持市場化原則，通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)，確保程序規(guī)范;其次，要通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的專業(yè)水平和融資實(shí)力，此外還要考察其信用水平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低財(cái)政投入、提高項(xiàng)目運(yùn)營效益的目的。(3)合同訂立：合同內(nèi)容對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配需兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間

PPP項(xiàng)目合同是政府方和社會(huì)資本方明確合作方式的法律性文件，是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營的核心要件。雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。在此過程中，尤其要注意以下幾點(diǎn)：其一，合同訂立要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率。對于地鐵4號線項(xiàng)目，首先，政府投資和社會(huì)投資比例分配體現(xiàn)了合作模式的公平性。項(xiàng)目前期，政府方通過對項(xiàng)目運(yùn)營成本、客流預(yù)測和票價(jià)定價(jià)等方面的實(shí)證研究，建立了城市軌道交通的項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流壽命模型，并以經(jīng)營期30年、回報(bào)率10%為假設(shè)條件，測算得出項(xiàng)目30年的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值的總額約占項(xiàng)目總投資的30%。由此，4號線公益性部分和贏利性部分的比例被確定為7：3。一方面，該比例劃分在確保地鐵項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品的公益性的同時(shí)，吸引了社會(huì)資本，擴(kuò)大了資金來源;另一方面，降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，使得社會(huì)資本有利可圖，進(jìn)而達(dá)到雙贏的目的。

其次，票價(jià)機(jī)制體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則。北京市政府在引入香港地鐵時(shí)對票價(jià)做了規(guī)定，票價(jià)定價(jià)為3元起步，但受奧運(yùn)會(huì)影響，出臺了低票價(jià)政策(2元/人次)，按照出行最短路徑對票價(jià)進(jìn)行拆分后的票價(jià)僅為1元/次，導(dǎo)致票款收入無法彌補(bǔ)運(yùn)行成本，無法達(dá)到預(yù)期的投資回報(bào)，按照北京市政府與香港地鐵簽訂的票價(jià)合同，在低票制情況下，北京市政府補(bǔ)助2.44元/人次，在票價(jià)提高后取消對票價(jià)補(bǔ)貼，地鐵4號線的票制體現(xiàn)了香港地鐵與北京市政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，保證了社會(huì)資本的投資回報(bào)率。

最后，資產(chǎn)租賃模式保證了項(xiàng)目運(yùn)營管理效率，而租金調(diào)整機(jī)制體現(xiàn)利益共享原則。由于項(xiàng)目區(qū)分為公益性和盈利性兩部分，并由兩個(gè)業(yè)主進(jìn)行投資建設(shè)，為保證項(xiàng)目運(yùn)營管理更有效率，雙方約定由特許經(jīng)營公司通過租賃政府方資產(chǎn)的形式，獲得整體線路運(yùn)營管理的權(quán)利。此外，合同還設(shè)置了租金調(diào)整機(jī)制，即在項(xiàng)目初期，政府只向特許經(jīng)營公司免收或者收取少量象征意義的租金，促進(jìn)項(xiàng)目盡快成熟;而在項(xiàng)目成熟期，當(dāng)實(shí)際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方將適當(dāng)?shù)奶岣咦饨?，避免特許經(jīng)營公司利用公共財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生超額利潤;反之，若客流低于預(yù)測客流一定比例或者政府定價(jià)低于測算的平均人次票價(jià)，政府投資方會(huì)適當(dāng)?shù)臏p免租金，增強(qiáng)項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

其二，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間。目前，我國PPP尚處于探索階段，法律制度體系尚未完善，公用事業(yè)、交通設(shè)施等的定價(jià)機(jī)制均處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，此外還存在其他不可預(yù)期的動(dòng)態(tài)變化。由此，雙方在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置關(guān)于合同條款變更(諸如期限變更、內(nèi)容變更、主體變更等)的靈活調(diào)整機(jī)制、重新談判觸發(fā)機(jī)制及爭端解決機(jī)制，為未來合同執(zhí)行預(yù)留調(diào)整及變更空間。(4)合同履行：政府方與社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神

在合同履行過程中，政府方和社會(huì)資本方均需遵循契約精神。政府方方面，基于具有監(jiān)管方和合作方的雙重身份，其在合作中往往占據(jù)強(qiáng)勢地位，政府方較社會(huì)資本而言更容易出現(xiàn)信用問題。其拒絕履行合同、單方面變更合同條款等行為，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償機(jī)制等發(fā)生變化，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營發(fā)生困境。如在鳥巢案例中，合作中多環(huán)節(jié)均出現(xiàn)政府變更合同條款的狀況，包括重大建筑設(shè)計(jì)變更、商業(yè)配套大幅減少等，大幅增加成本的同時(shí)加大投資回報(bào)的不確定性。此外，在運(yùn)營階段，由于對公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府面臨的輿論壓力較大，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營權(quán)，PPP模式以失敗告終。此外，我國PPP項(xiàng)目運(yùn)作中還面臨政府更迭引致的政府履諾風(fēng)險(xiǎn)。如南方某工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理長項(xiàng)目，合同約定園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)用，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，結(jié)算周期改為半年，由此對項(xiàng)目公司資金鏈造成較大壓力。我國要實(shí)現(xiàn)從“大政府，小市場”到“小政府，大市場”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L路，而PPP模式則從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神。社會(huì)資本方方面，其亦應(yīng)合理合法地利用既定合同框架下的優(yōu)惠政策，積極履行項(xiàng)目出資、項(xiàng)目運(yùn)營管理等方面的承諾，促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。(二)經(jīng)營性項(xiàng)目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項(xiàng)目是指“有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠夠完全覆蓋投資的成本的項(xiàng)目”，政府可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，采取“建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)”和“建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(BOOT)”等模式推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營性項(xiàng)目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點(diǎn)，表明在資產(chǎn)使用過程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過程存在競爭性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項(xiàng)目具有一定的公益性，因此價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制市場化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目的區(qū)分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格等可以提升經(jīng)營性項(xiàng)目的經(jīng)營系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目可變成經(jīng)營性項(xiàng)目。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項(xiàng)目，具體情況參加下表。

2、案例分析基于上述案例，經(jīng)營性項(xiàng)目引入PPP模式需要注意以下幾點(diǎn)：(1)項(xiàng)目選擇：經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制，長期看可形成穩(wěn)定的投資回報(bào)

在選擇經(jīng)營性項(xiàng)目開展PPP的過程中，確保社會(huì)資本回報(bào)率對于PPP的開展起著十分關(guān)鍵的作用。

對于西朗污水項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營具有收費(fèi)機(jī)制，資產(chǎn)運(yùn)營規(guī)避了純市場項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)，收費(fèi)機(jī)制具有長期穩(wěn)定性，長期來看，西朗污水項(xiàng)目的運(yùn)營不僅可以覆蓋投資運(yùn)營成本而且會(huì)帶來穩(wěn)定的投資回報(bào)率，西朗污水項(xiàng)目是經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的成功典范。

整體來看，對于經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身的運(yùn)營收入是社會(huì)資本投資回報(bào)的主要途徑，基于風(fēng)險(xiǎn)與收益的對等關(guān)系，在經(jīng)營性項(xiàng)目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域(如房地產(chǎn)市場)相比，項(xiàng)目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險(xiǎn)和高收益”的純市場投資特點(diǎn)，項(xiàng)目投資回報(bào)應(yīng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長期來看會(huì)形成較高的穩(wěn)定投資回報(bào)率。(2)合同訂立：社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等條款以保障項(xiàng)目收益;政府方則需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制對于經(jīng)營性項(xiàng)目，合同訂立是保證政府方和社會(huì)資本方開展PPP項(xiàng)目成功與否的法律保障。

對社會(huì)資本方而言，盡管經(jīng)營性PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的市場化運(yùn)作特征，但其依賴市場化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等，社會(huì)資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成共識，以保障項(xiàng)目盈利。杭州灣大橋項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營初期，投資回報(bào)率較高(2009年?duì)I業(yè)毛利率為63.93%)。但運(yùn)營5年后，杭甬客運(yùn)專線和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成通車，對杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流，致使通行費(fèi)收入下降，投資回報(bào)率下降(2013年?duì)I業(yè)毛利率降為50.44%)，并最終引致部分社會(huì)資本退出，并由政府方授權(quán)機(jī)構(gòu)寧波交投回購其股權(quán)。在該案例中，項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，即政府或其他投資人新建或改建其他類似項(xiàng)目，導(dǎo)致對該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方未就項(xiàng)目唯一性及違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。

對政府方而言，合同訂立過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對資產(chǎn)使用及維護(hù)的監(jiān)督條款，保證在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)可以繼續(xù)使用。廣州西朗污水項(xiàng)目中，依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運(yùn)營的合作期為23年，其中運(yùn)營期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護(hù)資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對污水資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款(西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍)，并在特許經(jīng)營期全面進(jìn)行監(jiān)督。上述監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立有效保障的項(xiàng)目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。(三)公益性項(xiàng)目

1、案例選取

根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，公益性項(xiàng)目是指“缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目”，“可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)”。公益性項(xiàng)目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點(diǎn)，其特點(diǎn)表明公益性項(xiàng)目的正外部性較強(qiáng)，資產(chǎn)在使用過程中無收費(fèi)基礎(chǔ)，由此，此類項(xiàng)目若采用PPP方式，對政府財(cái)政資金依賴很高，“政府購買服務(wù)”方式比較合適。

在我國現(xiàn)階段操作實(shí)踐中，公益性項(xiàng)目(包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等)多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺承擔(dān)投融資及建設(shè);或地方政府投融資平臺發(fā)起，其他社會(huì)法人以BT形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門維護(hù)。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財(cái)政部對PPP項(xiàng)目的界定，其不屬于PPP社會(huì)資本方的范疇，故本文選擇以社會(huì)資本(主要為非本級政府的大型國有其企業(yè))為投融資建設(shè)方的BT項(xiàng)目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項(xiàng)目引入PPP模式尤其要關(guān)注以下問題：(1)項(xiàng)目選擇：公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。

PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項(xiàng)目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會(huì)福利，而且其資產(chǎn)的長期使用性也將提高未來人的社會(huì)福利，采用PPP模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長了財(cái)政收支期限，可降低當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)。如在上述兩個(gè)案例中，政府方均約定自項(xiàng)目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項(xiàng)目過程中需要考慮財(cái)政承擔(dān)能力(如階段性項(xiàng)目回購資金壓力等)。(2)合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，保障政府方履約

對于公益性項(xiàng)目，政府付費(fèi)是社會(huì)資本方取得投資回報(bào)的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應(yīng)明確約定政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，以保證社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)。

對于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項(xiàng)目，合同中明確約定了“項(xiàng)目回購款納入?yún)^(qū)人大財(cái)政預(yù)算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設(shè)項(xiàng)目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地?fù)?dān)保等事項(xiàng)，項(xiàng)目回購款基本落實(shí)到位。反觀一些類似項(xiàng)目，由于社會(huì)資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項(xiàng)目方遭遇市場因素導(dǎo)致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實(shí)大幅低于預(yù)期。

整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會(huì)資本方應(yīng)明確項(xiàng)目付費(fèi)來源，將回購款項(xiàng)盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款;第二，雙方應(yīng)就付費(fèi)機(jī)制，包括付費(fèi)依據(jù)、進(jìn)度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補(bǔ)償機(jī)制，保障政府方履約。(3)合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會(huì)資本方履行義務(wù)，保證項(xiàng)目進(jìn)度及質(zhì)量在公益性項(xiàng)目中，社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運(yùn)營等方面仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。上述的兩個(gè)BT項(xiàng)目案例中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過程中對項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實(shí)踐中不乏一些BT項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程劣質(zhì)等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應(yīng)注重對工程項(xiàng)目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級監(jiān)管模式。第一級監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本等進(jìn)行監(jiān)督;第二級監(jiān)督可委托監(jiān)理方進(jìn)行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨(dú)立第三方，與項(xiàng)目沒有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補(bǔ)充;第三級監(jiān)管，在一些特定項(xiàng)目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會(huì)，對委員會(huì)對項(xiàng)目的質(zhì)量、成本、安全等進(jìn)行監(jiān)管，并向相對部門反映?！?/p>

三、總結(jié)】

本文通過對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP項(xiàng)目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，盡管不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中相同和類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并針對準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性和公益性PPP案例的特殊經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行和歸納和總結(jié)。

第一，在項(xiàng)目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評估PPP項(xiàng)目的適用性、合規(guī)性、市場收益、政府自身財(cái)政的承受力、來選擇開展PPP項(xiàng)目;從社會(huì)資本角度來看，PPP項(xiàng)目的選擇應(yīng)具有長期穩(wěn)定的投資回報(bào)率。從不同類型項(xiàng)目選擇的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要能夠體現(xiàn)對項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的共識;經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有較強(qiáng)的收費(fèi)機(jī)制，與資本市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資市場相比，可形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào);公益性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要準(zhǔn)確評估當(dāng)期和預(yù)測未來政府的財(cái)政實(shí)力，避免因財(cái)政實(shí)力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式內(nèi)涵，即強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，又要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本作為合作伙伴，降低地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點(diǎn)。從社會(huì)資本角度來看，需要選擇契約履約意愿(具有較強(qiáng)的契約精神)和能力較強(qiáng)(財(cái)政實(shí)力較強(qiáng))的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容;從社會(huì)資本角度來看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的收益率。從不同類型項(xiàng)目合同訂立的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本的回報(bào)率;經(jīng)營性項(xiàng)目的合同訂立要避免政府對市場干預(yù)導(dǎo)致投資回報(bào)率的下降，政府應(yīng)彌補(bǔ)對政府干預(yù)過程中所導(dǎo)致的正常收益的損失。公益性項(xiàng)目的合同訂立中雙方應(yīng)明確落實(shí)付費(fèi)來源，對政府購買機(jī)制做出詳盡約定，并制定違約處罰機(jī)制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項(xiàng)目監(jiān)督職能，確保社會(huì)資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會(huì)資本在履行項(xiàng)目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運(yùn)營管理等方面的承諾，同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過度使用，致使在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無法繼續(xù)進(jìn)行使用;從社會(huì)資本角度來看，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會(huì)資本按時(shí)獲得足額補(bǔ)貼和收入

第三篇：PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

摘要：布吉文體中心BTO項(xiàng)目是深圳市首個(gè)采用BTO模式操作的文體類項(xiàng)目，它從前期的識別、準(zhǔn)備、采購到建設(shè)前后經(jīng)過了2年時(shí)間，期間的每一項(xiàng)工作都經(jīng)過了慎重、充分和細(xì)致的調(diào)查和論證，這些工作成果最終促成了布吉文體中心BTO項(xiàng)目的實(shí)際落地。作為推動(dòng)項(xiàng)目的工作人員，筆者回顧整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程，并對該過程中值得借鑒和學(xué)習(xí)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容進(jìn)行研究，總結(jié)該項(xiàng)目操作過程中的成功之處，以期為國內(nèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施提供參考及借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP BTO 文體中心

一、PPP模式概述

《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。財(cái)政部在2014年12月成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個(gè)PPP合作示范項(xiàng)目名單和操作指南；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南。截止目前，各部委已下發(fā)了約30多份文件，大力推廣PPP模式在我國的應(yīng)用，加快建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)供給機(jī)制，為人民群眾提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

PPP模式是政府和社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全過程的合作關(guān)系，該模式以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過引入市場主體，發(fā)揮各方的專業(yè)優(yōu)勢，從而提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，建立政府和社會(huì)資本“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的創(chuàng)新性模式，形成“政府監(jiān)督、企業(yè)運(yùn)營、社會(huì)評價(jià)”的良性互動(dòng)格局。

二、項(xiàng)目簡介

布吉文體中心項(xiàng)目位于深圳市龍崗區(qū)布吉街道，規(guī)劃建筑面積為77700平方米，總投資為不低于5.5億元。定位為布吉片區(qū)的標(biāo)志性建筑，擬打造成集文化生活、全民健身、休閑娛樂、時(shí)尚生活、低碳環(huán)保于一體，涵蓋文化館、圖書館、電影院、體育館、書城、文化展廳等，致力于服務(wù)布吉及周邊片區(qū)的區(qū)域性先進(jìn)文化體育中心，并在中遠(yuǎn)期將其打造成為在深圳乃至全國具有影響力的城市文化綜合體。

三、項(xiàng)目實(shí)施背景及流程

為緩解政府財(cái)政壓力，并充分引導(dǎo)社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮高效的資源配置作用，項(xiàng)目采取PPP的模式，引入社會(huì)社會(huì)資本負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營等工作。該項(xiàng)目在實(shí)施過程中建立了一整套PPP項(xiàng)目的實(shí)施、審批等規(guī)范流程，具體流程如上圖。

四、項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組

由于PPP模式交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及各個(gè)政府部門，為此成立了專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目工作，并就重大問題及階段性成果進(jìn)行決策。工作領(lǐng)導(dǎo)小組由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，文體旅游局（實(shí)施機(jī)構(gòu)）、發(fā)改局、財(cái)政局、規(guī)土局、街道辦等為成員單位。

（二）實(shí)施模式創(chuàng)新

經(jīng)過多輪的研究討論，項(xiàng)目創(chuàng)造性地提出了采用BTO（建設(shè)-移交-運(yùn)營）的PPP模式，即在堅(jiān)持土地性質(zhì)不變、建成后全部資產(chǎn)歸區(qū)政府所有的原則下，由社會(huì)資本出資建設(shè)、運(yùn)營并獲取收益，經(jīng)營年限屆滿，社會(huì)資本享有的項(xiàng)目權(quán)益全部無償交還政府。

（三）市場調(diào)查――功能單元設(shè)置

為積極踐行專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“關(guān)注民生、聽取民意”的要求，確保文體中心的各個(gè)功能單元真正符合群眾的需要，項(xiàng)目專門組織了群眾問卷調(diào)查工作，由實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)同PPP咨詢公司設(shè)計(jì)問卷、街道辦具體實(shí)施執(zhí)行，在項(xiàng)目周邊3公里范圍內(nèi)的小區(qū)及企事業(yè)單位進(jìn)行了問卷調(diào)研，并對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)，根據(jù)結(jié)論對項(xiàng)目功能單元規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整。

（四）市場測試及推介

為確保該項(xiàng)目的邊界條件設(shè)置符合市場需求，能廣泛吸引社會(huì)資本參與競爭，領(lǐng)導(dǎo)小組啟動(dòng)了市場推介工作。實(shí)施機(jī)構(gòu)聯(lián)合PPP咨詢公司公開發(fā)布推介公告，廣泛邀請行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)先企業(yè)進(jìn)行了多輪座談會(huì)，各個(gè)企業(yè)均提出了很多具有實(shí)操意義的寶貴意見，并基本吸納融合到項(xiàng)目實(shí)施方案中，在公共服務(wù)不受減損的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目核心邊界條件進(jìn)行優(yōu)化。

（五）規(guī)范項(xiàng)目業(yè)態(tài)清單

項(xiàng)目特色文體等功能單元由社會(huì)資本根據(jù)運(yùn)營方案自行規(guī)劃業(yè)態(tài)，但明確提出項(xiàng)目經(jīng)營業(yè)態(tài)負(fù)面清單和特色文體單元經(jīng)營業(yè)態(tài)約定清單，規(guī)范了本項(xiàng)目中特色文體部分的具體內(nèi)容，確保未來的經(jīng)營性部分能與整體定位相符合。同時(shí)規(guī)定社會(huì)資本必須策劃實(shí)施一批具有創(chuàng)新的文體項(xiàng)目，該項(xiàng)目未來將設(shè)立國際美術(shù)交流中心、直播影院、兒童劇培訓(xùn)制作中心及藝術(shù)銀行等先進(jìn)項(xiàng)目，以提升龍崗文體高地的影響力。

（六）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡

通過挖掘項(xiàng)目自身資源從而平衡文體項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)維財(cái)務(wù)費(fèi)用的模式在國內(nèi)鮮有先例，如何在確保項(xiàng)目提供的公共服務(wù)的種類、數(shù)量、檔次不受影響的前提下實(shí)現(xiàn)前述財(cái)務(wù)目標(biāo)更是難上加難。項(xiàng)目通過提升規(guī)劃參數(shù)，增配運(yùn)營資源，用于設(shè)置準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性單元，提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，該項(xiàng)目在公共屬性不受影響的情況下創(chuàng)造性地解決了項(xiàng)目的全部建設(shè)投資以及運(yùn)營階段的政府補(bǔ)貼。

（七）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期有效整合

傳統(tǒng)模式下，政府方在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營階段，分別選定各自負(fù)責(zé)單位，相互之間缺少溝通互動(dòng)，各階段之間相互割裂，缺乏必要銜接。由于項(xiàng)目前期缺少統(tǒng)一規(guī)劃，即使經(jīng)過改造也難以與運(yùn)營形成無縫銜接。此外，盡管政府持續(xù)提供補(bǔ)貼維持運(yùn)營，但公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及效率不高的問題仍難以解決，無法令公眾滿意。

五、結(jié)束語

PPP項(xiàng)目的實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，當(dāng)中涉及政府各個(gè)部門及社會(huì)主體，厘清各自的權(quán)利及義務(wù)絕非易事。為確保項(xiàng)目實(shí)施工作順利推擠并落地，組建專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、市場測試推介等工作非常必要。后續(xù)PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，在遵循財(cái)政部PPP指引文件的基礎(chǔ)上，充分吸納成功案例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)仍具有重要意義。

第四篇：新形勢下如何規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作

新形勢下如何規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目

新出臺的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）（簡稱“92號文”）是繼財(cái)政部規(guī)范地方政府舉債融資行為，規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的又一重磅文件，文件出臺的意義在于進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源。這個(gè)文件也是對今年以來財(cái)政部官員多次公開場合強(qiáng)調(diào)PPP運(yùn)行要規(guī)范與創(chuàng)新并舉，抓規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)管、控風(fēng)險(xiǎn)、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的具體落實(shí)。

圍繞文件要求，結(jié)合PPP政策文件學(xué)習(xí)和實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)，本文從實(shí)操視角，根據(jù) “92號文”文件相關(guān)要求，談?wù)勅绾巫龊肞PP項(xiàng)目規(guī)范、整改運(yùn)作，僅供大家一起交流。

一嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)

各級財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對新申請納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫：

（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等。

整改情形：審核項(xiàng)目主體部分是否為純商業(yè)屬性；項(xiàng)目是否將房地產(chǎn)、招商引資等內(nèi)容作為PPP項(xiàng)目的主體部分；項(xiàng)目是否將酒店、公寓、廠房等商業(yè)內(nèi)容大張旗鼓地納入PPP項(xiàng)目實(shí)施以平衡財(cái)務(wù)和現(xiàn)金流。

整改措施：根據(jù)發(fā)改投資[2014]2724號、2015年6月六部委聯(lián)合頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件精神，將PPP項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)作為PPP項(xiàng)目附屬部分，成為項(xiàng)目補(bǔ)充性收益是合規(guī)的。因此政府部門在進(jìn)行規(guī)范時(shí)不能將但凡涉及商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)的項(xiàng)目全部認(rèn)為需整改，而應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況來定性。

而對于存在以上整改情形的項(xiàng)目，由于政府不負(fù)有提供義務(wù)，因此項(xiàng)目本身不適宜通過PPP模式來操作，而應(yīng)該通過市場化方式來推進(jìn)，應(yīng)立即停止入庫計(jì)劃。

2、僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容。整改情形：審核政府付費(fèi)類項(xiàng)目的實(shí)施方案和PPP合同中是否有明確的運(yùn)營內(nèi)容；項(xiàng)目產(chǎn)出說明中運(yùn)營期產(chǎn)出物是否清晰提出或缺失；項(xiàng)目運(yùn)營期績效考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)掛鉤辦法是否缺失或無可操作性；項(xiàng)目是否采用傳統(tǒng)的BT方式操作。

整改措施：對于存在以上情況的純工程建設(shè)無運(yùn)營內(nèi)容類項(xiàng)目，建議對項(xiàng)目合作范圍進(jìn)行修改，變更項(xiàng)目運(yùn)作模式，可在原項(xiàng)目范圍基礎(chǔ)之上，根據(jù)實(shí)際情況配比一定的運(yùn)營服務(wù)或使用者付費(fèi)內(nèi)容，轉(zhuǎn)化為“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績效服務(wù)”類或“可行性缺口補(bǔ)助類”的PPP項(xiàng)目。并提請財(cái)政部門及行業(yè)主管部門對新方案進(jìn)行物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；未通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

1、新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)。

整改情形：通常情況下，為保證項(xiàng)目方案具有可操作性，新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目方案審批前需具備的文件應(yīng)包括必備文件和補(bǔ)充材料（如有）：項(xiàng)目建議書及批復(fù)文件、可行性研究報(bào)告（含規(guī)劃許可證、選址意見書、土地預(yù)審意見、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告等全套支撐性文件）及批復(fù)文件、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案，也可根據(jù)項(xiàng)目具體情況，補(bǔ)充關(guān)于立項(xiàng)有關(guān)的會(huì)議記錄或領(lǐng)導(dǎo)講話、專家建議文件、調(diào)查資料及項(xiàng)目評估研究資料等進(jìn)行說明。如缺少以上必備文件或補(bǔ)充材料仍無法有效證明必備文件缺失的原因，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)缺失的文件，補(bǔ)充履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)，保證項(xiàng)目順利入庫。

2、涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)。

整改情形：根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目應(yīng)履行國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)：原有存量項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)提交相關(guān)申報(bào)文件；原單位資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)開展清產(chǎn)核資，根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)移交清冊；由原單位委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的股權(quán)進(jìn)行審計(jì)，并委托評估機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的進(jìn)行資產(chǎn)評估，股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評估結(jié)果為基礎(chǔ)確定。在信息披露后，原單位即可與社會(huì)資本方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。PPP項(xiàng)目的存量轉(zhuǎn)讓執(zhí)行也應(yīng)與以上規(guī)定條款相一致，針對未履行或缺少相關(guān)審批、評估手續(xù)，需進(jìn)行整改。

整改措施：根據(jù)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序圖（如下），按規(guī)定補(bǔ)充履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)，保存能證明履行手續(xù)的相關(guān)文件。

3、未通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

整改情形：未通過物有所值評價(jià)，即定性評價(jià)的評分結(jié)果低于60分，定量評價(jià)（可選擇）的PPP值大于PSC值?！拔赐ㄟ^”財(cái)政承受能力論證，即政府支出責(zé)任占一般預(yù)算支出的比例超過10%紅線，或存在項(xiàng)目所在地行業(yè)和領(lǐng)域PPP過于集中。整改措施：首先，物有所值評價(jià)應(yīng)在項(xiàng)目識別或準(zhǔn)備階段開展。其次，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號），對“未通過”物評的項(xiàng)目，應(yīng)調(diào)整實(shí)施方案后重新評價(jià)，仍未通過則不宜采用PPP模式。最后，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號），對“通過”物有所值評價(jià)的項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力論證，“未通過論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

“前期工作不到位”屬于程序性審查范圍，一旦發(fā)現(xiàn)違反情況，前兩種情形屬于無法審核通過入庫。后一種情形屬于永久性不能通過審核入庫。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

1、未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。

整改情形：對于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，審核項(xiàng)目初步實(shí)施方案中有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營期的產(chǎn)出是否描述清晰；項(xiàng)目是否設(shè)置了行之有效的績效考核指標(biāo)，且績效考核指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出進(jìn)行了有效掛鉤；項(xiàng)目績效考核指標(biāo)與政府支出責(zé)任之間的關(guān)系能否進(jìn)行合理的量化。

整改措施：對于存在以上情況的項(xiàng)目，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的整改，在項(xiàng)目具備明確的項(xiàng)目產(chǎn)出及合理的績效考核體系后再申報(bào)入庫。

2、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增。

整改情形：審核項(xiàng)目是否約定了在運(yùn)營初期由政府回購社會(huì)資本股權(quán)，或是建設(shè)期結(jié)束后對建設(shè)費(fèi)用一次性結(jié)算支付；地方政府是否將財(cái)政支出責(zé)任過度后移，加劇以后財(cái)政支出壓力；地方政府是否將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會(huì)資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。

整改措施：對于存在以上情況之一的項(xiàng)目，應(yīng)該對政府的具體支付形式重新計(jì)算，使PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目采取年金公式、財(cái)金[2015]21號付費(fèi)公式或它們的變形公式，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的平滑付費(fèi)。

3、項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

整改情形：審核政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)置，是否人為地將項(xiàng)目割裂為建設(shè)工程和運(yùn)營維護(hù)兩部分，通過所謂的“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，僅將少部分（低于30%）的工程可用性付費(fèi)與運(yùn)營績效掛鉤，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。整改措施：對于存在此類情況的政府付費(fèi)型項(xiàng)目，在準(zhǔn)備申報(bào)入庫的時(shí)候，應(yīng)該對政府付費(fèi)形式進(jìn)行修改，將政府對于項(xiàng)目建設(shè)工程部分支出金額的至少30%部分也一同納入到運(yùn)營期的績效考核中。二集中清理已入庫項(xiàng)目

各級財(cái)政部門應(yīng)組織開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作，全面核實(shí)項(xiàng)目信息及實(shí)施方案、物有所值評價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項(xiàng)不得入庫情形或存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。整改情形：

1、審核物有所值評價(jià)方法和程序是否按《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》（財(cái)金[2015]167號）文執(zhí)行，如定性指標(biāo)是否由六項(xiàng)基本評價(jià)指標(biāo)（權(quán)重為80%）和若干補(bǔ)充評價(jià)指標(biāo)（權(quán)重為20%）構(gòu)成、評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否與項(xiàng)目相符、是否組織召開專家評審會(huì)、專家類型是否全面、評審流程是否合規(guī)、以及定量評價(jià)的PSC值、PPP值的測算依據(jù)、測算過程和結(jié)果等是否合理正確、信息披露是否充分。

2、審核財(cái)政承受能力論證評價(jià)方法和程序是否按《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》》（財(cái)金[2015]21號）文執(zhí)行、是否采用定量和定性分析方法、全生命周期財(cái)政支出責(zé)任識別是否充分、全生命周期財(cái)政支出測算是否正確（如運(yùn)營補(bǔ)貼支出計(jì)算公式使用是否正確、折現(xiàn)率和合理利潤率的選取、風(fēng)險(xiǎn)支出的計(jì)算是否恰當(dāng)）、進(jìn)行財(cái)政承受能力評估是否匯總?cè)恳褜?shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目、是否有進(jìn)行行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估、PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出比例是否不超過10%。

整改措施：在遵循“法不溯及既往”原則下，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》》（財(cái)金[2015]21號）、《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號）規(guī)定，對已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價(jià)或財(cái)政承受能力論證的，補(bǔ)充開展“兩個(gè)論證”；已開展物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的，將評價(jià)方法和程序整改至合規(guī)。規(guī)定期限內(nèi)整改仍不合規(guī)，項(xiàng)目需清退出庫。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。整改措施：出現(xiàn)上述情形，項(xiàng)目應(yīng)停止采用PPP模式，并在雙方再談判的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目特征選擇適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ健?/p>

（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

1、未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會(huì)資本方的。

整改情形：審核社會(huì)資本方為融資平臺公司的PPP項(xiàng)目，核查中標(biāo)融資平臺公司是否符合國辦發(fā)〔2015〕42號文中對融資平臺公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的資格要求，即融資平臺公司是否已經(jīng)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，承擔(dān)的地方政府債務(wù)是否已納入政府財(cái)政預(yù)算并得到妥善處置，且明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

整改措施：對于不符合此規(guī)定的中標(biāo)方融資平臺公司，若其條件成熟，則要求其發(fā)布不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的公告，從而以合規(guī)社會(huì)資本方繼續(xù)履行PPP項(xiàng)目；若平臺公司因自身原因無法退出政府融資平臺，則地方政府可視情況與其解約，并對項(xiàng)目社會(huì)資本進(jìn)行重新招標(biāo)。

2、采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的。

整改情形：審核地方政府與社會(huì)資本簽訂的《項(xiàng)目合同》中是否約定工程建成經(jīng)竣工驗(yàn)收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價(jià)；投資方是否對項(xiàng)目后期的運(yùn)營負(fù)責(zé)；政府的支出責(zé)任是否與項(xiàng)目后期運(yùn)營產(chǎn)出績效掛鉤；項(xiàng)目合作年限是否低于10年。

整改措施：對于存在以BT方式實(shí)施的項(xiàng)目，或與投資方解約并直接退庫，或嘗試將此BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP模式繼續(xù)操作，例如可將非經(jīng)營性項(xiàng)目與其他經(jīng)營性項(xiàng)目或非經(jīng)營性項(xiàng)目的相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，通過引入社會(huì)投資人來轉(zhuǎn)變項(xiàng)目操作模式，使得項(xiàng)目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式。模式轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)審批手續(xù)，同時(shí)應(yīng)根據(jù)財(cái)政部113號規(guī)定進(jìn)行物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的實(shí)施方案才能以PPP模式實(shí)施。

3、采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的。

整改情形：結(jié)合《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)，審核采購文件中是否存在妨礙民營企業(yè)平等參與PPP項(xiàng)目的條款。

嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，審核項(xiàng)目招標(biāo)公告中是否選擇通過公開招標(biāo)等競爭性方式選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方；招標(biāo)公告中是否設(shè)置了超過項(xiàng)目實(shí)際需要的注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件；是否設(shè)置了與項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營無關(guān)的準(zhǔn)入條件；除合法合規(guī)的投標(biāo)保證金外，是否存在任何其他名義設(shè)置投標(biāo)擔(dān)保要求；是否推行以銀行保函方式繳納保證金；是否科學(xué)設(shè)置了評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮了投標(biāo)人的工程技術(shù)、運(yùn)營水平、投融資能力、投標(biāo)報(bào)價(jià)等因素。

整改措施：對于存在以上情況之一的項(xiàng)目，若項(xiàng)目正處于采購階段，則應(yīng)先暫停招標(biāo)工作，及時(shí)修改招標(biāo)文件，待文件完全符合要求后再開展招標(biāo)；若項(xiàng)目處于執(zhí)行階段，則地方政府可與中標(biāo)社會(huì)資本協(xié)商轉(zhuǎn)變合作方式或進(jìn)行解約再重新招標(biāo)，政府可能需要承擔(dān)一定的違約責(zé)任。

4、未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的。

整改情形：對于已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目《PPP合同》核查融資交割情況，審核社會(huì)資本同金融機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)簽訂了《項(xiàng)目融資協(xié)議》；根據(jù)最新外部環(huán)境看銀行能否按約定進(jìn)度足額提供貸款；向貸款行征詢是否存在項(xiàng)目債權(quán)融資滯后的情況；是否存在項(xiàng)目債權(quán)融資不到位的情形。

整改措施：對于無法按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債券融資的項(xiàng)目，應(yīng)首先督促社會(huì)資本方盡可能落實(shí)融資責(zé)任。對于融資完全無法落實(shí)的情況下，則構(gòu)成社會(huì)資本方違約事實(shí)，項(xiàng)目應(yīng)該先退庫，然后重新發(fā)起或者更換操作模式。

5、未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金。

整改情形：審核項(xiàng)目是否按照國家規(guī)定的最低資本金比例要求，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金；向項(xiàng)目資金托管銀行征詢項(xiàng)目公司是否將資本金按時(shí)足額存入?？顚?；由于項(xiàng)目資本金的最低比例要求是銀行放貸的必要條件之一，因此也可通過向項(xiàng)目貸款行征詢放款情況來印證項(xiàng)目資本金的繳納情況。

整改措施：對于未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目，應(yīng)首先督促社會(huì)資本方盡快落實(shí)資本金到位責(zé)任。若社會(huì)資本方已無能力落實(shí)項(xiàng)目資本金，則項(xiàng)目應(yīng)直接退庫，另行重新發(fā)起。

6、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金。

整改情形：“項(xiàng)目資本金非債務(wù)性資金”是針對項(xiàng)目公司本身而言，而不是針對社會(huì)資本方資金來源而言的，主要審核項(xiàng)目資本金是否存在基金名股實(shí)債和股東借款這兩種情況。

資本金具體核查方面，應(yīng)首先檢查項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊資本？

（1）若項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊資本，則審核項(xiàng)目基本金是否存在基金名股實(shí)債的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項(xiàng)目資本金資金來源有無基金？若有基金，則進(jìn)一步查詢基金與項(xiàng)目公司是否簽訂了相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》。（i）若簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議》，則查看相關(guān)協(xié)議中是否存在項(xiàng)目公司對基金的保底承諾；是否存在項(xiàng)目公司大股東及其關(guān)聯(lián)方的股權(quán)回購安排；基金收益是否與項(xiàng)目經(jīng)營相關(guān)；基金是否參與項(xiàng)目經(jīng)營管理。存在以上情況之一，則證明此基金為名股實(shí)債型，相應(yīng)部分的項(xiàng)目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。（ii）若沒有簽訂相關(guān)《補(bǔ)充協(xié)議》，則通過查看基金與項(xiàng)目公司所簽訂《股東協(xié)議》、《基金合伙協(xié)議》、《募集說明書》、《基金章程》、《投資協(xié)議》等文件，看是否存在與（i）類似的情況發(fā)生。若存在，則此基金同上為名股實(shí)債型，不合規(guī)。

（2）若項(xiàng)目資本金≠項(xiàng)目注冊資本，則審核項(xiàng)目基本金是否存在股東借款的情況。審核技術(shù)路線——首先查看項(xiàng)目是否存在資本金缺口？（i）若項(xiàng)目資本金=項(xiàng)目注冊資本金+資本公積，則項(xiàng)目資本金合規(guī)；（ii）若項(xiàng)目資本金≠項(xiàng)目注冊資本金+資本公積，則需要項(xiàng)目方針對此資本金缺口部分提供合理說明，主要核查雙方是否簽訂了《股東借款協(xié)議》，這可通過查詢《股東合同》、公司章程、《PPP項(xiàng)目合同》、外部融資協(xié)議、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料進(jìn)行佐證。若存在以上情況之一，則證明此資本金缺口部分為股東借款，相應(yīng)部分的項(xiàng)目資本金為債務(wù)性資金，不合規(guī)。

整改措施：對于項(xiàng)目資本金存在名股實(shí)債型基金的項(xiàng)目，應(yīng)首先整改基金的資金結(jié)構(gòu)，保證基金對于項(xiàng)目公司而言全部為股權(quán)類資金，不存在債權(quán)類資金。若以上整改較難操作，則建議社會(huì)資本方另尋自有資金來代替此基金的出資份額。而對于項(xiàng)目資本金存在股東借款的項(xiàng)目，則社會(huì)資本方應(yīng)利用自有資金來代替此股東借款的資金缺口。

7、由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

整改情形：通過項(xiàng)目《股東協(xié)議》、銀行資本金到賬流水、銀行授信記錄等資料，審核中標(biāo)社會(huì)資本是否按照協(xié)議要求足額履行出資義務(wù)；社會(huì)資本中選后是否自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)；中標(biāo)社會(huì)資本是否與其余外部第三方簽訂了代替出資或者代持股份的相關(guān)協(xié)議；聯(lián)合體參與方是否存在只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股現(xiàn)象。

整改措施：對于存在以上情況之一的項(xiàng)目，中標(biāo)社會(huì)資本應(yīng)及時(shí)將第三方代持的股份進(jìn)行回購，并按規(guī)定足額按期履行自己的出資義務(wù)。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

1、由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的。整改情形：實(shí)操中通常表現(xiàn)為“帶回購條款的股權(quán)性融資”，即社會(huì)資本方在將資金以股權(quán)投資方式進(jìn)行投資之前，與政府或其指定機(jī)構(gòu)簽署股東協(xié)議或合資經(jīng)營協(xié)議，由政府或其指定機(jī)構(gòu)承諾在項(xiàng)目合作期內(nèi)，全額將權(quán)益投資者持有的股權(quán)全部回購的結(jié)構(gòu)性股權(quán)融資安排。這種名為股權(quán)投入、實(shí)為債權(quán)融資，最終仍由財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)，如以信托、基金為主，由于這類資金期限通常為5年，與PPP項(xiàng)目周期10-30年期限不匹配，難以做到長期股權(quán)投資以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，“明股實(shí)債”項(xiàng)目比較多。整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP項(xiàng)目合同規(guī)范運(yùn)作，刪除股東協(xié)議、合資經(jīng)營協(xié)議或其他抽屜協(xié)議中存在回購資本金或政府兜底本金損失的條款，PPP合作雙方也可再談判并重新簽署協(xié)議。

2、政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的。

整改情形：固定收益回報(bào)承諾是指政府明確約定一個(gè)最低的或固定的回報(bào)率，即非績效考核方式滿足社會(huì)資本固定回報(bào)的要求，在政府與社會(huì)資本PPP項(xiàng)目合同可能出現(xiàn)固定回報(bào)條款。

整改措施：依據(jù)現(xiàn)行PPP法規(guī)政策，在刪除固定收益回報(bào)條款的基礎(chǔ)上，完善項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，在實(shí)施方案和PPP合同里明確績效考核指標(biāo)體系（包括指標(biāo)名稱、指標(biāo)說明、考核標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)辦法等），實(shí)行績效考核下的政府付費(fèi)，避免出現(xiàn)固定收益、保底承諾等政策文件禁止事項(xiàng)。

3、政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的。整改情形：

（1）承諾函、擔(dān)保函等。即政府部門向銀行等金融機(jī)構(gòu)出具對項(xiàng)目公司債務(wù)承擔(dān)保證責(zé)任的性質(zhì)文件，承諾或擔(dān)?！氨鞠⑦€款安排”，不符合2014年修訂的《預(yù)算法》“禁止地方政府為債務(wù)提供擔(dān)保”規(guī)定。

（2）照付不議合同。對于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府部門通常會(huì)作為項(xiàng)目公司所生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的采購方，在不問事實(shí)上是否收到合同項(xiàng)下的產(chǎn)品的前提下，承諾定期按照最低采購金額支付價(jià)款，且價(jià)款能夠覆蓋一定時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營及債務(wù)融資本息。項(xiàng)目公司可以將照付不議合同債權(quán)作為質(zhì)押品向商業(yè)銀行取得貸款，或?qū)⒃摵贤瑐鶛?quán)轉(zhuǎn)讓給金融機(jī)構(gòu)以獲得資金。

（3）差額補(bǔ)償承諾。政府及其部門向項(xiàng)目公司承諾，當(dāng)項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)運(yùn)行所產(chǎn)生的收益不足約定的最低收入水平或者不足以償付特定債務(wù)融資本息的情況下，由政府方另行支付以達(dá)到約定最低收入水平的增信方式。整改措施：及時(shí)撤回為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的文件。

4、存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

整改情形：包括財(cái)政部門還款承諾函等增信措施，央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等情況。

整改措施：（1）撤銷財(cái)政部門增信擔(dān)保、還款承諾函等文件。（2）撤回央企為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保等文件。

“違法違規(guī)舉債擔(dān)?！?，屬于合規(guī)性審查，一旦發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)情況且未及時(shí)整改或整改不到位，應(yīng)清理出庫。

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。

整改措施：根據(jù)財(cái)政部制定的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金[2017]1號）關(guān)于PPP信息公開的要求，對項(xiàng)目所處不同階段進(jìn)行信息公開。三建 議

（一）及時(shí)制定清庫工作方案。建議各級財(cái)政部門針對92號文的具體要求，結(jié)合本文的細(xì)則解釋，針對本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理要求及時(shí)制定項(xiàng)目庫清理工作方案，指導(dǎo)具體工作。各有關(guān)市縣財(cái)政部門要制定有針對性的工作方案，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，做出詳細(xì)時(shí)間安排，必要時(shí)可聘請第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅f(xié)助相關(guān)工作。

（二）以融資和績效為重點(diǎn)，社會(huì)資本方強(qiáng)化自查。在“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”的原則下，對已入庫項(xiàng)目建議社會(huì)資本方依次從識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段進(jìn)行自查，重點(diǎn)自查并整改項(xiàng)目資本金、按效付費(fèi)的合規(guī)性問題。

（三）多部門綜合施策，協(xié)同推進(jìn)PPP整改。例如，針對地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，僅靠財(cái)政部門推進(jìn)整改存在一定難度。因此，需要在政府統(tǒng)一部署安排下，由財(cái)政牽頭，發(fā)改、國土、住建、交通、水務(wù)、審計(jì)、銀監(jiān)、人民銀行、政府金融辦等相關(guān)部門共同參與，對所有涉及政府舉債擔(dān)保進(jìn)行清理，對違法違規(guī)行為全面整改。

（四）觸犯文件條款及時(shí)啟動(dòng)再談判程序。92號文對PPP項(xiàng)目明確提出一系列最新要求，并提出“停止”“清退”“整改”的責(zé)任后果，構(gòu)成外部環(huán)境重大變化中的法律變更，觸發(fā)眾多PPP需要再談判商議細(xì)則。建議相關(guān)項(xiàng)目主體亟需根據(jù)該文件盡快糾正PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)違法、違規(guī)操作，其中大量整改、糾正也需要通過再談判完成。因此，對于已經(jīng)簽訂PPP合同的項(xiàng)目，各方需要仔細(xì)對照92號文的要求，對項(xiàng)目中觸犯了文件條款的部分開啟再談判程序。

（五）多措并舉，切實(shí)保障新入庫項(xiàng)目合法合規(guī)。對準(zhǔn)備采用PPP的項(xiàng)目，建議地方政府根據(jù)92號文件的要求，從源頭開始對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化，做好項(xiàng)目前期的識別、篩選工作；根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和地方財(cái)力狀況，做好項(xiàng)目排序和項(xiàng)目庫管理工作；根據(jù)規(guī)范推進(jìn)、公開透明原則，做好PPP項(xiàng)目實(shí)施流程監(jiān)管和信息發(fā)布監(jiān)管等工作。這樣，在對已經(jīng)入庫項(xiàng)目進(jìn)行清理的同時(shí)，避免新申報(bào)入庫項(xiàng)目再出現(xiàn)合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起PPP工作主導(dǎo)責(zé)任。

第五篇：北京地鐵四號線PPP運(yùn)作案例研究

北京地鐵四號線PPP運(yùn)作案例研究

摘要： 為在北京市軌道交通領(lǐng)域引入社會(huì)投資，提高建設(shè)和運(yùn)營水平，自2001年起筆者率先在國內(nèi)開始研究以PPP模式，吸引社會(huì)投資者投資、建設(shè)、運(yùn)營地鐵新線項(xiàng)目的具體方案。經(jīng)過深入的調(diào)查研究，結(jié)合北京地鐵建設(shè)規(guī)劃特點(diǎn)，決定以北京地鐵4號線為試點(diǎn)，并聘請國內(nèi)外顧問公司成北京地鐵四號線PPP運(yùn)作案例研究引言

為在北京市軌道交通領(lǐng)域引入社會(huì)投資，提高建設(shè)和運(yùn)營水平，自2001年起筆者率先在國內(nèi)開始研究以PPP模式，吸引社會(huì)投資者投資、建設(shè)、運(yùn)營地鐵新線項(xiàng)目的具體方案。經(jīng)過深入的調(diào)查研究，結(jié)合北京地鐵建設(shè)規(guī)劃特點(diǎn)，決定以北京地鐵4號線為試點(diǎn)，并聘請國內(nèi)外顧問公司成立了4號線PPP項(xiàng)目組。自2002年以來，筆者領(lǐng)導(dǎo)該項(xiàng)目組，按照2003年底北京市政府明確的軌道交通項(xiàng)目中政府投資與社會(huì)投資7：3基礎(chǔ)比例的政策精神，及頒布的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，編制了《北京地鐵四號線PPP運(yùn)作報(bào)告》，初步確定了運(yùn)作方案。經(jīng)過各方努力，與社會(huì)投資者于2005年2月簽署原則協(xié)議，并于2006年4月簽署正式協(xié)議，前后共歷時(shí)4年多。

在推動(dòng)地鐵4號線PPP運(yùn)作過程中，筆者深感作為一項(xiàng)與公眾利益密切相關(guān)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，軌道交通項(xiàng)目PPP運(yùn)作方案得以有效實(shí)施的一個(gè)基本前提就是要具有良好的，與之配套的社會(huì)、法律和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而這恰恰又是我們工作中的一個(gè)難點(diǎn)，綜觀國外類似項(xiàng)目也概莫除外。例如，倫敦地鐵PPP方案實(shí)施前曾經(jīng)過4～5年的社會(huì)大討論。鑒于此，筆者現(xiàn)將北京地鐵4號線PPP項(xiàng)目整理成一個(gè)案例。廣大讀者通過案例研究，能深入了解方案設(shè)計(jì)的思想及具體運(yùn)作內(nèi)容。希望借此能為4號線PPP項(xiàng)目下一步的具體實(shí)施，創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，為中國未來的軌道交通項(xiàng)目PPP運(yùn)作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。北京地鐵4號線項(xiàng)目介紹

地鐵4號線的線路自馬草河北岸起偏向東，之后線路向西轉(zhuǎn)向北，經(jīng)由北京南站后，偏西北方向行進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)向北，進(jìn)入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內(nèi)大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；轉(zhuǎn)向西，沿西直門內(nèi)大街、西直門外大街至首都體育館后轉(zhuǎn)向北，沿中關(guān)村大街至清華西門，向西經(jīng)圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。正線長度28.65公里，共設(shè)地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城、海淀4個(gè)行政區(qū)。是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動(dòng)脈。該項(xiàng)目已于2003年底開工，將于2009年正式通車運(yùn)營。該項(xiàng)目已經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)（批準(zhǔn)文件文號發(fā)改投資[2003] 600號），《北京地鐵四號線可行性研究報(bào)告》（以下簡稱“可研報(bào)告”）已經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)。地鐵4號線項(xiàng)目總投資額為153億元人民幣。PPP方案基本結(jié)構(gòu)

根據(jù)北京地鐵4號線初步設(shè)計(jì)概算，北京地鐵4號線項(xiàng)目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項(xiàng)目總投資的70%，由已成立的4號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號線項(xiàng)目總投資的30%，由社會(huì)投資者組建的北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司（以下簡稱“特許公司”）負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

4號線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，特許公司根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。

特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號線公司。

北京地鐵四號線PPP運(yùn)作項(xiàng)目結(jié)構(gòu)示意圖

分析：如圖2所示項(xiàng)目結(jié)構(gòu)之所以如此設(shè)計(jì)，是因?yàn)榈罔F4號線原計(jì)劃要求在2008年奧運(yùn)會(huì)之前竣工[1]，為此在PPP運(yùn)作過程中，為保證工期4號線的土建部分已經(jīng)開工，社會(huì)投資者已經(jīng)無法參與A部分建設(shè)；另外，國外類似項(xiàng)目中土建部分也通常由政府負(fù)責(zé)。把一個(gè)完整的工程項(xiàng)目在物理上劃分成兩部分造成的主要問題，就是建設(shè)過程中出現(xiàn)了兩個(gè)業(yè)主。A、B部分工程的界面銜接和建設(shè)期工程管理的協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)工作非常具有挑戰(zhàn)性。鑒于4號線公司已將A部分工程的建設(shè)管理委托給北京市軌道交通建設(shè)管理公司（以下簡稱“建管公司”），所以，我們在項(xiàng)目實(shí)施過程中傾向于未來特許公司也能將B部分的建設(shè)管理工作委托給建管公司[2]。PPP項(xiàng)目基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)

（1）項(xiàng)目總投資：約46億元。

（2）項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容：車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報(bào)警、設(shè)備監(jiān)控、自動(dòng)售檢票等系統(tǒng)，以及車輛段、停車場中的機(jī)電設(shè)備。（3）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的《北京地鐵四號線工程可行性研究報(bào)告》以下簡稱《可研報(bào)告》和初步設(shè)計(jì)文件制定。

(4）工期：計(jì)劃2007年底竣工，2009年9月正式通車試運(yùn)營。

(5）客流量預(yù)測：根據(jù)《可研報(bào)告》客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為71萬人次/工作日，近期（2015年）為82萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）為99萬人次/工作日。

(6）根據(jù)國際客流預(yù)測機(jī)構(gòu)香港弘達(dá)顧問有限公司（以下簡稱“MVA公司”）的客流預(yù)測結(jié)果，初期（2010年）為58.8萬人次/工作日，近期（2015年）為81.8萬人次/工作日，遠(yuǎn)期（2034年）為88.4萬人次/工作日。

分析：在上述結(jié)構(gòu)下，特許期內(nèi)特許公司的主要收入就是4號線客流產(chǎn)生的票款收入。在傳統(tǒng)投融資體制下，為使項(xiàng)目可批，軌道交通可行性研究報(bào)告中的客流量測算得往往過于樂觀。為使客流量的預(yù)測更加科學(xué)客觀，并能被廣大社會(huì)投資者認(rèn)同，我們專門聘請了國際上著名的客流預(yù)測機(jī)構(gòu)MVA公司，對4號線專門作了一份獨(dú)立的專業(yè)預(yù)測報(bào)告。特許期限

特許期分為建設(shè)期和特許經(jīng)營期。建設(shè)期從《特許協(xié)議》正式簽訂后至正式開始試運(yùn)營前一日；特許經(jīng)營期分為試運(yùn)營期和正式運(yùn)營期，自試運(yùn)營日起，特許經(jīng)營期為30年。

分析：特許期的確定主要考慮到軌道交通項(xiàng)目所具有的投資大、回收期長的特點(diǎn)，根據(jù)財(cái)務(wù)模型計(jì)算投資回收期并考慮一定合理的盈利年限。特許權(quán)的終止和處理

（1）特許期屆滿，特許權(quán)終止。

（2）發(fā)生市政府或特許公司嚴(yán)重違約事件，守約方有權(quán)提出終止。如果因市政府嚴(yán)重違約導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府將以合理的價(jià)格收購B部分項(xiàng)目設(shè)施，并給予特許公司相應(yīng)補(bǔ)償；如果因特許公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致《特許協(xié)議》終止，市政府根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定折價(jià)收購B部分的項(xiàng)目設(shè)施。

（3）如果市政府因公共利益的需要終止《特許協(xié)議》，市政府將以合理價(jià)格收購B部分項(xiàng)目設(shè)施，并給予特許公司合理補(bǔ)償。

（4）因不可抗力事件導(dǎo)致雙方無法履行《特許協(xié)議》且無法就繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致，任何一方有權(quán)提出終止。政府將以合理價(jià)格收購B部分項(xiàng)目設(shè)施。

（5）如果客流持續(xù)3年低于認(rèn)可的預(yù)測客流的一定比例，導(dǎo)致特許公司無法維持正常經(jīng)營，且雙方無法就如何繼續(xù)履行《特許協(xié)議》達(dá)成一致意見，《特許協(xié)議》終止。市政府將根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定按市場公允價(jià)格回購B部分項(xiàng)目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營虧損。

分析：之所以給社會(huì)投資者設(shè)計(jì)一個(gè)退出機(jī)制，主要考慮到軌道交通的公益性，在投資者無法盈利的情況下，為保證正常系統(tǒng)安全運(yùn)行，政府有義務(wù)介入以保證公眾的基本利益不受損害。投資經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件、選擇方式和特許公司的組建 7.1 投資經(jīng)營者應(yīng)具備的條件

（1）在境內(nèi)外依法注冊的獨(dú)立的法人實(shí)體,或者由多個(gè)法人實(shí)體組成的聯(lián)合體；

（2）擁有投資、建設(shè)和運(yùn)營軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績；

（3）資信情況良好，擁有運(yùn)作本項(xiàng)目所需的財(cái)務(wù)實(shí)力；

（4）具有良好的聲譽(yù)，在法律方面無重大的不良記錄。7.2投資經(jīng)營者的選擇

通過競爭性談判的方式選擇投資經(jīng)營者。

7.3特許公司的組建

特許公司的組建必須符合適用法律和實(shí)施方案的要求。如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》[國發(fā)（1996）35號文件]規(guī)定，資本金比例應(yīng)不低于總投資的35％；如果特許公司是外商投資企業(yè)，遵守《國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》的規(guī)定，且中方投資者占有的權(quán)益不應(yīng)小于51％。資本金以外的部分由特許公司通過融資解決。在正式簽署《特許協(xié)議》之前，特許公司應(yīng)簽署有關(guān)融資協(xié)議。

分析：軌道交通的行業(yè)特點(diǎn)加上30年的特許經(jīng)營期，使得政府在選擇社會(huì)投資者時(shí)格外謹(jǐn)慎。之所以采用競爭性談判的方式確定投資者，是考慮到項(xiàng)目極強(qiáng)的專業(yè)性，雖經(jīng)過多次招商但正式表示投資意向的投資者非常有限，很難滿足招投標(biāo)的要求。另外，資本金比例的要求，將直接影響社會(huì)投資者的股權(quán)投資回報(bào)率。投資回報(bào)測算 8.1 測算條件

（1）客流數(shù)據(jù)：依據(jù)MVA公司的《北京地鐵四號線客流和收入預(yù)測報(bào)告》（以下簡稱《客流報(bào)告》）中的各運(yùn)營客流量、客流結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)客流數(shù)據(jù)。

（2）平均人次票價(jià)收入水平：根據(jù)《客流報(bào)告》預(yù)測數(shù)據(jù)和預(yù)期票價(jià)結(jié)構(gòu)，以2004年價(jià)格水平測算，運(yùn)營起始年平均人次票價(jià)收入水平為3.34元；考慮工資、物價(jià)上漲等因素，以試運(yùn)營開始年的價(jià)格水平測算，預(yù)計(jì)運(yùn)營起始年平均人次票價(jià)收入水平為3.91元，之后各平均人次票價(jià)收入水平根據(jù)MVA公司預(yù)測的4號線客流量及平均運(yùn)距等測算。

（3）總投資：46億元。

（4）運(yùn)營成本：主要包括人工成本、電費(fèi)、維修費(fèi)和管理費(fèi)等，以2004年價(jià)格水平計(jì)算。

（5）折舊：按國家規(guī)定的設(shè)備使用年限和其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提折舊。

（6）財(cái)務(wù)費(fèi)用：總投資中貸款部分約30.8億元，貸款期為25年，利率暫按年利率5.76%計(jì)算，等額還本付息。

（7）稅收：客運(yùn)服務(wù)收入繳納3％的營業(yè)稅，商業(yè)經(jīng)營收入交納5％的營業(yè)稅。企業(yè)所得稅暫按15％優(yōu)惠稅率計(jì)算，免繳3％的地方所得稅。

8.2 投資回報(bào)

特許公司通過獲取客運(yùn)服務(wù)票款收入和商業(yè)經(jīng)營收入收回投資后實(shí)現(xiàn)合理的投資回報(bào)。根據(jù)測算，本項(xiàng)目的全投資內(nèi)部收益率（即IRR）約7%～8%，股權(quán)內(nèi)部收益率約10％，投資回收期16年。

8.3 租金

4號線公司向特許公司收取A部分租賃資產(chǎn)的租金，用于A部分資產(chǎn)的還本付息。租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)運(yùn)營收益的手段：當(dāng)4號線實(shí)際客流低于預(yù)測客流一定比例時(shí)，4號線公司減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實(shí)際客流高于預(yù)測客流一定比例時(shí)，4號線公司提高特許公司應(yīng)支付的租金。租金是談判的重要標(biāo)的，具體支付方案將通過競爭性談判在《資產(chǎn)租賃協(xié)議》中最終確定。

分析：財(cái)務(wù)測算的基本假設(shè)就是社會(huì)投資者會(huì)引進(jìn)先進(jìn)的運(yùn)營管理效率，所以財(cái)務(wù)模型中所用的經(jīng)營成本大大低于《可行性研究報(bào)告》數(shù)據(jù)，參考央行現(xiàn)行基準(zhǔn)利率水平，財(cái)務(wù)費(fèi)用的假設(shè)也比較激進(jìn)。平均人次票價(jià)的確定通過多次跟北京市發(fā)改委收費(fèi)處溝通，充分考慮了北京居民的經(jīng)濟(jì)承受能力。票價(jià)是項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，只有先確定票價(jià)政策，投資者才能對項(xiàng)目進(jìn)行評估。

投資回報(bào)參考的是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的平均回報(bào)水平，該水平低于國外同類項(xiàng)目的收益率[3]，在國內(nèi)升息預(yù)期不斷強(qiáng)化的背景下，這一水平對項(xiàng)目實(shí)施還是存在一定難度的。租金方案比較靈活，它其實(shí)是政府調(diào)節(jié)特許公司的客流風(fēng)險(xiǎn)和收益的一種手段。市政府在《特許協(xié)議》下的權(quán)利和義務(wù) 9.1 市政府的權(quán)利

（1）制定4號線項(xiàng)目B部分的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（包括設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)），在《特許協(xié)議》中予以明確。

（2）建設(shè)期內(nèi)，根據(jù)需要或法律變更情況對已確定的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改或變更。

（3）根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對工程的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

（4）監(jiān)督4號線項(xiàng)目的試運(yùn)行和竣工驗(yàn)收，審批竣工驗(yàn)收報(bào)告。

（5）制定試運(yùn)營期和正式運(yùn)營期的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，在《特許協(xié)議》中予以明確。特許期內(nèi)，根據(jù)法律變更對運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行變更。

（6）根據(jù)有關(guān)價(jià)格法律法規(guī)，制定和頒布四號線的運(yùn)營票價(jià)，監(jiān)督特許公司執(zhí)行。（7）要求特許公司報(bào)告項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營相關(guān)信息。

（8）在發(fā)生《特許協(xié)議》約定的緊急事件時(shí)，統(tǒng)一調(diào)度、臨時(shí)接管或征用4號線的項(xiàng)目設(shè)施。

（9）特許期滿，無償取得特許公司B部分項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)。

（10）如果發(fā)生特許公司一般違約的情況，要求特許公司糾正違約、向特許公司收取違約金或采取《特許協(xié)議》規(guī)定的其他措施。

9.2 市政府的義務(wù)

（1）根據(jù)《特許協(xié)議》，為特許公司投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營4號線項(xiàng)目設(shè)施提供支持條件。

（2）確保4號線A部分建設(shè)任務(wù)按規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)完成。

（3）協(xié)調(diào)特許公司和其他線路的運(yùn)營商建立按乘坐里程進(jìn)行收入分配的分賬機(jī)制及相關(guān)配套辦法。

（4）因政府要求或法律變更導(dǎo)致特許公司建設(shè)或運(yùn)營成本增加時(shí)，給予特許公司合理補(bǔ)償。

分析：市政府有關(guān)部門將與PPP公司簽訂《特許協(xié)議》，明確在建設(shè)期內(nèi)政府將支持4號線公司確保土建部分按時(shí)按質(zhì)完工，并按制定的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施監(jiān)督PPP公司進(jìn)行機(jī)電設(shè)備部分的建設(shè)；明確政府部門在運(yùn)營期的地鐵票價(jià)定價(jià)、調(diào)價(jià)政策，并采取支持軌道交通發(fā)展的公共交通政策，同時(shí)按有關(guān)運(yùn)營和安全標(biāo)準(zhǔn)對PPP公司進(jìn)行監(jiān)管。在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時(shí)，市政府擁有介入權(quán)，以保護(hù)公共利益。如果PPP公司違反《特許協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，市政府有權(quán)采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。特許公司在《特許協(xié)議》下的權(quán)利和義務(wù) 10.1 特許公司的權(quán)利

（1）在特許期內(nèi)投資、建設(shè)和運(yùn)營地鐵4號線的獨(dú)家權(quán)利。

（2）根據(jù)《特許協(xié)議》的規(guī)定，為B部分建設(shè)融資的目的，將B部分資產(chǎn)和項(xiàng)目收益權(quán)向貸款銀行進(jìn)行抵押或質(zhì)押的權(quán)利。

（3）根據(jù)《特許協(xié)議》和《資產(chǎn)租賃協(xié)議》的規(guī)定，獲得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)；利用4號線項(xiàng)目設(shè)施自主經(jīng)營，提供客運(yùn)服務(wù)并獲得票款收入；根據(jù)需要將客運(yùn)服務(wù)中的輔助性工作委托給第三方。（4）根據(jù)《特許協(xié)議》規(guī)定，在項(xiàng)目設(shè)施范圍內(nèi)（不包括地上部分），在遵守相關(guān)適用法律，特別是運(yùn)營安全規(guī)定的前提下，直接或委托他人從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營，取得相關(guān)收益。

（5）根據(jù)有關(guān)規(guī)定，有償使用北京市軌道交通指揮中心（TCC）和自動(dòng)售檢票系統(tǒng)清算管理中心(ACC)等軌道交通運(yùn)營公用設(shè)施。

（6）因市政府要求或法律變更導(dǎo)致特許公司投資或運(yùn)營成本增加時(shí)，根據(jù)《特許協(xié)議》約定獲得補(bǔ)償。

（7）在市政府違反《特許協(xié)議》情況下，根據(jù)《特許協(xié)議》約定獲得補(bǔ)償或賠償。

（8）特許期結(jié)束后，如市政府繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式選擇經(jīng)營者，特許公司享有在同等條件下的優(yōu)先權(quán)。

10.2 特許公司的義務(wù)

（1）籌集B部分建設(shè)所需的全部資金，按照《特許協(xié)議》的規(guī)定保證建設(shè)資金按時(shí)到位。

（2）按照適用法律和《特許協(xié)議》規(guī)定的工期和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完成4號線項(xiàng)目B部分的建設(shè)任務(wù)，具體包括：

第一，采用先進(jìn)的建設(shè)管理模式，組織建設(shè)施工和設(shè)備采購安裝調(diào)試；

第二，按照《特許協(xié)議》規(guī)定的建設(shè)協(xié)調(diào)和爭議解決機(jī)制，與4號線公司建立有效的工作機(jī)制，確保A部分和B部分建設(shè)工作的協(xié)調(diào)進(jìn)行。

（3）按適用法律和《特許協(xié)議》的規(guī)定購買B部分建設(shè)期保險(xiǎn)。

（4）執(zhí)行因市政府要求或法律變更導(dǎo)致的B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的變更。

（5）在4號線公司的配合下，組織和完成4號線項(xiàng)目的試運(yùn)行；及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，保證4號線按期開始試運(yùn)營。

（6）在試運(yùn)營期內(nèi)，逐步達(dá)到規(guī)定的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)。試運(yùn)營期最長不超過2年。

（7）在正式運(yùn)營期內(nèi)，按照《特許協(xié)議》及適用法律（包括相關(guān)行業(yè)辦法、規(guī)章等）規(guī)定的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，保持充分的客運(yùn)服務(wù)能力，不間斷地提供客運(yùn)服務(wù)。未經(jīng)市政府同意，不得將客運(yùn)服務(wù)中的主要工作委托給第三方。（8）執(zhí)行因法律變更導(dǎo)致的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的變更。

（9）按照《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)、制定和實(shí)施安全演習(xí)計(jì)劃、制訂應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證地鐵的安全運(yùn)營；在項(xiàng)目設(shè)施內(nèi)從事商業(yè)經(jīng)營時(shí)，遵守相關(guān)的安全規(guī)定。