第一篇：PPP項目運(yùn)作模式的解析

PPP的運(yùn)作模式解析

今年以來，PPP已經(jīng)成為大家關(guān)注的熱點(diǎn)，政府推出了大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目鼓勵社會資本參加，今天的電話會議，我們會結(jié)合前期的研究，以及與實(shí)體企業(yè)、各類金融機(jī)構(gòu)、政府部門的交流，對現(xiàn)在PPP模式的開展情況、各類機(jī)構(gòu)的參與方式和最新動向進(jìn)行介紹，供大家參考。

一、PPP的運(yùn)作模式解析

1、關(guān)于PPP定義的一點(diǎn)說明

根據(jù)各部委的文件，PPP是政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership），第一個P（Public）很好理解，就是指政府，第二個P（Private）在國外是指私人資本，但是我們把他翻譯成社會資本，包括已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，范圍要比國外的Private概念廣，這是國內(nèi)的客觀情況，如果真理解成私人資本，PPP是做不起來的，大家看看現(xiàn)在已簽約項目的社會資本方就能看出來，國企、央企占了很大部分。其實(shí)第二P應(yīng)該是SocialCapital，PPP應(yīng)該是PSP。第3個P是Partnership，合作，就是伙伴關(guān)系，雙方應(yīng)該是平等的，我們在調(diào)研時和一些民營企業(yè)交流，他們還是多少能感覺到一點(diǎn)平等的。

PPP有兩大功能，一是融資，二是提效?，F(xiàn)在政府推PPP也是無奈之舉，經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論說公共產(chǎn)品由政府提供，私人產(chǎn)品由市場提供，但是現(xiàn)在政府沒錢，社會資本也不愿意參與，屬于政府和市場雙失靈，所以要推PPP，要合作。

2、關(guān)于PPP的模式

大家經(jīng)常在討論，什么樣的模式屬于PPP，以前做的BT、BOT算不算？國外的PPP包括的種類非常多，我們之前的報告《PPP模式面面觀》有過介紹。從財政部的文件看，PPP包括下面的方式：委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）；而發(fā)改委的文件里包括BOT、BOOT、BOO，BT不包括在里面，那我們可以推測，從政策意圖來看，是很重視運(yùn)營（Operate）的。所以4月21日國務(wù)院會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，鼓勵在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，這個本來是個法，但是立法周期太長，所以就先出個辦法。

3、PPP的關(guān)鍵點(diǎn)在于項目和管理人

要吸引社會資本參加，這個項目本身的收益，加上政府的補(bǔ)貼（如果有），必須要讓社會資本有錢賺，但是又不能有暴利，這是一方面。另一方面，目前PPP比較缺真正成熟的發(fā)起投資人，他要有投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營方面的綜合能力，要有一定的資質(zhì)，一定的管理能力，還要有很強(qiáng)的融資能力。國內(nèi)的話，污水處理方面這樣的很多，高速公路也不太需要，其他領(lǐng)域還是比較少的。

財政部部長樓繼偉在G20財長和央行行長會說，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。

4、目前PPP項目的開展情況和空間 根據(jù)我們的不完全統(tǒng)計，各地推出的鼓勵社會資本參與的項目已達(dá)1500個，總投資額超過2.7萬億。項目涵蓋市政公用設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老養(yǎng)生等多個領(lǐng)域，可見在政府層面，對PPP還是很積極的。

已簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3,500億，其中軌道交通、污水處理、公路建設(shè)、園區(qū)類項目簽約最多。從這兩組數(shù)字來看，公布的和簽約的項目，差異還是比較大的，簽約落地的項目還不是太多。

PPP有沒有空間？

財政部副部長王保安此前表示，我國預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，這是一個數(shù)字，國務(wù)院發(fā)展研究中心有篇《中國2013—2020年新型城鎮(zhèn)化融資缺口測算》，2013—2020年新型城鎮(zhèn)化靜態(tài)融資需求總額為20.43萬億元，動態(tài)融資需求總額為35.07萬億元，國研中心還有篇《2030年的中國》，是和世界銀行合作的，都對城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口有過測算。從這些不同口徑的測算，可以看出PPP未來還是有空間的。

PPP空間有多大？

上周財政部公布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，里面規(guī)定每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，我們大致測算一下，今年地方政府公共預(yù)算支出有14.6萬億，按照10%有1.46萬億可以作為PPP的財政補(bǔ)貼，考慮到PPP項目的商業(yè)設(shè)施也有收入，這1.46萬億每年可以撬動2、3萬億的投資，所以說空間還是很大的。

這里我們提一下真假PPP。財政部的文件規(guī)定社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)，有些地方就很有智慧的采取了變通的辦法，比如找上一級平臺公司，甚至是央企來參與PPP項目，中標(biāo)后再將項目施工分包給當(dāng)?shù)仄脚_來做，或者當(dāng)?shù)仄脚_直接從中標(biāo)企業(yè)手里回購項目，有些地方平臺公司成立子公司，聯(lián)合別的社會資本共同參與PPP項目，也有平級的平臺公司間相互交叉著做項目，比如鄰近的兩個縣。確實(shí)存在這個現(xiàn)象，這恐怕不是財政部推行PPP的初衷，但是對地方來講，轉(zhuǎn)變總有個過程。

5、各類型機(jī)構(gòu)PPP的參與情況

這個我們分兩類來看，一類是實(shí)業(yè)資本，他有設(shè)計建設(shè)運(yùn)營的能力，一類是金融資本，提供投融資服務(wù)。當(dāng)然，也會有像中信聯(lián)合體這樣的機(jī)構(gòu)，既有實(shí)業(yè)經(jīng)營能力，也有錢。

實(shí)業(yè)資本

實(shí)業(yè)資本主要是做發(fā)起投資人，篩選項目，和政府談合作、招投標(biāo)、也是PPP風(fēng)險的主要承擔(dān)者。他們可以直接和政府簽訂框架合作協(xié)議，成立項目公司，或者發(fā)起PPP產(chǎn)業(yè)基金對項目公司進(jìn)行股權(quán)投資，負(fù)責(zé)項目運(yùn)作。

從已簽約項目看，垃圾處理、污水、新城及園區(qū)建設(shè)、軌道交通等是實(shí)業(yè)資本參與比較多的項目，從簽約主體類型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了絕大部分。

尤其是新城和園區(qū)建設(shè)、保障房片區(qū)改造領(lǐng)域，央企占了很大比重，像中信地產(chǎn)、中鐵股份、中國鐵建、中國建筑、光大國際、中冶等，還有地方國企綠地集團(tuán)。

在專業(yè)領(lǐng)域比較出色的北京桑德、中信水務(wù)、深圳水務(wù)簽約項目也比較多。有兩個項目比較特別，安慶棚戶區(qū)項目里的安徽省投資集團(tuán)控股有限公司；洛陽市縣級轄區(qū)澗西區(qū)一拖棚戶區(qū)改造項目里的市城投集團(tuán)，社會資本方都是非本級的平臺企業(yè)。

金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目，可以作為社會資本直接投資，也可以作為資金提供方參與項目。如果作為社會資本直接參與模式，金融機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合有運(yùn)營能力的社會資本，和政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項目的投資運(yùn)作。如果作為資金的提供方，金融機(jī)構(gòu)可以為其他社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目。

我們具體來看不同的金融機(jī)構(gòu)的PPP參與方式。（1）政策性銀行

政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式。對于國家重點(diǎn)扶植的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進(jìn)行特殊信貸支持，如30年優(yōu)惠利率貸款等。去年人民銀行通過抵押補(bǔ)充貸款（PSL）工具放給國開行1萬億，國開行再給棚改貸款。

國家開發(fā)銀行全資子公司國開金融就參與了很多舊城區(qū)改造的項目。政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，某種程度上成為國家宏觀調(diào)控的一種手段，但是相對于其他金融企業(yè)，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。

（2）商業(yè)銀行

商業(yè)銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項目咨詢服務(wù)、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通

可以通過項目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費(fèi)廷、銀團(tuán)貸款等，發(fā)展供應(yīng)鏈金融，為項目公司提供資金融通服務(wù)，這是比較傳統(tǒng)的對公業(yè)務(wù)。

投資銀行業(yè)務(wù)

商業(yè)銀行承銷PPP項目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具。或者利用產(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等通道，用自營或理財資金對接PPP項目公司的融資需求，比如參與PPP產(chǎn)業(yè)基金的LP。昨天有個新聞，說銀行理財直接融資工具改為注冊制，之前是實(shí)行評審制，這個理財直接融資工具也能參與PPP項目，而且算作標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)，將來還能轉(zhuǎn)讓，有流動性。

現(xiàn)金管理

針對項目公司日常運(yùn)營資金的管理，可提供資金結(jié)算、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等、協(xié)定存款、企業(yè)定制理財產(chǎn)品等服務(wù)。

項目咨詢服務(wù) 憑借金融、會計、法律等方面的專業(yè)優(yōu)勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現(xiàn)金流評估和項目運(yùn)營等提供咨詢服務(wù)。

夾層融資

除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項目夾層融資。股權(quán)+債權(quán)，期限長、結(jié)構(gòu)靈活、限制少和成本低等優(yōu)點(diǎn)。

現(xiàn)在有不少銀行已經(jīng)介入到各地PPP項目中去，2014年12月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達(dá)到3000億元，具體可細(xì)分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”和“浦銀豫資城市運(yùn)營發(fā)展基金”。

商業(yè)銀行參與PPP項目，面臨著期限錯配和信用風(fēng)險，PPP項目大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，融資周期較一般工商企業(yè)貸款更長，對于主要以中短期存款為負(fù)債來源的商業(yè)銀行來說，存在期限錯配的風(fēng)險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關(guān)主體對于契約的遵守情況直接影響項目現(xiàn)金流、盈利能力和融資項目的信用風(fēng)險。

（3）保險公司

保險公司可以開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風(fēng)險和運(yùn)營風(fēng)險承保。從保險資金的運(yùn)用來看，基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產(chǎn)負(fù)債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”就是一個案例。

保險資金追求安全性，具有期限長、規(guī)模大的特點(diǎn)，比較適合基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)之類的投資，但險資對項目的擔(dān)保和增信要求較高，大型保險機(jī)構(gòu)一般都要求項目資產(chǎn)的評級達(dá)到AAA級，符合要求的項目有限。

（4）證券公司

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務(wù)顧問、債券承銷等投行業(yè)務(wù)，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產(chǎn)證券化

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，去年11月企業(yè)資產(chǎn)證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設(shè)立和發(fā)行手續(xù)。

2015年1月，基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，明確將以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)列入負(fù)面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財政補(bǔ)貼除外，這一規(guī)定為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了政策可能。從我們了解到的情況，證監(jiān)會的這個PPP，是以財政部的口徑來定的。

例如民族證券成立的“濮陽供水收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”，基礎(chǔ)資產(chǎn)就是濮陽市自來水公司的供水合同收益權(quán)，此類項目為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了良好的解決方案。

項目收益?zhèn)?/p>

43號中明確項目收益?zhèn)荘PP項目的融資方式之一。第一單是“14穗熱電債”，大家都比較熟悉。

（5）信托公司（包括基金子公司）

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，通過項目分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實(shí)債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權(quán)退出。

2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團(tuán)）簽訂合作框架協(xié)議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司就是這種類型。相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準(zhǔn)公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目。

6、城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)基金

顧名思義，是主要用來為城鎮(zhèn)化發(fā)展募集建設(shè)資金的，具體模式也比較多。一種是省政府出資成立引導(dǎo)基金，與銀行合作成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金。各地申報的項目，經(jīng)過銀行審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。山東、河南推廣的比較多。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險，項目也要過省政府審核。政府對金融金鉤還是有隱性的擔(dān)保。

還有一種是有限合伙型的產(chǎn)業(yè)基金，一般是金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級，地方政府指定國企做LP的次級，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的股權(quán)投資管理人做GP。有個基金子公司和某市軌道交通集團(tuán)成立的城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金就是這一類型，該基金子公司成立的專項計劃是作為LP優(yōu)先級，某市軌交做LP次級，GP由基金子公司指定，某市軌道交通集團(tuán)按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負(fù)責(zé)在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進(jìn)行回購，當(dāng)?shù)厥姓峁┴斦N息保障。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的。

第三種模式是有項目運(yùn)營能力的社會資本發(fā)起成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，該社會資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營的資質(zhì)和能力，通過聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。比如某建設(shè)公司成立基金管理公司（GP），聯(lián)合商業(yè)銀行（優(yōu)先LP），地方政府指定的第三方（次級LP），建設(shè)公司有時還可以擔(dān)任中間級LP，成立有限合伙形式的基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資基金，再成立項目公司參與具體項目。項目公司與政府或代理人簽訂PPP財政補(bǔ)貼協(xié)議，對項目的回報模式進(jìn)行約定，政府或代理人根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項并提供擔(dān)保措施。

對于這類有運(yùn)營能力的社會資本發(fā)起的PPP，他有什么意義呢？對該企業(yè)來是可以通過加杠桿提高ROE的。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，在PPP模式下，成立PPP基金，企業(yè)出資10%，可以放大10倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包也有一塊利潤，哪怕是后期運(yùn)營外包出去不賺錢，也能實(shí)現(xiàn)在銷售額一定的情況下提高凈值產(chǎn)收益率。

值得關(guān)注的是，近來成立的PPP產(chǎn)業(yè)基金也出現(xiàn)了一些新的動向，很多PPP產(chǎn)業(yè)基金投向土地一級開發(fā)、保障房等非經(jīng)營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實(shí)債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進(jìn)行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔(dān)保，只是城投債的新的表現(xiàn)形式。

7、金融企業(yè)參與PPP的操作要點(diǎn)

金融企業(yè)參與PPP的操作要點(diǎn)，我總結(jié)為三個匹配，收益匹配，期限匹配，風(fēng)險匹配。收益匹配，就要考慮盈利性性，期限匹配，就要考慮流動性，考慮怎么退出；風(fēng)險匹配，就要考慮增信，財務(wù)監(jiān)督。

（1）項目盈利性分析

金融機(jī)構(gòu)的錢都是有成本的，投出去是要賺錢的，所以首要的是分析項目的收入實(shí)現(xiàn)形式，分析項目的收費(fèi)機(jī)制和項目盈利測算的合理性和可實(shí)現(xiàn)性，重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項目唯一性等條款。

（2）項目退出安排

PPP模式下未必存在股權(quán)回購安排，金融機(jī)構(gòu)在開展項目時必須充分考慮相關(guān)的退出機(jī)制，例如在項目建設(shè)期可以由資管計劃先期介入，待完成建設(shè)施工，項目開始運(yùn)營后再由銀行發(fā)放貸款，置換原資管計劃的融資。（3）投資的流動性

由于銀行、保險、基金等金融機(jī)構(gòu)資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期很長，為解決資金的流動性問題，金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計融資方案時可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分層，對優(yōu)先級份額設(shè)定較短期限，次級投資者則持有份額至產(chǎn)品到期，同時獲得較高的超額收益。

（4）增信措施

實(shí)際操作中，可以采用股權(quán)質(zhì)押、基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)收賬款收益權(quán)、項目公司資產(chǎn)、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風(fēng)險。

（5）財務(wù)監(jiān)督

財務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ茫皶r掌握項目的經(jīng)營情況。金融機(jī)構(gòu)可以委派財務(wù)人員，并采取設(shè)立專門賬戶的形式進(jìn)行監(jiān)管。

8、PPP的風(fēng)險（1）政策風(fēng)險

去翻看關(guān)于PPP失敗的案例，矛頭齊刷刷的指向了政府。案例很多，青島威立雅污水處理項目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了最初制定的管理辦法，導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)最終項目失敗。政府缺乏經(jīng)驗(yàn)，違反財政補(bǔ)貼機(jī)制和項目唯一性的承諾，往往造成社會資本無法收回投資本金或取得合理的利潤，這就是政策風(fēng)險。

當(dāng)然了，我覺得這只看到了問題的一個方面。其實(shí)，我們的企業(yè)，在和政府簽訂合同后，故意拖延工期，建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，或者簽約后又要求提高投資預(yù)算的，也不在少數(shù)，所以需要更客觀的看問題。

（2）項目建設(shè)風(fēng)險

項目建設(shè)不能按時或者按照質(zhì)量要求完成施工，金融機(jī)構(gòu)在對項目方融資時可以將建設(shè)施工方的資質(zhì)要求列入合同條款，要求選擇具有較強(qiáng)實(shí)力的工程施工企業(yè)參與項目建設(shè)，通過合同約定或者購買保險，由建設(shè)公司或者保險公司承擔(dān)項目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。

（3）項目經(jīng)營管理風(fēng)險 實(shí)際運(yùn)營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達(dá)不到預(yù)期水平而造成較大的營運(yùn)風(fēng)險。

金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查，尋找具有良好口碑的合作方，對項目的運(yùn)營及未來現(xiàn)金流收入進(jìn)行財務(wù)分析和測算，確?？尚行匀笨谘a(bǔ)助和政府付費(fèi)項目納入政府的全口徑預(yù)算管理。

（4）增信措施落實(shí)風(fēng)險

PPP項目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押等多種增信方式，實(shí)際操作中可能存在增信方式不能落實(shí)的風(fēng)險。尤其對于非上市公司股權(quán)質(zhì)押和基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)應(yīng)收賬款質(zhì)押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執(zhí)行中的口徑尺度會有很大差異，因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進(jìn)行了解。

（5）財政可承受能力風(fēng)險

根據(jù)最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。金融機(jī)構(gòu)需要密切關(guān)注特定地區(qū)的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運(yùn)營情況，確保所參與項目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內(nèi)。

（6、7）信用風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險

對于這兩個風(fēng)險，應(yīng)對方式是加強(qiáng)盡調(diào)，要求增信。（8）國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風(fēng)險 在部分項目中，金融企業(yè)向項目公司增資擴(kuò)股或購買原有股權(quán)的方式取得項目公司的股權(quán)，合同約定期限到期時，國有股東或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律，相關(guān)國有股的轉(zhuǎn)讓需要通過資產(chǎn)評估，并在產(chǎn)權(quán)交易場所公開進(jìn)行交易，因此該類操作具有一定的法律風(fēng)險。金融企業(yè)在項目開始之初就必須考慮國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序問題。

9、物有所值

國際上評價一個項目要不要PPP，有一個評價標(biāo)準(zhǔn)，叫物有所值，要證明引入社會資本比政府獨(dú)立經(jīng)營達(dá)到更高效率的項目才采取PPP。這在定量方面就會有點(diǎn)問題，要證明是否物有所值很不容易。舉個例子，很多城市都在推軌道交通的PPP，一條線2、300百億的總投資，B部分30%左右拿出來PPP，注冊資本占總投資50%左右，其實(shí)從社會資本方也就拿到了2、30億的融資，從顯性成本看，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地鐵公司能從銀行拿到基準(zhǔn)上下的中長期貸款，5點(diǎn)多，資質(zhì)好點(diǎn)的可以發(fā)債，也就5、6個點(diǎn)，但是拿出來做PPP，搞個2、30年特許權(quán)經(jīng)營期，社會資本肯定是要8、9個點(diǎn)的收益的，而且特許權(quán)經(jīng)營期結(jié)束還要收回本金，從顯性成本看PPP之后政府承擔(dān)的成本反而增加了。但是如果從隱性成本看，你拿一條地鐵線拿出來PPP，成立合資公司，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，可以促進(jìn)其他沒有采用PPP的地鐵線，合資公司和自己管理的地鐵線的財務(wù)數(shù)據(jù)都是要上報政府的，合資公司的財務(wù)數(shù)據(jù)、服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)資料、消耗資料的管理方面都可以作為其他幾條線的考核指標(biāo)，這是可以降低成本的，這是隱性成本方面，但是很難去衡量，定性可能比較容易，定量很難。

10、總結(jié)

（1）實(shí)業(yè)資本通過PPP產(chǎn)業(yè)基金加杠桿，提高ROE。

（2）商業(yè)銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統(tǒng)的企業(yè)貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項目融資。

（3）非銀金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮牌照優(yōu)勢，結(jié)合合理的產(chǎn)品創(chuàng)新和資源整合能力，通過各類資管計劃參與項目的投融資。

從配置角度看

（1）作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具會成為金融機(jī)構(gòu)新的資金配置方向，資金流向的改變將會對包括債券在內(nèi)的原有配置標(biāo)的產(chǎn)生影響。

（2）目前PPP模式還處于概念推廣期，相關(guān)操作指引也在陸續(xù)制定中。從PPP項目的特點(diǎn)看，從項目論證到確定合作社會資本開始運(yùn)作，有少則半年長則數(shù)年的周期看，PPP項目短期內(nèi)全面啟動建設(shè)的可能性不大，因此對政府債務(wù)的緩解作用是一個長期的過程。

（3）PPP基金體量大，基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量高，具有經(jīng)營收入和財政支持，類似于美國市政債，金融機(jī)構(gòu)可以把10年期的項目變成不同的短期投資。LP優(yōu)先級一般在8%-10%之間，政府補(bǔ)貼列入人大財政預(yù)算，信用很高。可以作為重要資產(chǎn)配置。

二、問答環(huán)節(jié) 問題1：信托公司參與PPP的優(yōu)勢在哪里？

信托的優(yōu)勢在三方面：（1）以前政信合作積累了大量的政府資源，PPP模式下，仍然需要和政府打交道；（2）聯(lián)合銀行、保險等資金共同開發(fā)項目；（3）靈活的機(jī)制，多年積累的產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)控能力。

問題2：社會資本和政府合作中如果才能對等？

（1）在調(diào)研中，已有一些民營企業(yè)感覺到政府的態(tài)度有所改變，這是一個良好的開始；（2）政府推行PPP的目的之一，就是要增進(jìn)政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍，這是政策導(dǎo)向；（3）從PPP的最后一個P來看，是合作關(guān)系，當(dāng)然平等關(guān)系的建立有一個過程。

問題3：銀行自有資金投資PPP是否有政策限制？

從實(shí)際操作來看，銀行的資金投資PPP可以通過信托、基金子公司、券商資管、租賃公司等形式，隨著利率市場化進(jìn)程的推進(jìn)，銀行會有尋找高收益資產(chǎn)的動力，以后銀行也可能通過設(shè)立資產(chǎn)管理公司來進(jìn)行投資。

問題4：PPP和BOT有什么區(qū)別？

BOT是PPP的一種形式，PPP還包括TOT、ROT、BOOT等各種形式，社會資本在參與度和風(fēng)險承擔(dān)的程度會有區(qū)別。

問題5：PPP模式下央企、國企是不是很有優(yōu)勢？

PPP模式下投資的都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目，投資規(guī)模大，央企、國企的資金實(shí)力雄厚，能夠參與重大項目的建設(shè)，上市民企也有資本擴(kuò)張的能力，因此在PPP中也能發(fā)揮重要作用。

問題6：社會資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，如果參與具體項目？ 社會資本投資PPP產(chǎn)業(yè)基金，由產(chǎn)業(yè)基金根據(jù)具體的項目，通過股權(quán)投資設(shè)立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和運(yùn)作。

第二篇：PPP模式的項目運(yùn)作流程

PPP模式的項目運(yùn)作流程

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。

PPP模式項目的實(shí)施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費(fèi)”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營等;鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型 市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場規(guī)模。

(二)落實(shí)費(fèi)價政策。將市政公用服務(wù)價格收費(fèi)或政府支付服務(wù)費(fèi)作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費(fèi)價標(biāo)準(zhǔn)，完善價格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)通過競爭程序確定，并納入地方財政預(yù)算管理。向用戶收費(fèi)的各類市政公用產(chǎn)品價格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。

(三)規(guī)范運(yùn)行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強(qiáng)化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管養(yǎng)和服務(wù);政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利;強(qiáng)化項目實(shí)施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實(shí)施進(jìn)度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。

2、通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴。城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān) 保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn);項目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償;違約責(zé)任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等;項目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費(fèi)價格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項目建設(shè)運(yùn)營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機(jī)制。政府對PPP項目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為項目擔(dān)保，防范項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。

(五)實(shí)行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強(qiáng)化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機(jī)制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。

(六)試點(diǎn)先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理 處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運(yùn)營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對社會資本全面開放提供指導(dǎo)。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)將予以通報。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項目分類及應(yīng)用PPP的方式(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

2、燃?xì)夂湍茉错椖浚喊ü艿廊細(xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)?、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。

3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7、市政公用設(shè)施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管理養(yǎng)護(hù)等。

(二)應(yīng)用PPP的方式

按照上述七類項目的經(jīng)營特性及向使用者收費(fèi)的可行性，實(shí)施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經(jīng)營方式。此類項目收費(fèi)或價格形成機(jī)制較為健全，可以通過“使用者付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃?xì)?、CNG燃?xì)?、LNG燃?xì)狻⒓託庹镜软椖?，城市供熱等項目?/p>

2、采用政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險大、回收期長或者壟斷性等特點(diǎn)，單 靠市場機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進(jìn)行。準(zhǔn)經(jīng)營性項目實(shí)施特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運(yùn)系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運(yùn)處一體化項目。

3、采用政府購買服務(wù)方式。此類項目經(jīng)濟(jì)上的顯著特點(diǎn)是為社會提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費(fèi)用或只收取少量費(fèi)用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護(hù)、園林綠化管養(yǎng)項目等。

四、PPP項目承接主體的準(zhǔn)入條件

按照PPP項目形成特點(diǎn)和項目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會投資人準(zhǔn)入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

(一)信用與信譽(yù)良好。投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力;重合同、守信用，具有社會責(zé)任感。

(二)具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運(yùn)營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗(yàn)豐富。

(三)資金充足，具有較強(qiáng)的財務(wù)與融資能力。投資人要具備良好的財務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊。

(五)設(shè)備配置等要素實(shí)力良好。投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

(六)質(zhì)量安全管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨(dú)立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運(yùn)營。

在設(shè)置具體PPP項目準(zhǔn)入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式運(yùn)作的基本流程(一)項目前期準(zhǔn)備階段

在PPP模式中，項目前期準(zhǔn)備階段包括項目發(fā)起和項目準(zhǔn)備兩個部分。

1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟

動準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項目實(shí)施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。實(shí)施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實(shí)施團(tuán)隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組;二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作計劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準(zhǔn)備。項目準(zhǔn)備階段工作主要是項目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請顧問團(tuán)隊;二是項目協(xié)議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實(shí)施內(nèi)容(項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實(shí)施方案;五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則;六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式;雙方的主要權(quán)利和義務(wù));八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實(shí)施方案公示和報批。

在項目實(shí)施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負(fù)擔(dān)得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項目實(shí)施方案進(jìn)行論證，并報市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

(二)項目招投標(biāo)實(shí)施階段。項目招投標(biāo)實(shí)施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件(如：投資、運(yùn)營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍(投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項目協(xié)議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風(fēng)險 和應(yīng)對措施等);落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件;制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)則和評標(biāo)程序;成立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo);編寫評標(biāo)報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實(shí)施階段。實(shí)施階段包括項目建設(shè)和項目運(yùn)營兩個部分。

1、項目建設(shè)。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進(jìn)入運(yùn)營階段。

2、項目運(yùn)營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運(yùn)營期間，項目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)。為了確保項目的運(yùn)營和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

(四)合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是項目運(yùn)作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項目是否處于良好運(yùn)營和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運(yùn)營和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實(shí)施PPP模式的法律文本要點(diǎn)

(一)基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目在不同階段設(shè)計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目運(yùn)作實(shí)施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應(yīng)內(nèi)容。在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

(1)項目概況。向潛在投標(biāo)人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標(biāo)人、項目規(guī)模、招標(biāo)內(nèi)容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務(wù)能力及實(shí)力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標(biāo)競爭的潛在投標(biāo)人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標(biāo)人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標(biāo)人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標(biāo)準(zhǔn)。包括經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績記錄的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)能力和市里的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、法律要求的資格評審標(biāo)準(zhǔn)等。

(三)招標(biāo)法律文本

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的組成和內(nèi)容

(1)招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬 簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標(biāo)公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件，適用于公開招標(biāo)。

投標(biāo)邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件。適用于邀請招標(biāo)，或者公開招標(biāo)經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標(biāo)人知悉招標(biāo)公告或者收到投標(biāo)邀請書后，可購買招標(biāo)文件。招標(biāo)文件由以下幾份文件組成：投標(biāo)人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術(shù)條款(包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標(biāo)人提供的材料。

投標(biāo)人須知包括招標(biāo)項目概況、對投標(biāo)文件內(nèi)容的要求、對投標(biāo)文件格式的要求、參與招投標(biāo)的原則和程序、對投標(biāo)報價的要求、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法、附件和其他要求投標(biāo)人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標(biāo)人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標(biāo)人的意志，合同的實(shí)質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標(biāo)人必須響應(yīng)。本著與資本市場需求匹配并提高招標(biāo)成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風(fēng)險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。

技術(shù)條款包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標(biāo)人更加詳盡地了解擬投標(biāo)項目的基本情況，為其是否參與項目投標(biāo)以及投標(biāo)報價決策提供參考。

各類招標(biāo)文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，對招標(biāo)文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“對采用工程量清單招標(biāo)的，必須提供工程量清單”;對勘察設(shè)計招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“勘察設(shè)計范圍”和“對勘察設(shè)計進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設(shè)計費(fèi)用支付方式，對未中標(biāo)人是否給予補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定。

(2)實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項目特點(diǎn)和招標(biāo)項目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù) 以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間;明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求;對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求;明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

(四)投標(biāo)法律文本

1、投標(biāo)文件的組成。投標(biāo)文件時投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項目的資格預(yù)審(如采用預(yù)審方式)以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項目的能力、報價，以及在擬投標(biāo)項目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財力等方面的情況進(jìn)行描述。投標(biāo)文件通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

2、投標(biāo)文件的格式。以下給出投標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

(1)投標(biāo)人致函。潛在投標(biāo)人書面對招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標(biāo)文件中擬簽訂的實(shí)質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標(biāo)人履行中標(biāo)人義務(wù);承諾投標(biāo)文件真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效。

(2)授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標(biāo)人的法定代表人授權(quán)為投標(biāo)之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標(biāo)活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標(biāo)活動相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。

(3)投標(biāo)人資格文件。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績資料證明;技術(shù)能力及管理能力證明;財務(wù)能力及實(shí)力證明。

(4)共同投標(biāo)協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標(biāo))。按照招標(biāo)文件要求提供聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

(5)技術(shù)和管理方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件：為實(shí)施項目提出的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)的更先進(jìn)的技術(shù)建議和改造的合理化建議;為實(shí)施項目擬組建合理完整的項目管理機(jī)構(gòu)，包含項目管理機(jī)構(gòu)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗(yàn)等 內(nèi)容;招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。

(6)財務(wù)方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風(fēng)險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計融資交割時間及其他重大事件進(jìn)度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對方案;項目的財務(wù)分析。

(7)法律方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實(shí)質(zhì)性條款的逐條響應(yīng);在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定對招標(biāo)標(biāo)的提出報價。

(9)投標(biāo)保函/投標(biāo)保證金。按照招標(biāo)文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標(biāo)保函或保證金。

3、投標(biāo)文件的編制與遞交

(1)投標(biāo)文件的編制。基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目實(shí)踐中，招標(biāo)文件通常會對投標(biāo)文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標(biāo)文件要求也有所區(qū)別。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項實(shí)質(zhì)性要求不能滿足，投標(biāo)文件將會被拒絕。實(shí)質(zhì)性要求和條件是指招標(biāo)文件中有關(guān)招標(biāo)項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標(biāo)文件的要求是投標(biāo)文件編制的基本前提。投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真研究、正確理解招標(biāo)文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標(biāo)文件。

(2)投標(biāo)文件的遞交。對于投標(biāo)文件的送達(dá)，應(yīng)注意以下幾個問題：一是投標(biāo)文件的提交截止時間。招標(biāo)文件中通常會明確規(guī)定投標(biāo)文件提交的時間，投標(biāo)文件必須在招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)截止時間之前送達(dá)。二是投標(biāo)文件的送達(dá)方式。投標(biāo)文件可以直接送達(dá)，即投標(biāo)人派授權(quán)代表直接將投標(biāo)文件按照規(guī)定的時間和地點(diǎn)送達(dá)，也可以通過郵寄方式送達(dá)。郵寄方式送達(dá)應(yīng)以招標(biāo)人實(shí)際收到時間為準(zhǔn)，而不是以“郵戳為準(zhǔn)”。三是投標(biāo)文件的送達(dá)地點(diǎn)。投標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定的地址送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)方式的，更需詳細(xì)核實(shí)地址。投標(biāo)人因遞交地點(diǎn)發(fā)生錯誤而逾期送達(dá)投標(biāo)文件的，將被招標(biāo)人拒絕接收。

(五)評標(biāo)法律文本

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件，包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。以下給出評標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際 操作中可根據(jù)項目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

(1)評標(biāo)工作紀(jì)律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標(biāo)紀(jì)律。

(2)評標(biāo)工作概述。一是評標(biāo)工作時間安排。詳細(xì)列明評標(biāo)工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標(biāo)辦法。根據(jù)項目的具體特點(diǎn)制定科學(xué)合理的評標(biāo)辦法，招標(biāo)文件已約定評標(biāo)辦法的通常不得隨意改變。三是評標(biāo)委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標(biāo)委員會，確定評標(biāo)專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標(biāo)委員會秘書組和會務(wù)組。評標(biāo)委員會下設(shè)秘書組和會務(wù)組全面支持評標(biāo)專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標(biāo)工作程序。一是投標(biāo)文件的符合性審查：根據(jù)招標(biāo)文件的要求列明投標(biāo)文件符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)。二是全面閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件：熟悉投標(biāo)文件及投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準(zhǔn)備。三是要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標(biāo)文件，向投標(biāo)人發(fā)出書面澄清通知(如有必要)，要求投標(biāo)人對其投標(biāo)文件進(jìn)行澄清。四是分析投標(biāo)文件并匯總評標(biāo)專家意見：列明據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)原則和方法及評標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)細(xì)則進(jìn)行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標(biāo)報告草案：列明起草評標(biāo)報告草案的具體安排。六是形成評標(biāo)報告：列明形成正式評標(biāo)報告的具體安排。七是招標(biāo)人公布評標(biāo)結(jié)果：列明招標(biāo)人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標(biāo)工作具體安排。在評標(biāo)工作起始時間范圍內(nèi)，詳細(xì)安排具體評標(biāo)工作的先后順序。

(5)評標(biāo)細(xì)則。對應(yīng)招標(biāo)文件的要求，評標(biāo)細(xì)則包括：一是技術(shù)及管理方案評標(biāo)細(xì)則;二是財務(wù)方案評標(biāo)細(xì)則;三是法律方案評標(biāo)細(xì)則。

招標(biāo)人應(yīng)按照評標(biāo)文件的要求組織評標(biāo)，根據(jù)評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定招標(biāo)結(jié)果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準(zhǔn)備。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標(biāo)人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍(lán)本。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進(jìn)行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠(yuǎn)，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實(shí)際操作中，若招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認(rèn)每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達(dá)成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認(rèn)，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認(rèn)的談判文件結(jié)合招標(biāo)文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標(biāo)人的政府與通過項目法人招標(biāo)選擇的中標(biāo)人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運(yùn)作的政策進(jìn)一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進(jìn)程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)狻⒊鞘猩罾幚硖卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍(如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等);有關(guān)資本性投資的規(guī)定;產(chǎn)品或服務(wù)價格;產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量;產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量;銷售收入結(jié)算;重要生產(chǎn)要素采購;關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定;運(yùn)營和資產(chǎn)管理辦法;特許權(quán)取得人的信息報告義務(wù);混業(yè)經(jīng)營限制;一般補(bǔ)償;資產(chǎn)移交;爭議解決;特許權(quán)的更改或終止;特許權(quán)協(xié)議終止的補(bǔ)償;其他。

(2)經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量;對管理費(fèi)、租金或經(jīng)營收入定價;激勵機(jī)制(對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標(biāo)的獎勵或懲罰的規(guī)定);委托資產(chǎn)的維護(hù)和保養(yǎng)義務(wù);關(guān)于資本性支出的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定;特許權(quán)取得人的報告義務(wù);合同 履約擔(dān)保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當(dāng)事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。市場經(jīng)濟(jì)中交易雙方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當(dāng)事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強(qiáng)迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因?yàn)楹贤瞧降戎黧w之間的法律行為，只有訂立合同的當(dāng)事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當(dāng)行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當(dāng)事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當(dāng)事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當(dāng)事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當(dāng)事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價相適應(yīng)。四是誠實(shí)信用原則。合同當(dāng)事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則。這是市場經(jīng)濟(jì)活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實(shí)不欺。在行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務(wù)要忠實(shí)履行。五是合法性原則。合同當(dāng)事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強(qiáng)行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。

(2)訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。即：法律要求中標(biāo)通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。因此，通過招標(biāo)訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內(nèi)容要求。應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容。招標(biāo)文件與投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括合同的全部內(nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi) 容是確定的，不容投標(biāo)人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差;另一部分是要求投標(biāo)人明確的，如報價。投標(biāo)文件只能按照招標(biāo)文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容在招標(biāo)文件中沒有明確，也沒有要求投標(biāo)文件明確的情況時，則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人承擔(dān)。三是訂立合同的時間要求。中標(biāo)通知書發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)盡快訂立合同。這是招標(biāo)人提高采購效率、投標(biāo)人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標(biāo)報價時的競爭失去意義。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定“投標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！薄对u標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，同時通知未中標(biāo)人，并與中標(biāo)人在30個工作日之內(nèi)簽訂合同”。四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標(biāo)招標(biāo)監(jiān)督部門仍然要進(jìn)行監(jiān)督?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第47條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況報告”。五是按照招標(biāo)文件范本訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實(shí)踐中，最重要的法律文本是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同分別對應(yīng)著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標(biāo)文件就是向非特定多數(shù)(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請;投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件相當(dāng)于要約;而通過評標(biāo)、澄清和談判，投標(biāo)人和招標(biāo)人最終達(dá)成相互承諾，項目合同的達(dá)成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標(biāo)文件時，應(yīng)體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護(hù)自己的合法權(quán)益，降低運(yùn)作項目的風(fēng)險，但是這種保護(hù)應(yīng)遵循合理風(fēng)險分配原則，不能超過適當(dāng)?shù)某潭?。因?yàn)橥稑?biāo)人一般在其熟悉的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可以更加合理的控制風(fēng)險，但在項目建設(shè)的另外一些領(lǐng)域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標(biāo)人的風(fēng)險過多，將導(dǎo)致其過高估計風(fēng)險。在報價時相應(yīng)要求較高的公共產(chǎn)品(或服務(wù))價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴(yán)重的是，如果招標(biāo)文件中的風(fēng)險分配過于不合理，投標(biāo)人就有可能認(rèn)為項目根本不可行而不參與投標(biāo)，這就會帶來流標(biāo)的風(fēng)險。實(shí)踐中，確實(shí)有一些自身條件比較好的項目，因?yàn)檎袠?biāo)文件過于傾向招標(biāo)人，使得投標(biāo)人普遍心存疑慮、放棄投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)。因此，理性而富于招商經(jīng)驗(yàn)的政府一般都會在咨詢顧問團(tuán)隊的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險分配原則來制訂招標(biāo) 文件，以保證項目招商和未來實(shí)施的順利。

在制作投標(biāo)文件時，投標(biāo)人把更多關(guān)注放在報價和投標(biāo)文件的內(nèi)容上，但在實(shí)踐中，投標(biāo)文件的形式也同樣重要。一是招標(biāo)文件要求的投標(biāo)資料非常豐富，評標(biāo)時間又非常有限，如果投標(biāo)人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標(biāo)人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標(biāo)人不利。二是投標(biāo)文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標(biāo)文件的簽署，有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人每頁小簽，有的要求投標(biāo)文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標(biāo)文件中不能出現(xiàn)投標(biāo)人的信息，否則廢標(biāo)。但在實(shí)際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標(biāo)的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，謹(jǐn)小慎微、做好細(xì)節(jié)。

PPP模式項目的招投標(biāo)問題

近年來伴隨著我國經(jīng)濟(jì)高速增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)服務(wù)項目建設(shè)的需求也越來越迫切，其中以交通運(yùn)輸、電力、水利、能源、環(huán)保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，基礎(chǔ)設(shè)施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴(yán)格，基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)項目融資額大、建設(shè)期長、風(fēng)險高的特點(diǎn)，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎(chǔ)設(shè)施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎(chǔ)設(shè)施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業(yè)簽訂一個長期合同，由不同的企業(yè)來建造和運(yùn)營，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督;后者，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運(yùn)營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負(fù)責(zé)建造又負(fù)責(zé)運(yùn)營。

相對于傳統(tǒng)政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設(shè)效率、降低工程造價費(fèi)，還能避免項目資金風(fēng)險、減輕財政負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)政府與社會資本互利共贏等優(yōu)勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風(fēng)險因素，例如，項目規(guī)模大，需要投入大量資金;項目運(yùn)行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標(biāo)和關(guān)系錯綜復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)的機(jī)會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎(chǔ)，PPP項目的預(yù)期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應(yīng)獲得與之相應(yīng)的投資收益權(quán)和項目控制權(quán);此外，當(dāng)項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權(quán)。

2、招標(biāo)方式的種類有哪幾種? 基于以上風(fēng)險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標(biāo)是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標(biāo)理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實(shí)生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標(biāo)準(zhǔn)拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機(jī)制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標(biāo)，后兩種屬于秘密招標(biāo)。秘密招標(biāo)和公開招標(biāo)之間的根本區(qū)別并不是招標(biāo)拍賣本身是否公開，而是各個投標(biāo)者的競標(biāo)信息是否能夠共享。

3、采用以上招標(biāo)方式存在什么問題? 拍賣者最擔(dān)心的是競標(biāo)人通過形成勾結(jié)契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標(biāo)比秘密招標(biāo)更容易形成勾結(jié)契約，因?yàn)楣_招標(biāo)可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機(jī)制，從而確保勾結(jié)契約的履行。而在秘密招標(biāo)下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔(dān)心被“套牢”而提前出逃的動機(jī)，這樣勾結(jié)聯(lián)盟就很容易被破碎。

因?yàn)樗型稑?biāo)人的信息是互相關(guān)聯(lián)的，在投標(biāo)人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產(chǎn)生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標(biāo)人的估值均有關(guān)系，故產(chǎn)生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標(biāo)人 的估值有關(guān)，所以產(chǎn)生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發(fā)現(xiàn)買方合作時的最優(yōu)保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設(shè)立保留價格，二是還應(yīng)當(dāng)提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標(biāo)。依照出標(biāo)價格的高低來確定投標(biāo)人的中標(biāo)數(shù)量和價格的。顯然，這種方法使投標(biāo)者處于非常不利的地位，因?yàn)閷τ谕瑯拥捻椖?，各個投標(biāo)者最后中標(biāo)的價格卻不一樣。出價高的投標(biāo)者中標(biāo)的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標(biāo)者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標(biāo)過程中通常采用無標(biāo)底的最低價中標(biāo)模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實(shí)踐表明，采取最低價中標(biāo)模式后招投標(biāo)各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標(biāo)不符合市場形態(tài)

中國PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標(biāo)機(jī)制。對于一些可二次報價的項目，某些企業(yè)為了攪亂對手報價節(jié)奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的不明確性，行業(yè)內(nèi)便會出現(xiàn)惡性競爭。然而目前我國的風(fēng)險控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價格的投標(biāo)手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標(biāo)不利于行業(yè)發(fā)展

目前PPP項目投標(biāo)企業(yè)有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關(guān)工程資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來。管理混亂、實(shí)力差的企業(yè)通過掛靠等手段，不切實(shí)際地編制項目費(fèi)用預(yù)算，以超乎想象的低價格中標(biāo)得到無能力實(shí)施的項目，這使得一些報價合理、經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)錯失標(biāo)的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場帶來了嚴(yán)重危機(jī)。

(3)惡意最低價投標(biāo)人可利用最低價中標(biāo)模式漏洞

惡意最低價投標(biāo)人可通過買標(biāo)、代他人投標(biāo)、賄賂業(yè)主和評標(biāo)人等手段來利用最低價中標(biāo)模式漏洞，以達(dá)到其目的。由于賣標(biāo)、代為投標(biāo)僅僅是為了襯托真正投標(biāo)人，所以他們的顯然會報價高于真正投標(biāo)人的報價，于是報價最低的真正投標(biāo)人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標(biāo)項目可引入權(quán)利金模式，這是解決普通招標(biāo)問題的一個有效途徑。權(quán)利金的概念較多地使用在礦產(chǎn)資源方面，主要是礦業(yè)權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種具有賠償性質(zhì)的財產(chǎn)性權(quán)益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經(jīng)濟(jì)權(quán)益的體現(xiàn)。

在PPP項目投標(biāo)過程中，投標(biāo)者從公開發(fā)售的招標(biāo)文件中獲得信息，投標(biāo)人與招標(biāo)人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標(biāo)正是不斷進(jìn)行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發(fā)起人、項目公司、債權(quán)人、運(yùn)營商等，特別是在相互競爭的競標(biāo)方之間各投標(biāo)方都以自身利益最大化為目標(biāo)某個投標(biāo)方的利益，不僅取決于它自身的競標(biāo)策略，而且很大程度上受其它PPP投標(biāo)方的競標(biāo)策略的影響。

從博弈論的角度出發(fā)，招標(biāo)部門和投標(biāo)部門有關(guān)共擔(dān)風(fēng)險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門和私人部門通過對市場經(jīng)濟(jì)的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補(bǔ)性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進(jìn)而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設(shè)和運(yùn)營，也明白了其中的風(fēng)險和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個雙方都認(rèn)可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當(dāng)風(fēng)險和收益分配確定之后，招投標(biāo)雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔(dān)此風(fēng)險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是社會公共產(chǎn)品，權(quán)利金體現(xiàn)國家和社會作為基礎(chǔ)設(shè)施所有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，是對已經(jīng)使用的資源的貨幣補(bǔ)償。當(dāng)項目一方因?yàn)樽陨碓驔]有盡到風(fēng)險承擔(dān)的責(zé)任，使風(fēng)險發(fā)生，給項目其他方造成損失，則權(quán)利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風(fēng)險分擔(dān)后各方的風(fēng)險防控里，是實(shí)現(xiàn)政府和社會資本良心循環(huán)的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設(shè)，權(quán)利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權(quán)利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權(quán)利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風(fēng)險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進(jìn) 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現(xiàn)有城市PPP項目招標(biāo)模式，分類實(shí)施拍賣;規(guī)范招拍掛模式的實(shí)施細(xì)則，減少政府對招拍掛出讓的干預(yù)行為;嚴(yán)格限制對特定對象設(shè)定條件，以及其他變相提高投標(biāo)門檻的行為。限制政府對PPP項目評標(biāo)過程的直接干預(yù);選取較為靈活的邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領(lǐng)域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預(yù)審、公開招標(biāo)、競爭性談判、綜合評分、現(xiàn)場考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標(biāo)采購中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設(shè)條件加強(qiáng)，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標(biāo)競爭性不強(qiáng)的問題，如何保護(hù)中小投標(biāo)企業(yè)的正當(dāng)利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務(wù)價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標(biāo)人，都是值得未來進(jìn)一步思考的問題。

第三篇：公私合營(PPP)模式解析

公私合營（PPP）模式解析

一、PPP的概念

廣義PPP（Public-Private-Partnership）也稱3P模式，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。通過這種合作方式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。雙方首先通過協(xié)議的方式明確共同承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險，其次明確各方在項目各個流程環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，最大限度地發(fā)揮各方優(yōu)勢，使得建設(shè)擺脫政府行政的諸多干預(yù)和限制，又充分發(fā)揮民營資本在資源整合與經(jīng)營上的優(yōu)勢。

PPP的基本形式包括：運(yùn)營維護(hù)協(xié)議、管理協(xié)議、租賃購買、BT、BOT、BLT、BOOT、特許經(jīng)營、非公共機(jī)構(gòu)擁有等。

狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。

價格的了解和PPP模式的認(rèn)識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時間談判才簽署。

3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運(yùn)營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

4、政府信用風(fēng)險高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。

5、配套設(shè)施不完善。一些PPP項目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實(shí)際中，有些PPP項目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

6、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實(shí)質(zhì)性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼額度與方法無具體規(guī)定。

五、PPP的優(yōu)缺點(diǎn) 1.優(yōu)點(diǎn)

（1）雙贏。在PPP的投融資方式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與項目建設(shè)和運(yùn)營，可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，并通過建立長期互利的合作目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)共贏。

化解，那么導(dǎo)致一些合作項目的夭折與失敗將在所難免。

（4）PPP沒有一個標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序參照。由于目前PPP還沒有形成一種固定的模式，使得新上馬的PPP項目在實(shí)踐操作過程中難免會走一些前人走過的彎路，并且，從已運(yùn)行項目來看，有些操作程序較亂，操作不規(guī)范的情況也屢有發(fā)生。

（5）易產(chǎn)生糾紛問題。尤其目前在我國，PPP模式還沒有完整的法律配套體系，還缺乏足夠的法律、法規(guī)支持，使得運(yùn)作中許多依據(jù)無章可循；然而，PPP在利益分配、風(fēng)險承擔(dān)方面也容易產(chǎn)生很多糾紛問題，如果參與PPP項目私人企業(yè)得不到有效約束，那么容易在項目設(shè)計、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生問題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。

（6）投資人選擇難度大。投資人的選擇本身就是一件復(fù)雜、充滿很大不確定性的工作，由于政府對投資人招商不熟悉，缺乏有效的投資人選擇機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，再加上政府普遍缺乏聘請顧問的意識，在引進(jìn)投資人的過程中，往往對投資人的誠信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面考察不充分。如果政府一旦選擇了這類不良投資商的同時，那么他們事后違約的風(fēng)險也會漸漸膨脹起來。

六、PPP在中國的發(fā)展空間

10月28日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，最大亮點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎(chǔ)上，財政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過程提供資金支持。財政部制定的“政府和社會資本合作模式(PPP)操作指南”也已經(jīng)過幾次征求意見和修改，近期將正式公布。國家發(fā)改委下發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(征求意見稿)，并要求各單位于12月3日前對意見稿進(jìn)行反饋。這些指導(dǎo)性、規(guī)范性文件均將于近期出臺。

第四篇：貴陽市城市軌道交通2號線一期項目采用PPP模式運(yùn)作

貴陽市城市軌道交通2號線一期項目采用PPP模式運(yùn)作

貴州的政府項目正嘗試著逐漸向社會資本敞開。

4月10日,在貴州省2015年政府和社會資本合作暨金政企融資項目推介會上,我省向民資推介項目2000余個,2家省直部門、1家企業(yè)、9家地方政府分別與3家金融機(jī)構(gòu)、9家社會資本現(xiàn)場簽約了12個項目,金額近528億元。其中省發(fā)改委與國家開發(fā)銀行貴州省分行簽訂了開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作戰(zhàn)略協(xié)議。

金政企合作勢在必行,它不僅使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用,更有利于發(fā)揮政府作用,對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險具有重要意義。

重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)引入社會資本

“金政企合作已是時代需要?！笔“l(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說,在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化和市場化提速、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方政府債務(wù)問題顯現(xiàn)的背景下,政府、金融部門、社會資本三方的合作,有利于轉(zhuǎn)換政府職能、減輕財政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)投資主體的多元化。

此次推介會,貴州在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,遴選出一批市場化程度高、前期工作成熟、示范帶動作用強(qiáng)、具有一定合作基礎(chǔ)等項目在此次推介會上面向社會公開推介。

其中,集中推介首批涉及市政、交通、公共服務(wù)、水利等101個PPP項目,總投資1628.44億元,擬引入社會資本1122.43億元。

此外,我省還把目光聚焦在“四個一體化”,“五個100工程”、鐵路公路水利“三大會戰(zhàn)”和“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”等重點(diǎn)領(lǐng)域,拓寬項目建設(shè)投融資渠道,建立完善金政企合作常態(tài)化機(jī)制。

2167個金政企融資項目在推介會上亮相,總投資15983.2億元,擬融資總金額13317.1億元,今年擬融資金額10783.1億元,涵蓋了能源、水利、社會發(fā)展、保障房、高科技項目等內(nèi)容。

“政府項目向社會資本開放,各方參與程度都很高,都要承擔(dān)風(fēng)險和管理責(zé)任,但其共同的原則和一致的目標(biāo),筑牢建立起了金政企‘利益共享、風(fēng)險共擔(dān)’的‘鐵三角’關(guān)系,為項目以外更多的業(yè)務(wù)合作提供廣闊空間?！笔〗鹑谵k有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為。

金政企合作投資建設(shè)涌熱潮

去年,財政部印發(fā)《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實(shí)施有關(guān)問題的通知》,并確定了涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等30個示范項目,掀起社會資金向政府項目建設(shè)洶涌襲來的熱潮。

在現(xiàn)實(shí)操作中,貴州已有多個成功范例。

由中信銀行貴陽分行牽頭的貴陽市南明河綜合治理項目二期項目成功入圍全國首批30個PPP示范項目中。

該項目總投資27億元。目前,項目完全按照PPP模式規(guī)范實(shí)施,進(jìn)展順利。

PPP模式的不斷推進(jìn),同時將引領(lǐng)銀行對于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目建設(shè)融資服務(wù)的變革,使銀行服務(wù)進(jìn)一步從傳統(tǒng)貸款的提供轉(zhuǎn)向資金組織與資源整合。

同樣采用PPP模式運(yùn)作的還有貴陽市城市軌道交通2號線一期項目。

據(jù)了解,貴陽城市軌道交通首條線路1號線采用的是“政府投入資本金銀團(tuán)貸款”為主,輔以發(fā)行可續(xù)期公司債、信托、設(shè)備融資租賃等融資手段。

隨著《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》等相關(guān)文件出臺,2015年新預(yù)算法又相繼實(shí)施,在財政體制與金融環(huán)境的新常態(tài)下,傳統(tǒng)融資模式已不再適合該項目的后續(xù)建設(shè)。

抉擇面前,融資渠道基本只剩下發(fā)行專項債券與引入社會資本合作的PPP模式兩條路。而發(fā)行專項債券受政府負(fù)債影響,規(guī)模有限。因此,PPP模式毫不猶豫地被2號線一期項目所采用。

“政府要做的,就是努力為社會資本創(chuàng)造發(fā)展空間,為項目建設(shè)搭建融資平臺,為金融機(jī)構(gòu)提供營利機(jī)會,為市場主體發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境?！笔“l(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

去年以來,我省通過積極組織申報PPP模式全國示范項目、精心組織全省PPP模式示范項目推介等一系列舉措,來積極推動PPP模式的推廣運(yùn)用。通過舉辦全省范圍的PPP專題培訓(xùn),充分調(diào)動各級各部門共同參與推進(jìn)PPP模式的積極性,并成立了省級推廣政府與社會資本合作模式專項小組,建立健全PPP模式管理機(jī)構(gòu)和管理制度。

借此次推介會的“東風(fēng)”,貴州政府引入社會資本的推廣運(yùn)用將進(jìn)入一個加速前進(jìn)的全新階段。

根據(jù)省發(fā)改委、省財政廳、省金融辦等部門的相關(guān)報告,記者發(fā)現(xiàn),下一步,貴州將努力為社會資本創(chuàng)造發(fā)展空間,將重點(diǎn)做好制度建設(shè)、項目管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作,進(jìn)一步增進(jìn)社會共識、推動項目合作。

將加快建立省級PPP項目庫,制定PPP項目聯(lián)合審批制度,為政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確的PPP項目信息,并及時將成熟項目向社會公開推介。

其次,規(guī)范PPP項目價格管理,完善主要由市場決定的定價機(jī)制,引導(dǎo)資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率提高。

加強(qiáng)PPP項目及金政企融資項目的謀劃和儲備,謀劃一批投資效益高、帶動性強(qiáng)的大項目、好項目,形成PPP項目“策劃、儲備、招商、落地、開工、達(dá)產(chǎn)”的良性循環(huán)。

進(jìn)一步完善PPP項目和金政企合作的體制機(jī)制,圍繞項目推介,做好前期對接和后期跟蹤服務(wù),各地各有關(guān)部門要建立合作的長效機(jī)制,加強(qiáng)信息溝通與工作協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)投資金融良性互動、合作共贏。

第五篇：PPP項目運(yùn)作流程詳解

PPP項目運(yùn)作流程詳解

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機(jī)制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實(shí)現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。

PPP模式項目的實(shí)施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費(fèi)，二是政府支付服務(wù)費(fèi)用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費(fèi)”，但它更強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

（一）打破地域壟斷和所有制限制。

政府通過競爭機(jī)制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營等；鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進(jìn)行打包，擴(kuò)大市場規(guī)模。

（二）落實(shí)費(fèi)價政策。

將市政公用服務(wù)價格收費(fèi)或政府支付服務(wù)費(fèi)作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費(fèi)價標(biāo)準(zhǔn)，完善價格調(diào)整機(jī)制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼，既保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)通過競爭程序確定，并納入地方財政預(yù)算管理。向用戶收費(fèi)的各類市政公用產(chǎn)品價格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼。

城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費(fèi)用分?jǐn)偤蛢r格標(biāo)準(zhǔn)。

（三）規(guī)范運(yùn)行操作。

按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強(qiáng)化項目前期策劃和論證，做好信息公開；通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司（SPC），具體負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、管養(yǎng)和服務(wù)；政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利；強(qiáng)化項目實(shí)施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。

開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強(qiáng)前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實(shí)施進(jìn)度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。

2、通過競爭機(jī)制選擇合作伙伴。

城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容；范圍、期限、經(jīng)營方式；產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整機(jī)制；特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔(dān)保；特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；項目終止的條件、流程和終止補(bǔ)償；違約責(zé)任；爭議解決方式等內(nèi)容；以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。

中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等；項目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

（四）把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是建立長期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

二是建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費(fèi)價格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項目建設(shè)運(yùn)營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。

三是建立平等的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。

四是建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績效評價機(jī)制。政府對PPP項目運(yùn)作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為項目擔(dān)保，防范項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。

（五）實(shí)行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補(bǔ)貼與價格協(xié)同機(jī)制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強(qiáng)化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機(jī)制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項目的招商招標(biāo)工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。

（六）試點(diǎn)先行，逐步規(guī)范。

優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運(yùn)營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴(kuò)大對社會資本全面開放提供指導(dǎo)。

（七）建立信用評級和黑名單制度。

各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)將予以通報。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項目分類及PPP方式

四、PPP項目承接主體的準(zhǔn)入條件

按照PPP項目形成特點(diǎn)和項目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會投資人準(zhǔn)入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

（一）信用與信譽(yù)良好。

投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；重合同、守信用，具有社會責(zé)任感。

（二）具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運(yùn)營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。

投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗(yàn)豐富。

（三）資金充足，具有較強(qiáng)的財務(wù)與融資能力 投資人要具備良好的財務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

（四）專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。

投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團(tuán)隊。

（五）設(shè)備配置等要素實(shí)力良好。

投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

（六）質(zhì)量安全管理體系完善。

近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強(qiáng)、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨(dú)立法人資格；能遵從合同合法合規(guī)運(yùn)營。

在設(shè)置具體PPP項目準(zhǔn)入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準(zhǔn)入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式動作的基本流程

（一）項目前期準(zhǔn)備階段

在PPP模式中，項目前期準(zhǔn)備階段包括項目發(fā)起和項目準(zhǔn)備兩個部分。

1、項目發(fā)起。

項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟 動準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項目實(shí)施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。

實(shí)施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實(shí)施團(tuán)隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作計劃安排等；三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運(yùn)作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準(zhǔn)備。

項目準(zhǔn)備階段工作主要是項目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請顧問團(tuán)隊；二是項目協(xié)議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實(shí)施內(nèi)容（項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實(shí)施方案；五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則；六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實(shí)施方案公示和報批。

在項目實(shí)施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負(fù)擔(dān)得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項目實(shí)施方案進(jìn)行論證，并報市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

（二）項目招投標(biāo)實(shí)施階段。

項目招投標(biāo)實(shí)施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件（如：投資、運(yùn)營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；研究和編制項目協(xié)議等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風(fēng)險和應(yīng)對措施等）；落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息；投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件；制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)則和評標(biāo)程序；成立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo)；編寫評標(biāo)報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

（三）項目實(shí)施階段。

實(shí)施階段包括項目建設(shè)和項目運(yùn)營兩個部分。

1、項目建設(shè)。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進(jìn)入運(yùn)營階段。

2、項目運(yùn)營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運(yùn)營期間，項目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)。為了確保項目的運(yùn)營和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

（四）合同終結(jié)階段。

轉(zhuǎn)移中止是項目運(yùn)作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時）向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項目是否處于良好運(yùn)營和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運(yùn)營和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實(shí)施PPP模式的法律文本要點(diǎn)

（一）基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目在不同階段設(shè)計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目運(yùn)作實(shí)施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

（二）資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應(yīng)內(nèi)容。在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

（1）項目概況。向潛在投標(biāo)人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標(biāo)人、項目規(guī)模、招標(biāo)內(nèi)容等。

（2）資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務(wù)能力及實(shí)力證明、公司履約記錄等。

（3）聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標(biāo)競爭的潛在投標(biāo)人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第（2）條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

（4）資格審查原則和程序。告知潛在投標(biāo)人資格審查的原則和程序

（5）資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標(biāo)人資格審查申請文件的格式要求。

（6）資格審查標(biāo)準(zhǔn)。包括經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績記錄的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)能力和市里的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、法律要求的資格評審標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）招標(biāo)法律文本

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的組成和內(nèi)容

（1）招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標(biāo)公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件，適用于公開招標(biāo)。

投標(biāo)邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標(biāo)的正式文件。適用于邀請招標(biāo)，或者公開招標(biāo)經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標(biāo)人知悉招標(biāo)公告或者收到投標(biāo)邀請書后，可購買招標(biāo)文件。招標(biāo)文件由以下幾份文件組成：投標(biāo)人須知、擬簽訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）、技術(shù)條款（包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等），以及附件和其它要求招標(biāo)人提供的材料。

投標(biāo)人須知包括招標(biāo)項目概況、對投標(biāo)文件內(nèi)容的要求、對投標(biāo)文件格式的要求、參與招投標(biāo)的原則和程序、對投標(biāo)報價的要求、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法、附件和其他要求投標(biāo)人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標(biāo)人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標(biāo)人的意志，合同的實(shí)質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標(biāo)人必須響應(yīng)。本著與資本市場需求匹配并提高招標(biāo)成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風(fēng)險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。技術(shù)條款包括擬招標(biāo)項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標(biāo)人更加詳盡地了解擬投標(biāo)項目的基本情況，為其是否參與項目投標(biāo)以及投標(biāo)報價決策提供參考。

各類招標(biāo)文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，對招標(biāo)文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“對采用工程量清單招標(biāo)的，必須提供工程量清單”；對勘察設(shè)計招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“勘察設(shè)計范圍”和“對勘察設(shè)計進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設(shè)計費(fèi)用支付方式，對未中標(biāo)人是否給予補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定。

（2）實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項目特點(diǎn)和招標(biāo)項目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間；明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求；明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

（四）投標(biāo)法律文本

1、投標(biāo)文件的組成。投標(biāo)文件時投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項目的資格預(yù)審（如采用預(yù)審方式）以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項目的能力、報價，以及在擬投標(biāo)項目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財力等方面的情況進(jìn)行描述。投標(biāo)文件通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

2、投標(biāo)文件的格式。以下給出投標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

（1）投標(biāo)人致函。潛在投標(biāo)人書面對招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標(biāo)文件中擬簽訂的實(shí)質(zhì)性合同條款；一旦被選為中標(biāo)人履行中標(biāo)人義務(wù)；承諾投標(biāo)文件真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效。

（2）授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標(biāo)人的法定代表人授權(quán)為投標(biāo)之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標(biāo)活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標(biāo)活動相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。

（3）投標(biāo)人資格文件。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：公司章程及法律地位證明；項目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績資料證明；技術(shù)能力及管理能力證明；財務(wù)能力及實(shí)力證明。

（4）共同投標(biāo)協(xié)議（僅適用于聯(lián)合體投標(biāo)）。按照招標(biāo)文件要求提供聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

（5）技術(shù)和管理方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件：為實(shí)施項目提出的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)的更先進(jìn)的技術(shù)建議和改造的合理化建議；為實(shí)施項目擬組建合理完整的項目管理機(jī)構(gòu)，包含項目管理機(jī)構(gòu)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容；招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。（6）財務(wù)方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件（包括但不限于）：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風(fēng)險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計融資交割時間及其他重大事件進(jìn)度表；資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對方案；項目的財務(wù)分析。

（7）法律方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：對擬簽訂合同的實(shí)質(zhì)性條款的逐條響應(yīng)；在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。

（8）投資人報價文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定對招標(biāo)標(biāo)的提出報價。

（9）投標(biāo)保函/投標(biāo)保證金。按照招標(biāo)文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標(biāo)保函或保證金。

3、投標(biāo)文件的編制與遞交

（1）投標(biāo)文件的編制?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目實(shí)踐中，招標(biāo)文件通常會對投標(biāo)文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標(biāo)文件要求也有所區(qū)別。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項實(shí)質(zhì)性要求不能滿足，投標(biāo)文件將會被拒絕。實(shí)質(zhì)性要求和條件是指招標(biāo)文件中有關(guān)招標(biāo)項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標(biāo)文件的要求是投標(biāo)文件編制的基本前提。投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真研究、正確理解招標(biāo)文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標(biāo)文件。

（2）投標(biāo)文件的遞交。對于投標(biāo)文件的送達(dá)，應(yīng)注意以下幾個問題：一是投標(biāo)文件的提交截止時間。招標(biāo)文件中通常會明確規(guī)定投標(biāo)文件提交的時間，投標(biāo)文件必須在招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)截止時間之前送達(dá)。二是投標(biāo)文件的送達(dá)方式。投標(biāo)文件可以直接送達(dá)，即投標(biāo)人派授權(quán)代表直接將投標(biāo)文件按照規(guī)定的時間和地點(diǎn)送達(dá)，也可以通過郵寄方式送達(dá)。郵寄方式送達(dá)應(yīng)以招標(biāo)人實(shí)際收到時間為準(zhǔn)，而不是以“郵戳為準(zhǔn)”。三是投標(biāo)文件的送達(dá)地點(diǎn)。投標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件規(guī)定的地址送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)方式的，更需詳細(xì)核實(shí)地址。投標(biāo)人因遞交地點(diǎn)發(fā)生錯誤而逾期送達(dá)投標(biāo)文件的，將被招標(biāo)人拒絕接收。

（五）評標(biāo)法律文本

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件，包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。以下給出評標(biāo)文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

（1）評標(biāo)工作紀(jì)律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標(biāo)紀(jì)律。

（2）評標(biāo)工作概述。一是評標(biāo)工作時間安排。詳細(xì)列明評標(biāo)工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標(biāo)辦法。根據(jù)項目的具體特點(diǎn)制定科學(xué)合理的評標(biāo)辦法，招標(biāo)文件已約定評標(biāo)辦法的通常不得隨意改變。三是評標(biāo)委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標(biāo)委員會，確定評標(biāo)專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標(biāo)委員會秘書組和會務(wù)組。評標(biāo)委員會下設(shè)秘書組和會務(wù)組全面支持評標(biāo)專家的工作并做好后勤保障。

（3）評標(biāo)工作程序。一是投標(biāo)文件的符合性審查：根據(jù)招標(biāo)文件的要求列明投標(biāo)文件符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)。二是全面閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件：熟悉投標(biāo)文件及投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準(zhǔn)備。三是要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清（如有）：為協(xié)助審查、比較和評估投標(biāo)文件，向投標(biāo)人發(fā)出書面澄清通知（如有必要），要求投標(biāo)人對其投標(biāo)文件進(jìn)行澄清。四是分析投標(biāo)文件并匯總評標(biāo)專家意見：列明據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)原則和方法及評標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)細(xì)則進(jìn)行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標(biāo)報告草案：列明起草評標(biāo)報告草案的具體安排。六是形成評標(biāo)報告：列明形成正式評標(biāo)報告的具體安排。七是招標(biāo)人公布評標(biāo)結(jié)果：列明招標(biāo)人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

（4）評標(biāo)工作具體安排。在評標(biāo)工作起始時間范圍內(nèi)，詳細(xì)安排具體評標(biāo)工作的先后順序。（5）評標(biāo)細(xì)則。對應(yīng)招標(biāo)文件的要求，評標(biāo)細(xì)則包括：一是技術(shù)及管理方案評標(biāo)細(xì)則；二是財務(wù)方案評標(biāo)細(xì)則；三是法律方案評標(biāo)細(xì)則。

招標(biāo)人應(yīng)按照評標(biāo)文件的要求組織評標(biāo)，根據(jù)評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定招標(biāo)結(jié)果。

（六）談判法律文本

1、談判文件的準(zhǔn)備。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標(biāo)人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍(lán)本。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠(yuǎn)，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實(shí)際操作中，若招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認(rèn)每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達(dá)成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認(rèn)，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認(rèn)的談判文件結(jié)合招標(biāo)文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

（七）項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標(biāo)人的政府與通過項目法人招標(biāo)選擇的中標(biāo)人（社會投資人）依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城〔2002〕272號）及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運(yùn)作的政策進(jìn)一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進(jìn)程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》（建城〔2004〕162號），使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成。基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

（1）投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍（如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等）；有關(guān)資本性投資的規(guī)定；產(chǎn)品或服務(wù)價格；產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量；產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量；銷售收入結(jié)算；重要生產(chǎn)要素采購；關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定；運(yùn)營和資產(chǎn)管理辦法；特許權(quán)取得人的信息報告義務(wù)；混業(yè)經(jīng)營限制；一般補(bǔ)償；資產(chǎn)移交；爭議解決；特許權(quán)的更改或終止；特許權(quán)協(xié)議終止的補(bǔ)償；其他。

（2）經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍；提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；對管理費(fèi)、租金或經(jīng)營收入定價；激勵機(jī)制（對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標(biāo)的獎勵或懲罰的規(guī)定）；委托資產(chǎn)的維護(hù)和保養(yǎng)義務(wù)；關(guān)于資本性支出的規(guī)定；協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定；特許權(quán)取得人的報告義務(wù)；合同履約擔(dān)保；爭議解決；合同變更和終止；其他。

3、項目合同的訂立

（1）訂立合同的原則。一是平等原則。合同當(dāng)事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。市場經(jīng)濟(jì)中交易雙方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當(dāng)事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強(qiáng)迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因?yàn)楹贤瞧降戎黧w之間的法律行為，只有訂立合同的當(dāng)事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當(dāng)行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：

第一，合同當(dāng)事人有訂立或者不訂立合同的自由；

第二，當(dāng)事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。

三是公平原則。合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當(dāng)事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當(dāng)事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價相適應(yīng)。

四是誠實(shí)信用原則。合同當(dāng)事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則。這是市場經(jīng)濟(jì)活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動（訂立和履行合同）中講究信用，恪守諾言，誠實(shí)不欺。在行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務(wù)要忠實(shí)履行。五是合法性原則。合同當(dāng)事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強(qiáng)行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。（2）訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)特殊規(guī)定。

一是訂立合同的形式要求。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。即：法律要求中標(biāo)通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。因此，通過招標(biāo)訂立的合同是要式合同。

二是訂立合同的內(nèi)容要求。應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件確定合同內(nèi)容。招標(biāo)文件與投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括合同的全部內(nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi)容是確定的，不容投標(biāo)人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差；另一部分是要求投標(biāo)人明確的，如報價。投標(biāo)文件只能按照招標(biāo)文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容在招標(biāo)文件中沒有明確，也沒有要求投標(biāo)文件明確的情況時，則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人承擔(dān)。

三是訂立合同的時間要求。中標(biāo)通知書發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)盡快訂立合同。這是招標(biāo)人提高采購效率、投標(biāo)人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標(biāo)報價時的競爭失去意義。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定“投標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同?！薄对u標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，同時通知未中標(biāo)人，并與中標(biāo)人在30個工作日之內(nèi)簽訂合同”。

四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標(biāo)招標(biāo)監(jiān)督部門仍然要進(jìn)行監(jiān)督?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第47條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況報告”。五是按照招標(biāo)文件范本訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實(shí)踐中，最重要的法律文本是招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和項目合同分別對應(yīng)著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標(biāo)文件就是向非特定多數(shù)（或者特定）潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請；投標(biāo)人遞交投標(biāo)文件相當(dāng)于要約；而通過評標(biāo)、澄清和談判，投標(biāo)人和招標(biāo)人最終達(dá)成相互承諾，項目合同的達(dá)成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標(biāo)文件時，應(yīng)體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護(hù)自己的合法權(quán)益，降低運(yùn)作項目的風(fēng)險，但是這種保護(hù)應(yīng)遵循合理風(fēng)險分配原則，不能超過適當(dāng)?shù)某潭?。因?yàn)橥稑?biāo)人一般在其熟悉的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)，可以更加合理的控制風(fēng)險，但在項目建設(shè)的另外一些領(lǐng)域（如征地拆遷、完成前期工作等）并不具有這種能力，如果分配給投標(biāo)人的風(fēng)險過多，將導(dǎo)致其過高估計風(fēng)險。在報價時相應(yīng)要求較高的公共產(chǎn)品（或服務(wù)）價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴(yán)重的是，如果招標(biāo)文件中的風(fēng)險分配過于不合理，投標(biāo)人就有可能認(rèn)為項目根本不可行而不參與投標(biāo)，這就會帶來流標(biāo)的風(fēng)險。實(shí)踐中，確實(shí)有一些自身條件比較好的項目，因?yàn)檎袠?biāo)文件過于傾向招標(biāo)人，使得投標(biāo)人普遍心存疑慮、放棄投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)。因此，理性而富于招商經(jīng)驗(yàn)的政府一般都會在咨詢顧問團(tuán)隊的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險分配原則來制訂招標(biāo)文件，以保證項目招商和未來實(shí)施的順利。

在制作投標(biāo)文件時，投標(biāo)人把更多關(guān)注放在報價和投標(biāo)文件的內(nèi)容上，但在實(shí)踐中，投標(biāo)文件的形式也同樣重要。一是招標(biāo)文件要求的投標(biāo)資料非常豐富，評標(biāo)時間又非常有限，如果投標(biāo)人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標(biāo)人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標(biāo)人不利。二是投標(biāo)文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標(biāo)文件的簽署，有的招標(biāo)文件要求投標(biāo)人每頁小簽，有的要求投標(biāo)文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標(biāo)文件中不能出現(xiàn)投標(biāo)人的信息，否則廢標(biāo)。但在實(shí)際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標(biāo)的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，謹(jǐn)小慎微、做好細(xì)節(jié)。