第一篇：關(guān)于改革我國預(yù)算會計核算基礎(chǔ)問題的探討

關(guān)于改革我國預(yù)算會計核算基礎(chǔ)問題的探討

編輯: 會計職稱考試

隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善，財政體制改革的不斷深入，各項預(yù)算管理改革措施相繼推出并逐步實施，主要有部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付制度等。這些措施對原有的預(yù)算會計核算產(chǎn)生了較大的沖擊，出現(xiàn)了一些新問題，如政府采購會發(fā)生貨已到，款未付的業(yè)務(wù)，會計要不要處理？如何處理？這就觸及到預(yù)算會計的核算基礎(chǔ)問題，是遵循收付實現(xiàn)制？還是權(quán)責(zé)發(fā)生制？本文就此談點個人看法。

一、收付實現(xiàn)制預(yù)算會計基礎(chǔ)的弊端

收付實現(xiàn)制作為一種會計核算基礎(chǔ)，對收入和費用的確定是以款項的實際收付為基準(zhǔn)。因而在會計核算上，以設(shè)置的科目少，會計記錄方式簡單，易掌握占優(yōu)勢。“收付實現(xiàn)制”目前仍是我國預(yù)算會計的主要核算基礎(chǔ)。在預(yù)算會計功能主要側(cè)重于為預(yù)算資金的分配和使用服務(wù)時，“收付實現(xiàn)制”會計基礎(chǔ)的優(yōu)勢占據(jù)上風(fēng)，基本滿足了國家對預(yù)算收支管理的需要。但當(dāng)會計環(huán)境發(fā)生了較大變化，對預(yù)算會計提出了要全面反映政府的資金運動和結(jié)果的新要求后，收付實現(xiàn)制預(yù)算會計基礎(chǔ)的弊端在許多方面開始顯露：

（一）財政支出反映的內(nèi)容不全面。在收付實現(xiàn)制下，財政支出僅包括以現(xiàn)金實際支付的部分，如當(dāng)期支付的基礎(chǔ)設(shè)施、當(dāng)期發(fā)放的工資、當(dāng)期歸還的債務(wù)本金和利息等，不反映那些本期已經(jīng)發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的部分，如一些基層事業(yè)單位拖欠的工資。也不反映應(yīng)由本期負擔(dān)，以后年度償還的債務(wù)，如應(yīng)付國債及借款利息等。這樣，在客觀上，一方面造成了財政支出被低估，虛增了國家可供支配的財力資源，不利于國家宏觀經(jīng)濟政策的正確制定；另一方面也導(dǎo)致了與之相關(guān)的債務(wù)被掩蓋，不利于國家財政風(fēng)險的防范。

（二）成本、費用的核算不準(zhǔn)確。由于收付實現(xiàn)制是以款項的支付，作為費用確認的依據(jù)，對本期發(fā)生尚未支付的費用不予反映，如固定資產(chǎn)折舊費在目前的預(yù)算會計中就得不到反映，使行政單位提供公共服務(wù)的耗費不能進行完整地核算，不利于對部門實施績效的考核。對從事經(jīng)營性和非經(jīng)營性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位來講，雖然 經(jīng)營性業(yè)務(wù)要進行成本核算，但由于兩種業(yè)務(wù)通?；祀s在一起，費用難以合理分?jǐn)?，成本的核算極不準(zhǔn)確，這既不利于加強事業(yè)單位的內(nèi)部管理，也不能使預(yù)算內(nèi)資金得到合理有效的使用。

（三）無法對復(fù)雜多樣的新業(yè)務(wù)進行正確的處理。政府采購和國庫集中支付制度的實施，存在采購環(huán)節(jié)與付款環(huán)節(jié)相分離的現(xiàn)象，出現(xiàn)了貨物已到，發(fā)票賬單未到款未付的業(yè)務(wù)，也出現(xiàn)了貨款已一次性支付，但貨物尚未到達的業(yè)務(wù)。在物資采購的貨款支付方式上，可采用一次付款、分期付款，或按合同規(guī)定在采購?fù)瓿珊螅Ａ粢徊糠治睬酚梢院笾Ц兜确绞?。在收付實現(xiàn)制下，行政事業(yè)單位對未支付貨款、但已收到的物資，不登記入賬，不利于對各項物資進行全面管理；對僅支付部分款項的物資，也只能按撥款單據(jù)中的實際支付金額確認和計量，顯然不能對采購業(yè)務(wù)進行確切地反映；另外，預(yù)算單位的財政支出是按國庫實際撥出的款項列報的，但執(zhí)行部門因種種原因發(fā)生了本年不能付款的事項，若在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，采取“列支出，增付款”的方式就可解決。但在收付實現(xiàn)制下，則成為無法解決的難題，只好當(dāng)作“結(jié)余”轉(zhuǎn)入下年，這種作法極不規(guī)范，預(yù)算的執(zhí)行情況也無法得到真實的反映。

（四）引發(fā)不同年度間收支規(guī)模的波動。收付實現(xiàn)制下，記錄收入、費用的時間是以款項的收到或付出的時間為準(zhǔn)，而不考慮收支項目的匹配性?，F(xiàn)實是，無論是行政單位還是事業(yè)單位都存在著并非每年都發(fā)生的費用如固定資產(chǎn)修理費，在修理費發(fā)生的年份，支出規(guī)模較大，其余年份則沒有或發(fā)生數(shù)額較少的支出，造成各年度的支出規(guī)模不一；同樣，有些收人是本期一次性收取，但要涉及若干期如培訓(xùn)費收入，在培訓(xùn)費收取的當(dāng)期，收入有大幅增長，以后則可能出現(xiàn)負增長現(xiàn)象，特別是在各期培訓(xùn)費收入相差較大的情況下，問題尤為突出。

（五）收付實現(xiàn)制下的會計報告項目過于簡單，反映的內(nèi)容不全。在我國預(yù)算會計體系下，預(yù)算單位會計報告主要由資產(chǎn)負債表、收入支出表、必要的附表及會計報表說明書組成，其格式、項目及編制方法均分別在《總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》加以規(guī)定，而且各成體系，表中均未涉及應(yīng)付未付的項目。另外，總預(yù)算會計與單位預(yù)算會計報表中，有些項目缺乏必然的聯(lián)系，如固定資產(chǎn)在行政事業(yè)單位的報表中反映，但在總預(yù)算會計報表中，卻沒有相關(guān)的信息資料。當(dāng)然，這與原有的預(yù)算會計側(cè)重于預(yù)算資金的收支管理有關(guān)，同時，也說明目前的總預(yù)算會計報表內(nèi)容不能全面反映因財政資金的使用而形成的大量的固定資產(chǎn)及其現(xiàn)狀、不能全面揭示政府的債務(wù)狀況，無法披露預(yù)算資金的使用效果。

二、權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)點和國際上的通行做法

（一）權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)點。

權(quán)責(zé)發(fā)生制也是一種會計核算基礎(chǔ)。與收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的差異是，權(quán)責(zé)發(fā)生制對收入和費用的確認是以權(quán)利和義務(wù)（責(zé)任）是否在本期實際發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)，而不管其款項是否在本期收到或支付。因而它能客觀公正地反映一定會計期間的收入和費用水平，是國際公認的企業(yè)會計核算的一般原則。目前，西方一些主要國家也開始在政府會計中不同程度地引入了“權(quán)責(zé)發(fā)生制”。權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府會計主要有以下優(yōu)點：一是能從各個方面記錄和反映政府擁有的各項經(jīng)濟資源，有利于政府了解這些資源的狀況和使用效果，并對資產(chǎn)的維護、過剩資產(chǎn)的“處置、毀損或陳舊資產(chǎn)的重置作出最佳的決策，便于對財政支出實施有效的控制。二是可以更加全面地反映政府現(xiàn)實和潛在的債務(wù)，便于政府實施穩(wěn)健的財政政策，提高其防范風(fēng)險的能力。三是能夠完整地反映政府各部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，一方面有利于政府作出合理的預(yù)算安排，確定那些以低于成本的價格提供服務(wù)應(yīng)享有的政策補貼數(shù)額。另一方面有助于政府對各部門實施績效考核，提高政府部門的工作質(zhì)量和工作效率。

（二）世界各國改革政府會計核算基礎(chǔ)的通行做法。

政府會計核算基礎(chǔ)的改革始于20世紀(jì)90年代，先后開展這方面改革的國家有新西蘭、澳大利亞、英國、美國、法國你拿大等。由于各國面臨不同的經(jīng)濟、政治和財政環(huán)境，改革的具體方式、實施的范圍和采取的措施不盡相同。但就各國政府會計改革的基本做法來講，有許多共同的特征：

1.制訂了相應(yīng)的法律法規(guī)。構(gòu)建法律框架是政府會計改革的前提，各國在改革政府會計核算基礎(chǔ)時，均通過制訂相應(yīng)的法律措施作保證。如新西蘭在1986年至1995年改革期間，先后頒布了《公共財政法案》、《財務(wù)報告法案》，確立了政府各部門應(yīng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)進行會計核算和編制會計報告；澳大利亞在1997年頒布并實施了《財務(wù)管理和會計報告法案》，法案中明確指出權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)作為政府預(yù)算、政府會計和財務(wù)報告的基礎(chǔ)；英國議會在2000年通過了《政府資源與會計法案》，確認了權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會計中的法律地位。

2.頒布了適當(dāng)?shù)恼A(yù)算會計準(zhǔn)則。會計改革既要有法律保障、又要有具體的操作準(zhǔn)繩。各國在推進政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的進程中，均選擇或制訂適當(dāng)?shù)恼畷嫓?zhǔn)則。如新西蘭、澳大利亞，來單獨制訂政府會計準(zhǔn)則，而是遵循由私營部門會計準(zhǔn)則制訂機構(gòu)制訂的相關(guān)準(zhǔn)則，只對政府的特殊業(yè)務(wù)進行補充規(guī)定；英國，由財政部制訂了政府各部門遵循的會計準(zhǔn)則—－《資源會計手冊》，規(guī)定了政府和政府機構(gòu)會計處理的具體要求；美國、法國、加拿大等也由不同的機構(gòu)制訂了政府會計準(zhǔn)則，作為指導(dǎo)政府會計核算的指南。

3.采取符合國情的改革方式。政府會計改革不同于企業(yè)會計改革，各國的改革并未建立在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)之上，而是立足于本國的國情，采取了不同的改革方式，歸納起來，主要有三種方式：一是以新西蘭為代表的“一步到位”式，即政府會計基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制直接改為權(quán)責(zé)發(fā)生制。二是以加拿大為代表的“分步到位”式，政府會計基礎(chǔ)的改革沿著“收付實現(xiàn)制——修正的收付實現(xiàn)制——修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制——權(quán)責(zé)發(fā)生制”的軌道運行。三是以美國為代表的“逐步擴展”式。根據(jù)實際情況先對部分收支、資產(chǎn)、負債科目實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，然后再逐步擴展到其他的政府會計科目。

4.建立了較完善的政府財務(wù)報告體系。財務(wù)報告是會計信息資料的高度濃縮，各國在進行政府會計改革時，充分認識到這一點，紛紛建立與改革相適應(yīng)的政府財務(wù)報告制度，以全面。系統(tǒng)地反映政府的財務(wù)狀況、財政資金的使用情況等。從改革較徹底的兩個國家來看，政府報告體系的建設(shè)還是比較完善的。新西蘭：政府財務(wù)報告體系分兩個層次，一是“部門報表”，由各政府部門編報，有資產(chǎn)負債表、運營表、現(xiàn)金流量表、服務(wù)業(yè)務(wù)報表、目標(biāo)表、承諾事項表等；二是“整個政府報表”，由各部門報表合并而成。澳大利亞：政府會計報告體系由經(jīng)營表、資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表、資本表構(gòu)成。

5.引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，并不排斥收付實現(xiàn)制。目前，將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府會計，已成為一種國際趨勢，但這并不意味收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)將退出政府會計。國外改革的經(jīng)驗表明，許多已實行政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家，沒有一個國家完全拋棄收付實現(xiàn)制，如各國的政府會計報告體系中均有一張以“收付實現(xiàn)制”為基礎(chǔ)編制的重要報表——《現(xiàn)金流量表》，彌補了權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)在揭示現(xiàn)金信息方面的不足。

三、對改革我國預(yù)算會計基礎(chǔ)的思考

基于目前收付實現(xiàn)制預(yù)算會計基礎(chǔ)存在諸多弊端，以及國際政府會計改革的新趨勢，有必要對我國現(xiàn)行的預(yù)算會計基礎(chǔ)進行改革。但會計基礎(chǔ)的改革不單純表現(xiàn)為技術(shù)問題，同時也反映一國的經(jīng)濟問題，甚至政治問題。若處理不好，會引起嚴(yán)重的不良后果。因此，在推進我國預(yù)算會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革時，應(yīng)關(guān)注以下幾個問題，要漸進式進行。

（一）權(quán)責(zé)發(fā)生制引入的時機。

在預(yù)算會計領(lǐng)域，要全方位地實施權(quán)責(zé)發(fā)生制，首先需要建立一個健全的法律環(huán)境，為其提供保障；其次需要制定相應(yīng)的準(zhǔn)則、制度，作為操作指南；最后，需要掌握相應(yīng)知識的人員與技術(shù)的支持。但目前我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，法律體系建設(shè)還不完善，預(yù)算會計準(zhǔn)則還未制訂，現(xiàn)有從業(yè)人員的技能有待提高，因而，決定了我國在現(xiàn)階段，還不能“一步到位”式地將預(yù)算會計基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制直接轉(zhuǎn)為權(quán)責(zé)發(fā)生制，而要結(jié)合我國的現(xiàn)實條件，先部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，待時機成熟時，再逐步向較高程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制過渡。

（二）權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)用的程度。

權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)用的程度是由政府財政管理改革的目標(biāo)決定的。如為解決現(xiàn)行預(yù)算會計基礎(chǔ)下，“年終結(jié)轉(zhuǎn)”事項合理不合規(guī)的現(xiàn)象，我國財政部曾于2001年，印發(fā)了《財政總預(yù)算會計制度》暫行補充規(guī)定，確定了中央總預(yù)算會計的個別事項可采用權(quán)責(zé)發(fā)生制；隨著預(yù)算管理改革的不斷深入，若改革目標(biāo)定位于加強部門的績效管理，對政府部門的公共服務(wù)成本耗費和效率水平進行考核，就需要選擇在服務(wù)費用和政府固定資產(chǎn)核算方面實施權(quán)責(zé)發(fā)生制，合理地計提固定資產(chǎn)折舊；若改革目標(biāo)是為了充分揭示政府的隱性債務(wù)，以防范財政風(fēng)險，則應(yīng)選擇在社會保障收支、國債收支、政府擔(dān)保支出等方面運用權(quán)責(zé)發(fā)生制。

（三）權(quán)責(zé)發(fā)生制的推進方式。

預(yù)算會計是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，能為預(yù)算的編制提供會計信息，二者應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是我國目前的預(yù)算會計改革已明顯落后于預(yù)算管理改革，出現(xiàn)了許多現(xiàn)行預(yù)算會計制度不適宜或無法處理的業(yè)務(wù)，我們應(yīng)區(qū)分情況采取不同的處理辦法，穩(wěn)步推進權(quán)責(zé)發(fā)生制。對于因?qū)嵤┱少?、國庫集中支付制度以后，財政資金流向的改變。使行政、事業(yè)單位出現(xiàn)了收入增加時，工資費用或非貨幣性資產(chǎn)也同時增加的業(yè)務(wù)，可在現(xiàn)行收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)下。通過制定相應(yīng)的會計核算補充規(guī)定的方式，來解決現(xiàn)實中難以操作的問題；對于需要轉(zhuǎn)換會計記賬基礎(chǔ)才能處理的業(yè)務(wù)，如跨期收支的業(yè)務(wù)，則應(yīng)在相關(guān)科目中部分推行權(quán)責(zé)發(fā)生制。而對于那些涉及面廣，影響較大且確認又不經(jīng)濟的事項，則應(yīng)暫緩或不實行，以保證預(yù)算會計核算的正常秩序和財政預(yù)算管理改革的順利進行。

（四）政府會計體系的建立。

隨著經(jīng)濟國際化的發(fā)展，政府會計標(biāo)準(zhǔn)也趨于國際化，為了適應(yīng)這一要求，我們應(yīng)加快預(yù)算會計向政府會計轉(zhuǎn)換的進程，構(gòu)建我國的政府會計體系。一要合理界定政府會計的范圍?？梢园凑顒幼鳛閯澐值慕缦蓿舱顒右鸬馁Y金運動，如總預(yù)算單位和行政單位涉及的業(yè)務(wù)，應(yīng)納入政府會計的核算范圍。反之，非政府活動引起的資金運動則不屬于政府會計的核算范疇，如非盈利性事業(yè)單位的經(jīng)營業(yè)務(wù)。這樣，事業(yè)單位會計就要從現(xiàn)行的預(yù)算會計中分離出來。二要明確政府會計的目標(biāo)。政府會計的目標(biāo)即確定政府會計活動要達到的目的，在確定政府會計目標(biāo)時，可考慮以下幾方面：政府提供的會計信息，首先要反映政府擁有的經(jīng)濟資源和承擔(dān)的債務(wù)狀況；其次要反映政府對公共資源的優(yōu)化配置和使用情況；再次要反映政府對所使用資源的受托責(zé)任、管理責(zé)任的履行情況；最后，要反映政府為社會提供服務(wù)的效率。成本和業(yè)績。以達到滿足各種會計信息使用者的需要。三要既借鑒國際經(jīng)驗，又立足于我國的實際，制定我國的政府會計準(zhǔn)則和政府會計制度。在制定時，可以按照，凡國際公立單位會計準(zhǔn)則已作出規(guī)定，且已被廣泛應(yīng)用，效果較好的原則和方法，在與我國法律規(guī)定不沖突的情況下，要加以借鑒；對于一些我國特有的業(yè)務(wù)，再制定相應(yīng)的條款來進行規(guī)范。四要建立我國的政府財務(wù)報告制度。就政府財務(wù)報表的種類來講，要考慮編制與國際相符的報表。如“財務(wù)狀況表”、“財務(wù)業(yè)績表”、“現(xiàn)金流量表”和財務(wù)報表附注等。

第二篇：淺析預(yù)算會計核算基礎(chǔ)的改革

淺析預(yù)算會計核算基礎(chǔ)的改革

作者：任元紅

摘要:長期以來,我國預(yù)算會計一直以收付實現(xiàn)制為會計基礎(chǔ),僅在事業(yè)單位的部分領(lǐng)域和部分交易事項中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。21世紀(jì)預(yù)算會計環(huán)境發(fā)生了巨大的變化,進而引起政府及事業(yè)單位的經(jīng)濟活動日趨多樣化和復(fù)雜化,收付實現(xiàn)制預(yù)算模式弊端逐漸顯現(xiàn)。因此,會計確認基礎(chǔ)也應(yīng)予以改進和完善。關(guān)鍵詞:權(quán)責(zé)發(fā)生制;收付實現(xiàn)制;預(yù)算會計;會計核算基礎(chǔ)

21世紀(jì)預(yù)算會計環(huán)境發(fā)生了巨大的變化,進而引起政府及事業(yè)單位的經(jīng)濟活動日趨多樣化和復(fù)雜化,權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算會計改革已成為財政體制改革的重要方向。目前世界上已有不少國家在政府預(yù)算會計中運用了權(quán)責(zé)發(fā)生制,其中世界經(jīng)濟合作與開發(fā)組織一半以上的成員國在政府財務(wù)報告中采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制。本文重點介紹西方國家預(yù)算會計改革的經(jīng)驗及其對我國的啟示。

一、當(dāng)前國際上通用的會計核算基礎(chǔ)

現(xiàn)金制基礎(chǔ)?，F(xiàn)金制基礎(chǔ)也稱為收付實現(xiàn)制基礎(chǔ),這是最古老的會計基礎(chǔ)。它要求會計的一切記錄,無論是收入、支出,還是資產(chǎn)、負債,都應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)金的流入和流出的時間為準(zhǔn)?，F(xiàn)金基礎(chǔ)會計核算是最簡化的,它避免了那些本月應(yīng)收未收、應(yīng)付未付款項的核算,因而不需要通過應(yīng)收和應(yīng)付款項來進行時間調(diào)節(jié)。修正的現(xiàn)金制基礎(chǔ)。修正的現(xiàn)金制基礎(chǔ)是指原則上采用現(xiàn)金制基礎(chǔ),對某些特定業(yè)務(wù)則偏向于采用應(yīng)計制基礎(chǔ)。如對某些有明確期間的應(yīng)收款項和應(yīng)付款項按應(yīng)計制基礎(chǔ)加以確認。

應(yīng)計制基礎(chǔ)。應(yīng)計制基礎(chǔ)即權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ),是指在判定收入和支出上,以會計主體的權(quán)利和責(zé)任發(fā)生的時間為基礎(chǔ),來確定本期收益和費用的一種方法。

修正的應(yīng)計制基礎(chǔ)。修正的應(yīng)計制基礎(chǔ)是一種現(xiàn)金基礎(chǔ)與應(yīng)計基礎(chǔ)的混合物或者改進基礎(chǔ)。是指原則上采用應(yīng)計制基礎(chǔ),對某些特定業(yè)務(wù)則偏向于采用現(xiàn)金制基礎(chǔ)。在收入上采用謹(jǐn)慎原則,而在支出上采用應(yīng)計基礎(chǔ)加上契約責(zé)任基礎(chǔ)。這樣可以較好地避免高估收入或少算當(dāng)期支出所造成的虛假結(jié)余問題。

由此可見,收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制僅是確認時間基礎(chǔ)的兩個極端,而修正的收付實現(xiàn)制和修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制則是混合會計確認基礎(chǔ),收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制的融合將成為未來會計確認基礎(chǔ)的發(fā)展趨勢。

二、世界各國改革政府會計核算基礎(chǔ)的通行做法

20世紀(jì)80年代以前,世界各國政府會計核算基礎(chǔ)普遍采用收付實現(xiàn)制。隨著各國政府會計環(huán)境不斷變化、政府在社會經(jīng)濟中角色重新定位、政府管理職能發(fā)生重大改變以及會計國

際化,政府會計采用收付實現(xiàn)制核算基礎(chǔ)所生成的會計信息局限性日益暴露,權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)優(yōu)勢不斷被各國所認同。

政府會計核算基礎(chǔ)的改革始于20世紀(jì)80年代末,由于各國面臨不同的經(jīng)濟、政治和財政環(huán)境,改革的具體方式、實施的范圍和采取的措施不盡相同。新西蘭、澳大利亞最早在政府財務(wù)報告中實行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ),之后芬蘭、希臘、瑞典、美國、意大利、冰島、英國和加拿大等多數(shù)國家在改革中根據(jù)本國的國情和財政管理的需要,部分地采用一些權(quán)責(zé)發(fā)生制方法來彌補傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制的缺陷,或者在采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的同時,保留了一定程度和范圍的收付實現(xiàn)制做法,從而形成了多種“修正的收付實現(xiàn)制”和“修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制”模式。國際會計師聯(lián)合會在1996年成立了專門的國際公立單位委員會,著手研究制定以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)編制財務(wù)報表的國際公立會計準(zhǔn)則,還專門制定了從收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)軌的工作指南。在國際組織的推動下,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制已經(jīng)成為世界各國政府會計改革的新趨勢。綜觀各國的改革實踐,歸納起來,主要有三種方式: 以新西蘭、澳大利亞和英國為代表的“一步到位”式。政府會計基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制直接改為權(quán)責(zé)發(fā)生制。這些國家對政府的活動采用了與企業(yè)相同的核算方法,在政府部門管理中實行成本、固定資產(chǎn)折舊等一系列會計核算方法,同時,政府的預(yù)算編制、財政報告也采用權(quán)責(zé)發(fā)生制方式記錄、編報。

以加拿大為代表的“分步到位”式。部門會計和預(yù)算管理采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,政府預(yù)算編制、財務(wù)報告采用“收付實現(xiàn)制”的模式。這些國家政府會計基礎(chǔ)的改革沿著“收付實現(xiàn)制———修正的收付實現(xiàn)制———修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制———權(quán)責(zé)發(fā)生制”的軌道運行,一步步實施改革。

以美國為代表的“逐步擴展”式。政府財務(wù)報告、部門管理采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,預(yù)算編制采用收付實現(xiàn)制的模式。根據(jù)實際情況先對部分收支、資產(chǎn)、負債科目實行權(quán)責(zé)發(fā)生制,然后再逐步擴展到其他的政府會計科目。在這種模式下,政府財政報告雖然采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,但報告所反映的政府控制、運用資源等內(nèi)容,建立在完整的統(tǒng)計、分析系統(tǒng)上,并不完全通過預(yù)算編制取得,部門管理上引進企業(yè)的管理模式。而預(yù)算編制采用收付實現(xiàn)制,以反映本財政內(nèi)資金來源及政府運用資金的情況。

國外改革的經(jīng)驗表明,許多政府會計已實行權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家,沒有一個國家完全拋棄收付實現(xiàn)制,在實際應(yīng)用上,沒有一個國家采用的是純粹的某一種會計基礎(chǔ),而是以某一種會計基礎(chǔ)為主,應(yīng)用其他會計基礎(chǔ)進行某些修正。如各國的政府會計報告體系中均有一張以“收付實現(xiàn)制”為基礎(chǔ)編制的重要報表———《現(xiàn)金流量表》,彌補了權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)在揭示現(xiàn)金信息方面的不足。

三、我國預(yù)算會計權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)應(yīng)用探討

我國預(yù)算會計引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)點。1.可以提供政府資產(chǎn)的全面信息,有利于加強對國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督。權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)應(yīng)用于預(yù)算會計上,可以較好地區(qū)分經(jīng)常性支出和資本性支出,有效避免資產(chǎn)一旦購置或建造完成就脫離公眾的監(jiān)督視野,提供關(guān)于政府資產(chǎn)的全面信息,有利于加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。同時,可以解決長期存在的政府不計算成本,以及即使計算,也因不計提折舊等費用而造成成本不真實問題,能全面、準(zhǔn)確地反映政府所擁有的經(jīng)濟資源價值及其使用狀況和使用效果,有利于對所擁有資產(chǎn)的持續(xù)管理。有助于有效控制財務(wù)和經(jīng)營成本,可以對提供的產(chǎn)品、服務(wù)與成本、費用進行配比,使政府業(yè)績更加透明,有利于廣大納稅人及社會公眾評價政府部門履行職能的狀況以及它們的工作效率。

2.適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要。預(yù)算會計一個很重要的目的是能夠為政府編制預(yù)算提供有用信息,因此預(yù)算會計與政府預(yù)算管理的協(xié)調(diào)是推行會計核算基礎(chǔ)改革應(yīng)考慮的重要方面。我國預(yù)算編制正用“零基法”取代過去的“基數(shù)法”。基數(shù)預(yù)算使得公共預(yù)算很難進行資源的再分配,從而降低了資源的配置效率。在部門預(yù)算改革中,零基預(yù)算被視為一種最佳的預(yù)算編制模式,它主要根據(jù)各部門職責(zé)、占用的經(jīng)濟資源、人員配備等客觀因素來確定資金使用額度,預(yù)算基數(shù)不再理所當(dāng)然地成為下一個預(yù)算進行預(yù)算決策的基礎(chǔ),這一變化要求預(yù)算會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,這樣才能保證預(yù)算信息和會計信息的一致性,加強對預(yù)算執(zhí)行情況的比較和控制,促進政府的績效管理。

3.全面反映政府債務(wù)。自1998年我國實施積極的財政政策以來,財政風(fēng)險日益加劇。權(quán)責(zé)發(fā)生制可以提供收入支出方面更全面、準(zhǔn)確的信息,能夠?qū)φ馁Y產(chǎn)、負債進行全面地反映,還可以使管理者清楚地了解財政成本以及其在時空上的變化。例如可以對目前已發(fā)生的負債,將來才產(chǎn)生支出的項目,如直接貸款、貸款擔(dān)保等進行成本核算。能揭示社會保險、雇員養(yǎng)老金等政府長期承諾形成的負債,避免了收付實現(xiàn)制下“隱性負債”藏而不露的問題,便于政府加強負債管理,有利于政府實施穩(wěn)健的財政政策,提高其防范財務(wù)風(fēng)險的能力。

我國預(yù)算會計核算基礎(chǔ)改革的設(shè)想。通過對世界各國改革模式的了解,以及借鑒各國改革政府會計核算基礎(chǔ)的經(jīng)驗,結(jié)合目前我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型時期,還沒有統(tǒng)一的預(yù)算會計準(zhǔn)則的特殊情況,我認為我國進行預(yù)算會計核算基礎(chǔ)的改革應(yīng)采用“分步到位”的漸進式方式。

1.采用修正的收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)。初級階段原則上采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ),對某些特定業(yè)務(wù)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。如預(yù)算支出中的退休養(yǎng)老金、政府采購中跨資本性支出、固定資產(chǎn)核算、長期資產(chǎn)和長期負債等。

2.采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)。隨著政府會計體系的完善和法律法規(guī)的不斷健全、規(guī)范,不斷擴大權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計基礎(chǔ)范圍。如事業(yè)單位會計可以采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制,即原則上采用權(quán)責(zé)發(fā)生制,對某些特定業(yè)務(wù),例如政府撥款、捐贈收入和獎勵支出、贊助支出等采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ),預(yù)算仍然采用收付實現(xiàn)制,即預(yù)算文件中按收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)編制現(xiàn)金流量表,這樣有利于信息處理的簡化和預(yù)算制度的穩(wěn)定。權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)的實施,將會在很大程度上改變會計結(jié)果,以現(xiàn)金基礎(chǔ)為主的預(yù)算表面平衡將會被放棄,取而代之的是那些預(yù)估的、尚未發(fā)生的債務(wù),例如政府未撥付的轉(zhuǎn)移支付款、未退庫的稅收、未彌補的企業(yè)虧損補貼等。這就是說,現(xiàn)金基礎(chǔ)下的表面平衡將被實際赤字所打破。隨之而來的是,預(yù)算赤字加大而產(chǎn)生的政治風(fēng)險。因此在我國的法制不太完善,個人誠信的征詢體系尚未建立,企業(yè)或個人拖欠國家稅款的現(xiàn)象較為普遍的情況下,預(yù)算會計基礎(chǔ)的改革可以分別按照兩種會計基礎(chǔ)報告政府會計結(jié)果,先小規(guī)模、小范圍試點,然后再擴大和推廣。參考文獻: [1]馬國賢.預(yù)算會計[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2003.[2]劉玉廷.我國政府會計改革的若干問題[J].會計研究, 2004,(2).[3]王淑芳.淺析會計信息失真及預(yù)防對策[J].山西廣播電視大學(xué)學(xué)報,2007,(3):108-109.

第三篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財政與

部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點，認為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進行宏觀管理。究其實質(zhì)，則是財政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗對部門提報預(yù)算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當(dāng)然地認為它也抬高了價格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報預(yù)算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴張”意識。部門預(yù)算改革一個重要的配套措施就是理順財政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個預(yù)算單位只對應(yīng)一個財政業(yè)務(wù)處（科）室，實現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預(yù)算進行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財力狀況逐個兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財政預(yù)算總額不突破。財政內(nèi)部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟與公共財政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設(shè)了很多依賴收費生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費來源，這些“因費而生”的單位本應(yīng)“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時間很短，在如此倉促的時間內(nèi)，要想認真、逐項地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實行歷年制預(yù)算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算的起始日先于人代會審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預(yù)算報告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)

第四篇：預(yù)算會計改革問題研究

預(yù)算會計改革問題研究

摘要:預(yù)算會計是我國會計體系的重要組成部分。近幾年，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和財政管理體制改革的步伐加快，現(xiàn)行的預(yù)算會計體系逐漸暴露出滯后性和不適應(yīng)性?！笆濉逼陂g大力推進預(yù)算會計改革，建立和完善政府會計準(zhǔn)則體系，全方位實施事業(yè)單位會計改革，對充分發(fā)揮會計服務(wù)財政，促進公共財政建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展，全面提升行政事業(yè)單位管理水平具有重要意義。

關(guān)鍵詞:預(yù)算會計改革 背景與意義 國際經(jīng)驗 未來會計模式 隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國預(yù)算管理及行政事業(yè)單位的財務(wù)管理中一項重要工作即預(yù)算會計的作用越來越突顯，政府預(yù)算會計的核算職能、反映監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的職能亟需得到加強和完善，我國市場經(jīng)濟體制的建立和不斷發(fā)展，也促使我國的政府預(yù)算會計工作改革勢在必行。

一、預(yù)算會計的概念和功能

新中國初期就開始使用“預(yù)算會計”概念，但學(xué)術(shù)界和政府相關(guān)法規(guī)與文件缺乏清晰而嚴(yán)格的定義，對“預(yù)算會計”與“政府會計”的關(guān)系與界限也未加以澄清，目前國際上關(guān)于預(yù)算會計的標(biāo)準(zhǔn)定義是：預(yù)算會計是用于追蹤撥款和撥款使用的政府會計。這個概念簡明扼要，它清楚地表明預(yù)算會計是政府會計的組成部分，其目的和功能在于追蹤財政資金的流動——從撥款開始到付款結(jié)束，其間經(jīng)歷承諾和核實兩個階段，形成一個完整的支出周期。

預(yù)算會計的功能廣泛，從負責(zé)財政管理和預(yù)算事務(wù)的核心部門和

支出機構(gòu)的角度來看，預(yù)算會計提供的信息對于三個領(lǐng)域尤其具有重大意義：有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程（財政監(jiān)督）。從預(yù)算會計系統(tǒng)產(chǎn)生的關(guān)于撥款和撥款使用的信息是政府國庫等部門有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程的前提條件，同時預(yù)算會計也是衡量國庫系統(tǒng)運作效率的關(guān)鍵尺度之一。管理財政風(fēng)險。各級政府都在不同程度上從事與風(fēng)險相關(guān)的財政活動，如貸款擔(dān)保、養(yǎng)老金計劃，這些風(fēng)險活動在預(yù)算會計系統(tǒng)中加以記錄和報告，就會對管理財政風(fēng)險極為有利，有助于采取預(yù)防性行動。評估政府財政狀況和財政可持續(xù)性。預(yù)算會計記錄的財政收入與支出的對比，政府資產(chǎn)與負債的對比，對于評估政府財政狀況和可持續(xù)性意義重大。

二、我國預(yù)算會計現(xiàn)狀及存在的問題，改革的背景與意義 我國現(xiàn)行預(yù)算會計體系是立足于1997～1998年財政部制定發(fā)布的《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則（試行）》和《事業(yè)單位會計制度》的制度框架上，實施至今已近十五年。隨著財政管理和預(yù)算的改革，現(xiàn)行預(yù)算會計的“不適應(yīng)性”矛盾日益突出，存在的問題和弱點也越來越凸顯，概括起來主要有兩方面：一是“散”，總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計相互割裂成互不關(guān)聯(lián)的“三張皮”，彼此采用不同的會計制度、會計科目和會計核算方法，一方面導(dǎo)致會計信息失去了寶貴的可比性，另一方面導(dǎo)致財政部門和其他核心部門無法實時獲得機構(gòu)層交易信息，以致無法實現(xiàn)有效的財政監(jiān)督；二是“缺”，大量的政府支出義務(wù)、應(yīng)計支出和財政拖欠信息游離于現(xiàn)行預(yù)算會計的視野之

外，而這些會計信息對于核心部門監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、評估政府財務(wù)狀況以及管理財政風(fēng)險舉足輕重。因此現(xiàn)行的預(yù)算會計已難以滿足信息使用者的信息使用需求，尤其是財政管理部門履行關(guān)鍵職能的需要。

近年來，國際上許多發(fā)達國家也在大刀闊斧地推進預(yù)算和財政管理的改革，預(yù)算會計改革是其中內(nèi)容之一，國際上主要的會計學(xué)術(shù)組織也在全球范圍內(nèi)致力于政府會計改革，以促進更高的財政透明度，在這樣的背景下，一方面更加劇了我國預(yù)算會計改革的緊迫性，另一方面也為我們的改革提供了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也使得我國的預(yù)算會計改革面臨著良好的契機。

三、發(fā)達國家政府會計改革的內(nèi)容和國際經(jīng)驗

發(fā)達國家政府會計改革大體上經(jīng)歷了兩個階段：早期和近期。早期以制度建設(shè)、整合政府會計、擴展政府會計的覆蓋范圍為主，早期的改革為建立現(xiàn)代財政制度奠定了基礎(chǔ)。近期（20世紀(jì)80年代以來）政府會計的改革速度加快，其主線是將應(yīng)計基礎(chǔ)引入政府會計領(lǐng)域、財務(wù)報告甚至預(yù)算領(lǐng)域。推動發(fā)達國家政府會計改革的主要力量是“新公共管理”運動，在它的推動下已有超過一半的oecd成員國在政府財政報告中采用了應(yīng)計制會，他們的實踐表明，在支持績效導(dǎo)向的政府預(yù)算改革、鑒別與控制財政風(fēng)險以及改進政府對長期資產(chǎn)管理等方面，應(yīng)計基礎(chǔ)政府會計起著重要作用。隨著現(xiàn)代金融市場的日趨發(fā)展和成熟，發(fā)達國家政府會計改革又呈現(xiàn)出一個鮮明的特點：政府會計越來越向企業(yè)會計靠攏。許多國家正致力于

發(fā)展全新的、以一般公認會計原則為基礎(chǔ)的政府報告模式，其核心是將反映短期（）預(yù)算執(zhí)行情況為重點的財務(wù)報告，擴展為反映長期而全面的財務(wù)狀況和營運結(jié)果的財務(wù)報告。

雖然國際上并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算會計模式”，但發(fā)達國家在其長期實踐中發(fā)展起來的預(yù)算會計模式，對我國的改革仍有不少可借鑒之處，其中值得重視的經(jīng)驗主要有：預(yù)算會計的全面性，以支出周期確定預(yù)算會計的核算內(nèi)容，對支出周期進行全程式支出控制。采用2～3個會計基礎(chǔ)，與成本會計和績效計量系統(tǒng)相結(jié)合。在保留現(xiàn)金制的基礎(chǔ)上，對承諾階段的交易采用應(yīng)計基礎(chǔ)，對公共組織的盈利性活動采用修正應(yīng)計基礎(chǔ)，同時開發(fā)成本會計與績效計量系統(tǒng)，以提供與績效相關(guān)的信息。嚴(yán)密的財務(wù)合規(guī)性控制，既記錄預(yù)算數(shù)也記錄實際數(shù)，通過預(yù)算會計系統(tǒng)對支出周期各階段進行嚴(yán)密的財務(wù)合規(guī)性控制，以防范在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的任何可能的財務(wù)違規(guī)，確保預(yù)算執(zhí)行過程得到有效的監(jiān)控。采用準(zhǔn)則規(guī)范模式。即通過制定和發(fā)布公共部門會計準(zhǔn)則的方式，對重要的會計與報告事項予以清晰的界定，尤其是財務(wù)報告的規(guī)范。

四、對我國未來預(yù)算會計改革的理解和判斷

預(yù)算會計改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要精心的設(shè)計和穩(wěn)妥的推進才能取得進展，從中國的實際出發(fā)，借鑒發(fā)達國家預(yù)算會計實踐的成功經(jīng)驗，我國現(xiàn)階段預(yù)算會計改革的基本方向應(yīng)是“發(fā)展為更為全面的預(yù)算會計”，將預(yù)算會計擴展到全程式追蹤支出周期各個階段的交易，包括至關(guān)重要的承諾和付款階段的交易。雖然目前

實施應(yīng)計會計基礎(chǔ)的條件尚不成熟，但隨著轉(zhuǎn)向應(yīng)計基礎(chǔ)的壓力不斷增大，改革的中期目標(biāo)是引入修正應(yīng)計基礎(chǔ)以便為報告政府資產(chǎn)、負債和或有事項提供一個全面的框架，改革的長期目標(biāo)則是全面轉(zhuǎn)向應(yīng)計會計基礎(chǔ)。我國未來的預(yù)算會計改革，筆者主要有以下幾點主張：

擴展預(yù)算會計的核算范圍。主要包括：將預(yù)算單位的一切活動納入預(yù)算和核算，預(yù)算會計不僅反映所有財政性資金的收支及其相關(guān)資產(chǎn)負債情況，同時還要將已納入預(yù)算但并不屬于財政性資金的預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算外資金以及相關(guān)資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)一并進行核算和報告；對政府債務(wù)和債權(quán)進行完整地反映和報告，包括或有負債，如直接隱性負債（政府欠發(fā)工資、社會保障支出缺口等）、或有直接負債（政府擔(dān)保的各種借款、政府未決訴訟等）、或有隱性負債（國有企業(yè)的潛虧、國有銀行、農(nóng)村信用社的壞賬等）、以及地方政府債務(wù)等；加強對財政支出形成的資本金以及長期資產(chǎn)的核算，這種支出實際上是一種有利于提高政府服務(wù)潛能和未來服務(wù)效率的資源投入，需要同時以資產(chǎn)形式進行計量和核算；將事業(yè)單位基本建設(shè)項目納入單位“大賬”進行統(tǒng)一核算，以完整的反映事業(yè)單位資金全貌和資產(chǎn)占用情況。通過擴展核算范圍，實現(xiàn)更加準(zhǔn)確和全面的反映預(yù)算單位的資產(chǎn)狀況、負債壓力和償債能力。逐步轉(zhuǎn)向修正應(yīng)計制會計基礎(chǔ)。引入應(yīng)計制會計基礎(chǔ)與擴展預(yù)算會計的核算范圍是相輔相成的舉措，當(dāng)前我國實行部門預(yù)算、綜合預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等改革措施，財政管理的重心已由

收入管理轉(zhuǎn)向支出管理，支出管理的目標(biāo)是提高支出績效，漸進式引入應(yīng)計制來確認和計量政府財政活動是不可缺少的。結(jié)合我國現(xiàn)實，在政府部門建議按業(yè)務(wù)類型逐步推進應(yīng)計制改革，對于預(yù)算收支及結(jié)余業(yè)務(wù)，仍按現(xiàn)金制核算，以全面客觀反映和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況；對與服務(wù)成本與費用、社會保障收支、國債收支、政府擔(dān)保等業(yè)務(wù)實施應(yīng)計制核算，逐步樹立成本管理概念，同時用應(yīng)計制來解釋和披露隱性負債和或有負債，將應(yīng)付未付款項納入預(yù)算會計核算范圍，既增加財務(wù)核算透明度，又便于預(yù)算安排的前瞻性。對事業(yè)單位則可以將應(yīng)計制推進得更深入些，將現(xiàn)行的計提修購基金改為計提折舊，對無形資產(chǎn)按照合理年限進行攤銷，年終對應(yīng)收款項計提壞賬準(zhǔn)備，修改對外投資的核算，按照投資的性質(zhì)和目的引入長期股權(quán)投資核算的權(quán)益法，對債券等有價證券計提應(yīng)計利息，引入“待攤費用”和“預(yù)提費用”等科目等，通過應(yīng)計制的應(yīng)用來推動事業(yè)單位加強和提升資產(chǎn)管理、成本核算和績效評價水平。完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系。以立足財政部門職責(zé)、突出行政事業(yè)單位特點為基點，制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位管理體制特殊性的內(nèi)部控制規(guī)范，是確保預(yù)算會計提供可靠信息的制度保障。加強預(yù)算單位內(nèi)部控制環(huán)境和制度的建設(shè)，進一步完善預(yù)算控制、財產(chǎn)保全控制、會計系統(tǒng)控制、內(nèi)部報告控制等制度，規(guī)范單位內(nèi)部財務(wù)審批程序，將收支、采購、資產(chǎn)負債、基建、經(jīng)濟合同等重點控制業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一的管控體系，實現(xiàn)各項相關(guān)政策規(guī)定有機銜接。重點加強部門預(yù)算的控制，預(yù)算編制在實施綜合財政預(yù)算的基礎(chǔ)

上，強化和細化零基預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行不僅關(guān)注支付行為的規(guī)范性，還應(yīng)建立合理、高效的預(yù)算調(diào)整機制，賦予財政部門、主管單位、預(yù)算執(zhí)行合理的預(yù)算調(diào)控權(quán)；在財務(wù)預(yù)算時限上，要加強預(yù)算管理的時效性。通過完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，來全面提升行政事業(yè)單位的風(fēng)險防范和內(nèi)部管理水平，為預(yù)算會計的改革提供良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

從制度規(guī)范轉(zhuǎn)向準(zhǔn)則規(guī)范，建立健全政府會計準(zhǔn)則體系。政府會計采用準(zhǔn)則規(guī)范是大勢所趨，不僅符合國際通行做法，而且比傳統(tǒng)上采用的“制度規(guī)范”模式具有更好的適應(yīng)性和靈活性。建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，包括基本準(zhǔn)則、若干具體準(zhǔn)則和應(yīng)用指南，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)對各級政府及其組成主體資產(chǎn)負債、收入費用、現(xiàn)金流量等的會計核算及財務(wù)報告編制做出全面規(guī)范，以滿足政府財務(wù)管理和財務(wù)會計信息需求為主要目標(biāo)的政府會計準(zhǔn)則體系，是政府會計改革的主要內(nèi)容和關(guān)鍵所在。同時，政府會計準(zhǔn)則的建立和實施是一項任重道遠的系統(tǒng)工程，在逐步建立準(zhǔn)則體系的同時，必須探索研究準(zhǔn)則的實施機制和實施方案，包括實施步驟、與現(xiàn)行制度的過渡與銜接、相關(guān)配套措施等方面，這些都是確保改革取得成效不可忽視的重要環(huán)節(jié)。參考文獻：

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第五篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點，認為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進行宏觀管理。究其實質(zhì)，則是財政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗對部門提報預(yù)算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當(dāng)然地認為它也抬高了價格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報預(yù)算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴張”意識。部門預(yù)算改革一個重要的配套措施就是理順財政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個預(yù)算單位只對應(yīng)一個財政業(yè)務(wù)處（科）室，實現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預(yù)算進行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財力狀況逐個兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財政預(yù)算總額不突破。財政內(nèi)部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟與公共財政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設(shè)了很多依賴收費生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費來源，這些“因費而生”的單位本應(yīng)“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時間很短，在如此倉促的時間內(nèi)，要想認真、逐項地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實行歷年制預(yù)算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算的起始日先于人代會審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預(yù)算報告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機密范疇。這與西方一些國家可以通過互聯(lián)網(wǎng)免費下載、在書店里購買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對比。預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算收支的多與少、預(yù)算來源的變化、預(yù)算資源投入的范圍，都對公眾和企業(yè)產(chǎn)生實質(zhì)的影響。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進。

4、沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對此進行詳細考究。從這個角度看，部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時，部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤

問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財政預(yù)算安排項目的實施過程及其完成結(jié)果進行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財政部門對此普遍缺乏經(jīng)驗，而事實上也存在較大難度。

（三）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。

1、現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系。現(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財力的可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前支出事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

2、確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。在實踐過程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個兩難悖論。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細越好，從理論上講，應(yīng)該一個部門單位一個定額方能最大限度地貼近單位的實際需要。但分類分檔越細也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過分強調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，抑制個性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。

3、從部門預(yù)算的實踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個別部門、個別項目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。

（四）以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。目前人們對預(yù)算會計改革與國庫集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識，但對預(yù)算會計改革對部門預(yù)算的影響卻沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。

1、現(xiàn)行預(yù)算會計制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會計信息。在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當(dāng)?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會計核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預(yù)算會計主要側(cè)重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計提折舊，從而無法真實反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價值。行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實、完整反映各部門占用的經(jīng)濟資源及使用情況，無法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績效管理”為框架，細化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”,強調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率?？梢哉f，對部門進行績效管理最終還是要歸于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會計核算提出了更高的目標(biāo)，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經(jīng)濟資源和承擔(dān)的債務(wù)，還應(yīng)能夠核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考核指標(biāo)。而這些目標(biāo)在傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)下都難以實現(xiàn)，迫切要求采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基矗

二、完善部門預(yù)算改革的措施和建議

（一）規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時間。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下預(yù)算，預(yù)算編制時間非常短，編制效果也自然就難以保證。但預(yù)算編制時間也并不是越早越好?？紤]到經(jīng)濟的發(fā)展、國家政策的變化，預(yù)算周期過長，預(yù)算編制時間過早，勢必要影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。二是簡化編報程序。目前從中央到地方普遍實行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，適當(dāng)簡化編報程序，比如可以變通實行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

（二）注意把握財政部門與其他部門的關(guān)系。一是財政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動性。二是預(yù)算編制要堅持公開、公平、公正的原則。部門預(yù)算對財政資金在部門間進行分配，如果分配有失公允，勢必會造成部門的不滿和抵觸情緒。因此必須要提高項目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財政的信任、支持和配合。三是切實處理好財政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。實行部門預(yù)算后，財政對部門資金使用的壟斷性監(jiān)督管理大大加強，但是客觀上也容易造成財政對資金分配的管理過寬過細，不利于發(fā)揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移，包干使用，超支不補，就有可能變一家理財為多家理財，取得意想不到提高財政資金效益的結(jié)果。四是理順財政與其他有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系。對于計劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門，簡單地將分配權(quán)收回并不是個好辦法。實事求是地說，這些部門在各自的領(lǐng)域要比財政部門更有發(fā)言權(quán)，而且項目的選擇權(quán)過分集中于財政一個部門，客觀地說也是不甚妥當(dāng)，分而治之，相互制衡總是要比獨斷專行要好一些。因此，可以將計劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會成員單位，配合財政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。

（三）改革人代會財政報告形式。目前的人代會財政報告內(nèi)容比較虛泛，且只是匯報功能預(yù)算，這與其說是一份預(yù)算報告不如說是一份預(yù)算編制說明或總結(jié)，很多代表看不懂，更看不出問題。應(yīng)參照西方發(fā)達國家的習(xí)慣作法對此做根本性改革。美國聯(lián)邦政府向國會遞交的預(yù)算報告就包含了每一個部門的預(yù)算安排情況，介紹了部門的基礎(chǔ)信息，主要的職能、任務(wù)以及預(yù)算各個項目的預(yù)算安排。我國可以先將單純的功能預(yù)算形式改為同時匯報部門預(yù)算和功能預(yù)算，而以部門預(yù)算為主的形式。在此基礎(chǔ)上，再進一步擴展報告內(nèi)容，將部門預(yù)算作為財政報告的附件一并印發(fā)并審議。只有這樣，才能確保財政資金落實到部門，落實到人頭，落實到具體項目，才能確保人大對財政預(yù)算的實質(zhì)性審議。同時，預(yù)算報告要對公眾公開，或者與人代會同步放到互聯(lián)網(wǎng)上，或者免費發(fā)放，或者公開發(fā)行出售，總之要讓公眾通過不同的渠道，及時了解政府的預(yù)算政策和資金去向。在此基礎(chǔ)上，建立健全公眾對預(yù)算程序的參與制度，使普通百姓也可以參與到預(yù)算程序中來，為預(yù)算決策起到糾偏作用，使人大審批的預(yù)算更具科學(xué)性，更符合～，從而更加有利于預(yù)算的執(zhí)行。

（四）建立健全人大預(yù)算審查制度。首先要設(shè)立專司預(yù)算審查的專門委員會。目前中央及部分地方人大已經(jīng)在財經(jīng)委員會下設(shè)立了預(yù)算委員會，這對于加強預(yù)算審查、強化預(yù)算約束起到了積極的作用?？紤]到預(yù)算審查的專業(yè)性和復(fù)雜性，應(yīng)將具有相關(guān)素質(zhì)的專業(yè)人員吸收進入預(yù)算委員會。在此基礎(chǔ)上，人大對預(yù)算審查批準(zhǔn)實行三讀制。預(yù)算專業(yè)委員會首先進行一讀，就部門預(yù)算案的各個方面進行咨詢、聽證。與此同時，預(yù)算委員會還要廣泛聽取按政府對口部門設(shè)立的其他專業(yè)委員會對相關(guān)部門預(yù)算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會對部門預(yù)算和預(yù)算委員會的一讀初審意見進行二讀，通過后遞交到全體代表大會進入三讀程序。限于我國人民代表大會的組織狀況，一讀時應(yīng)以項目審為主，三讀時應(yīng)以政策審為主，即一讀時應(yīng)對部門預(yù)算的具體項目進行詳細審查，而三讀時應(yīng)主要就預(yù)算的總體安排和政策傾向進行審議表決。對于部門預(yù)算編制與執(zhí)行間的法律空檔，可以考慮在二讀階段，由人大常委會通過一個臨時預(yù)算，從預(yù)算開始到召開全體代表大會之前，按照臨時預(yù)算執(zhí)行。

（五）完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)。制定定員定額標(biāo)準(zhǔn)要遵循以下幾個原則。一是財力可能與行政事業(yè)發(fā)展相結(jié)合。在當(dāng)前財力可能與財力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的資金需求，也要充分考慮國家財力的可能，把定員定額建立在較為可靠的財力基礎(chǔ)上。二是公平公正原則。這一原則首先要求結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個性，適當(dāng)拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒。在核定定額標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)主要采用標(biāo)準(zhǔn)計算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數(shù)據(jù)。三是定員定額項目數(shù)量適度。中央及部分地區(qū)將工資性支出也列入定額項目，隨著預(yù)算管理改革的深入和國庫集中支付制度的建立，應(yīng)逐步取消對工資性支出的定額管理，據(jù)實核定安排。其他定額項目，在測算時應(yīng)越細越好，在安排下達時，應(yīng)粗細適度，宜粗不宜細，把支出的自主權(quán)留給部門和單位。

（七）實行修正的收付實現(xiàn)制會計基矗由于我國的預(yù)算會計環(huán)境已發(fā)生較大變化，對現(xiàn)行預(yù)算會計進行改革，已成為當(dāng)務(wù)之急。凡是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的賬簿記錄已不能滿足部門預(yù)算改革需要，無法真實反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的，應(yīng)部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。為了適應(yīng)編制部門預(yù)算的需要，應(yīng)將固定資產(chǎn)購建業(yè)務(wù)納入行政、事業(yè)單位的會計核算中，并對行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)采取折舊政策，真實反映各單位的資產(chǎn)存量及使用情況。

（八）完善各項配套措施。財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分：改革預(yù)算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度。實行部門預(yù)算解決的是預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性和嚴(yán)肅性問題，國庫集中收付制度解決的是資金調(diào)度的靈活性和效益性問題，政府采購解決的是資金使用的公開性和透明性問題，這三個部分相輔相成，只有配套聯(lián)動，共同推進，才能取得預(yù)期的改革效果。