第一篇：PPP模式及運作方式介紹大全

PPP模式及運作方式介紹

(公私合營模式)PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與民營機構組織（或更廣義點，任何國營/民營/外商法人機構，下同）之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，代替政府建設、運營或管理基礎設施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務設施（如醫(yī)院、學校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公共服務，主要有主要有垂直和水平兩種方式；而BOT是指政府通過特許權協(xié)議，授權民營機構進行項目(主要是基礎設施和自然資源開發(fā))的融資、設計、建造、經營和維護，BOT主要有BOT、BOOT和BOO三種基本形式和十多種演變形式，如BT、TOT等,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。

PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。截止到2015年11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5%。

運作方式：

一、BOT（build-operate-transfer）

BOT即建設-經營-轉讓的一種社會經濟，是私營企業(yè)參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。

中國一般稱之為“特許權”，是指政府部門就某個基礎設施項目與私人企業(yè)（項目公司）簽訂特許權協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)（包括外國企業(yè)）來承擔該項目的投資、融資、建設和維護，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤。政府對這一基礎設施有監(jiān)督權，調控權，特許期滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎設施無償或有償移交給政府部門。

二、PFI(Private Finance Initiative)英文原意為“私人融資活動”，在我國被譯為“民間主動融資”，是英國政府于1992年提出的，在一些西方發(fā)達國家逐步興起的一種新的基礎設施投資、建設和運營管理模式。

PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，并在特許期（通常為30年左右）結束時將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。雖然PFI來源于BOT，也涉及項目的“建設—經營—轉讓”問題，但作為一種獨立的融資方式，與BOT相比具有以下幾個特點： 1.項目主體單一。

PFI的項目主體通常為本國民營企業(yè)的組合，體現(xiàn)出民營資金的力量。而BOT模式的項目主體則為非政府機構，既可以是本國私營企業(yè)，也可以是外國公司，所以，PFI模式的項目主體較BOT模式單一。2.項目管理方式開放。

PFI模式對項目實施開放式管理，首先，對于項目建設方案，政府部門僅根據(jù)社會需求提出若干備選方案，最終方案則在談判過程中通過與私人企業(yè)協(xié)商確定；BOT模式則事先由政府確定方案，再進行招標談判。其次，對于項目所在地的土地提供方式及以后的運營收益分配或政府補貼額度等，都要綜合當時政府和私人企業(yè)的財力、預計的項目效益及合同期限等多種因素而定，不同于BOT模式對這些問題事先都有框架性的文件規(guī)定，如：土地在BOT模式中是由政府無償提供的，無需談判，而在PFI模式中，一般都需要政府對最低收益等做出實質性的擔保。所以，PFI模式比BOT模式有更大的靈活性。3.實行全面的代理制。

PFI模式實行全面的代理制，這也是與BOT模式的不同之處。作為項目開發(fā)主體，BOT公司通常自身就具有開發(fā)能力，僅把調查和設計等前期工作和建設、運營中的部分工作委托給有關的專業(yè)機構。而PFI公司通常自身并不具有開發(fā)能力，在項目開發(fā)過程中，廣泛的應用各種代理關系，而且這些代理關系通常在投標書和合同中即加以明確，以確保項目開發(fā)安全。4.合同期滿后項目運營權的處理方式靈活。

PFI模式在合同期滿后，如果私人企業(yè)通過正常經營未達到合同規(guī)定的收益，則可以繼續(xù)擁有或通過續(xù)租的方式獲得運營權，這是在前期合同談判中需要明確的；而BOT模式則明確規(guī)定，在特許權期滿后，所建資產將無償?shù)亟唤o政府擁有和管理。

根據(jù)資金回收方式的不同，PFI項目通?？梢詣澐譃槿缦氯悾?/p>

(1)向公共部門提供服務型(Services Sold to the Public Sector)。即私營部門結成企業(yè)聯(lián)合體，進行項目的設計、建設、資金籌措和運營，而政府部門則在私營部門對基礎設施的運營期間，根據(jù)基礎設施的使用情況或影子價格向私營部門支付費用。

(2)收取費用的自立型(Financially free-Standing Projects)。即私營企業(yè)進行設施的設計、建設、資金籌措和運營，向設施使用者收取費用，以回收成本，在合同期滿后，將設施完好地、無債務地轉交給公共部門。這種方式與BOT的運作模式基本相同。

(3)合營企業(yè)型(Joint Ventures)。即對于特殊項目的開發(fā)，由政府進行部分投資，而項目的建設仍由私營部門進行，資金回收方式以及其他有關事項由雙方在合同中規(guī)定，這類項目在日本也被稱為“官民協(xié)同項目”。

三、TOT(Transfer-Operate-Transfer)即移交——經營——移交。TOT方式是國際上較為流行的一種項目融資方式，通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

1.制定TOT方案并報批。轉讓方須先根據(jù)國家有關.規(guī)定編制TOT項目建議書,征求行業(yè)主管部門同意后,按現(xiàn)行規(guī)定報有關部門批準。國有企業(yè)或國有基礎設施管理人只有獲得國有資產管理部門批準或授權才能實施TOT方式。

2.項目發(fā)起人(同時又是投產項目的所有者)設立SPV或SPC(Special Purpose Vehicle, or Special PurposeCorporation),發(fā)起人把完工項目的所有權和新建項目的所有權均轉讓給SPV,以確保有專門機構對兩個項目的管理、轉讓、建造負有全權,并對出現(xiàn)的問題加以協(xié)調。SPV常常是政府設立或政府參與設立的具有特許權的機構。

3.TOT項目招標。按照國家規(guī)定,需要進行招標的項目,須采用招標方式選擇TOT項目的受讓方,其程序與BOT方式大體相同,包括招標準備、資格預審、準備招標文件、評標等。

4.SPV與投資者洽談以達成轉讓投產運行項目在未來一定期限內全部或部分經營權的協(xié)議,并取得資金。

5.轉讓方利用獲得資金,用以建設新項目。6.新項目投入使用。

7.項目期滿后,收回轉讓的項目。轉讓期滿,資產應在無債務、未設定擔保、設施狀況完好的情況下移交給原轉讓方。當然,在有些情況下是先收回轉讓項目然后新項目才投入使用的。開展TOT項目融資，其主要好處有：（1）盤活城市基礎設施存量資產，開辟經營城市新途徑。隨著城市擴容速度加快，迫切需要大量資金用于基礎設施建設，面對巨大資金需求，地方財政投入可以說是“杯水車薪”“囊中羞澀”。另一方面，通過幾十年的城市建設，城市基礎設施中部分經營性資產的融資功能一直閑置，沒有得到充分利用，甚至出現(xiàn)資產沉淀現(xiàn)象。如何盤活這部分存量資產，以發(fā)揮其最大的社會和經濟效益，是每個城市經營者必須面對的問題。TOT項目融資方式，正是針對這種現(xiàn)象設計的一種經營模式。

（2）增加了社會投資總量，以基礎行業(yè)發(fā)展帶動相關產業(yè)的發(fā)展，促進整個社會經濟穩(wěn)步增長。TOT項目融資方式的實施，盤活了城市基礎設施存量資產，同時也引導更多的社會資金投向城市基礎設施建設，從“投資”角度拉動了整個相關產業(yè)迅速發(fā)展，促進社會經濟平穩(wěn)增長。

（3）促進社會資源的合理配置，提高了資源使用效率。在計劃經濟模式下，公共設施領域經營一直是沿用壟斷經營模式，其他社會主體很難進入基礎產業(yè)行業(yè)。由于壟斷經營本身一些“痼疾”，使得公共設施長期經營水平低下，效率難以提高。引入TOT項目融資方式后，由于市場競爭機制的作用，給所有基礎設施經營單位增加了無形壓力，促使其改善管理，提高生產效率。同時，一般介入TOT項目融資的經營單位，都是一些專業(yè)性的公司，在接手項目經營權后，能充分發(fā)揮專業(yè)分工的優(yōu)勢，利用其成功的管理經驗，使項目資源的使用效率和經濟效益迅速提高。

（4）促使政府轉變觀念和轉變職能。實行TOT項目融資后，首先，政府可以真正體會到“經營城市”不僅僅是一句口號，更重要的是一項嚴謹、細致、科學的工作；其次，政府對增加城市基礎設施投入增添了一項新的融資方法。政府決策思維模式將不僅緊盯“增量投入”，而且時刻注意到“存量盤活”；再次，基礎設施引入社會其他經營主體后，政府可以真正履行“裁判員”角色，把工作重點放在加強對城市建設規(guī)劃，引導社會資金投入方向，更好地服務企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)經濟行為等方面工作上來。

和其他融資方式相比，TOT項目融資方式有其獨特的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：

（1）與BOT項目融資方式比較。

BOT項目融資是“建設——經營——移交”模式的簡稱。TOT項目融資方式與之相比，省去了建設環(huán)節(jié)，使項目經營者免去了建設階段風險，使項目接手后就有收益。另一方面，由于項目收益已步入正常運轉階段，使得項目經營者通過把經營收益權向金融機構提供質押擔保方式再融資，也變得容易多了。

（2）與向銀行和其他金融機構借款融資方式比較。

銀行和其他金融機構向項目法人貸款其實質是一種借貸合同關系。雖然也有一些擔保措施，但由于金融機構不能直接參與項目經營，只有通過間接手段監(jiān)督資金安全使用。在社會信用體系還沒有完全建立起來的階段，貸款者要承擔比較大的風險。由于貸款者“惜貸”心理作用，項目經營者想要通過金融機構籌集資金，其煩瑣手續(xù)和復雜的人事關系常常使人止步。TOT項目融資，出資者直接參與項目經營，由于利益驅動，其經營風險自然會控制在其所能承受的范圍內。（3）與合資、合作融資方式比較。

合資、合作牽涉到兩個以上的利益主體。由于雙方站在不同利益者角度，合資、合作形式一般都存在一段“磨合期”，決策程序相對也比較長，最后利潤分配也是按協(xié)議或按各方實際出資比例分配。實行TOT項目融資，其經營主體一般只有一個，合同期內經營風險和經營利益全部由經營者承擔，這樣，在企業(yè)內部決策效率和內部指揮協(xié)調工作相對容易開展得多了。（4）與內部承包或實物租賃融資方式比較。

承包或租賃雖然也是把項目經營權在一定時期讓渡出去，但與TOT項目融資相比，仍有許多不同之處。經營承包一般主體為自然人，項目對外法人地位不變，項目所有權權力完整保留。租賃行為雖然經營者擁有自己獨立的對外民事權力，但資產所有權權力乃由出租者行使，租賃費用一般按合同約定分批支付或一年支付一次。TOT項目融資是兩個法人主體之間契約行為，經營者在合同期內，仍有獨立的民事權力和義務，按合同約定，經營者還可擁有部分財產所有者的權力。經營者取得財產經營權的費用也一次性支付。

（5）與融資租賃方式比較。

融資租賃是指出租者根據(jù)承租人對供應商和設備的選定，購買其設備交承租人使用，承租人支付租金的行為。融資租賃方式涉及到購買和租賃兩個不同合同，合同主體也涉及到出租人、供應商、承租人三方。其運作實質是 “以融物形式達到融資的目的”。TOT項目融資方式，合同主體只有財產所有人和其他社會經營主體兩者。經營者既是出資者，又是項目經營者。所有者暫時讓渡所有權和經營權，其目的是通過項目融資，籌集到更多的建設資金投入到城市基礎設施建設。TOT項目融資方式，省去了設備采購和建設安裝環(huán)節(jié)，其采購設備調試風險和建設安裝風險已由項目所有者承擔。合同約定的標的交付后，經營者即可進入正常經營階段，獲取經營收益。

（6）與道路兩廂或其他土地開發(fā)權作為補償方式比較。

以開發(fā)權作為補償項目其本身一般不具備創(chuàng)收經營權，項目具有純公益性質。TOT項目融資，其項目本身必須是經營性資產，有比較固定的收益。與取得其他開發(fā)權融資方式比較，省去了建設環(huán)節(jié)風險和政策不確定性因素風險，其運作方式對項目所有者和經營者都有益處。注意新建項目的效益

由于新建項目規(guī)模大,耗費資金多,因此一定要避免以前建設中曾經出現(xiàn)的“貪洋求大”、效益低、半途而廢等情況。首先,在TOT融資方式經驗不足的情況下, 要做好試點工作,并及時總結經驗,從小到大,從單項到綜合項目逐步展開。其次,在建設前一定要進行全面、詳細的評估、論證,要充分估計到TOT的負面效應,提出相關預防措施。對于事關國家建設全局的重大項目,要慎之又慎,切忌草率決定,倉促上馬。中央有關部門應從國民經濟全局的角度出發(fā),嚴格審核、審批,防止一哄而起,盲目引進外資,防止重復建設。注意轉讓價格問題

(1)由于外方接受的是已建基礎設施,避免了建設時期和試生產時期的大量風險,而由我方承擔這些風險。因此,經營權的轉讓價應合理提高,作為對承擔風險的“對價”。

(2)由于TOT項目多為基礎設施項目,其價格高低必然會對社會經濟造成較大影響。而由于外方承擔風險較低,花費費用少,因此,項目產品價格應按國內標準合理制訂,要與社會經濟承受能力相適應。加強國有資產評估

受讓方買斷某項資產的全部或部分經營權時,必須進行資產評估。轉讓資產如果估價過低,會造成國有資產流失;估價過高則可能影響受讓方的積極性和投資熱情。因此,要正確處理好資產轉讓和資產評估的關系。聘請的評估機構應具有相應資質,在評估時最好與轉讓方和其聘請的融資顧問及時溝通,評估結果應報國有資產管理部門批準。轉移項目的維修改造

應明確規(guī)定轉移經營權的項目的維修改造。為防止外商(受讓方)竭澤而漁,在移交回我方時是一個千瘡百孔的爛攤子,可以采用一種過渡期的辦法。在過渡期內,雙方共同管理、共同營運項目,收入按一定比例分享,以利于我方對項目運行的監(jiān)督管理。此外,還應鼓勵外商對項目進行技術改造、設備更新和必要的其他擴建改造。投資法律環(huán)境問題

進一步改善TOT方式的投資法律環(huán)境問題。盡管TOT涉及環(huán)節(jié)較少,但作為一種利用外資的新形式,仍必然要求有完善的法律環(huán)境的保證。政府應通過立法規(guī)范TOT相關主體的行為, 明確各方權利義務,保證轉讓項目的有償使用和特許經營權的穩(wěn)定性,保障投資者合法權益,盡量減少投資的法律風險。因此,有必要依據(jù)我國國情和國際慣例,制訂出一套適合于TOT方式的法律法規(guī),為TOT在我國的有效利用創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

四、DBFO模式

設計一建設一融資一經營(DBFO)模式，是指從項目的設計開始就特許給某一機構進行，直到項目經營期收回投資和取得投資效益。

諸如采用“設計一建設一融資一運營”(DBFO)模式的公路。其合同的關鍵創(chuàng)新源于它不是傳統(tǒng)的資本性資產采購。而是一種服務采購政策。該政策明確規(guī)定了服務結果和績效標準。DBFO這個術語是英國高速公路局提出來的。用來描述依據(jù)私人主動融資模式制定的基于特許經營的公路計劃。DBFO合同具有下列特點：

它是一份長期合同，合同期限一般為25年或30年；

它對付款．服務標準和績效評估作出了詳細的規(guī)定。提供客觀的方式依據(jù)績效進行支付。

第二篇：PPP項目運作模式的解析

PPP的運作模式解析

今年以來，PPP已經成為大家關注的熱點，政府推出了大量基礎設施和公共服務項目鼓勵社會資本參加，今天的電話會議，我們會結合前期的研究，以及與實體企業(yè)、各類金融機構、政府部門的交流，對現(xiàn)在PPP模式的開展情況、各類機構的參與方式和最新動向進行介紹，供大家參考。

一、PPP的運作模式解析

1、關于PPP定義的一點說明

根據(jù)各部委的文件，PPP是政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個P（Public）很好理解，就是指政府，第二個P（Private）在國外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會資本，包括已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，范圍要比國外的Private概念廣，這是國內的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現(xiàn)在已簽約項目的社會資本方就能看出來，國企、央企占了很大部分。其實第二P應該是SocialCapital，PPP應該是PSP。第3個P是Partnership，合作，就是伙伴關系，雙方應該是平等的，我們在調研時和一些民營企業(yè)交流，他們還是多少能感覺到一點平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效?，F(xiàn)在政府推PPP也是無奈之舉，經典的經濟學理論說公共產品由政府提供，私人產品由市場提供，但是現(xiàn)在政府沒錢，社會資本也不愿意參與，屬于政府和市場雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關于PPP的模式

大家經常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）；而發(fā)改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測，從政策意圖來看，是很重視運營（Operate）的。所以4月21日國務院會議通過《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，鼓勵在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎設施和公用事業(yè)領域開展特許經營，這個本來是個法，但是立法周期太長，所以就先出個辦法。

3、PPP的關鍵點在于項目和管理人

要吸引社會資本參加，這個項目本身的收益，加上政府的補貼（如果有），必須要讓社會資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發(fā)起投資人，他要有投資、融資、建設、運營方面的綜合能力，要有一定的資質，一定的管理能力，還要有很強的融資能力。國內的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領域還是比較少的。

財政部部長樓繼偉在G20財長和央行行長會說，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項目的開展情況和空間 根據(jù)我們的不完全統(tǒng)計，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設施、交通基礎設施、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老養(yǎng)生等多個領域，可見在政府層面，對PPP還是很積極的。

已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設、園區(qū)類項目簽約最多。從這兩組數(shù)字來看，公布的和簽約的項目，差異還是比較大的，簽約落地的項目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財政部副部長王保安此前表示，我國預計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個數(shù)字，國務院發(fā)展研究中心有篇《中國2013—2020年新型城鎮(zhèn)化融資缺口測算》，2013—2020年新型城鎮(zhèn)化靜態(tài)融資需求總額為20.43萬億元，動態(tài)融資需求總額為35.07萬億元，國研中心還有篇《2030年的中國》，是和世界銀行合作的，都對城鎮(zhèn)化建設的資金缺口有過測算。從這些不同口徑的測算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，里面規(guī)定每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，我們大致測算一下，今年地方政府公共預算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財政補貼，考慮到PPP項目的商業(yè)設施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財政部的文件規(guī)定社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級平臺公司，甚至是央企來參與PPP項目，中標后再將項目施工分包給當?shù)仄脚_來做，或者當?shù)仄脚_直接從中標企業(yè)手里回購項目，有些地方平臺公司成立子公司，聯(lián)合別的社會資本共同參與PPP項目，也有平級的平臺公司間相互交叉著做項目，比如鄰近的兩個縣。確實存在這個現(xiàn)象，這恐怕不是財政部推行PPP的初衷，但是對地方來講，轉變總有個過程。

5、各類型機構PPP的參與情況

這個我們分兩類來看，一類是實業(yè)資本，他有設計建設運營的能力，一類是金融資本，提供投融資服務。當然，也會有像中信聯(lián)合體這樣的機構，既有實業(yè)經營能力，也有錢。

實業(yè)資本

實業(yè)資本主要是做發(fā)起投資人，篩選項目，和政府談合作、招投標、也是PPP風險的主要承擔者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協(xié)議，成立項目公司，或者發(fā)起PPP產業(yè)基金對項目公司進行股權投資，負責項目運作。

從已簽約項目看，垃圾處理、污水、新城及園區(qū)建設、軌道交通等是實業(yè)資本參與比較多的項目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區(qū)建設、保障房片區(qū)改造領域，央企占了很大比重，像中信地產、中鐵股份、中國鐵建、中國建筑、光大國際、中冶等，還有地方國企綠地集團。

在專業(yè)領域比較出色的北京桑德、中信水務、深圳水務簽約項目也比較多。有兩個項目比較特別，安慶棚戶區(qū)項目里的安徽省投資集團控股有限公司；洛陽市縣級轄區(qū)澗西區(qū)一拖棚戶區(qū)改造項目里的市城投集團，社會資本方都是非本級的平臺企業(yè)。

金融機構

金融機構參與PPP項目，可以作為社會資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項目。如果作為社會資本直接參與模式，金融機構可以聯(lián)合有運營能力的社會資本，和政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內參與PPP項目的投資運作。如果作為資金的提供方，金融機構可以為其他社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。

我們具體來看不同的金融機構的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式。對于國家重點扶植的基礎設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如30年優(yōu)惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補充貸款（PSL）工具放給國開行1萬億，國開行再給棚改貸款。

國家開發(fā)銀行全資子公司國開金融就參與了很多舊城區(qū)改造的項目。政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，某種程度上成為國家宏觀調控的一種手段，但是相對于其他金融企業(yè)，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

（2）商業(yè)銀行

商業(yè)銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通

可以通過項目貸款、貿易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發(fā)展供應鏈金融，為項目公司提供資金融通服務，這是比較傳統(tǒng)的對公業(yè)務。

投資銀行業(yè)務

商業(yè)銀行承銷PPP項目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具?；蛘呃卯a業(yè)基金、信托、資產管理、租賃等通道，用自營或理財資金對接PPP項目公司的融資需求，比如參與PPP產業(yè)基金的LP。昨天有個新聞，說銀行理財直接融資工具改為注冊制，之前是實行評審制，這個理財直接融資工具也能參與PPP項目，而且算作標準化債權，將來還能轉讓，有流動性。

現(xiàn)金管理

針對項目公司日常運營資金的管理，可提供資金結算、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等、協(xié)定存款、企業(yè)定制理財產品等服務。

項目咨詢服務 憑借金融、會計、法律等方面的專業(yè)優(yōu)勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現(xiàn)金流評估和項目運營等提供咨詢服務。

夾層融資

除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項目夾層融資。股權+債權，期限長、結構靈活、限制少和成本低等優(yōu)點。

現(xiàn)在有不少銀行已經介入到各地PPP項目中去，2014年12月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設發(fā)展基金”、“交銀豫資城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”和“浦銀豫資城市運營發(fā)展基金”。

商業(yè)銀行參與PPP項目，面臨著期限錯配和信用風險，PPP項目大多涉及基礎設施建設和公共服務領域，融資周期較一般工商企業(yè)貸款更長，對于主要以中短期存款為負債來源的商業(yè)銀行來說，存在期限錯配的風險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關主體對于契約的遵守情況直接影響項目現(xiàn)金流、盈利能力和融資項目的信用風險。

（3）保險公司

保險公司可以開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保。從保險資金的運用來看，基礎設計建設一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產業(yè)投資基金”就是一個案例。

保險資金追求安全性，具有期限長、規(guī)模大的特點，比較適合基礎設施、物業(yè)之類的投資，但險資對項目的擔保和增信要求較高，大型保險機構一般都要求項目資產的評級達到AAA級，符合要求的項目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業(yè)務，也可以通過資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產證券化

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產就可能被證券化，很多基礎設施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎資產，去年11月企業(yè)資產證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設立和發(fā)行手續(xù)。

2015年1月，基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《資產證券化業(yè)務基礎資產負面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產列入負面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外，這一規(guī)定為PPP項目的資產證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監(jiān)會的這個PPP，是以財政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權資產支持專項計劃”，基礎資產就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權，此類項目為PPP項目的資產證券化提供了良好的解決方案。

項目收益?zhèn)?/p>

43號中明確項目收益?zhèn)荘PP項目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎設施建設和運營，通過項目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團）簽訂合作框架協(xié)議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目。

6、城鎮(zhèn)化產業(yè)基金

顧名思義，是主要用來為城鎮(zhèn)化發(fā)展募集建設資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導基金，與銀行合作成立城鎮(zhèn)化建設母基金。各地申報的項目，經過銀行審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目也要過省政府審核。政府對金融金鉤還是有隱性的擔保。

還有一種是有限合伙型的產業(yè)基金，一般是金融機構做LP優(yōu)先級，地方政府指定國企做LP的次級，金融機構認可的股權投資管理人做GP。有個基金子公司和某市軌道交通集團成立的城市發(fā)展產業(yè)基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項計劃是作為LP優(yōu)先級，某市軌交做LP次級，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權益進行回購，當?shù)厥姓峁┴斦N息保障。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。

第三種模式是有項目運營能力的社會資本發(fā)起成立PPP產業(yè)基金，該社會資本一般都具有建設運營的資質和能力，通過聯(lián)合金融機構成立有限合伙基金，對接項目。比如某建設公司成立基金管理公司（GP），聯(lián)合商業(yè)銀行（優(yōu)先LP），地方政府指定的第三方（次級LP），建設公司有時還可以擔任中間級LP，成立有限合伙形式的基礎設施PPP投資基金，再成立項目公司參與具體項目。項目公司與政府或代理人簽訂PPP財政補貼協(xié)議，對項目的回報模式進行約定，政府或代理人根據(jù)協(xié)議約定支付相關款項并提供擔保措施。

對于這類有運營能力的社會資本發(fā)起的PPP，他有什么意義呢？對該企業(yè)來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業(yè)出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包也有一塊利潤，哪怕是后期運營外包出去不賺錢，也能實現(xiàn)在銷售額一定的情況下提高凈值產收益率。

值得關注的是，近來成立的PPP產業(yè)基金也出現(xiàn)了一些新的動向，很多PPP產業(yè)基金投向土地一級開發(fā)、保障房等非經營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔保，只是城投債的新的表現(xiàn)形式。

7、金融企業(yè)參與PPP的操作要點

金融企業(yè)參與PPP的操作要點，我總結為三個匹配，收益匹配，期限匹配，風險匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動性，考慮怎么退出；風險匹配，就要考慮增信，財務監(jiān)督。

（1）項目盈利性分析

金融機構的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項目的收入實現(xiàn)形式，分析項目的收費機制和項目盈利測算的合理性和可實現(xiàn)性，重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款。

（2）項目退出安排

PPP模式下未必存在股權回購安排，金融機構在開展項目時必須充分考慮相關的退出機制，例如在項目建設期可以由資管計劃先期介入，待完成建設施工，項目開始運營后再由銀行發(fā)放貸款，置換原資管計劃的融資。（3）投資的流動性

由于銀行、保險、基金等金融機構資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期很長，為解決資金的流動性問題，金融機構在設計融資方案時可以進行結構化分層，對優(yōu)先級份額設定較短期限，次級投資者則持有份額至產品到期，同時獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實際操作中，可以采用股權質押、基礎設施項目應收賬款收益權、項目公司資產、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風險。

（5）財務監(jiān)督

財務監(jiān)督，確保?？顚Ｓ茫皶r掌握項目的經營情況。金融機構可以委派財務人員，并采取設立專門賬戶的形式進行監(jiān)管。

8、PPP的風險（1）政策風險

去翻看關于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項目中，當?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終項目失敗。政府缺乏經驗，違反財政補貼機制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風險。

當然了，我覺得這只看到了問題的一個方面。其實，我們的企業(yè)，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設質量不達標，或者簽約后又要求提高投資預算的，也不在少數(shù)，所以需要更客觀的看問題。

（2）項目建設風險

項目建設不能按時或者按照質量要求完成施工，金融機構在對項目方融資時可以將建設施工方的資質要求列入合同條款，要求選擇具有較強實力的工程施工企業(yè)參與項目建設，通過合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。

（3）項目經營管理風險 實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的營運風險。

金融機構要進行詳盡的盡職調查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運營及未來現(xiàn)金流收入進行財務分析和測算，確?？尚行匀笨谘a助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理。

（4）增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產抵押、信用保證、股權質押、應收賬款質押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。尤其對于非上市公司股權質押和基礎設施收益權應收賬款質押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執(zhí)行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進行了解。

（5）財政可承受能力風險

根據(jù)最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構需要密切關注特定地區(qū)的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，確保所參與項目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內。

（6、7）信用風險、財務風險

對于這兩個風險，應對方式是加強盡調，要求增信。（8）國有股權轉讓的法律風險 在部分項目中，金融企業(yè)向項目公司增資擴股或購買原有股權的方式取得項目公司的股權，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產監(jiān)督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權。根據(jù)相關法律，相關國有股的轉讓需要通過資產評估，并在產權交易場所公開進行交易，因此該類操作具有一定的法律風險。金融企業(yè)在項目開始之初就必須考慮國有股權轉讓的程序問題。

9、物有所值

國際上評價一個項目要不要PPP，有一個評價標準，叫物有所值，要證明引入社會資本比政府獨立經營達到更高效率的項目才采取PPP。這在定量方面就會有點問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊資本占總投資50%左右，其實從社會資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經濟發(fā)達地區(qū)的地鐵公司能從銀行拿到基準上下的中長期貸款，5點多，資質好點的可以發(fā)債，也就5、6個點，但是拿出來做PPP，搞個2、30年特許權經營期，社會資本肯定是要8、9個點的收益的，而且特許權經營期結束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進先進的管理經驗，可以促進其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財務數(shù)據(jù)都是要上報政府的，合資公司的財務數(shù)據(jù)、服務質量、生產資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結

（1）實業(yè)資本通過PPP產業(yè)基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業(yè)銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統(tǒng)的企業(yè)貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資。

（3）非銀金融機構可以發(fā)揮牌照優(yōu)勢，結合合理的產品創(chuàng)新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會成為金融機構新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內的原有配置標的產生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關操作指引也在陸續(xù)制定中。從PPP項目的特點看，從項目論證到確定合作社會資本開始運作，有少則半年長則數(shù)年的周期看，PPP項目短期內全面啟動建設的可能性不大，因此對政府債務的緩解作用是一個長期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎資產質量高，具有經營收入和財政支持，類似于美國市政債，金融機構可以把10年期的項目變成不同的短期投資。LP優(yōu)先級一般在8%-10%之間，政府補貼列入人大財政預算，信用很高?？梢宰鳛橹匾Y產配置。

二、問答環(huán)節(jié) 問題1：信托公司參與PPP的優(yōu)勢在哪里？

信托的優(yōu)勢在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯(lián)合銀行、保險等資金共同開發(fā)項目；（3）靈活的機制，多年積累的產品開發(fā)經驗和風控能力。

問題2：社會資本和政府合作中如果才能對等？

（1）在調研中，已有一些民營企業(yè)感覺到政府的態(tài)度有所改變，這是一個良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍，這是政策導向；（3）從PPP的最后一個P來看，是合作關系，當然平等關系的建立有一個過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場化進程的推進，銀行會有尋找高收益資產的動力，以后銀行也可能通過設立資產管理公司來進行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區(qū)別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會資本在參與度和風險承擔的程度會有區(qū)別。

問題5：PPP模式下央企、國企是不是很有優(yōu)勢？

PPP模式下投資的都是基礎設施建設和公共服務項目，投資規(guī)模大，央企、國企的資金實力雄厚，能夠參與重大項目的建設，上市民企也有資本擴張的能力，因此在PPP中也能發(fā)揮重要作用。

問題6：社會資本投資PPP產業(yè)基金，如果參與具體項目？ 社會資本投資PPP產業(yè)基金，由產業(yè)基金根據(jù)具體的項目，通過股權投資設立項目公司，由項目公司負責項目的建設和運作。

第三篇：中國基金會運作模式介紹

中國基金會運作模式介紹

一、基金會簡介

基金會是對興辦、維持或發(fā)展某項事業(yè)而儲備的資金或專門撥款進行管理的機構。一般為民間非盈利性組織。宗旨是通過無償資助，促進社會的科學、文化教育事業(yè)和社會福利救助等公益性事業(yè)的發(fā)展?；饡馁Y金具有明確的目的和用途

中國的基金會分為公募與非公募兩種，二者的區(qū)別在于可否面向公眾募捐。目前，國內的公募基金會多為半官方色彩的政府伙伴型基金會，而非公募基金會則多由企業(yè)出資設立，當然其中也有特例。由于網(wǎng)絡與固定電話、手機短信成為 募捐箱之外的有效勸募途徑，擁有網(wǎng)絡社區(qū)優(yōu)勢的騰訊獲準設立了公募性質的騰訊公益慈善基金會。

而今，越來越多的商界人士介入到基金會的運作之中，基金會的勸募、捐助呈現(xiàn)了漸趨濃厚的企業(yè)化特征。一些活躍的基金會不僅積極開拓專項活動、紀念品銷售、新媒體等籌款渠道，也致力于通過市場營銷改進勸募的技巧；在治理結構上，通過投資與運作部門的分離，基金會正向提升運作效率與透明度轉變；中國傳統(tǒng)的運作型基金會開始引入項目招標制，向資助型基金會轉型；另一些基金會則變身為風險投資或項目工程，孵化民間公益組織，并引入救助者接力助人的機制，讓慈善鏈條化。

商業(yè)慈善、慈善投資等新理念的確立，令慈善這一人類最悠久的社會傳統(tǒng)之一變得日益商業(yè)化與可持續(xù)，從而有助于慈善資源獲得最優(yōu)配置。中國財富總量的提升與富人階層的日臻成熟，令慈善為越來越多富于社會責任感的企業(yè)家所踐行。尤其是5·12汶川地震后，各大企業(yè)捐款中有相當一部分通過企業(yè)設立的基金會捐出或捐向一些大型公募基金會，各類基金會由此更廣泛地進入人們的視野。

二、中國十大慈善機構簡介

1.中華慈善總會

作為中國規(guī)模較大、業(yè)績較好的公益組織機構之一。自1994年4月在民政部老部長崔乃夫的倡導下成立，總會發(fā)揚人道主義精神，弘揚中華民族扶貧濟困的傳統(tǒng)美德，幫助社會上不幸的個人和困難群體，開展多種社會救助工作。

按照總會章程，慈善總會最高權利機構是會員代表大會，每界5年，理事會是會員代表大會執(zhí)行機構，每年召開一次?？倳涃M來源于會費、捐贈、政府資助、利息、核準業(yè)務范圍內開展活動或服務的收入及其他合法收入，行政經費來源于創(chuàng)始基金增值部分、會費、行政經費專項捐贈、政府資助、捐贈款利息、興辦實體的收入等。按照國家規(guī)定，從捐贈款中提取一定比例作為項目管理經費。

目前，中華慈善總會共有團體會員108個，并與絕大多數(shù)團體會員合作開展多種慈善項目。據(jù)2002年一項資料顯示，總會成立7年多直接接受款物總計9.8億人民幣，其中，善款5.4億人民幣，捐贈物資折合人民幣共計4.4億元。

2.中國殘疾人聯(lián)合會

有數(shù)據(jù)顯示，中國有6000萬殘疾人,這些人就是中國殘疾人聯(lián)合會服務的對象。1988年3月15日成立,作為國家法律確認、國務院批準的各類殘疾人的全國性統(tǒng)一組織，她的全國代表大會是其最高領導機構。其下設主席團、執(zhí)行理事會、評議委員會、專門協(xié)會和各類地方組織。

殘聯(lián)的章程規(guī)定，其資金來源有五部分：社會各界(國內外組織機構和個人)捐贈、政府資助、國際合作項目、創(chuàng)收和其它收入。據(jù)殘聯(lián)內部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前資金主要來源還是殘聯(lián)先申報，然后國家有關部委撥款專項專用。

3.中國青少年基金會

1989年在北京正式成立的中國青少年基金會(簡稱中國青基會)是以促進中國青少年教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生、社會福利事業(yè)和環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展為宗旨的全國性非營利社會團體。它所實施的項目包括人們所熟知的希望工程以及保護母親河行動、中華古詩文經典誦讀工程、公益信托基金、國際青少年消除貧困獎、中國十大杰出青年評選。

在這些項目中，最主要、最有影響力的是希望工程。這是一項被社會廣泛關注的公益事業(yè)，旨在通過籌款，資助中國農村貧困地區(qū)的少年兒童獲得受教育的機會。據(jù)統(tǒng)計，目前全國希望工程累計資助建設希望小學9000余所，累計資助失學兒童樂250多萬名，援建希望網(wǎng)校130所。

4.中國扶貧基金

1989年3月成立時，中國扶貧基金是一個沒有基金的基金會。那時基金會的工作人員沒有從事民間扶貧工作的經驗。通過多方聯(lián)絡，基金會努力爭取海內外各界人士對扶貧事業(yè)的理解和支持，動員社會各界人士積極加入扶貧行列。

1996年——1999年，是中國扶貧基金會發(fā)展的第二階段。這一階段基金會主要采用扶貧到戶和開發(fā)式扶貧的工作模式實施了“貧困農戶自立工程”、“科技扶貧”、“教育及醫(yī)療設施援建”等項目。

從1999年下半年起，中國扶貧基金會進入了第三個發(fā)展階段。這一年也是中國扶貧基金會第二個十年的開始，這一階段的工作方式是：通過項目援助、受援人參與等方式，幫助貧困社區(qū)的弱勢群體改善生產、生活和健康條件并提高其素質和能力，實現(xiàn)脫貧致富。

5.中國紅十字會

中國紅十字會的歷史可以追溯到1904年。當時正值清朝末年，為救助日俄戰(zhàn)爭中受害的我國同胞而成立。1912年，中國紅十字會正式成為國際紅十字會的成員，1993年全國人大制定《中華人民共和國紅十字會法》，明確中國紅十字會是“從事人道主義工作的社會救助團體”，它的職責較以前有所擴大。

目前，中國紅十字會主要履行以下職責：開展救災的準備工作；在自然災害和突發(fā)事件中，對傷病員和其他受害人進行救助；普及衛(wèi)生救護和防病知識，進行初級衛(wèi)生救護培訓；參與輸血獻血工作，推動無償獻血；開展紅十字青少年活動，參加國際人道主義救援工作等。

中國紅十字會的最高權利機構是全國會員代表大會，一般情況下五年開一次，會員代表大會閉會期間由理事會執(zhí)行其決議，理事會閉會期間由常務理事會執(zhí)行其決議?？倳C關的常務理事組成執(zhí)行委員會，對常務理事會負責。

6.中華環(huán)?；?/p>

1992年，在巴西里約熱內盧的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，為獎勵首任國家環(huán)保局局長曲格平教授為環(huán)境保護做出的貢獻，特別頒發(fā)十萬美金作為獎金。這筆錢后來成為中國第一個具有獨立法人資格、非營利性的專門從事環(huán)境保護事業(yè)的民間基金會——中華環(huán)?；鸪闪⒌幕A資金。

1993年4月，環(huán)?；鹫匠闪ⅲ渥谥贾饕峭ㄟ^資助和獎勵對中國環(huán)保事業(yè)做出貢獻的個人和組織，推動中國環(huán)境保護的管理、科學研究、人才培訓及國際合作等各項環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。基金會的基金來源主要有三種途徑：國內外熱心于環(huán)保事業(yè)的企、事業(yè)單位、團體的捐贈；其他組織、個人的捐贈；國內外有關組織和友好人士的捐贈。

基金會的最高權利機構為理事會。理事會設常務理事長一名、副理事長若干名、秘書長一名、常務理事和理事若干名。理事會聘請若干國內外著名人士擔任名譽理事長。

7.宋慶齡基金會

十大全國性慈善機構中，宋慶齡基金會是唯一以國家領導人名字命名的慈善機構。1981年5月29日，中華人民共和國名譽主席宋慶齡逝世，一年后，在宋慶齡逝世一周年的紀念日里，宋慶齡基金會成立。基金會成立后，宗旨集中體現(xiàn)為“和平、統(tǒng)一、未來”六個字，即維護世界和平，促進祖國統(tǒng)一，關注民族未來。

在機構上，基金會設理事會和常務理事會。在領導人員上，基金會設名譽主席、主席、副主席，由理事會民主推選產生；秘書長為基金會法人代表。

募捐方法有三種：現(xiàn)金和現(xiàn)金支票，可以直接寄到基金會；股票、有價證券、產權契約，在住所住地的中國銀行辦理；各類物資，向基金會去信去電商處。

8.見義勇為基金會

作為指向性最強的基金會，中華見義勇為基金會1993年6月由公安部、中宣部、中央綜治委、民政部、團中央等部委聯(lián)合發(fā)起成立。成立九年以來，該會同有關省市組織了大量表彰活動，募集見義勇為基金7000多萬元，發(fā)放獎勵撫恤、補助慰問和助學金2000余萬元。

目前中華見義勇為基金的工作模式是：一，每兩年開一次全國性表彰大會，由中宣部、公安部、民政部等單位抽人員組成評審委員會，對各省上報的人員事跡進行評審；二，面對日常申請補助的見義勇為人員，由基金會辦公會進行研究，看夠不夠標準、夠哪一級標準，形成意見后報基金會會長或常務副會長審批，再對外發(fā)錢。

據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國共有28個省、自治區(qū)、直轄市，近千個市、縣設有見義勇為事業(yè)組織管理機構，從事見義勇為工作的人員近萬人。近十年來，各級見義勇為管理組織已募集基金十幾億元。

9.中國光彩事業(yè)促進會

促進會是1994年4月為配合“國家八七扶貧攻堅計劃”而發(fā)起的。以劉永好為代表的10位民營企業(yè)家在全國工商聯(lián)七屆二次常委會議上聯(lián)名倡議“讓我們投身到扶貧的光彩事業(yè)中來”，進而在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(中國民間商會)發(fā)起下成立促進會。她是光彩事業(yè)的組織機構，是經由國家民政部注冊的非營利社團法人組織，享有聯(lián)合國經社理事會特別咨商地位。她以廣大非公有制經濟人士和民營企業(yè)為參與主體，包括港澳臺僑工商界人士共同參加。

促進會的最高權力機構是理事會，下設常務理事會。促進會的經費來源一是會費，二是有關社會團體、企業(yè)人士的贊助，三是其他資助。

10.中國婦女發(fā)展基金會

中國婦女發(fā)展基金會是經過中央人民銀行批準、在民政部登記注冊的全國性非營利性社會組織，它向國內外企事業(yè)單位、社會組織和個人募集資金和物質，旨在全面提高婦女素質，維護婦女合法權益，促進社會為婦女發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

該基金會的最高權利機構是理事會，由正會長、副會長、常務理事、秘書長及理事組成。理事會實行屆任制，每屆任期三年，每年召開一次會議，遇有特殊情況，也可以采用其他形式召開。

婦女基金會基金來源主要是第一，接納海內外熱心婦女事業(yè)的企業(yè)、社會組織、人士的捐贈；第二，國家政策允許的基金增值和服務收入；第三，利息及其他合法收入。基金的增值部分必須用于基金的任務范圍，基金的使用須根據(jù)與捐贈人、資助人約定的目的、對象方式合法使用。

三、基金會的運作模式概覽

比爾·蓋茨與沃倫·巴菲特盡捐家財?shù)呐e動，引領了全球富人新一輪的行善潮流。近年，國內企業(yè)也紛紛設立非公募基金會，積極承擔社會責任。不過，散財有道也是一門學問。如同任何一間掌握巨資的機構，基金會存在保值增值的問題。不少基金會委托專業(yè)公司理財，其投資組合一般包括穩(wěn)健的債券、股票等，不過也有 Google、eBay等機構從事更為進取的PE投資，這也加大了對投資專家的需求。

眾多商界人士介入之后，基金會的勸募、捐助呈現(xiàn)了漸趨濃厚的企業(yè)化特征。一些活躍的基金會不僅積極開拓專項活動、紀念品銷售、新媒體等籌款渠道，也致力于通過市場營銷改進勸募的技巧；在治理結構上，通過投資與運作部門的分離，基金會正向提升運作效率與透明度轉變；中國傳統(tǒng)的運作型基金會開始引入項目招標制，向資助型基金會轉型；另一些基金會則變身VC或PE，孵化民間公益組織，并引入救助者接力助人的機制，讓慈善鏈條化。商業(yè)慈善、慈善投資等新理念的確立，令慈善這一人類最悠久的社會傳統(tǒng)之一變得日益商業(yè)化與可持續(xù)，從而有助于慈善資源獲得最優(yōu)配置。

1.設立專項基金或事業(yè)基金

也有不少企業(yè)選擇在知名公募基金會名下設立專項基金或事業(yè)基金（二者區(qū)別在于是否有定向用途），一些明星發(fā)起的基金即如此。譬如李連杰發(fā)起的“壹基金”在中國紅十字總會的架構下獨立運作，李亞鵬與王菲夫婦發(fā)起的“嫣然天使基金”由中國紅十字基金會（簡稱“紅基會”）這些基金由此也可以面向公眾募捐，如招商銀行除捐資與中國青少年發(fā)展基金會（簡稱“青基會”）合作設立“我和我的2008”專項基金外，還通過短信、網(wǎng)銀、網(wǎng)絡競拍號召該行信用卡用戶捐助；麥當勞與宋慶齡基金會成立的“中國麥當勞叔叔之家慈善基金”，亦在其餐廳內設有捐款箱。針對專項基金，一些基金會也有具體要求，如宋慶齡基金會規(guī)定，專項基金的協(xié)議捐贈金額應在500萬元現(xiàn)金以上。也有非公募基金會嘗試以專項基金方式籌款，如南都公益基金會名下設立了由許京騏夫婦捐助 10 萬元的“許左群愛心基金”，其增值部分用于新公民學校的師生獎勵。

基金會數(shù)量的躍升，帶來了募款能力的競爭，尤其是企業(yè)紛紛成立專屬基金會，分流了捐款的來源，也增加了公募基金會勸募的難度。因此，基金會的多元化勸募、品牌打造、營銷創(chuàng)新日見重要。

2.改進勸募技巧

現(xiàn)在有很多以慈善名義展開的籌款活動，如慈善晚宴、音樂會、球賽以及對捐贈書畫、珠寶、不動產的慈善拍賣等。除現(xiàn)金外，捐助各種資源或技能，如交通工具、活動場地、宣傳設計等也被提倡。各基金會也注重與企業(yè)結盟，在其營銷推廣中加入募款內容。富于號召力的明星更成為積聚捐助人的一大招牌，其中表現(xiàn)最出色的是李連杰壹基金。

壹基金的年報披露，其在成立第一年接受的1067.7萬元捐款中，有19%由個人通過匯款、手機短信、貝寶（PAYPAL）和騰訊網(wǎng)絡捐贈，而3個月之后，其個人捐款占比迅速上升至60%，網(wǎng)絡支付也增加了財付通、支付寶、快錢等新渠道。壹基金還獲得電影《赤壁》、瑞士名表 DeWitt帝威合辦的慈善晚宴募得的100萬元善款，并吸引了微軟、阿里巴巴、俏江南等企業(yè)捐資。

除此之外，吸納會費、提供服務以及出售服飾、書、徽章等紀念品，也是基金會的典型募資手段2008年7月，壹基金與萬寶龍合作推出了30支限量版墨水筆，每出售一支萬寶龍向壹基金捐贈5000歐元。

勸募中，營銷的方式也相當重要。以扶貧為主旨的樂施會，將子網(wǎng)站“樂施有禮”做成購物網(wǎng)站的格局，捐助者可購買若干份牛羊、柑樹苗、沼氣池、醫(yī)療箱、學校設施等禮物放入購物籃結賬。這一方式不僅有利于提升捐助者的興趣，捐款用途也簡潔明了。

最后，在學習讓人樂意捐贈技巧的同時，國內各基金會也不斷規(guī)范管理，降低管理開支，以打造良好的公信力，保證捐款來源的持續(xù)性。

3.投資理財

為實現(xiàn)資金管理的效益最大化，不少基金會委托專業(yè)公司理財。2000年前后進入資本市場的上海慈善基金會，同時委托數(shù)家公司進行資金運營，出于慈善目的，這幾家公司均承諾：一旦出現(xiàn)虧損，將用贈款補足。由施正榮夫人張唯打理的施氏家族慈善基金會，將投資增值部分交由JP摩根打理，管理費為 1-1.5%，資金支出則與匯豐銀行合作。為求穩(wěn)健，其主要投資政府債券與藍籌股，收益目標為8%。這個2007年8月在香港成立的基金會，注冊資金 300萬美元，主要資助方向為氣候、環(huán)保、能源、文化遺產保護等。

而合理投資－獲取回報－部分收益用于慈善、剩余收益和本金繼續(xù)投資，也是海外基金會的基本運作模式。2001年以來，蓋茨基金會每年都將總資產的 88-94%用于投資，捐出數(shù)額的占比則為3-8.5%（表5）

如圖所示，2005年以來，其投資收益已超過當年收到的捐款。2007年，其以381億美元的投資獲得了高達49億美元的投資報酬，高于當年其收到的捐贈，包括來自比爾·蓋茨和沃倫·巴菲特的31億美元（2006年6月，沃倫·巴菲特宣布把1000萬股伯克希爾·哈撒韋公司B股贈與蓋茨基金會，此后，他開始兌現(xiàn)每年捐贈股票總額5%的承諾，截至2008年7月，已分三次共捐出142.5萬股，價值超過 50億美元）?？梢?，盡管受到全球最富有的兩大慈善家資助，但對蓋茨基金會而言，出色的投資回報仍是其行善的有力依靠。

4.投資型資助

給予也是一門藝術。在中國，傳統(tǒng)的基金會往往以運作型基金會（Operating foundation）為主，即基金會利用所籌資金自行運作慈善項目。不過，作為一個復雜的實體，運作型基金會更容易受到公眾的質疑，因此，在美國，這類基金會總數(shù)不到6%，相比之下，通過資助其他民間組織運作項目的資助型基金會（Grant-making foundation）數(shù)量越來越多。國內基金會也在向這一方向轉變，中國殘疾人福利基金會明確提出，要逐步由運作型轉為資助型為主，通過公開招標或購買服務等方式實施公益服務，以提高項目的運作效率。

項目招標制是資助型基金會的主要運作模式，中遠慈善基金會、南都公益基金會、友成基金會等均采用這一方式。2008年6月，紅基會也宣布拿出2000 萬元，面向全國公益組織招標。綜合來看，其操作方式大同小異：首先，選擇符合基金會方向的公益項目招標，并引入“項目聽證會”和專業(yè)人士“陪審團”等制度進行評估，以便將標的給予運行效率最高的機構；其次，對項目實行合約化管理，在項目實施中對資金的發(fā)放和使用等進行監(jiān)控；在項目結束后，則進行效果考察、評估。

通過投資讓慈善延續(xù)的革命性理念，正形成一股席卷全球的慈善資本主義浪潮。在美國，越來越多基金會傾向于使用“使命投資”的模式，即基金會對捐助項目以極低的利息和利潤進行貸款和風險投資。波士頓的“社會影響咨詢者組織”對全美92家歷史悠久的基金會的調查顯示，2005年，進行“使命投資”的基金會有72家，而1968年只有1家；相關投資金額也由1968年的4800萬美元增長到2005 年的1.3億美元。國內第一個以企業(yè)家名字命名的個人基金會王振滔慈善基金會，也在資助貧困大學生時采用類似方式：受助大學生須在工作后資助一名貧困學生，以使該基金變成“種子基金”，令受資助者的數(shù)量呈幾何型增長。慈善投資者們期待，借此將單向的捐助關系發(fā)展為互動的多贏關系，實現(xiàn)社會性的“愛心接力”。

正如投資一樣，基金會的資助也有失敗的風險，有些資金或許難以落實到項目上，即使落實也可能效果有限，這更凸顯了基金會投資眼光的重要性。

長江商學院院長項兵提出，在全球化的時代，慈善也需要整合全球資源。無論慈善投資、資助理念還是維護自身權益上，國內基金會正顯出開闊的全球視角。2008年5月，壹基金還撥款10萬元，對緬甸強熱帶暴風災難進行救助。民間慈善機構打開眼界實施國際救助，也是中國崛起的有力證明。

四、典例分析

1.壹基金的運作模式

壹基金是由李連杰先生于2007年發(fā)起成立的公益組織，目前是國內第一家民間公募基金會。壹基金以“盡我所能，人人公益”為愿景，致力于搭建專業(yè)透明的壹基金公益平臺，專注于災害救助、兒童關懷、公益人才培養(yǎng)三大公益領域。

團隊組成：壹基金聘用了數(shù)十位不同專業(yè)背景的工作人員全職工作，組建了一支高效率的執(zhí)行團隊，包括擁有跨國工作經驗以及500強公司工作經驗的資深管理人士。同時國內公益領域的數(shù)十名知名專家學者也受邀組成了壹基金的顧問委員會。據(jù)了解，壹基金團隊的人力資源包括三類，除了專業(yè)的工作人員外，還包括大量的義工，以及合作伙伴。合作伙伴主要包括愛心合作伙伴、專業(yè)合作伙伴、推廣合作伙伴及公益合作伙伴。其中，專業(yè)合作伙伴主要指的是能利用本身所具有的財務、法律、管理、市場等專業(yè)技能或資源，無償提供相關專業(yè)服務的企業(yè)，比如戰(zhàn)略咨詢公司貝恩。

財務審計：全球四大會計師事務所之一的德勤華永會計師事務所有限公司（Deloitte）和畢馬威國際會計師公司（KPMG）對善款的收支進行審計；凱 譽管理咨詢有限公司（KCS）提供善款的財務報告。

戰(zhàn)略規(guī)劃：國際著名咨詢機構貝恩公司（中國）為壹基金的長期戰(zhàn)略發(fā)展提供指導；奧美、BBDO、麥肯光明等多家全球領先的廣告公關公司亦為壹基金提供國 際專業(yè)水準的傳播規(guī)劃服務。

此外，壹基金與博鰲亞洲論壇合作創(chuàng)立 “全球公益慈善論壇”，邀請來自世界各國的公益組織、知名企業(yè)、政府官員、研究學者，促進全方位交流與合作。

壹基金募集到的所有捐款將直接進入中國紅十字會總會的“李連杰壹基金計劃”帳戶。為了確保慈善公益基金的透明度及公信力，全球四大會計師事務所之一的德勤華永會計師事務所有限公司(Deloitte)將對善款的使用進行審計。同時每一季度公布季報，每一公布年報，向公眾詳細介紹“壹基金”的善款募集和使用情況，誠邀媒體以及社會公眾共同監(jiān)督。壹基金通過建立 “中國紅十字會壹基金公益獎”，對需要資金支持的公益項目進行評估，并對符合標準的項目提供資金支持，以此帶動業(yè)內 “誠信” 價值觀。同時，壹基金期望通過公正、透明的評選，確立行業(yè)標準和規(guī)范，鼓勵公益組織良性發(fā)展，推動公益事業(yè)的發(fā)展。例如以下五個項目：

2.河仁慈善基金開啟慈善運作新模式

河仁慈善基金會，“河仁”二字為曹德旺父親曹河仁名字，寓意“上善若水、厚德載物”。由中國第一、世界第二大汽車玻璃制造商福耀玻璃集團創(chuàng)始人、董事長曹德旺發(fā)起，2010年6月7日在中國民政部登記注冊成立，現(xiàn)基金為人民幣35.49億元。是中國目前資產規(guī)模最大的公益慈善基金會。

曹德旺創(chuàng)建河仁基金的申請始于2007年，但由于史無前例并存在法律障礙，加上涉及民政部、財政部、國家稅務總局、證監(jiān)會等多個部門的有關程序，耗時3年多才得以成立該基金會。作為中國第一家以捐贈股票形式支持社會公益慈善事業(yè)的基金會，河仁基金會開創(chuàng)了中國基金會資金注入方式、運作模式和管理規(guī)則的多個第一。

河仁慈善基金會在管理模式上也將不同于以往?；饡扇±硎聲I導下的秘書長負責制，定位為資助性慈善基金。邀請13名知名人士任理事，基金會的重大事項均由理事會決策，理事會由監(jiān)事會監(jiān)督。還將聘請國際知名會計師事務所參與審計，每年定期公開審計報告及慈善項目名單?；饡略O四個管理機構，分別負責預算和財務管理、慈善項目管理、資產直接項目投資和間接項目投資。

在今后基金會的運作上，曹德旺表示，基金會將秉承“公開、公正、公平”的原則運作，為保證“每一分錢的去向都讓社會知道”，基金會將像國際上市公司一樣規(guī)范管理，定期公開審計報告和慈善項目名單，基金會的每一件事都會向社會公告。

在成立儀式上，福耀集團董事局主席曹德旺向“河仁慈善基金會”捐贈了35.49億元人民幣的等值股票，主要用于支持中國內地貧困地區(qū)教育、醫(yī)療、扶貧、救濟等公益慈善事業(yè)。全國工商聯(lián)主席黃孟復對這種新興的慈善運作方式給予充分肯定。黃孟復：很多我們的企業(yè)家以前都是用真金白銀來做慈善事業(yè)，但是這個做法有它的局限性，拿的太多將影響企業(yè)的發(fā)展。曹德旺這樣股票捐贈的形式既支持了慈善事業(yè)的發(fā)展，又不影響企業(yè)的健康發(fā)展。

曹德旺表示因為過去這是新生事物，我們處在轉型的社會，各方面都需要轉，我們需要一個過程，能在這么快的時間幫這個事情落地，我們懷著非常感激的心態(tài)。

3.參與式資助——友成在非公募基金會運作模式上的探索

友成企業(yè)家扶貧基金會（簡稱友成基金會）是經中華人民共和國國務院批準成立、在民政部登記注冊、具有獨立法人資格的非營利性社會公益組織；是國內首家由中國大陸、香港和臺灣的著名企業(yè)家發(fā)起，以構建以人為本的和諧社會為目標、以參與式資助為主要運作模式的創(chuàng)新型非公募基金會?；饡闹鞴軉挝粸閲鴦赵悍鲐氶_發(fā)領導小組辦公室。作為一家成立不到四年的非公募基金會，友成基金會大力倡導公益創(chuàng)新，積極探索嶄新的“友成模式”，最終快速成長為中國最具實力和聲望的非公募基金會之一。作為一家以創(chuàng)新為特色的非公募基金會，友成始終倡導一種“新公益”理念。

所謂“新公益”，即重視公益活動的可持續(xù)性，其中一個方式就是用商業(yè)的方式從事公益事業(yè)，也就是社會企業(yè)模式。在這方面，友成基金會做出了積極而成功的嘗試，比如與格萊珉基金會等合作建立從事小額信貸的社會企業(yè)。

目前中國的公益領域中，許多草根組織所需要的幫助不僅僅是資金上的，更多的是需要項目策劃方向的把握，操作理念、執(zhí)行能力的培養(yǎng)和各種資源的配備。因此我們提出參與式資助既是鑒于對中國公益領域需求現(xiàn)狀的一種判斷，同時也是在公益領域內對商業(yè)領域的創(chuàng)業(yè)投資經驗的一種借鑒。

資助型和運作型的基金會對能力的要求是完全不同的，作為資助型基金會它需要很強的嗅覺，也就是要對申請資助方的執(zhí)行團隊和項目有很強的判斷力和分析能力，而運作型基金會則更像商業(yè)世界當中的實業(yè)企業(yè)，需要踏踏實實、一絲不茍的項目管理和運營能力。因此簡單地說，對參與式資助這種方式而言，需要上述兩個方面能力的復合。

這是一種既不同于純粹的運作型基金會，也不同于傳統(tǒng)的資助型基金會的運作模式。具體而言，參與式資助由三個類別組成：

第一類是以參與為主的項目，這類項目符合友成的長期發(fā)展需要，是友成的戰(zhàn)略性公益項目。對這樣一類項目，友成會經過周密的可行性論證，并組織自己的團隊來具體實施，在實施過程中也資助合作方共同參與。目前我們正在實施的“友成扶貧志愿者行動計劃”以及“社會創(chuàng)新”就是這樣的項目，在友成內部，我們將這類項目比喻為產業(yè)投資，這是一種用商業(yè)投資的語言來描述的。

第二類是尚處于種子期或者是初創(chuàng)期的具有社會創(chuàng)新性的公益組織及其項目。在資助此類的項目時，除掉資金以外，友成還投入自身的團隊和外部專家團隊參與項目的試點，指導或者協(xié)助該組織進行公益產品的深度研發(fā)、戰(zhàn)略規(guī)劃以及策略制訂，以全面提升被資助者的執(zhí)行能力，同時還投入包括志愿者在內的其他的可能調動的資源，協(xié)助項目的孵化。這一類項目就有點兒類似于商業(yè)領域的VC（Venture Capital），即風險投資或者是創(chuàng)業(yè)投資，友成所資助的兩村工程以及去年在512抗震救災當中的一些實踐就屬于這個類別。

第三類項目是已經具備一定規(guī)模比較成熟的公益項目，但是在發(fā)展中需要資金，我們會在準確評估項目的前提下，為項目提供資金的資助。這種資助相當于商業(yè)領域的PE（Private Equity），也就是股權投資，只不過我們并非真的獲取被資助機構的股權。友成對于“協(xié)作者”的資助就是這類項目的典型。這也是許多資助型基金會通常所做的一種類型。

友成作為一個由兩岸三地的著名企業(yè)家共同發(fā)起和資助的非公募基金會，其自身又希望以專業(yè)化的參與式資助的方式履行企業(yè)家理事賦予我們的社會公益責任。

其負責人表示，如果要用一張資產負債表來表示友成的狀況，其理想的狀態(tài)應該是這樣的：在這張表的右側，也就是負債的象限，主要包括兩個科目。其一是來自社會的捐贈，其二是來自社會的期盼，我們把它看成是一種負債，而在我們的左側也就是在資產方，則應該包括以下內容，除了可用資金以外，還有通過直接資助所產生的社會影響，通過項目參與所獲得的經驗和能力，通過項目形成的社會網(wǎng)絡和社會資源以及社會給予我們的信任。如果我們的資產結構真的如此理想，那么友成才有可能成為我們企業(yè)家理事的公益代言人，有可能成為一個優(yōu)秀的基金會，而這——就是我們的目標。

第四篇：工學結合模式運作方式2

高職院校工學交替人才培養(yǎng)模式的研究

安徽財貿職業(yè)學院 黃詩義

摘 要：工學交替人才培養(yǎng)模式是一種以職業(yè)人才培養(yǎng)為主要目標的教育模式，也是高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式改革的重要切入點。本文闡述了工學交替人才培養(yǎng)模式的內涵、特征；分析了目前高職院校工學交替教學中存在的不足，并提出了開展工學交替人才培養(yǎng)模式的具體措施。

關鍵詞：工學交替；理論教學；實踐教學；雙師型；雙證制

一、工學交替人才培養(yǎng)模式的內涵與特征

教育部《關于全面提高高等職業(yè)教育教學質量的若干意見》提出把工學結合作為高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式改革的重要切入點，這是高等職業(yè)教育理念的重大變革。2005年10月《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》強調要改變以學校和課堂為中心的人才培養(yǎng)模式，大力推行工學結合、半工半讀制度。

工學交替人才培養(yǎng)模式是一種以職業(yè)人才培養(yǎng)為主要目標的教育模式。它以培養(yǎng)學生的全面職業(yè)素質、技術應用能力和就業(yè)競爭力為主線，充分利用學校和企業(yè)兩種不同的教育環(huán)境和教育資源，通過學校和合作企業(yè)雙向介入，將在校的理論學習、基本技能訓練與在企業(yè)實際工作經歷的學習有機結合起來，在這一過程中，學生在校內以受教育者的身份參與各種以理論知識為主要內容的學習活動，在企業(yè)以“職業(yè)人”的身份參加與所學專業(yè)相關聯(lián)的實際工作。

工學交替人才培養(yǎng)模式的基本特征可以具體表述為：

1、工學交替人才培養(yǎng)計劃是將在校內學習與在企業(yè)工作經歷學習有機結合的教育計劃，使學生既能獲得學歷教育，又能經歷職業(yè)資格培訓。

2、學校與合作教育企業(yè)建立相對穩(wěn)定的契約合作關系，形成互惠互利、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的動力機制。

3、合作企業(yè)為學生提供的工作崗位都是經學校開發(fā)或認定的，是從事專業(yè)工作適宜的學習培訓環(huán)境。企業(yè)對學生的錄用是由企業(yè)與學生雙向選擇決定的。

4、學生從事的是合作企業(yè)的實際生產和經營工作，企業(yè)對學生按正式員工要求和管理。

5、學生在合作企業(yè)的工作與其學業(yè)目標和職業(yè)目標密切相關。

6、學生在實踐中的工作進展是由學校主導和監(jiān)控的。

7、由學校和企業(yè)共同考查評價參加合作教育的學生在工作中的表現(xiàn)。

8、企業(yè)要把錄用和培養(yǎng)參加合作教育的學生作為發(fā)展企業(yè)和培養(yǎng)人才的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要部分。

早在1961年，美國在福特基金會支持下進行了一次調查，形成的“威爾遜——萊昂斯報告”認為：工學結合、產學合作，可以讓學生們在一線崗位接受職業(yè)指導、經受職業(yè)訓練，了解到與自己今后職業(yè)有關的各種信息，開闊了知識面，擴大了眼界；使學生“加深對自己所學專業(yè)的認識”，提高“理論學習的主動性和積極性”，“加深對社會和人類的認識，體會到與同事建立合作關系的重要性”；“大大提高他們的責任心和自我判斷能力”，為學生“提供了通過參加實際工作來考察自己能力的機會，也為他們提供了提高自己環(huán)境適應能力的機會”；“有助于學生就業(yè)的選擇，使他們有優(yōu)先被企業(yè)錄取的機會”。

二、目前我國高職院校交替人才培養(yǎng)模式存在的不足

從國外工學交替人才培養(yǎng)模式來看，工學交替人才培養(yǎng)模式，應體現(xiàn)“三化”、“四個結合”。即：能力培養(yǎng)專業(yè)化、教學環(huán)境企業(yè)化、教學內容職業(yè)化。教學培養(yǎng)目標、教學計劃與質量評價標準的制定要企業(yè)與學校相結合；教學過程要理論學習與實踐操作相結合；學生的角色要與企業(yè)員工的角色相結合；學習的內容要與職業(yè)崗位的內容相結合。

目前我國高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)大多采用“2+1”工學結合模式，具體講，就是三年教學兩年在學校，一年在企業(yè)進行。校內教學，以理論課程為主，輔之以實驗、實習等實踐性教學環(huán)節(jié)；學生在企業(yè)的一年以頂崗實習為主，兼學部分專業(yè)課程，結合生產實際選擇畢業(yè)設計題目，并在學校、企業(yè)指導教師的共同指導下完成畢業(yè)實踐環(huán)節(jié)（包括企業(yè)實踐報告、畢業(yè)論文、畢業(yè)設計等）。在具體開展過程中，普遍存在下列不足。

（一）校企合作尚停留在表面上

健全的校企合作機制是實施工學交替辦學模式的一個重要保障。目前鑒于種種原因，真正愿意接收學生進行頂崗實習的企業(yè)較少，往往需要花費大量的時間和精力去尋求愿意合作的單位。工學交替僅僅停留在企業(yè)為學生提供參觀和少量學生實習的淺層次的合作，與真正意義上的校企合作、工學結合聯(lián)合培養(yǎng)人才尚有一定的差距。

（二）實習實訓條件與工學交替人才培養(yǎng)不相適應

由于資金等方面的原因，許多高職學院在實訓與實驗室建設的投入上相對不足，現(xiàn)有實訓條件與工學交替人才培養(yǎng)尚不相適應，開展工學交替人才培養(yǎng)模式改革的實訓、實習的平臺有待完善。

（三）課程體系與工學交替人才培養(yǎng)尚有差距

受傳統(tǒng)的教學模式的影響，現(xiàn)有的課程體系與規(guī)范性的工學交替高職人才培養(yǎng)模式還有一定的差距，企業(yè)在課程體系構建中的參與程度有待深入。

（四）工學交替人才培養(yǎng)質量保障體系尚不夠完善

學校專任教師尚缺少企業(yè)實際鍛煉的經驗和實踐動手能力，企業(yè)聘任的兼職教師還缺少相關教育教學方面的知識，從而導致工學交替人才培養(yǎng)的質量難以保證，工學交替人才培養(yǎng)模式改革中對現(xiàn)場教學、頂崗實習的質量保障與監(jiān)控體系須進一步完善和制度化。

三、實行工學交替人才培養(yǎng)模式應解決的幾個問題

（一）慎重選擇合作企業(yè)

工學交替的人才培養(yǎng)模式是否能取得成效，校企合作是關鍵。進行校企合作聯(lián)合辦學，必須找準雙方利益共同點，互惠互利、合作共贏。為此，合理選擇生產技術先進、管理嚴格、經營規(guī)范、社會聲譽好的合作企業(yè)就顯得十分重要。

（二）做好校企雙方合作的基礎工作

校企雙方必須通過建立一系列規(guī)章制度和相應措施來保證工學結合、校企合作的正常進行。形成以學校為主體，企業(yè)和學校共同教育、管理和訓練學生的教學模式。主要包括：成立由校企雙方組成的實習基地管理委員會，明確校企雙方的責任，企業(yè)負責技術指導、生產經營管理和產品質量驗收，學校負責教育教學、學生管理，落實實習計劃；共同制定培養(yǎng)目標、教學計劃及實習計劃；建設好一支滿足工學結合教學的專職和兼職教師隊伍，共同承擔教學實習任務，共同進行課程建設和編寫相關教材。

（三）建立與工學交替相匹配的教學管理模式

工學交替辦學模式既要考慮學校教學目標的實現(xiàn)，提高學生的動手能力和實踐能力；同時又要兼顧企業(yè)生產計劃的落實。為此，必須把握好企業(yè)生產經營與學校教育教學二者的最佳結合點。形成特色鮮明的教學模式和管理方式。

1、加強工學交替教學過程的管理

校企雙方要緊密合作，妥善處理好學生實習與生產之間的關系。注重對實習期間學生的管理。校企雙方注重學生理論學習和崗位實習的有機結合，安排學生在企業(yè)頂崗實習期間學習必要的理論。在教學的具體實施過程中，要求結合企業(yè)生產經營實際，定計劃、定內容、定時間、定崗位、定師傅、定目標，并在實習結束時對學生進行全面考核，從而保證學生專業(yè)技能的迅速提升。

2、壓縮理論課時，突出實踐教學

根據(jù)企業(yè)對技能型人才的需求狀況和基本要求，對教學計劃進行大幅度調整。(1)圍繞所確定的職業(yè)能力要求設置課程模塊，并結合職業(yè)技能鑒定考核大綱，對課程內容進行整合。在課程的難度和廣度方面，遵循“實用為先、夠用為度”的原則進行。(2)加大技能訓練課時量，鼓勵開展“項目教學法”和“課題過關制”。(3)可將技能訓練分為三個階段，即：基本課題訓練階段、復合作業(yè)訓練階段和強化技能訓練階段，每個階段都應制定明確的學習目標。

（四）高職學院實行工學交替應避免出現(xiàn)下列現(xiàn)象

1、專業(yè)教學指導委員會形同虛設

目前，許多高職學院成立了專業(yè)教學指導委員會，但所設置的專業(yè)教學指導委員會對專業(yè)建設的方向和具體事項缺乏重視，專業(yè)教學指導委員會企業(yè)中的成員參與的積極性不高，導致企業(yè)技術人員沒有實質性地參與教學改革。專業(yè)教學指導委員會并沒有發(fā)揮真正的作用。為此，要防止機構的形同虛設。

2、教育教學質量的下降

要確保工學結合人才培養(yǎng)模式的教學質量，師資是關鍵。要防止高職教師缺乏實踐能力和企業(yè)指導老師缺乏教育知識而最終影響教育質量。學校要鼓勵教師到企業(yè)學習鍛煉，鼓勵教師參與企業(yè)的技術改造，提高實踐能力。同時，采取學校補助、企業(yè)獎勵等舉措調動企業(yè)技術人員加強個人學習與進修的積極性，著力提高企業(yè)指導教師的綜合素質，從而較好地完成學生在企業(yè)頂崗實習的教育與指導，共同提高工學交替教學模式的教育教學質量。

3、學校過分適應企業(yè)現(xiàn)象

工學結合模式的核心是為了提高受教育者的就業(yè)能力，因此，在構建工學交替培養(yǎng)模式時要注重基礎知識、專業(yè)知識、能力的多元化，避免因盲目適應企業(yè)的需求，過度地刪減文化基礎知識和專業(yè)基礎知識，忽視綜合能力培養(yǎng)，降低人才培養(yǎng)的質量。要避免建國后我國教育在半工半讀中所提倡的“工廠即學校，學校即工廠”的情況再度發(fā)生，防止半工半讀成“只工不讀”，勤工儉學成“勤工即學”，從而使校企合作、工學結合走上健康軌道。

4、在實施教學計劃和環(huán)節(jié)中一刀切和終身制

工學交替要隨著行業(yè)發(fā)展、市場的變化而變化，學校應積極地適應行業(yè)或企業(yè)，結合行業(yè)的發(fā)展變化和企業(yè)的需求及時調整教學計劃。教學計劃的制訂和實施既要解決行業(yè)、企業(yè)所需，又能創(chuàng)新工學交替的教學過程。要避免在實施教學計劃的環(huán)節(jié)中“一刀切”和“終身制”現(xiàn)象。要使高職學院實施的工學交替人才培養(yǎng)模式具有創(chuàng)新精神，與時俱進。

四、工學交替人才培養(yǎng)模式的實施

嚴格來說，人才培養(yǎng)模式的是指在一定的教育思想和教育理論指導下，為實現(xiàn)培養(yǎng)目標（含培養(yǎng)規(guī)格）而采取的培養(yǎng)過程的某種標準構造模式和運行方式，它們在實踐中形成了一定的風格或特征，具有明顯的系統(tǒng)性與示范性。我們采取的“2+1”工學交替人才培養(yǎng)模式，不應僅僅是時間上的概念，而是通過創(chuàng)設校企結合的內外環(huán)境，培養(yǎng)學生的綜合素養(yǎng)，提高實際動手能力和解決實際問題的能力，在運作模式上應有更為深刻的內涵。要真正實現(xiàn)工學交替人才培養(yǎng)模式，應從以下幾方面著手。

（一）教學主體的雙元化

即學校和企業(yè)要密切結合，形成雙元驅動、聯(lián)動、互動的關系體。雙元驅動即發(fā)揮兩個載體（理論傳授載體、實踐體驗載體）的作用，調動企業(yè)培養(yǎng)急需人才的動機與欲望，驅動企業(yè)利用學校教育資源的積極性；調動學校開拓辦學渠道和拓寬學生就業(yè)空間的動機與欲望，驅動學校利用企業(yè)資源的積極性，實現(xiàn)雙贏。雙元聯(lián)動即在人才培養(yǎng)與專業(yè)建設上聯(lián)動，在校內實訓基地建設與企業(yè)產品、業(yè)務推廣上聯(lián)動，在提高企業(yè)經濟效益與改變學校辦學思想定位上聯(lián)動，在改善學校的辦學條件與改善企業(yè)人才結構上的聯(lián)動。雙元互動即企業(yè)經理

人員成為專業(yè)建設的顧問，學校的教授到企業(yè)開展相關的理論咨詢；企業(yè)學校協(xié)作攻關；開展企業(yè)文化、校園文化的建設等。

（二）建立理論教學體系和實踐教學體系雙重體系

即理論教學體系和實踐教學體系雙軌運行。我國高等教育傳統(tǒng)的課程設置是按層次結構來分的，即公共基礎課、專業(yè)基礎課和專業(yè)課。這種以學科為中心的課程模式強調知識結構的系統(tǒng)性、完整性，重視知識傳授和記憶，課程易于編制，有助于打好理論基礎，發(fā)展學生的認知能力。但存在理論脫離實際、各學科自成系統(tǒng)而學科之間缺乏相互聯(lián)系、增加了知識的冗余度和學習時間等問題。為此，必須進行課程體系的改革，建立理論教學體系與實踐教學體系并行、互動的課程體系。

理論教學體系的建立與運行。圍繞企業(yè)訂單要求設置，即專門技能課程——專業(yè)核心課程——專業(yè)拓展課程及專業(yè)支持課程——職業(yè)素質課程，根據(jù)各層次課程的能力培養(yǎng)要求安排理論部分的內容。

實踐教學體系的建立與運行。校內、校外課堂聯(lián)動，實踐環(huán)節(jié)遵循項目的方法，模塊運作，逐層遞進。校內課堂，分為兩個渠道，即主導渠道和自主渠道。兩個渠道互補、互聯(lián)，相互照應。主導渠道是在教師的指導下要完成的實踐內容。自主渠道是利用課余時間學生參加的學生社團、俱樂部、各類培訓、自主實踐、學科競賽與科技活動等。校外課堂包括社會實踐、頂崗實習、產學合作、訂單培養(yǎng)等。

（三）確定理論課教學與實踐課教學雙綱

即理論課教學大綱與實踐課教學大綱獨立運行、自成體系。教學大綱是執(zhí)行教學計劃、實現(xiàn)人才培養(yǎng)目標要求的教學指導文件，是編寫教材、組織教學、進行課堂教學質量評價和教學管理的主要依據(jù)。為實踐工學交替的教學模式，要雙綱運作，相互協(xié)調，相互促進。

（四）編寫理論課與實踐課雙重教材

采用理論課教材與實踐課教材分設的方法。理論課教材要突出知識的系統(tǒng)性、基礎性，要簡明扼要，通俗易懂，盡量采用圖示、表格、文字等多元表達形式，切忌長篇大論、文字冗長繁雜。實踐課教材要結合實踐崗位，基本采用學校自編的方法進行。在工學交替的背景下，實訓教材可以有四種表現(xiàn)形式：案例型教材、崗位訓練教材、按活動項目編排教材、企業(yè)崗位培訓教材。

（五）建立校內實訓與校外實習雙基地

即建立起設施完備、效果仿真的校內實訓基地和一批穩(wěn)定的校外實訓基地。校內外基地互相補充、各自發(fā)揮作用。校內基地應具有規(guī)模性、仿真性、系統(tǒng)性、超前性。校外實訓基地建設要克服現(xiàn)實存在的一些客觀的問題：一是簽訂協(xié)議的多，真正運行的少；二是短期參觀見習的多，長時間接納學生實習的少；三是接納個別學生、部分學生實習的多，接納批量學生實習的少；四是以需要勞動力為主的多，真正給學生按培養(yǎng)目標要求進行輔導的少；五是以生產任務和經濟效益為目標的生產企業(yè)，難以做到以學生為主的能力訓練，企業(yè)既沒有為教學服務的責任，也沒有為教學服務的義務；六是技術含量密集程度不高。

（六）建設一支“雙師型”教學隊伍

要提高學生的實際動手能力，教師的動手能力的提高是關鍵，要建立一支既是經濟師（或會計師、營銷師、工程師等）又是講師的教師隊伍。

（七）實行考核方式與教學方法雙改革

改革考核方式和教學方法?？己朔绞綉詬徫恍枨笞鳛橘|量考核標準，可以采用多元的考核方式。實際教學中，要強化過程考核，可以嘗試用職業(yè)資格考試取代傳統(tǒng)的考試；上崗達標測試取代理論考試；完成規(guī)定項目取代課程的考試。教學方法的改革應推行項目管理教學法、行為引導法、激勵教學法、案例教學法、情景教學法、仿真模擬教學法等，把學生置于主體地位，調動學生自主學習的積極性。

（八）積極創(chuàng)建雙證（或多證）認證制度

要求畢業(yè)生在獲得學歷證書的同時，獲取職業(yè)資格證書。雙證書制度是提高學生職業(yè)素質和就業(yè)競爭力，實現(xiàn)職業(yè)教育與勞動對接的重要舉措，也是以就業(yè)為導向的辦學的必然要求。在具體運作辦法上，要將職業(yè)認證納入教學計劃，學校建立職業(yè)資格鑒定站（所），為職業(yè)資格認證積極創(chuàng)造條件。

五、實現(xiàn)工學交替教育模式相關保障措施

為保證教學質量，工學交替教育模式必須完善以下保障措施：

（一）學院和企業(yè)必須簽訂工學交替協(xié)議，規(guī)定要具備的條件、專業(yè)、人數(shù)、實施辦法；

（二）制定有彈性學制的教學計劃；

（三）學生應在工學交替崗位從事生產性的工作，而不是走馬觀花；

（四）學生的工作應得到相應的報酬；

（五）學院和企業(yè)共同對學生的工作過程進行管理；

（六）學生工作的表現(xiàn)應由企業(yè)基層區(qū)隊進行考核和評價；

（七）學生工作時間的總數(shù)一般應占學校學習時間的50%；

（八）理論學期與工作學期要交替進行。

第五篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務合同、特許經營協(xié)議為基礎，明確雙方的權利和義務，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產品與服務的方式，提高質量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產品或服務的質量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎設施服務質量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎設施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設和運營等;鼓勵有一定技術能力和管理經驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內外市場能力的大型 市政公用服務企業(yè)，提高產業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務費應通過競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶收費的各類市政公用產品價格，應按照相關規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調整到位，價格不到位的，政府應予以補貼。

(三)規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務;政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經營協(xié)議明確約定各自的權、責、利;強化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術路線、服務質量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。

城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經營協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數(shù)量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔 保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規(guī)定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。

(五)實行分類指導，完善服務標準體系。根據(jù)行業(yè)經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理 處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構將予以通報。

三、基礎設施項目分類及應用PPP的方式(一)城市基礎設施分類

根據(jù)城市基礎設施的行業(yè)性質及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。

3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7、市政公用設施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養(yǎng)護等。

(二)應用PPP的方式

按照上述七類項目的經營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。

2、采用政府購買服務、特許經營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經營，并且應以控股和參股等方式進行。準經營性項目實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務方式。此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會責任感。

(二)具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質或經驗。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術能力，必須具備相應的專業(yè)資質資格，經驗豐富。

(三)資金充足，具有較強的財務與融資能力。投資人要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業(yè)知識與技術力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。

(五)設備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業(yè)的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。

(六)質量安全管理體系完善。近三年內沒有發(fā)生過重大生產安全和質量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。

1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內容包括啟

動準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調查等。實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃，由政府組織相關部門或機構梳理城市基礎設施領域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協(xié)議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內容(項目建設規(guī)模、主要內容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案;五是設計項目主要商業(yè)原則;六是財務分析，編制財務模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務);八是組織相關單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵是設計項目主要商業(yè)原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設廳備案。

(二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術、商務邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項目協(xié)議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險 和應對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標人

準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間

內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設和項目運營兩個部分。

1、項目建設。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營權協(xié)議，約定特許經營期限。在整個項目運營期間，項目公司應按照協(xié)議要求對項目設施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權利。

(四)合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。

1、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的

經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務提供的質量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關規(guī)定到有關部門辦理清算、注銷等相關手續(xù)。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎設施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎設施市場化投融資項目在不同階段設計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內容和格式的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容和格式。從實務操作的角度來看，基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī)模、招標內容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經驗和業(yè)績資料證明、技術能力及管理能力證明、財務能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標準。包括經驗和業(yè)績記錄的資格評審標準、技術能力和管理能力的資格評審標準、財務能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

(三)招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內容

(1)招標文件的一般構成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬 簽訂合同、技術條款等。

招標公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術條款(包括擬招標項目的技術標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標人的意志，合同的實質性條款和內容要求投標人必須響應。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內容中合理分配雙方的責、權、利。

技術條款包括擬招標項目的技術標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類型項目，有關部委又結合行業(yè)特點，對招標文件的內容構成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規(guī)定。

(2)實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據(jù)國務院有關部門已經制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務 以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證經的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎設施交付期限和提供服務的時間;明確規(guī)定是否允許價格調整及調整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求;明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預審(如采用預審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實質性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務;承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

(2)授權委托書/聯(lián)合體授權委托書。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動相關的一切事務具有法律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經驗和業(yè)績資料證明;技術能力及管理能力證明;財務能力及實力證明。

(4)共同投標協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標)。按照招標文件要求提供聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權利和義務。

(5)技術和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設、運營、維護的更先進的技術建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構，包含項目管理機構的部門機構設置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經驗等 內容;招標文件規(guī)定的技術及管理方面的其他方案。

(6)財務方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結構、預計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應對方案;項目的財務分析。

(7)法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質性條款的逐條響應;在招標文件規(guī)定的范圍內提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制?；A設施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區(qū)別。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件做出響應，如任何一項實質性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質性要求和條件是指招標文件中有關招標項目的價格、計劃、技術規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部內容，并按要求編制投標文件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規(guī)定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權代表直接將投標文件按照規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應嚴格按照招標文件規(guī)定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規(guī)定順利實施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實際 操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)評標工作紀律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結束的時間安排。二是評標辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務組。評標委員會下設秘書組和會務組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據(jù)招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主要內容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據(jù)招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文件規(guī)定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內，詳細安排具體評標工作的先后順序。

(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術及管理方案評標細則;二是財務方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據(jù)評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。

在基礎設施投融資項目實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執(zhí)一份留檔保存。經雙方簽字確認的談判文件結合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協(xié)議。

基礎設施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設部頒布的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經營為主要方式的公用事業(yè)市場化進程。如此一來，基礎設施投融資項目與特許經營變得關系密切。2004年建設部又下發(fā)了《關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成。基礎設施投融資項目的合同根據(jù)特許經營的模式可以分為投資型特許權經營協(xié)議和經營性特許權經營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經營模式的特許權協(xié)議內容。包括特許經營權的具體內容和范圍(如產品或服務種類、地域范圍等);有關資本性投資的規(guī)定;產品或服務價格;產品或服務質量;產品或服務銷售數(shù)量;銷售收入結算;重要生產要素采購;關于保證持續(xù)提供公用產品或服務的規(guī)定;運營和資產管理辦法;特許權取得人的信息報告義務;混業(yè)經營限制;一般補償;資產移交;爭議解決;特許權的更改或終止;特許權協(xié)議終止的補償;其他。

(2)經營型特許經營模式的特許權協(xié)議內容。包括委托或租賃經營資產的范圍;提供產品、服務的數(shù)量和質量;對管理費、租金或經營收入定價;激勵機制(對特許權取得人超額完成協(xié)議目標的獎勵或懲罰的規(guī)定);委托資產的維護和保養(yǎng)義務;關于資本性支出的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產移交的規(guī)定;特許權取得人的報告義務;合同 履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承擔民事義務的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經濟中交易雙方的關系實質上是一種平等的契約關系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權，其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰訂立合同、有權擬定或者接受合同條款、有權以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權利的同時，也要承擔相應義務，取得的利益要與付出的代價相適應。四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務中，都應當遵循誠實信用原則。這是市場經濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權力時應當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內容各構成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經濟秩序。

(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規(guī)定，招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發(fā)出后雙方應當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部內容。所有的合同內容都應當在招標文件中有體現(xiàn)：一部分合同內 容是確定的，不容投標人變更的，如技術要求等，否則就構成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應當具備的內容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的時間要求。中標通知書發(fā)出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規(guī)定“投標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同?！薄对u標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標人確定后，招標人應向中標人發(fā)出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內簽訂合同”。四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監(jiān)督部門仍然要進行監(jiān)督?！墩袠送稑朔ā返?7條規(guī)定：“依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監(jiān)督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(shù)(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結束。

政府在起草招標文件時，應體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低運作項目的風險，但是這種保護應遵循合理風險分配原則，不能超過適當?shù)某潭?。因為投標人一般在其熟悉的專業(yè)領域具有豐富經驗，可以更加合理的控制風險，但在項目建設的另外一些領域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風險過多，將導致其過高估計風險。在報價時相應要求較高的公共產品(或服務)價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協(xié)助下，按照第五章的風險分配原則來制訂招標 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關注放在報價和投標文件的內容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規(guī)定事關重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現(xiàn)投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關鍵節(jié)點，謹小慎微、做好細節(jié)。

PPP模式項目的招投標問題

近年來伴隨著我國經濟高速增長，城鎮(zhèn)化進程加快，基礎設施和公共事業(yè)服務項目建設的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環(huán)保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎設施的投資力度，基礎設施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴格，基礎設施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎設施和公共事業(yè)建設項目融資額大、建設期長、風險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎設施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎設施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業(yè)簽訂一個長期合同，由不同的企業(yè)來建造和運營，政府負責監(jiān)督;后者，政府將基礎設施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負責建造又負責運營。

相對于傳統(tǒng)政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風險、減輕財政負擔、實現(xiàn)政府與社會資本互利共贏等優(yōu)勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風險因素，例如，項目規(guī)模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標和關系錯綜復雜，管理協(xié)調的機會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎，PPP項目的預期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應獲得與之相應的投資收益權和項目控制權;此外，當項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權。

2、招標方式的種類有哪幾種? 基于以上風險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經濟學家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標準拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標，后兩種屬于秘密招標。秘密招標和公開招標之間的根本區(qū)別并不是招標拍賣本身是否公開，而是各個投標者的競標信息是否能夠共享。

3、采用以上招標方式存在什么問題? 拍賣者最擔心的是競標人通過形成勾結契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標比秘密招標更容易形成勾結契約，因為公開招標可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機制，從而確保勾結契約的履行。而在秘密招標下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔心被“套牢”而提前出逃的動機，這樣勾結聯(lián)盟就很容易被破碎。

因為所有投標人的信息是互相關聯(lián)的，在投標人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標人的估值均有關系，故產生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標人 的估值有關，所以產生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發(fā)現(xiàn)買方合作時的最優(yōu)保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設立保留價格，二是還應當提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標。依照出標價格的高低來確定投標人的中標數(shù)量和價格的。顯然，這種方法使投標者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標者最后中標的價格卻不一樣。出價高的投標者中標的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標過程中通常采用無標底的最低價中標模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標模式后招投標各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標不符合市場形態(tài)

中國PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經濟投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當?shù)卣愫藐P系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標機制。對于一些可二次報價的項目，某些企業(yè)為了攪亂對手報價節(jié)奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規(guī)則、標準的不明確性，行業(yè)內便會出現(xiàn)惡性競爭。然而目前我國的風險控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價格的投標手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標不利于行業(yè)發(fā)展

目前PPP項目投標企業(yè)有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關工程資質的企業(yè)轉型而來。管理混亂、實力差的企業(yè)通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預算，以超乎想象的低價格中標得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經驗豐富的企業(yè)錯失標的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場帶來了嚴重危機。

(3)惡意最低價投標人可利用最低價中標模式漏洞

惡意最低價投標人可通過買標、代他人投標、賄賂業(yè)主和評標人等手段來利用最低價中標模式漏洞，以達到其目的。由于賣標、代為投標僅僅是為了襯托真正投標人，所以他們的顯然會報價高于真正投標人的報價，于是報價最低的真正投標人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標項目可引入權利金模式，這是解決普通招標問題的一個有效途徑。權利金的概念較多地使用在礦產資源方面，主要是礦業(yè)權人因開采礦產資源而向礦產資源所有人支付的一種具有賠償性質的財產性權益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經濟權益的體現(xiàn)。

在PPP項目投標過程中，投標者從公開發(fā)售的招標文件中獲得信息，投標人與招標人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標正是不斷進行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發(fā)起人、項目公司、債權人、運營商等，特別是在相互競爭的競標方之間各投標方都以自身利益最大化為目標某個投標方的利益，不僅取決于它自身的競標策略，而且很大程度上受其它PPP投標方的競標策略的影響。

從博弈論的角度出發(fā)，招標部門和投標部門有關共擔風險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門和私人部門通過對市場經濟的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設和運營，也明白了其中的風險和由此而產生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當風險和收益分配確定之后，招投標雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎設施建設項目是社會公共產品，權利金體現(xiàn)國家和社會作為基礎設施所有者的經濟權益，是對已經使用的資源的貨幣補償。當項目一方因為自身原因沒有盡到風險承擔的責任，使風險發(fā)生，給項目其他方造成損失，則權利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風險分擔后各方的風險防控里，是實現(xiàn)政府和社會資本良心循環(huán)的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設，權利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現(xiàn)有城市PPP項目招標模式，分類實施拍賣;規(guī)范招拍掛模式的實施細則，減少政府對招拍掛出讓的干預行為;嚴格限制對特定對象設定條件，以及其他變相提高投標門檻的行為。限制政府對PPP項目評標過程的直接干預;選取較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預審、公開招標、競爭性談判、綜合評分、現(xiàn)場考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標采購中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設條件加強，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業(yè)的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標人，都是值得未來進一步思考的問題。