第一篇：工傷行政案件總結(jié)

關(guān)于審理工傷認定行政案件的調(diào)查報告

(廣東省高院)

近年來，我省工傷認定行政案件數(shù)量大幅上升，尤其在我省珠三角地區(qū)的部分法院，工傷認定行政案件占了案件整體數(shù)量的一半以上。但在審理過程中，由于相關(guān)法律規(guī)定較為原則，具體操作標準缺失，使得人民法院審理工傷認定行政案件面臨許多新情況新問題的挑戰(zhàn)。為此，省法院將工傷認定行政案件的問題確定為2006年度重點調(diào)研課題。省法院行政庭課題組立足我省實際，對人民法院審理工傷認定行政案件的相關(guān)問題進行了為期一年的調(diào)查研究，目的是通過調(diào)研，提出工傷認定行政案件審理的原則、思路和具體標準，為黨委、政府和全社會解決好勞動和社會保障問題提供思路，并更好的保護弱勢群體的合法權(quán)益，正確利用司法資源，在政策和法律之間尋找平衡。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、調(diào)研背景

我省作為經(jīng)濟大省，國民生產(chǎn)總值長期位居全國第一。經(jīng)濟的發(fā)展必然帶來勞動力市場的活躍，“十五”期末全省城鄉(xiāng)從業(yè)人員達到4832萬人，其中外來農(nóng)民工占有相當?shù)谋壤?，為廣東的經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮發(fā)揮了不可替代的作用。然而，近年來由于工資待遇較低、社會保障制度不完善等各種原因，與長江三角洲等經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)相比，我省對于外來勞動者的吸引力在下降，珠三角許多地方出現(xiàn)了“民工荒”，直接影響了我省經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，如何進一步保障好勞動者的合法權(quán)益，提高勞動者的待遇水平，已成為我省當前需要迫切解決的問題。

在涉及勞動者權(quán)益保障的諸多問題中，工傷問題是其中一個突出的方面。截至今年底，我省工傷保險參保人數(shù)達到1875萬人，占全國的五分之一，居全國第一位，農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)突破1000萬，達到1099萬人，占了全國的二分之一。2005年全省勞動保障行政部門受理工傷認定申請158488宗，其中認定為工傷或視同工傷的有155906宗，不予認定工傷的有2190宗。涉及工傷認定的行政爭議呈逐年急劇上升的趨勢，圍繞工傷認定行政爭議發(fā)生的各種社會問題也很突出，政府疲于應(yīng)付，處理不好，容易帶來相當不良的社會影響，工傷問題成為政府和全社會關(guān)注的焦點。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確將“實施積極的就業(yè)政策，發(fā)展和諧勞動關(guān)系”作為和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容。中共廣東省委《關(guān)于貫徹〈中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定〉的實施意見》中亦強調(diào)要“構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，著力化解勞動糾紛，加強勞動爭議案件的調(diào)解、仲裁、審理”。因此，依法妥善審理工傷認定行政案件，處理好工傷認定行政爭議，是人民法院為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的重要職能和體現(xiàn)。

二、工傷認定的歷史發(fā)展及其性質(zhì)

我國的工傷認定制度建立于20世紀50年代中期，1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》是建國后第一部專門性的涉及工傷認定方面的法律。從建國后到改革開放之初，由于當時經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，政企不分，企業(yè)承擔了大量的社會職能，因此是否構(gòu)成工傷是由企業(yè)進行認定的，并主要由企業(yè)給予相應(yīng)的工傷待遇，形成國家調(diào)劑與企業(yè)責任相結(jié)合的模式。工傷保險制度的改革從20世紀80年代末開始，廣東省東莞市、深圳市率先開始試點，1992年廣東省就以政府規(guī)章的形式制定了工傷保險的有關(guān)規(guī)定，1998年《廣東省工傷保險條例》進一步擴大了工傷保險的范圍，隨著2004年國務(wù)院《工傷保險條例》的出臺和《廣東省工傷保險條例》的相應(yīng)修改，目前我省已基本建立起相對完善的工傷保險體系。

縱觀我國和其他發(fā)達國家之工傷保險制度的發(fā)展過程，工傷保險制度發(fā)展有著三個特點：一是實現(xiàn)了從民法的侵權(quán)行為法到社會法的跨越，具體到責任承擔方式而言，經(jīng)歷了從過錯責任原則到無過失補償原則的轉(zhuǎn)變。我國的工傷認定制度也經(jīng)歷了這一過程，1998年勞動部出臺的《工傷認定辦法》中規(guī)定勞動者“蓄意違章”的不認定是工傷，其仍然采用的是過錯責任原則，但是2004年國務(wù)院《工傷保險條例》則取消了該條的限制，這正是無過錯責任原則的體現(xiàn)。二是工傷的認定范圍在逐步擴大，將與工作相關(guān)的因素，如上下班途中、預備或收尾工作等導致的傷害也納入到工傷的范圍。三是工傷保險制度與一國的政治、經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。若工傷賠償過高，范圍過寬，將會使得工傷保險基金難以承受，最終損害的是社會的整體利益；但是工傷界定過窄，則難以保障勞動者的基本生活需求。因此，工傷保險制度的保障范圍和保障程度并不以傳統(tǒng)的侵權(quán)賠償?shù)葹樵瓌t，而是直接受制于法律規(guī)定，難以用民事法律關(guān)系中的平等、公平、等價有償?shù)脑瓌t作出評價，僅體現(xiàn)及時救治、醫(yī)療康復和必要的經(jīng)濟補償原則。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定，工傷認定是勞動保障行政部門的法定職責，其性質(zhì)應(yīng)屬于行政確認行為，其目的是使勞動者在受到工傷損害后，能及時依法享受工傷保險待遇。具體而言具有如下特點: 第一,工傷認定權(quán)是行政權(quán)力的組成部分。根據(jù)我國已經(jīng)形成的法律框架,工傷認定是行政主體,即勞動保障行政部門實施其職權(quán)的具體形式,具有行政法上的確定力和公定力,因而是一種具體行政行為。當然在一些國家,基于歷史上形成的習慣,將工傷認定權(quán)作為一種民事權(quán)利行使,也未嘗不可,但這需要另外一套法律體系的支撐。

第二,工傷認定行為不是處分行為。與行政許可、行政處罰等直接創(chuàng)設(shè)或改變相對人的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)不同,工傷認定只是對發(fā)生在勞動者身上的客觀事實是否屬于工傷進行甄別和判斷,并不對當事人間的權(quán)利義務(wù)進行處分。在實踐中切不可將工傷認定行為與因為用人單位沒有參加工傷保險而對其進行的處罰等處分行為相混淆。這也決定了工傷認定對相對人權(quán)利義務(wù)的影響是間接性的,只是為處置當事人之間的權(quán)利義務(wù)提供了前提。

第三,工傷認定是依申請的行政確認行為。進行工傷認定的目的，主要是通過經(jīng)濟手段對勞動者所遭受的損害進行填補,不涉及公共利益的維護,特別是在勞動者已經(jīng)通過其他途徑,如民事訴訟、當事人協(xié)商等方式獲得補償?shù)那闆r,應(yīng)允許勞動者放棄要求認定工傷的權(quán)利。因此只有在當事人提出申請的情況下,勞動保障行政部門才能進行確認。

三、我省法院審理工傷認定行政案件的基本情況

（一）案件數(shù)量

2003年至2005年，我省各級法院分別受理一審工傷認定行政案件267、389和594件，案件數(shù)量增長幅度較大，遠遠高于同期行政案件增長的速度。同期一審行政案件數(shù)分別為3809、4232和4671件。（見圖1）

工傷認定行政案件數(shù)量激增的原因主要有以下幾點：

第一，我省經(jīng)濟發(fā)達，各類經(jīng)濟主體用工量大。近年來，我省GDP總量一直穩(wěn)居全國第一。與此相適應(yīng)，我省勞動力市場特別活躍，勞動密集型企業(yè)相當多，各類勞動者的數(shù)量居全國之最。據(jù)第五次人口普查統(tǒng)計，廣東省共有跨縣區(qū)流動人口2105萬，跨省流動人口1506萬，吸納的勞動者約占全國外來工總數(shù)的30％。如此龐大的勞動者群體，不可避免地會發(fā)生大量的勞動爭議，從而引發(fā)越來越多的行政訴訟案件。第二，企業(yè)的安全生產(chǎn)意識不強，法制觀念淡薄。從企業(yè)的角度看，不少企業(yè)只圖抓生產(chǎn)效率，不重視企業(yè)的生產(chǎn)安全，既忽視對職工的安全生產(chǎn)知識培訓，也缺少安全生產(chǎn)防范措施和制度建設(shè)。

第三，勞動者的維權(quán)意識逐漸增強。隨著我國法制環(huán)境的逐步改善，法制宣傳活動的深入開展，勞動保障部門和法院救濟勞動者實際案例增多，勞動者的法律意識和維權(quán)意識日益增強，在發(fā)生事故以后，越來越多的勞動者懂得運用法律武器維護自身的權(quán)益。

第四，勞動者處于弱者地位，難以與用人單位形成規(guī)范的勞資關(guān)系，許多都沒有簽訂勞動合同，雙方的勞動關(guān)系和權(quán)利義務(wù)無法固定，從而產(chǎn)生糾紛。第五，多種所有制形式的企業(yè)不斷出現(xiàn)，用工主體呈現(xiàn)多元化趨勢，市場競爭導致企業(yè)經(jīng)營困難，企業(yè)無力兌現(xiàn)職工的工傷保險待遇。

（二）案件類型

目前我省的工傷認定行政案件的種類，根據(jù)不同的分類標準，可以分為如下類型：

一是按行政行為的性質(zhì)劃分，可分為作為和不作為兩類：作為類案件指的是對勞動行政部門工傷認定結(jié)論不服起訴的案件；不作為類案件指的是起訴勞動行政部門不受理、不答復或者逾期答復等不履行法定職責的案件。

二是按工傷產(chǎn)生的原因劃分，可分為因工傷事故引發(fā)的工傷和因職業(yè)病引發(fā)的工傷兩類。因職業(yè)病引發(fā)的工傷由于有明確的職業(yè)病范圍，因此認定標準容易統(tǒng)一，而因工傷事故引發(fā)的工傷，由于事故的多樣性，在許多情況下往往難于認定。

三是從被告的性質(zhì)劃分，可分為被告是復議機關(guān)的案件和被告是原認定機關(guān)的案件兩類。前者是復議機關(guān)改變原認定決定的，當事人對復議決定不服的，由復議機關(guān)作為被告；后者是復議機關(guān)維持原認定決定，或者沒有經(jīng)過復議的，由原認定機關(guān)作為被告。

（三）案件分布

從全省范圍來看，工傷認定行政案件主要集中在珠三角地區(qū)，案件高度集中。2003年至2005年，廣州受理案件205件，深圳427件，東莞105件，佛山365件，中山64件，上述五市的案件數(shù)量占了全省受案總數(shù)1259件的87％。在粵西、粵東和粵北地區(qū)此類案件則較少，有些基層法院甚至從來就沒有受理過此類案件（見圖2）。

案件大量集中在珠三角地區(qū)，其主要原因在于以下兩點：一是珠三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，有一支龐大的勞動力大軍；而粵西、粵北地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展滯后，勞動力市場不夠發(fā)達，發(fā)生工傷事故的情況相對較少，因而該類行政訴訟案件的數(shù)量也就上不來。二是從全省范圍來看，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，法制環(huán)境也相對優(yōu)化，勞動者的法律意識較強，敢于運用法律武器自救。而經(jīng)濟滯后的地區(qū)，法制環(huán)境也不夠理想，即使發(fā)生工傷事故，一些勞動者不懂或者不敢到法院起訴。另外，從近幾年工傷認定案件的分布規(guī)律上看，逐漸呈現(xiàn)一種梯級分布的特征，也即從傳統(tǒng)意義上的珠三角，如深圳、佛山、東莞等地，向珠三角邊緣城市，如惠州、肇慶等地推進，工傷認定行政案件在珠三角外的地區(qū)數(shù)量日益增多。這與我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移是密切相關(guān)的，隨著大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)由珠三角對外轉(zhuǎn)移，相應(yīng)工傷事故的增多在所難免。

（四）結(jié)案情況

2003年至2005年全省審結(jié)的一審工傷認定行政案件中，被告的敗訴率約占全部案件的20％左右。工傷認定行政機關(guān)敗訴的原因主要有：

1.認定結(jié)論的事實證據(jù)不足。在不少案件中，行政機關(guān)未能充分核實相關(guān)證據(jù)，未能嚴格把握“用人單位否認工傷的，由用人單位承擔舉證責任”這一原則，在缺乏充分事實證據(jù)的情況下就做出事實認定結(jié)論，導致被法院判決敗訴。2.認定程序違法。少數(shù)工傷認定行政機關(guān)執(zhí)法水平不高，程序不夠規(guī)范，包括沒有履行好相應(yīng)的告知義務(wù)，沒有進行必要的證據(jù)審核，超過法定期限作出認定等情形。3.判斷標準與法院不一致。由于現(xiàn)行規(guī)范工傷認定的法律、法規(guī)規(guī)定過于原則，而在實際中新情況、新問題較多，勞動者發(fā)生事故的情形也是多種多樣，是否構(gòu)成法律意義上的工傷事故，往往存在許多爭議，行政機關(guān)和法院的認識標準不統(tǒng)一，也是行政機關(guān)敗訴的一個主要原因。

四、從工傷認定行政案件審理中發(fā)現(xiàn)的工傷保險制度存在的若干問題第一，工傷認定的模糊地帶較多，立法層次過低，認定標準難以統(tǒng)一。目前工傷保險主要的法律規(guī)范是國務(wù)院《工傷保險條例》和部分省市的地方性法規(guī)，尚未上升到國家法律的層面。另外，為了具有可操作性，部分省市勞動保障行政部門自行出臺了規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件由于層次較低，無法在裁判中援引，造成了司法標準與行政標準的不相銜接。在可作為裁判依據(jù)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)條文規(guī)定方面，涉及工傷界定的主觀因素過多，彈性太大，缺乏確定性標準，如《工傷保險條例》第十四條第二項“從事與工作有關(guān)的預備性或收尾性工作受到事故傷害”的情況，哪些是“有關(guān)”、哪些是“預備性或收尾性工作”，有著較廣的含義；再如對“上下班”行進路線亦未有明確定義，缺乏易操作性。

第二，在工傷認定程序的相關(guān)事項上，糾紛處理程序混亂,時間拖得較長。目前工傷認定作為勞動保障行政機關(guān)的法定職責，人民法院在民事判決中無法直接認定，從而導致了工傷認定行政程序和勞動民事仲裁、訴訟程序的混合。當事人對工傷認定結(jié)論不服的，只能提起行政復議和訴訟，其后才能遵循民事途徑解決賠償問題。在這過程中兩種程序如何相互銜接，存在一定的混亂。又如對于非法用工造成工傷如何賠償?shù)膯栴}，亦存在行政處理程序和民事訴訟程序兩種途徑，當事人可以進行選擇，這也存在一個競合的問題，需要兩個程序的相互協(xié)調(diào)。第三，工傷認定如何在降低工傷事故和保障勞動者權(quán)益兩方面取得平衡，在實踐中缺乏明確的基礎(chǔ)。在工傷認定的標準上，《工傷保險條例》遵循工傷保險向受害人傾斜的基本原則，但對社會化原則的理解有失偏頗，致使“無責任賠償原則”的全面運用難以與激勵企業(yè)經(jīng)營管理者和職工增強安全風險意識實現(xiàn)有機統(tǒng)一，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對于企業(yè)尤其是購買了工傷保險的企業(yè)而言，由于可以將工傷事故的成本外嫁于工傷保險，且企業(yè)自行制定的有關(guān)安全生產(chǎn)的規(guī)章制度在工傷認定時得不到認定機關(guān)和法院的認可，由此松懈了企業(yè)經(jīng)營者的風險意識，放任勞資管理，安全生產(chǎn)規(guī)章難以得到落實，繼而引發(fā)人為的工傷事故。二是對于勞動者而言，現(xiàn)行《工傷保險條例》認可了“違章操作”也可以認定為工傷，這固然是出于進一步保護勞動者的考慮，但另一方面也會導致部分職工認為只要是發(fā)生工傷事故，不管是否違章操作，都會得到相應(yīng)的保險補償，個人承擔的風險較小，使得其麻痹松懈而產(chǎn)生更多的違章操作事故。

第四，工傷保險的監(jiān)管力度仍需進一步加強。目前我省工傷保險參保人數(shù)雖然已位居全國第一位，但是相對于我省4000多萬的勞動者而言，仍有相當比例的勞動者未納入工傷保險的范疇，這主要有兩個方面的原因：一是在參保主體方面，雖然《工傷保險條例》規(guī)定只要在工傷管理部門進行登記注冊的企業(yè)和個體工商戶（有雇工的）都必須參加工傷保險。但我國登記注冊的企業(yè)大小懸殊，皮包公司屢屢存在，部分企業(yè)經(jīng)營賬目混亂，經(jīng)營場所、范圍和工資總額無法確定，參加工傷保險實際上主要是較大規(guī)模的企業(yè)，對于小企業(yè)尤其是個體工商戶而言，由于自身的技術(shù)難題，與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)未形成有效的協(xié)作機制，參加工傷保險操作則更加困難。二是監(jiān)管力量相對于龐大的經(jīng)營企業(yè)而言過于薄弱，如深圳寶安區(qū)現(xiàn)有大小企業(yè)35000多家，勞動監(jiān)察人員總共只有500多人，平均一個人要管700家企業(yè)，監(jiān)管不到位在所難免。

第五，法院自身由于存在法官專業(yè)知識不足，經(jīng)驗積累不夠，缺乏判例制度等原因，部分案件的審理也存在出現(xiàn)偏差和標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象。由于部分行政審判法官缺乏對我國勞動法律制度的整體認識和理解，片面從條文本身和個人經(jīng)驗出發(fā)審判案件，導致部分案件的審理出現(xiàn)偏差。另一方面，我國法官接受的法學教育主要掌握某個法律概念，熟悉某個法律術(shù)語應(yīng)當具備的要件等等，很少接受法律推理和法律解釋的方法和技巧的訓練，因此，我國法官既不擅長于也不習慣于進行法律推理和法律解釋。而且由于我國不是判例法國家，雖然上級法院有時也將一些典型案例進行匯編，為下級法院或者自身對類似案件的審理提供參考，這種典型案例的匯編沒有制度化、固定化和經(jīng)?；瑤в幸欢ǖ碾S意性。因此，上級法院或者同級法院的案例對其他法院的借鑒意義不是太大?；谏鲜鲈颍瑢е铝朔ü僭趯δ愁惙蓡栴}進行理解時，各行其是，五花八門。對于某些相似的情況，有些法院認定為工傷，有些法院卻認定為非工傷，甚至同一法院對相似的情況的案件作出前后不一致的裁判，司法標準未能有效統(tǒng)一。

五、人民法院審理工傷認定行政案件的基本原則

面對急劇上升的案件數(shù)量和復雜多樣的案情，我省各級法院注意從以下三個原則出發(fā)，審理了一大批工傷認定行政案件，基本均能做到認定事實清楚，適用法律正確，為妥善處理工傷認定行政爭議，營造和諧的勞動關(guān)系，構(gòu)建和諧廣東作出了應(yīng)有的貢獻：

一是傾斜保護原則。工傷認定屬于社會法的范疇，應(yīng)當遵循社會法的有關(guān)規(guī)范和原則。社會法之所以能夠成為一個獨立的法律部門，其基本宗旨正是體現(xiàn)了出于對社會弱者（包括勞動者）傾斜保護的需要。因此，為了預防社會矛盾，維護社會公平秩序，促進社會和諧發(fā)展，人民法院在審理工傷認定行政案件中，對于一些事實和法律的模糊地帶，在作出最終抉擇時，以對勞動者的傾斜保護作為選擇的出發(fā)點，有效保護了勞動者的權(quán)益。

二是保護法定原則。工傷的保障范圍和保障程度具有法定性，該法定性是建立在一國的政治經(jīng)濟發(fā)展水平之上的，勞動者工傷權(quán)益的保護存在一個循序漸進的過程。因此，人民法院在審理時，嚴格從法律規(guī)定的本身出發(fā)作出判斷，對于超越法律規(guī)定之外的情形，即使勞動者的情況非常值得同情，也不認定為工傷，沒有用道德、常識上的判斷來代替法律的規(guī)定，防止了由于同情勞動者，而有意超越法律現(xiàn)有規(guī)定，無限制擴大工傷范圍的審理傾向，維護了正常社會秩序。三是尊重行政裁量權(quán)的原則。我國當前立法之所以賦予行政機關(guān)進行工傷認定的職責，其出發(fā)點是基于行政機關(guān)的專業(yè)性和效率性，同時也是因為工傷保險基金由行政機關(guān)所管理，由行政機關(guān)進行工傷認定能夠更好的理順認定與賠付之間的關(guān)系。因此，行政機關(guān)在認定時對于一些事實和法律模糊地帶的自由裁量行為，法院保持了應(yīng)有的克制，盡量尊重行政機關(guān)的選擇，除非被訴行為不合理情形屬于以下情況之一的，法院才考慮予以撤銷：一是行政機關(guān)實施自由裁量行為是出于非法目的；二是行政機關(guān)的自由裁量行為過于主觀武斷，或顯著缺乏合理性，充分體現(xiàn)了行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系。

六、審理工傷認定行政案件中需要解決的部分疑難問題

（一）關(guān)于復議前置的問題勞動部門作出的關(guān)于工傷認定的行政行為一般有四種模式:一是既不受理，也不答復；二是超過60日未作認定；三是作出不予受理的通知；四是作出認定和不認定工傷的決定。根據(jù)《工傷保險條例》第五十三條的規(guī)定，只有第四種情形才需要復議前置，前三種情形則可以直接向法院起訴。勞社廳函（2004）123號《勞動和社會保障部辦公廳關(guān)于當事人對工傷認定不服申請行政復議問題的復函》中也認為，當事人對不予受理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，即這種情況下行政復議不是前置程序。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于如何適用〈工傷保險條例〉第五十三條有關(guān)問題的答復》（［2005］行他字第19號）亦作了類似的規(guī)定，因此，人民法院在受理工傷認定行政案件時，應(yīng)當注意區(qū)分不同的情形，對于當事人起訴行政機關(guān)不作為的，可以不經(jīng)復議程序，直接予以受理。

（二）當事人的確定問題

1.原告的確定。職工作為原告起訴的，若職工尚未死亡的，以職工作為原告，職工已經(jīng)死亡的，以直系親屬作為原告。用人單位作為原告起訴的，若用人單位是個體工商戶的，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》

（二）第九條的規(guī)定，應(yīng)當以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當事人，但應(yīng)同時注明該字號業(yè)主的自然情況。

2.被告的確定。一般以工傷認定機構(gòu)為被告。《工傷保險條例》第十七條規(guī)定，作出工傷認定主體的機構(gòu)是統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障行政部門?！稄V東省工傷保險條例》第十二、十三條亦作了相應(yīng)的規(guī)定。在設(shè)區(qū)的市中，由于工傷保險是由市級統(tǒng)籌，因此實踐中對“統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障部門”如何理解出現(xiàn)了爭議，有的法院認為僅能由市級勞動保障部門作出認定，有的法院則認為區(qū)級勞動保障部門亦可。對于該問題，廣東省人大法制委員會在粵人法函（2005）137號答復中已經(jīng)明確，“統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障部門”應(yīng)當理解為“統(tǒng)籌地區(qū)的縣級以上勞動保障行政部門”。由于不少地區(qū)工傷認定案件數(shù)量較大，若只能由市級勞動保障部門受理，將使得行政部門不堪重負，也使得市級勞動保障部門所在地的基層法院案件受理量激增，不利于司法資源的合理分配。因此，對于縣、區(qū)級勞動保障行政部門作出的工傷認定結(jié)論的，不宜以主體不適格為由予以撤銷。

我省有些地區(qū)由于機構(gòu)改革等原因，由社會保險基金中心進行工傷認定的工作。由于社會保險基金中心的性質(zhì)是勞動保障行政部門的下屬部門，屬于事業(yè)單位，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章并未賦予其進行工傷認定的行政職能，即使社會保險基金中心實際從事工傷認定工作，亦只能視為受委托組織，對外仍應(yīng)以勞動保障行政部門的名義作出，最終的行政責任仍應(yīng)由勞動保障行政部門承擔。對于沒有以勞動保障行政部門名義作出工傷認定結(jié)論的地區(qū)，法院應(yīng)當及時向有關(guān)機關(guān)提出司法建議，督促其及時糾正。

3.第三人的確定。職工或其直系親屬起訴的，一般列用人單位為第三人，用人單位起訴的，一般列職工為第三人。另外，出于訴訟效率的原則,在沒有特殊的情況下,不宜將勞動者的其他親屬列為第三人。

（三）舉證責任的分配問題

在工傷認定的過程中，負主要舉證責任的是用人單位，但勞動者也不是完全免除舉證責任。《工傷保險條例》第十八條規(guī)定了勞動者的舉證責任，即勞動者應(yīng)當提供符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條規(guī)定認定條件的初步證據(jù)，包括：（1）證明與用人單位之間存在勞動關(guān)系；（2）存在事故傷亡事實，包括事故發(fā)生時間、地點、原因以及職工傷害程度等基本情況；（3）傷害部位等。與此同時，《工傷保險條例》第十九條第二款還規(guī)定了用人單位的舉證責任，即用人單位認為不是工傷的，應(yīng)當由用人單位舉證，提供證據(jù)證明職工受傷的情形不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條規(guī)定的情況，不應(yīng)當認定為工傷；同時還規(guī)定了用人單位拒不舉證的，勞動保障行政部門可以根據(jù)受傷職工提供的證據(jù)依法作出工傷認定結(jié)論。勞動保障行政部門在工傷認定時應(yīng)當審查勞動者提供的證據(jù)材料，根據(jù)《工傷保險條例》確定的證據(jù)規(guī)則對是否構(gòu)成工傷進行舉證責任分配，并根據(jù)需要對事實進行調(diào)查核實，最后在對雙方提供的證據(jù)和調(diào)查的情況進行綜合分析的基礎(chǔ)上認定事實，最后依法作出工傷認定。

在行政訴訟中，根據(jù)《行政訴訟法》第三十二條的規(guī)定，作為被告的勞動保障行政機關(guān)對作出的具體行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)的規(guī)范性文件。由于工傷認定是一種行政確認行為，而工傷事故是不能還原的，因此行政機關(guān)主要依據(jù)是勞動者、用人單位提供的證據(jù)和勞動和社會保障部門根據(jù)審核需要調(diào)查核實的有關(guān)材料來作出認定結(jié)論。因此在工傷認定行政訴訟案件中，法院不能片面遵循被告負舉證責任的原則，而應(yīng)當將審查的重點放在行政機關(guān)是否作必要的調(diào)查核實，按照證據(jù)規(guī)則來分配舉證責任，是否依據(jù)證據(jù)規(guī)則來作出認定結(jié)論，認定的程序是否合法等方面。但是，對于其他方面的反證，行政機關(guān)應(yīng)當在調(diào)查過程中予以考慮，并且在最終的認定決定中有所體現(xiàn)。若有證據(jù)證明行政機關(guān)確實明顯忽略了相關(guān)證據(jù)的，法院可以考慮撤銷。實踐中，由于個別行政機關(guān)執(zhí)法程序上的不完善，在調(diào)查過程中行政機關(guān)要求用人單位舉證時，沒有采用書面形式告知用人單位不舉證的法律后果，導致用人單位沒有及時舉證，行政機關(guān)根據(jù)勞動者提供的證據(jù)認定為工傷，用人單位不服，引發(fā)行政訴訟案件。我們認為，由于用人單位是否舉證直接關(guān)系到工傷能否成立，因此行政機關(guān)在調(diào)查核實時，應(yīng)當履行書面告知的職責，這是程序正當性原則的體現(xiàn)。對于行政機關(guān)存在上述程序問題的，當?shù)胤ㄔ簯?yīng)當及時發(fā)出司法建議，督促其改正。

（四）勞動關(guān)系的認定問題

雙方當事人之間存在勞動法意義上的勞動關(guān)系，是勞動者能夠享受工傷待遇的前提條件。實踐中，不少工傷爭議的爭議焦點就集中在雙方當事人是否存在勞動關(guān)系這一問題上。尤其在我國目前勞動力市場尚不完善，勞動合同制度沒有全面建立，勞動者尚處于弱勢的背景下，勞動關(guān)系的爭議往往成為許多工傷認定行政案件爭議的焦點。

1.勞動關(guān)系的確定標準。我們認為，首先，訂立書面勞動合同的，一般視為具有勞動關(guān)系。其次，沒有訂立書面合同的，就涉及事實勞動關(guān)系如何確定的問題。根據(jù)勞動法、勞社部發(fā)（2005）12號《勞動和社會保障部關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》以及相關(guān)的勞動法理論，同時具備以下三個標準的，可以認為事實勞動關(guān)系已經(jīng)成立：

（a）用人單位和勞動者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格（也即合法標準）；（b）用人單位依法制定的各項勞動規(guī)章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動（也即控制標準）；

（c）勞動者提供的勞動是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分（也即組成標準）。法院在審理工傷認定行政案件的過程中，判斷事實勞動關(guān)系是否成立時，可以參考下列憑證：一是工資支付憑證或記錄（職工工資發(fā)放花名冊）、繳納各項社會保險費的記錄；二是用人單位向勞動者發(fā)放的“工作證”、“服務(wù)證”等能夠證明身份的證件；三是勞動者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報名表”等招用記錄；四是考勤記錄；五是其他勞動者的證言，等等。

2.勞動關(guān)系與其他關(guān)系的區(qū)別。要正確認定勞動關(guān)系，還應(yīng)當將勞動關(guān)系與其他關(guān)系進行對比區(qū)分，才能在審判實踐中作出正確的判斷。

第一，勞動關(guān)系與承攬關(guān)系。承攬關(guān)系是根據(jù)承攬合同確定的，由承攬人按照定作人的要求完成工作，交付勞動成果，定作人支付報酬的一種民事合同關(guān)系。承攬包括加工、定作、修理、復制、測試、檢驗等。其與勞動關(guān)系的區(qū)別在于：(a)勞動關(guān)系目的是提供勞務(wù)，其標的在于勞務(wù)本身，承攬關(guān)系雖然也涉及勞務(wù)，但目的不在勞務(wù)本身，而在于勞動成果，勞動只是獲得勞動成果的手段；(b)勞動關(guān)系中，不管勞動有無成果，都可以獲得報酬，而承攬關(guān)系中如果沒有勞動成果，則不能獲得報酬；(c)勞動關(guān)系中勞動者的工作有從屬性，而承攬關(guān)系中承攬人的工作有獨立性；(d)勞動關(guān)系中由用人單位承擔風險，而承攬關(guān)系中由承攬人承擔風險。

第二，勞動關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系。在勞動關(guān)系認定的問題上，區(qū)分勞動關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系，是一個難點。尤其是當勞務(wù)關(guān)系的主體一方是單位，另一方是自然人時，與勞動關(guān)系很相近，從現(xiàn)象上看都是一方提供勞動力，另一方支付勞動報酬，因此兩者很容易混淆。從理論上講，勞動關(guān)系是勞動力提供者（即勞動者）與勞動力使用者（即用人單位）之間在實現(xiàn)社會勞動過程中產(chǎn)生的關(guān)系，具有隸屬性；勞務(wù)關(guān)系是勞動者與用工者之間在提供一次性的或者是特定的勞動服務(wù)過程中發(fā)生的關(guān)系，是平等主體之間的一種關(guān)系。另外,事實勞動關(guān)系反映的是一種相對穩(wěn)定、相對持續(xù)、生產(chǎn)諸要素相結(jié)合的關(guān)系。而勞務(wù)關(guān)系所反映的一般都是一次性商品交換關(guān)系。這在形態(tài)構(gòu)成上形成另一種差別。還有,事實勞動關(guān)系以工資名義定期給付為分配方式,除工資以外,還享有獎金等其他福利待遇,而勞務(wù)關(guān)系以勞務(wù)費名義即時支付為分配方式,除勞務(wù)費以外沒有其他輔助待遇。二者在交換方式和報酬質(zhì)量上也形成差別。

第三，勞動關(guān)系與雇傭關(guān)系。雇傭關(guān)系是指勞動者在一定或不定的期限內(nèi)為他方服務(wù)，他方支付勞動報酬的一種社會關(guān)系，屬于勞務(wù)關(guān)系的一種。雇傭關(guān)系本質(zhì)上是一種債的關(guān)系,屬民事法律關(guān)系的范疇，盡管傭工和雇主之間產(chǎn)生的勞務(wù)關(guān)系相對穩(wěn)定也相對緊密,但傭工最終不能成為雇主的成員,這也是有別于勞動關(guān)系的本質(zhì)所在。

3.幾種特殊關(guān)系的認定問題。盡管勞動關(guān)系的認定有理論上種種依據(jù)，但在工傷認定行政案件的審理實踐中，仍然存在一些較為常見的難以認定的情形?，F(xiàn)將我省審判實踐中出現(xiàn)的有關(guān)勞動關(guān)系認定過程中出現(xiàn)的疑難問題作一梳理，并提出解決的思路。

第一，離退休人員再次聘用后與用人單位之間是否構(gòu)成勞動關(guān)系的問題。我們認為，用人單位與離退休人員之間存在事實勞動關(guān)系，理由主要有以下三點：一是是否形成勞動關(guān)系應(yīng)看勞動者是否事實上已成為企業(yè)、個體經(jīng)濟組織的成員，并且為其提供有償勞動。離退休人員與現(xiàn)在工作單位之間簽訂的聘用合同實際上就是用人單位與勞動者之間訂立的勞動合同，不能因其名稱不同就排除在《勞動法》的規(guī)定之外。二是從社會保險政策的因素來看，雖然離退休人員已經(jīng)享受了養(yǎng)老保險待遇，但其并不能彌補其遭受工傷后所帶來的損失，如果不將離退休人員與現(xiàn)在單位之間的聘用關(guān)系認定為勞動關(guān)系，相關(guān)行政機關(guān)不強制用人單位按規(guī)定繳納工傷保險費，勞動者的權(quán)益將得不到保障。三是中央組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、人事部、科技部、勞動保障部、解放軍總政治部、中國科協(xié)《關(guān)于進一步發(fā)揮離退休專業(yè)技術(shù)人員作用的意見》（中辦發(fā)［2005］9號文）第四點規(guī)定：“離退休人員受聘工作期間，因工作發(fā)生職業(yè)傷害的，應(yīng)由聘用單位參照工傷保險的相關(guān)待遇標準妥善處理；因工作發(fā)生職業(yè)傷害與用人單位發(fā)生爭議的，可通過民事訴訟處理；與聘用單位之間因履行聘用合同發(fā)生爭議的，可通過人事或勞動爭議渠道解決?！痹撘?guī)定并未明確將離退休人員排除在勞動關(guān)系之外。為此，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于退休人員與現(xiàn)工作單位之間是否構(gòu)成勞動關(guān)系以及工作時間內(nèi)受傷是否適用〈工傷保險條例〉問題的批復》［（2007）行他字第6號］中亦指出：“根據(jù)《工傷保險條例》第二條、第六十一條等有關(guān)規(guī)定，離退休人員受聘于現(xiàn)工作單位，現(xiàn)工作單位已經(jīng)為其繳納了工傷保險費，其在受聘期間因工作受到事故傷害的，應(yīng)當適用《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定處理。” 第二，過了法定退休年齡但沒有辦理退休手續(xù)的農(nóng)民工問題。由于農(nóng)民工并無固定的退休年齡，也不可能辦理退休手續(xù)，而且，勞動法只規(guī)定了勞動年齡的下限，并未規(guī)定上限，即使超過了一定的年齡，仍然可以將其視為勞動者。因此若農(nóng)民工超過了法定退休年齡，但仍然與企業(yè)簽訂勞動或聘用合同的，視為具有事實勞動關(guān)系。

第三，在校學生與用人單位之間是否屬于勞動關(guān)系的問題。由于就業(yè)壓力的增大，許多在校的學生利用業(yè)余時間在實習單位實習或者勤工助學，對于他們與用人單位的關(guān)系，我們認為不宜認定為勞動關(guān)系。理由有以下兩點：一是勞動和社會保障部（1995）309號文《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第12條規(guī)定：“在校生利用業(yè)余時間勤工助學，不視為就業(yè)，未建立勞動關(guān)系，可以不簽訂勞動合同?！睂嵙暤男再|(zhì)與勤工助學的性質(zhì)亦相同，因此之間并未產(chǎn)生勞動關(guān)系；二是從勞動關(guān)系的行政分析，實習或勤工助學的學生并未與用人單位建立隸屬關(guān)系，其實際的管理方仍在學校，其也未和用人單位就實習或勤工助學期滿后能否成為用人單位的一員達成一致的意見，與試用期的勞動者存有區(qū)別。當然，鑒于目前讀書和就業(yè)形式的多樣性，對于在校學生的范圍應(yīng)作合理的限定，一般應(yīng)指全日制脫產(chǎn)的學生。對于企業(yè)為培養(yǎng)其所需的專門技術(shù)工人而自辦學校的在校生，從事企業(yè)安排的工作而受到傷害的，由于這類學生具有學徒的性質(zhì)，因此可以比照勞動關(guān)系處理。另外，如果學生暫停了學業(yè)，雖然關(guān)系仍在學校，但已經(jīng)通過工作領(lǐng)取與其他員工一樣的報酬，亦可視為建立了勞動關(guān)系。

第四，其他不屬于勞動關(guān)系的幾種情形。根據(jù)2006年10月1日生效的最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋

（二）》第七條規(guī)定，家庭或者個人與家政服務(wù)人員之間的糾紛、個體工匠與幫工、學徒之間的糾紛、農(nóng)村承包經(jīng)營戶與受雇人之間的糾紛不屬于勞動爭議，因此，上述當事人之間的關(guān)系也不屬于勞動關(guān)系，申請工傷認定的，人民法院可以依法不予受理。

（五）承包人雇傭的勞動者工傷責任的承擔問題

在建筑施工、貨物和旅客運輸、餐飲等領(lǐng)域，承包和掛靠的情況非常普遍，而且承包人或掛靠人一般不具備用工資質(zhì)（通常為個人）。若承包人或掛靠人又另行聘用勞動者，勞動者發(fā)生了工傷，承包人或掛靠人一般沒有經(jīng)濟能力，勞動者就會以發(fā)包人或被掛靠人為用人單位申請工傷認定。如何認定承包人雇傭的勞動者與發(fā)包人之間的關(guān)系是否屬于勞動關(guān)系，就成為能否作出工傷認定的前提。針對不同情況，上述勞動關(guān)系的認定可以分為以下幾種情形：

一是用人單位實行承包經(jīng)營的，根據(jù)《工傷保險條例》第四十一條和《廣東省工傷保險條例》第三十五條的規(guī)定，由職工勞動關(guān)系所在單位承擔，使用勞動者的承包方不具備用人單位資格的，由具備用人單位資格的發(fā)包方承擔工傷保險責任。此處所指的承包經(jīng)營，應(yīng)是指企業(yè)全部或部分經(jīng)營權(quán)的承包，如工廠、學校、企事業(yè)單位、國家機關(guān)內(nèi)部食堂的承包、快遞公司將某一區(qū)域的快遞業(yè)務(wù)發(fā)包給個人、企業(yè)將工作任務(wù)分解后將一部分工作分包給個人等。

二是針對建筑行業(yè)的特殊性，《廣東省工傷保險條例》第三十五條第二款特別對建設(shè)工程領(lǐng)域的非法承包問題作出了規(guī)定，即非法承包建筑工程發(fā)生工傷事故，勞動者的工傷待遇應(yīng)當由分包方或者承包方承擔，分包方或者承包方承擔工傷保險責任后有權(quán)向發(fā)包方追償。根據(jù)勞動部辦公廳《關(guān)于如何確認臨時工用工主體的復函》（勞辦發(fā)［1994］109號）規(guī)定，對不按國家規(guī)定實行無效承包活動的單位，勞動監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定予以處罰，用人單位非法用工的，工人的工傷待遇應(yīng)由該單位負責，包工負責人非法用工的，工人的工傷待遇應(yīng)由包工負責人承擔，如其確實無力承擔，由發(fā)包方的單位承擔。因此，如果承包方是無資質(zhì)的，由有資質(zhì)的發(fā)包方承擔，否則由承包方承擔。三是對于運輸企業(yè)的掛靠問題，如果掛靠人是以被掛靠方的名義從事對外經(jīng)營，且被掛靠方收取掛靠費的，包括掛靠在客運公司名下對某一條線路進行運營、掛靠在出租車公司名下進行出租車營運的等等，如果掛靠人為個人，無論被掛靠方是否對掛靠人雇傭的勞動者是否知情，雇傭的勞動者是否在被掛靠方處備案，一般均認為該勞動者與被掛靠方具備了事實勞動關(guān)系。理由有以下兩點：第一，掛靠的形式是不合法的，對于不合法的行為本應(yīng)禁止，但是鑒于現(xiàn)狀無法完全禁止的，就要對被掛靠方賦以更多的義務(wù)；第二，被掛靠方既然收取了掛靠費，就要對掛靠人的經(jīng)營管理行為負責，包括其雇傭的人員也要承擔相應(yīng)的管理和安全保障責任，不能因被掛靠方疏于管理，而將責任推到勞動者的身上。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于車輛掛靠其他單位經(jīng)營車輛實際所有人聘用的司機工作中傷亡能否認定為工傷問題的答復》［（2006）行他字第17號］中亦指出：“個人購買的車輛掛靠其他單位且以掛靠單位的名義對外經(jīng)營的，其聘用的司機與掛靠單位之間形成了事實勞動關(guān)系，在車輛運營中傷亡的，應(yīng)當適用《勞動法》和《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定認定是否構(gòu)成工傷?！?/p>

在這一問題上，一定要區(qū)分是承包經(jīng)營還是一般的民事承攬合同，承攬合同中承攬人又雇請他人的，即使承攬人沒有資質(zhì)，也不能追到發(fā)包方頭上。承包經(jīng)營關(guān)系與民事承攬關(guān)系的最主要區(qū)別在于是否以發(fā)包人的名義對外，若以發(fā)包人名義對外的為承包經(jīng)營關(guān)系，否則為民事承攬關(guān)系。

（六）非法用工單位傷亡人員的認定問題

非法用工關(guān)系指不符合《勞動法》規(guī)定要件的勞動關(guān)系，主要包括沒有依法登記備案、領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的用工企業(yè)使用工人，或者合法用工企業(yè)使用童工等。非法用工單位與不需要登記備案的用人主體，如個體工匠、農(nóng)村承包人等不同，前者是應(yīng)當?shù)怯浂鴽]有依法登記。

原則上，工傷的概念只針對合法用工單位，因此，非法用工單位職工發(fā)生事故傷害后，認定是否是因為工作時間、工作地點、工作原因而發(fā)生的事故產(chǎn)生爭議如何處理，《工傷保險條例》未作出明確規(guī)定，即是否是因工傷亡，由誰認定為因工傷亡沒有明確規(guī)定。審判實踐中，認定是進行勞動能力鑒定及確定一次性賠償數(shù)額的前提。由于非法用工單位無用工權(quán)或者雇工不是適格的勞動法主體，故在此類用工關(guān)系中發(fā)生的傷亡，雖與法律意義上的工傷有所不同，但其本質(zhì)屬性并無區(qū)別。對此類人員同樣存在一個是否因工傷亡認定的問題。我們認為，對此類類似工傷的因工傷亡的認定，不能局限于合法用工單位工傷認定的方式和方法，考察相關(guān)立法規(guī)定，應(yīng)當認為勞動保障行政部門、勞動爭議仲裁委員會及人民法院在處理糾紛的過程中均有權(quán)直接作出認定。具體而言，根據(jù)勞動保障部《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》第8 條規(guī)定，單位拒不支付一次性賠償?shù)?，傷殘職工或死亡職工的直系親屬、傷殘童工或者死亡童工的直系親屬可以向勞動保障行政部門舉報。經(jīng)查證屬實的，勞動保障行政部門應(yīng)責令該單位限期改正。這里的查證屬實、責令限期改正意味著勞動保障行政部門既可以根據(jù)當事人的申請作出是否因工傷亡的認定，也可在依據(jù)該第8 條規(guī)定作出責令限期支付一次性賠償金時一并認定是否因工傷亡。對此認定或者限期支付決定不服的，當事人可以提起行政訴訟。根據(jù)《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》第9 條規(guī)定，傷殘職工或死亡職工的直系親屬、傷殘童工或者死亡童工的直系親屬就賠償數(shù)額與單位發(fā)生爭議的，按照勞動爭議處理的有關(guān)規(guī)定處理。因此，勞動爭議仲裁委員會可以在作出仲裁裁決時作出是否因工傷亡的認定，并計算具體的賠償數(shù)額。人民法院在民事訴訟中，也可直接對此類案件中的傷亡是否因工傷亡作出認定并確定具體的賠償數(shù)額。在行政訴訟中，人民法院也應(yīng)對勞動保障行政部門的是否因工傷亡認定能否成立進行審查。江蘇省高級人民法院行政審判庭：《工傷保險行政案件審理若干問題研究》，載《法律適用》，2005年第10期。

（七）申請工傷認定的期限

《工傷保險條例》第十七條規(guī)定了用人單位和勞動者申請工傷認定的期限，如果超過此期限提出工傷認定申請，因時過境遷，調(diào)查取證難度較大，事實難以認定，勞動保障部門一般不予受理。但在實踐中，由于一些職工自我保護意識不強，或者不可抗力等因素，導致超過了申請時間，若一律以超期申請為由不予受理，將會使勞動者的合法權(quán)益受到損害，因此有必要允許在某些特定條件下超期申請工傷認定亦可受理。國務(wù)院法制辦（國法秘函［2005］39號）《對〈關(guān)于對〈工傷保險條例〉第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認定申請時限問題的請示〉的復函》中明確，申請工傷認定時限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時間。除了不可抗力可以扣除之外，參照最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋

（二）》第十二、十三條有關(guān)申請仲裁期間中止、中斷的規(guī)定，以及天津市高級人民法院《關(guān)于審理工傷認定行政案件若干問題座談會紀要》第十四條關(guān)于申請工傷認定期間延長的規(guī)定，我們認為，若職工因其他客觀原因無法申請工傷認定的，如遭遇意外傷害喪失行為能力，又無法找到直系親屬的，或者勞動行政機關(guān)指引勞動者走勞動仲裁程序，因此導致錯過了工傷認定期限等等，職工申請工傷認定的期間也可以延長。

（八）工傷認定的實質(zhì)要件理解問題

《工傷保險條例》第十四、十五條規(guī)定了工傷認定應(yīng)具備的情形，第十六條則作出了排除的規(guī)定，《廣東省工傷保險條例》對“視同工傷”的增加了幾種情形。上述條款構(gòu)成了工傷認定的實質(zhì)要件。我們認為，對這三條關(guān)系的準確理解應(yīng)當是：存在十四或十五條情形，但不存在十六條情形的，屬于工傷。法院在進行審查時，應(yīng)當將上述三個條款綜合起來看待，不能僅僅因為不存在第十六條規(guī)定的情形，就得出其屬于第十四條或十五條情形的結(jié)論。由于工傷事故的復雜性和多樣性，上述三個條款每一項在實踐中都存有爭議。以下將分而述之： 1.“工作時間”的理解。工作時間一般是勞動合同規(guī)定的工作時間或者用人單位規(guī)定的工作時間。除此之外，企業(yè)班組長、工作負責人以上的單位領(lǐng)導同意和安排的臨時加班加點工作時間、固定的加班加點時間、單位違法延長的時間、職工為完成本職工作在經(jīng)過單位同意的情況下而自覺延長的時間或者主動加班的時間，一般應(yīng)認定為工作時間，單位能夠證明職工系從事私人事務(wù)的除外。對于工間休息時間的，若職工并未離開工作場所，仍應(yīng)當認定為工作時間，若離開工作場所的，則以不認定在工作時間內(nèi)為宜。

2.“工作場所”的理解。工作場所一般指用人單位能夠?qū)氖氯粘Ｉa(chǎn)經(jīng)營活動進行有效管理的區(qū)域和職工為完成某項特定生產(chǎn)經(jīng)營活動所涉及的相關(guān)區(qū)域。工作場所的范圍應(yīng)比操作區(qū)域的范圍大，包括單位提供的工間休息的場所、工作場所內(nèi)的衛(wèi)生間、茶水間等。因此，對工作場所的理解不能過于狹窄，要根據(jù)職工的工作職責、工作性質(zhì)、工作需要以及工作紀律等方面綜合考慮。如一般職工以車間作為工作場所，但工廠管理人員或者保安是負責廠區(qū)的管理和保衛(wèi)工作，其工作場所就可以以整個廠區(qū)為限。但在作出工作場所認定時，也應(yīng)注意不能無限擴大化，如員工宿舍、食堂、綠地等生活場所，由于與工作并無直接關(guān)聯(lián)，因此即使其在廠區(qū)內(nèi)，對于一般職工而言也不宜認定為工作場所。

3.“工作原因”的理解。因工作原因受到事故傷害，是指職工在工作時間和工作場所內(nèi)，因從事生產(chǎn)經(jīng)營活動直接導致的傷害。對于那些在工作過程中臨時解決生理需要（如喝水、方便、短暫休息）時，由于單位提供的附屬實施存在不安全因素、單位的設(shè)施和設(shè)備不完善、勞動條件或勞動環(huán)境不良、管理不善等原因造成職工傷害的，也應(yīng)當認定為工傷。

4.“與工作有關(guān)的預備性或收尾性工作”的理解。與工作有關(guān)的預備性或者收尾性工作是指所從事的工作雖非直接的本職工作，但是為開展正常工作所必需的行為，包括工作時間以外但與生產(chǎn)工作過程相連續(xù)的有關(guān)的運輸、清理、備料、安全、儲存、收拾工具和衣物等預備性和收尾性的工作;也包括因工作必需而進行的更衣、清洗等行為。

5.“因履行工作職責受到暴力等意外傷害”的理解。因履行工作職責受到暴力等意外傷害是指第三人因認為職工行使本職范圍內(nèi)的工作影響或阻礙了其達到一定的目的，為了實現(xiàn)該目的或者因未能達到該目的而遷怒于職工，對其實施暴力侵害。該傷害應(yīng)當是排除私人恩怨的，并有企業(yè)或公安、司法等部門的證明。履行工作職責可以包括以下兩種情況：一是職工因履行分內(nèi)工作而受到的暴力傷害，該傷害可以是在履行職務(wù)過程中的，也可以是事后因報復而引發(fā)的，但是必須注意該傷害是在工作時間和工作場所內(nèi)發(fā)生的。二是第三人因?qū)β毠に趩挝徊粷M，發(fā)泄私憤，而針對該單位設(shè)施或不特定對象所實施的暴力傷害。6.“職業(yè)病”的理解。將職業(yè)病認定為工傷，應(yīng)符合幾個條件：一是該職業(yè)病屬于法定的職業(yè)病，法定職業(yè)病的判斷標準應(yīng)根據(jù)衛(wèi)生部、勞動和社會保障部2002年頒發(fā)的《職業(yè)病目錄》為準，不屬于法定職業(yè)病的，如過勞死、精神病、頸椎病、腰椎病、肩周炎、高血壓等，一般不宜認定為工傷；二是工作的環(huán)境有職業(yè)危害的因素；三是該危害的因素可以是過去，也可以是現(xiàn)在，對于時間并無嚴格的限制；四是若職工的傷害分不清是由職業(yè)病還是非職業(yè)病引起的，那么只有職業(yè)病引起的可能性大于非職業(yè)病引起的可能性的情況下，才能認定為職業(yè)?。凰氖潜仨毥?jīng)法定的衛(wèi)生部門確診。對異地醫(yī)療機構(gòu)未按法定程序作出的職業(yè)病認定，勞動保障行政部門可以不予采納。

7.“因公外出期間由于工作原因造成傷害或下落不明”的理解?！豆ｋU條例》第14條規(guī)定，因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的，應(yīng)當認定為工傷。此處的因工外出期間既包括職工受單位指派離開本職崗位到本地其他地方，也包括出差到外地、境外。此處因工作原因造成傷害既包括與工作直接有關(guān)而形成的傷害，也包括為了開展工作過程中所發(fā)生的傷害。如外出途中發(fā)生的交通事故傷害、非本人原因引起的第三人的暴力傷害，因住宿、餐飲等場所不安全因素所引發(fā)的傷害等等。但對于實施違法行為或者完全是個人目的的行為，如在外出期間探親訪友、旅游、購物等而發(fā)生傷害除外。在對該條的理解上，還要注意以下幾種特殊情形：

一是職工屬于單位常年派駐外地的，在外地的期間不宜認定為“因公外出”期間，職工受到的傷害，應(yīng)比照本地職工受到的傷害處理，即認定工傷的時間僅局限于工作時間或上下班時間對于下班之后在吃飯、住宿過程中受到傷害不宜認定為工傷。

二是單位組織出外旅游的，除非該旅游屬于強制性的活動，即若不參加旅游會對工作產(chǎn)生直接影響的，在期間受到的傷害可以認定為工傷，否則一般不予認定。

三是對于參加同事聚餐、團年飯等單位內(nèi)部的聯(lián)誼活動的，由于與本職工作并無直接關(guān)聯(lián)，期間受到的傷害一般不認定為工傷，但是對于司機受單位領(lǐng)導指派開車往返聚餐途中所受到的傷害，由于司機職業(yè)的特殊性，對于司機可以認定為工傷。

四是根據(jù)國務(wù)院法制辦國法密函（2005）311號文的規(guī)定，作為單位的工作安排，職工參加體育訓練活動而受傷的，應(yīng)當認定為工傷，因此，參加單位組織的，以單位名義進行的文體活動，如體育訓練、比賽、文藝排練、演出等，可以認定為工傷。

五是根據(jù)最高人民法院行政審判庭《關(guān)于職工外出學習休息期間受到他人傷害應(yīng)否認定為工傷問題的答復》［（2007）行他字第9號］的精神，職工受單位指派外出學習期間，在學習單位安排的休息場所休息時受到他人傷害的，應(yīng)當認定為工傷。

8.“上下班途中受到機動車事故傷害”的理解?！霸谏舷掳嗤局?，受到機動車事故傷害”是《條例》規(guī)定的工傷情形之一。在這個工傷情形中，存在兩個比較難以明確的因素：“上下班途中”和“機動車事故”。

“上下班途中”包括職工正常工作的上下班途中，也包括職工加班的上下班途中，對于提前下班的，還要區(qū)分兩種情形：經(jīng)過批準的，應(yīng)當視為上下班，沒經(jīng)過批準擅自離崗回家的，不視為上下班。對于“上下班途中”的確切含義，應(yīng)當結(jié)合上下班的時間、路線以及目的地三者之間的合理性來解釋。上下班的時間、路線以及目的地的合理性，主要表現(xiàn)為上下班行為與其時間、路線以及目的地之間的密切聯(lián)系。如果上下班的時間、路線以及目的地不合理，如從單位到住宿地所使用的時間超長，或者選擇了南轅北轍的路線等，則可能直接否定其上下班行為。如果上下班時間以及目的地趨于合理，則直接支持其為上下班行為。因此，對“上下班途中”工傷情形的認定，不能失去合理性的基礎(chǔ)。但是，該合理性不能作過于擴張的解釋。在判斷上下班途中的過程中，德國的相關(guān)規(guī)定可以作為參考：上下班交通事故是指發(fā)生于上下班直接道路上或必須繞道道路上的交通事故，包括：a.上下班交通事故；b.上下班接送小孩途中所發(fā)生的事故（排除工作期間）；c.同他人共搭車上下班而繞道，在這期間所發(fā)生的事故；d.為更快到達工作單位而繞道（較正常更遠的路線），在這期間所發(fā)生的事故；e.因修路等原因交通改道，在這期間發(fā)生的事故。

針對我省的審判實踐，“上下班途中”還具有以下一些特殊的情形：一是住所的確定問題。要注意區(qū)分上班和下班的區(qū)別，下班應(yīng)是指從工作地點或單位到居住地，居住地應(yīng)當指通常居住地，包括單位提供的居住地或本人購買、租賃的常住地，但通常只能有一個居住地。但是對于上班的，只要其直接目的地是單位，則從何處到單位一般在所不問。二是路線確定問題，路線應(yīng)當有規(guī)律性，是經(jīng)常上下班的路線，且從事其他活動的時間不能過長，對于從事其他活動超過合理時間的，不視為在上下班途中。

機動車事故應(yīng)當嚴格把握是由機動車引起的事故，機動車的范圍確認上有兩種意見：一是認為所有由機械驅(qū)動的車輛都是機動車，包括火車、助動車等；另一種意見認為應(yīng)當根據(jù)《道路交通安全法》所規(guī)定的機動車范疇來確定，火車、飛機、船舶、助動車、三輪車、自行車不視為機動車。我們認為后一種意見較為符合立法原意。步行或騎自行車時不慎被高空墜物傷害、道路不平整等因素而造成的非機動車事故傷害，或者上下班途中被第三人搶劫、暴力傷害等，也不屬于機動車事故的范圍。對于在機動車事故個人負主要責任的，根據(jù)2006年3月1日實施的《治安管理法》，違反交通管理法規(guī)的不屬于違反治安管理行為，《道路交通安全法》亦作了類似的規(guī)定，因此即使個人在機動車交通事故中負全責，亦可以認定為工傷。

9.“突發(fā)疾病死亡或者在48小時內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡”的理解。對于適用此條認定為工傷的，一定要注意前提條件是在工作時間和工作崗位上突發(fā)的疾病，根據(jù)勞動和社會保障部2004年頒發(fā)的勞社部函（2004）256號《關(guān)于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第三條的規(guī)定，這里所指的突發(fā)疾病包括各類疾病，48小時起算時間應(yīng)當以醫(yī)療診斷的初次診斷時間作為突發(fā)疾病的起算時間。在適用該條時，應(yīng)當把握的原則是“突發(fā)”二字，即該疾病的癥狀應(yīng)當在工作崗位上即被發(fā)現(xiàn)，并立即送往醫(yī)院搶救，搶救無效死亡的，才能視為工傷。10.“搶險救災等維護國家利益、公共利益活動”的理解。對于理解維護國家利益、公共利益活動的范圍不能過于狹窄，一般職工出于維護企業(yè)合法利益的目的，雖然不屬于其本職工作范圍，仍然自覺協(xié)助或者主動從事相關(guān)的工作，而受到傷害或者突發(fā)疾病死亡的，亦可以認定為工傷。

11.“因犯罪或者違反治安管理傷亡”的理解。我們認為，對此條應(yīng)當作全面理解，必須嚴格區(qū)分傷亡的發(fā)生與犯罪行為、違反治安管理行為有無直接因果關(guān)系。在司法實踐中，應(yīng)當強調(diào)必須是職工自身的犯罪、違反治安管理的行為本身直接導致的自身傷害才不認定為工傷。

12.“因醉酒導致傷亡”的理解。在對該條的理解上，應(yīng)注意醉酒與飲酒不同，醉酒是指沒有節(jié)制飲酒后，飲酒人思想意識失控、不能控制的自己行為，因此對于飲酒后尚未達到醉酒程度的，造成的傷害仍應(yīng)認定為工傷。對于醉酒的認定，可以參考交通管理部門制定的醉酒認定標準進行判斷。如何判斷傷害是否因醉酒引起，一般應(yīng)有相關(guān)的醫(yī)學證明或有效證明，缺乏此類證明的，則要根據(jù)當時的相關(guān)證據(jù)進行判斷。

七、相關(guān)意見與建議

（一）推動產(chǎn)業(yè)升級

據(jù)統(tǒng)計，2005年我省受理工傷認定數(shù)158488宗，其中認定為工傷或視同工傷的有155906宗，不予認定工傷的2190宗，可見，工傷事故的數(shù)量十分巨大。從工傷事故的發(fā)生情況來看，工傷事故大多發(fā)生在技術(shù)落后的勞動密集型企業(yè)，企業(yè)的機器設(shè)備簡陋，大多需要人工操作，人機直接互動，稍有不慎就會發(fā)生工傷。當前我省正面臨工業(yè)的轉(zhuǎn)型期，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，提高企業(yè)的技術(shù)含量，不僅是提升我省經(jīng)濟競爭實力的需要，也是減少工傷事故，保護職工合法權(quán)益的需要。因此，推動產(chǎn)業(yè)升級，逐步淘汰技術(shù)落后的企業(yè)是減少工傷事故的根本途徑。另外，我省在實行產(chǎn)業(yè)升級的同時，也在實行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，逐漸將珠三角技術(shù)落后的企業(yè)向粵西、粵東和粵北轉(zhuǎn)移，上述地區(qū)的工傷事故也必然將隨之增加。因此相關(guān)部門一定要加大宣傳和監(jiān)管力度，認真做好工傷保險征繳和工傷認定工作，防止工傷事故在珠三角地區(qū)大量發(fā)生的情況在上述地區(qū)重現(xiàn)。

（二）加大工傷預防的工作力度

對于工傷事故，固然需要進一步完善行政救濟和民事救濟等事后救濟措施,但預防問題更為重要。如何加大工傷預防的力度，我們認為可以從以下幾方面著手：

第一，轉(zhuǎn)變工傷保險立法的指導思想，將現(xiàn)行工傷保險制度的消極、被動經(jīng)濟補償?shù)闹笇枷?，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動預防為主的指導思想。這樣既可以有效地保障勞動者權(quán)益，也可以降低社會成本，減少工傷保險支出，減輕企業(yè)的負擔。第二，加大對企業(yè)安全生產(chǎn)檢查的力度，對企業(yè)進行定期或不定期的安全生產(chǎn)檢查，促使企業(yè)加大對安全生產(chǎn)的投入,采取強有力的安全防范措施,改善工作環(huán)境和工作條件,要求企業(yè)建立安全生產(chǎn)的各項規(guī)章制度并將督促落到實處,對于出現(xiàn)工傷事故較多的企業(yè)，直接追究其負責人的行政責任甚至刑事責任，同時在制度上對安全生產(chǎn)條件達標的企業(yè)給予一定的激勵。

第三，加強對職工安全生產(chǎn)意識的培訓工作，提高職工的自我保護的意識,加強職工的安全學習,確保持證上崗,按章操作,最大限度地降低工傷事故的發(fā)生率。

第四，切實保護勞動者的休息權(quán)利。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，相當部分的工傷事故是由于勞動者疲勞操作造成的，因此，確保八小時工作制的落實，嚴格限制超時加班，保證勞動者合理的休息權(quán)。

（三）加大工傷保險金的征繳力度

目前我省工傷保險參保人數(shù)已占全國的五分之一，參保面有了很大的擴展，應(yīng)當說企業(yè)對于繳納工傷保險的重要性已經(jīng)有了一定的認識。但在現(xiàn)實中企業(yè)采用不主動進行工傷保險登記、隱瞞職工人數(shù)等手段拒交工傷保險的情況仍然存在，一旦工傷事故發(fā)生，極不利于職工權(quán)益的保障。因此勞動保障行政部門應(yīng)當進一步加大工傷保險金的收繳力度,確保用人單位按時、足額地為職工交納工傷保險金,使工傷保險救濟能切實兌現(xiàn)。

（四）完善有關(guān)法律規(guī)定,統(tǒng)一處理標準

法律規(guī)定的不完善是導致工傷認定行政案件諸多爭議問題產(chǎn)生的根源,因此,要從根本上解決處理工傷認定案件遇到的各種問題,必須完善有關(guān)法律規(guī)定,統(tǒng)一人們的認識。特別是關(guān)于工傷認定的條件問題,它是處理工傷案件最核心、最關(guān)鍵的部分,也是各方爭議和分歧最大的部分。而《工傷保險條例》對此規(guī)定得比較簡單、抽象,使案件的處理有較大的靈活性和自由裁量空間。針對這一現(xiàn)狀，可以考慮采取以下兩個措施：第一，在全省范圍內(nèi)收集工傷認定行政案件的生效裁判，對于具有典型意義或者新類型的工傷認定案件，將裁判文書匯編成冊，并作出評析，公開發(fā)行；第二，在經(jīng)過認真分析和充分論證的基礎(chǔ)上，由有關(guān)部門制定指導性意見，進一步對工傷認定的爭議問題作明確的闡述,統(tǒng)一各方認識,規(guī)范處理標準,指導行政執(zhí)法與司法審判實踐。

（五）建立工傷認定的聽證程序

在工傷認定行政案件中，行政機關(guān)敗訴的原因一部分是由于證據(jù)調(diào)查核實的不完整而引起的。而工傷是否構(gòu)成，直接影響到勞動者的切身利益，因此，為了保證工傷認定決定的公正性，有必要參照行政處罰法和行政許可法的相關(guān)規(guī)定，在工傷認定過程中引入聽證程序。而且，聽證程序的引入，能使用人單位和職工充分發(fā)表各自的意見，公開的法律程序能夠讓雙方更容易認可最終的結(jié)果，一定程度上可以避免日后的復議和訴訟，從而達到高效的目的。當然，為了維護行政效率，并非所有的工傷案件均要進行聽證，對于一方?jīng)]有爭議的，或者證據(jù)確鑿明顯的工傷案件，勞動保障行政部門可以直接作出認定，只有對于雙方爭議較大，證據(jù)沖突明顯的案件，才有必要引入聽證程序。

（六）及早介入，引導職工通過法律途徑解決糾紛

在發(fā)生工傷事故后，由于部分勞動者的法律素質(zhì)不高、證據(jù)意識不強，導致其超出了工傷認定申請期限，或者無法證明發(fā)生了工傷事故，因此行政機關(guān)和法院無法對其工傷申請予以支持。在這種情況下，勞動者采取過激的手段尋求救濟的情況時有發(fā)生，造成極其不良的社會影響。為此，相關(guān)部門應(yīng)當建立應(yīng)急機制，盡早主動介入，發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營不善的，及早進行風險提示，引導勞動者及時作出判斷。對于工傷事故出現(xiàn)較多的企業(yè)，定期予以公示企業(yè)名稱，提醒勞動者慎重選擇。同時，要引導勞動者收集保留相關(guān)證據(jù)，通過法律途徑解決工傷爭議，避免過激行為的發(fā)生。

（七）規(guī)范勞動力市場的管理，確保勞動合同的簽訂率

工傷認定的前提是勞動關(guān)系的存在?，F(xiàn)階段由于勞動力市場不規(guī)范，許多企業(yè)與勞動者并未簽訂勞動合同，發(fā)生糾紛后，給勞動關(guān)系的認定帶來很大的困難，直接影響了工傷認定的正確性。因此，從源頭出發(fā)，勞動行政部門應(yīng)當充分履行監(jiān)察職責，監(jiān)督企業(yè)與職工勞動合同的簽訂率，規(guī)范企業(yè)行為，將勞動力市場納入法制化的軌道。

（八）加大勞動保障行政部門的行政責任追究制度

完善的制度需要充分的落實，提高執(zhí)法人員的監(jiān)管效率和水平是減少工傷事故的有效途徑。因此，可以以工傷事故的發(fā)生率作為標準，制定科學的考核機制，對于某個地區(qū)內(nèi)頻繁出現(xiàn)工傷事故的，追究相應(yīng)執(zhí)法人員監(jiān)管不力的行政責任，可以大大提高監(jiān)管的有效性。

第二篇：工傷行政案件若干爭議問題最新法律適用探析

工傷行政案件若干爭議問題最新法律適用探析

發(fā)表時間：2010-3-30 10:03:04 閱讀：4837次

由于我國勞動保障立法呈現(xiàn)法律空白、嚴重滯后、時有沖突的特點，因此，勞動保障的法治化程度較低，受害職工、用人單位與勞動保障行政部門之間的糾紛呈高發(fā)的態(tài)勢，且容易矛盾激化，群體性事件、惡性事件頻繁發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，近年來法院一審勞動和社會保障類行政案件一直位居一審行政案件的前三位，且占人民法院行政案件的比重保持上升的態(tài)勢。建筑業(yè)是工傷事故高發(fā)的行業(yè)，而在全部的勞動和社會保障類行政案件中，數(shù)量最多、法律適用問題最棘手的是工傷認定行政案件。目前法院審理勞動保障行政案件面臨很大難度，由于法律條文本身的模糊性以及傷亡原因的復雜性，在是否能認定工傷的問題上經(jīng)常存在重大分歧。且以工傷認定為代表的勞動和社會保障類行政案件直接涉及社會弱勢群體的權(quán)益保護問題，因此需要法官在審判實踐中遵循勞動法傾斜保護的法律意識；通過裁判規(guī)則的確立來引導并規(guī)范勞動行政關(guān)系，保障社會和諧、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、《工傷保險條例》關(guān)于工傷認定的有關(guān)規(guī)定

《工傷保險條例》第十四條規(guī)定的可以認定為工傷情形：

(一)在工作時間和工作場所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的；

(二)工作時間前后在工作場所內(nèi)，從事與工作有關(guān)的預備性或者收尾性工作受到事故傷害的；

(三)在工作時間和工作場所內(nèi)，因履行工作職責受到意外傷害的；

(四)患職業(yè)病的；

(五)因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的；

(六)在上下班途中，受到機動車事故傷害的；

(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當認定為工傷的其他情形。

另外，《工傷保險條例》第十五條還規(guī)定了視同工傷的三個情形：

(一)在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的；

(二)在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的；

(三)職工原在軍隊服役，因戰(zhàn)、因公負傷致殘，已取得革命傷殘軍人證，到用人單位后舊傷復發(fā)的。

不能認定為工傷的情形《工傷保險條例》第十六條：

(一)因犯罪或者違反治安管理傷亡的；

(二)醉酒導致傷亡的；

(三)自殘或者自殺的。

二、關(guān)于工傷保障的覆蓋范圍界定

從立法層面看，《工傷保險條例》確定工傷保險覆蓋范圍標準有兩項：一是用人單位標準；二是勞動者標準。但從現(xiàn)實層面分析，用人單位標準和勞動者標準已突破立法的規(guī)定。

(一)童工是否可以被認定為工傷保障的合格勞動者

不能因為用人單位的非法用工而讓童工失去享受工傷待遇的權(quán)利。

我國相關(guān)法律規(guī)定童工是指未滿16周歲，與用人單位或個人發(fā)生勞動關(guān)系從事有經(jīng)濟收入的勞動或者從事個體勞動的少年、兒童。我國勞動保障部2003年9月23日發(fā)布的《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》和勞動保障部等八部委發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(禁止使用童工規(guī)定)的通知》(勞社部發(fā)[2003]9號)作了有別于《工傷保險條例》的專門性規(guī)定，在工作期間傷殘的人，不需要工傷認定，可直接申請傷殘鑒定，并根據(jù)勞動能力傷殘鑒定的等級，依據(jù)特殊賠償標準獲得賠償。

(二)超過退休年齡的人是否可以被認定為工傷保障的合格勞動者

達到退休年齡是勞動關(guān)系終止的法定事由，一般情況下，超過退休年齡不可以被認定為工傷保障的合格勞動者。但審判實踐中出現(xiàn)了退休人員被聘用的，構(gòu)成特殊勞動關(guān)系，工作時受傷屬工傷的審判案例。

(三)實習生實習期間因工受傷，是否可以被認定為工傷

如果名義上是實習生，但實際上其提供的勞動與其他在職人員沒有本質(zhì)區(qū)別，可以認定其為工傷。目前，世界上許多國家都將實習生納入到工傷保障范疇，只有將其納入，才能更好地緩解用人單位接受實習生的心理壓力，從而鼓勵用人單位給實習生提供更多的實習機會。

實習生實習期間，因工發(fā)生事故是否應(yīng)認定為工傷，不應(yīng)局限于實習生的身份，而應(yīng)從實習生和用人單位的關(guān)系來判斷，如果實習生提供的勞動與其他在職人員沒有本質(zhì)區(qū)別，已成為用工單位用工的組成部分，就應(yīng)認定為工傷。我國原先的《企業(yè)職工工傷保險辦法》明確賦予了實習生享受工傷保險待遇的權(quán)利，但后來出臺的《工傷保險條例》取消了這一規(guī)定。有專家學者呼吁，在今后修改《工傷保險條例》時恢復這一制度。

(四)用人單位與受傷職工私下達成和解協(xié)議后，受傷職工又依法申請工傷認定是否受理 用人單位與受傷職工私下達成和解協(xié)議后，受傷職工又依法申請工傷認定的，勞動保障部門應(yīng)當依法受理。

三、關(guān)于工傷保障義務(wù)主體的確認

(—)關(guān)于實習生因工受傷，實習單位是否應(yīng)當承擔工傷補償責任的問題。實習生因?qū)嵙曉蚴軅?，原則上不應(yīng)認定為工傷，但名義上是實習生，其從事的勞動已實際成為用人單位用工的組成部分的，可以由用人單位承擔工傷補償責任。

(二)關(guān)于建筑工程層層轉(zhuǎn)包，工人在建筑工地上因工受傷，應(yīng)當由誰承擔工傷補償責任的問題。如果最終承包工程的主體有用工資質(zhì)，則由其承擔責任。否則由具備用工資質(zhì)的轉(zhuǎn)包方承擔責任。

(三)關(guān)于承包制經(jīng)營的企業(yè)，勞動者發(fā)生工傷事故由誰承擔工傷補償責任的問題。如果承包人具有合法的用工資質(zhì)，則由承包人承擔工傷補償責任。否則由發(fā)包人承擔工傷補償責任。

(四)關(guān)于勞動關(guān)系的異議，工傷認定部門如何處理的問題。勞動關(guān)系的確定是工傷認定的前提條件，勞動部門具有認定勞動關(guān)系存在與否的法定職權(quán)。

四、關(guān)于工作時間、工作場所和工作原因的認定

《工傷保險條例》第14條第l項規(guī)定：“在工作時間和工作場所內(nèi)因工作原因受到事故傷害的，應(yīng)當認定為工傷?！边@一規(guī)定是從工傷概念的最基本含義，即“工傷”是由于工作直接或間接引起的傷害。這是應(yīng)當認定為工傷的一種最基本情形。

這里的“工作時間”是指法律規(guī)定的或者單位要求職工工作的時間。例如國務(wù)院1995年3月頒布的《關(guān)于修改(國務(wù)院關(guān)于職工工作時間的規(guī)定)的決定》規(guī)定，勞動者每日工作時間不超過8小時，平均每周工作時間不超過40小時。這段時間就屬于職工的工作時間。但是，如果單

位在合法的前提下對其職工的工作時間有特殊要求，比如對那些實行不定時工作制的職工來說，單位確定的工作時間，屬于該職工的工作時間。

此外，合法的加班期間以及單位違法延長工時的期間也屬于職工的工作時間，職工在此期間受到事故傷害，屬于應(yīng)當認定為工傷情形的，應(yīng)按規(guī)定將其認定為工傷。

根據(jù)國際勞工組織《1981年職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》(第155號)第3條的規(guī)定，工作場所是指覆蓋工人因工作而需在場或前往，并在雇主直接或間接控制之下的一切地點。

這里的“工作場所”也應(yīng)按照這一解釋的基本精神去把握。這里的“事故傷害”主要是指職工在工作過程中發(fā)生的人身傷害和急性中毒等事故。

需要指出的是，職工雖不在本崗位勞動，但由于單位的設(shè)施和設(shè)備不完善、勞動條件或勞動環(huán)境不良、管理不善等原因造成職工傷害的，也應(yīng)當認定為工傷。例如，由于單位鍋爐房的開水管安裝不牢固，導致職工在打開水的過程中被開水燙傷，職工的這種傷害應(yīng)認定為工傷。

五、關(guān)于“因履行職責受到暴力等意外傷害”的理解

《工傷保險條例》第14條第3項規(guī)定：“在工作時間和工作場所內(nèi)因履行工作職責而受到暴力等意外傷害的，應(yīng)當認定為工傷?！边@里所稱“工作時間”，是指法律規(guī)定的或者單位依法要求的職工應(yīng)當工作的時間，以及在工作時間前后所做的預備性或收尾性工作所占據(jù)的時間。

這里所稱的“工作場所”，既應(yīng)包括本單位內(nèi)的工作場所，也應(yīng)包括因工作需要或者領(lǐng)導指派到本單位以外去工作的工作場所。

這里所稱的“因履行工作職責受到暴力等意外傷害的”有兩層含義：一是指在工作時間和工作場所內(nèi)，職工因履行工作職責受到的暴力傷害；二是指職工在工作時間和工作場所內(nèi)由于意外因素導致的人身傷害。例如，在施工工地上因高處落物受到的傷害等，在這種情況下，無論從法理的角度還是從工傷保險的基本精神來講，都應(yīng)將其納入工傷的范圍。

對于職工在工作時間和工作場所內(nèi)受到的暴力等意外傷害，是否屬于履行工作職責所致，應(yīng)由勞動保障部門根據(jù)具體情況作出判斷。在工傷認定工作中，應(yīng)對各方面情況進行綜合分析，沒有證據(jù)否定職工所受到的傷害與履行工作職責有必然聯(lián)系的，在排除其他非履行工作職責的因素后，應(yīng)認定為工傷。

判斷的核心標準在于傷害是否屬于履行職責所引發(fā)。履行職責必須是傷害發(fā)生的原因。

六、關(guān)于工傷認定的申請期限

申請工傷的主體與時限：所在單位應(yīng)當自事故發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30目內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)(一般為企業(yè)注冊所在地)勞動保障行政部門提出工傷認定申請，遇有特殊情況，報請勞動保障行政部門適當延長申請時限；用人單位未在規(guī)定的期限內(nèi)提出工傷認定申請的，受傷害職工或者直系親屬、工會組織在事故傷害發(fā)生之日或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)勞動行政部門提出工傷認定申請。(注意：這里勞動者沒有延長申請時限權(quán)利，也沒有中斷、中止的法律情形)，過了1年申請期限，勞動行政部門將不予以受理工傷申請。除非所在單位愿意協(xié)商此事，否則很難通過其他途徑獲得賠償。

七、關(guān)于工傷行政案件的舉證責任和查證責任分配

《工傷保險條例》第19條第2款規(guī)定：“職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任”。這是關(guān)于勞資雙方對所發(fā)生事故是否屬于工傷事故產(chǎn)生爭議時應(yīng)由誰承擔證明責任的明確法律規(guī)定。對此條規(guī)定之內(nèi)容，一般理解為工傷事故賠償糾

紛案件的“舉證責任倒置”，即勞動者一方只須對雙方勞動關(guān)系的有效成立、事故的發(fā)生經(jīng)過、事故所造成的損害后果加以證明即可，當單位方認為事故不屬工傷事故時，則由單位方提供證據(jù)加以證明。作為勞動者一方，往往無法與具有雄厚財力之單位相抗衡，在雙方的勞務(wù)對立關(guān)系中相對處于弱勢—方，因此，這條規(guī)定對于減輕勞動者的舉證負擔極其有益。

對于傳統(tǒng)的工傷事故，在工傷認定標準上適度從寬；對于基于擴大勞動保障的需要而納入工傷保障范疇的通勤事故以及視同工傷的認定，在工傷認定標準上應(yīng)當適度從嚴。這種從寬從嚴的導向，在舉證責任的分配上應(yīng)當有所體現(xiàn)。

八、關(guān)于工傷補償中的多重賠付

當?shù)谌饲謾?quán)導致工傷事故時，同時滿足了工傷責任與侵權(quán)責任的構(gòu)成要件。先尋求民事賠償還是工傷補償，應(yīng)當由受傷職工選擇。

第三方肇事發(fā)生的工傷事故，往往存在“多重”或“雙重”賠付問題。工傷保險在本質(zhì)上不同于一般商業(yè)保險。工傷保險的目的，在于給因工受傷的職工補償，以解決其康復、生活需要。當工傷系第三方侵權(quán)造成時，受傷職工本應(yīng)向第三方主張賠償責任，為保障受傷職工的利益，工傷保障部門應(yīng)當先以工傷補償?shù)姆绞綄ζ溆枰匝a償。但這些損失本應(yīng)由侵權(quán)第三方承擔，故補償機關(guān)補償后，在補償范圍內(nèi)就擁有了向侵權(quán)第三方的代位追償權(quán)。

有關(guān)專家和法官建議，在《工傷保險條例》修改時明確規(guī)定，因第三方責任造成工傷事故的，工傷保障部門在支付工傷補償后，在其支付的工傷補償范圍內(nèi)享有代位追償權(quán)，有權(quán)向第三方追償。受傷職工得到工傷補償后，有權(quán)就未經(jīng)補償?shù)膿p失，向侵權(quán)的第三方主張賠償責任。據(jù)了解，目前我國有些省份已經(jīng)在這個問題上統(tǒng)一裁量和賠付尺度。

第三篇：工傷認定行政案件存在的若干問題及對策思考

近年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，到各類企業(yè)務(wù)工的人員增多，因務(wù)工人員的傷亡問題不服勞動保障行政部門工傷認定的行政訴訟案件也呈上升趨勢。由于目前對工傷認定問題僅有國務(wù)院頒布的《工傷保險條例》作為依據(jù)，而其規(guī)定較為原則、抽象，缺乏一定的操作性，不能適應(yīng)日益復雜的工傷認定司法審查的需要，給勞動保障行政部門對工傷事故的處理和法院對工傷案件的審理造成了混亂和不協(xié)調(diào)，也一定程度上阻卻了傷亡職工的權(quán)利救濟。為最大限度地保護傷亡職工的合法權(quán)益，及時、有效地實現(xiàn)傷亡職工的權(quán)利救濟，本文試從當前工傷認定行政案件存在的主要問題入手，進行粗淺分析，并提出拙見與同仁商榷。

一、審理工傷認定行政案件涉及的主要問題及思考

（一）關(guān)于勞動關(guān)系主體資格的司法審查問題

在審理工傷認定行政案件時，首先要審查申請工傷認定的主體是否屬于《工傷保險條例》的調(diào)整范圍。根據(jù)《工傷保險條例》有關(guān)規(guī)定，工傷認定的對象必須是中華人民共和國境內(nèi)各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工，這就說明對工傷認定決定不服提起行政訴訟的既可能是工傷職工或其直系親屬，也可能是工傷職工所在用人單位，用人單位只限于境內(nèi)各類企業(yè)和個體工商戶。但是審判實踐中還存在比較模糊的問題：

1、職工退休后返聘原單位工作或在新的單位工作發(fā)生傷亡事故是否適用《工傷保險條例》。

2、與國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等組織建立勞動關(guān)系的職工因公受傷是否屬于工傷認定調(diào)整的范圍。

3、沒有進行工商登記的用工主體的雇工在工作中受傷是否屬于工傷認定調(diào)整的范圍。

4、在租賃、承包關(guān)系中，出租、發(fā)包人為企業(yè)或個體工商戶，而承租、承包者為個人時，其雇工在工作中受傷是否屬于工傷認定調(diào)整的范圍等等。在法律尚未作出明確具體的指導性規(guī)定之前，筆者認為，審查申請工傷認定的主體應(yīng)主要掌握以下標準：一是用人單位是否為依法核準登記的各類企業(yè)或有雇工的個體工商戶，二是職工是否為符合法律、法規(guī)規(guī)定的勞動者。

首先，由于《工傷保險條例》只規(guī)定了各類企業(yè)的職工與個體工商戶的雇工才可以享受工傷保險待遇，那么，對于非企業(yè)性質(zhì)的國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體等組織所雇傭的人員在工作中受傷應(yīng)不屬于工傷認定調(diào)整的范圍，其工傷保險問題只能按照《工傷保險條例》第六十二條的規(guī)定，由有關(guān)部門另行規(guī)定。其次，無營業(yè)執(zhí)照或者未經(jīng)依法登記、備案的用工主體不是真正法律意義上的企業(yè)和個體工商戶，其只是以個人身份在雇傭人員，不屬于用人單位。因此其雇工在工作中受傷，亦不能適用工傷認定。以上傷亡事故的人身損害賠償可以通過民事訴訟途徑來解決。關(guān)于退休職工受傷問題，筆者認為，勞動和社會保障部發(fā)（1995）309號《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見概述》中規(guī)定“中國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織與勞動者之間，只要形成勞動關(guān)系，即勞動者事實上已成為企業(yè)、個體經(jīng)濟組織的成員，并為其提供有償勞動，適用勞動法”。該規(guī)定中的“勞動者”是指勞動法律意義上形成勞動關(guān)系的勞動者，并不包括已經(jīng)辦理正式退休手續(xù)并享受養(yǎng)老保險待遇的職工。因此，退休職工在享受了職工養(yǎng)老保險待遇的情況下，重新參加工作后與返聘的單位或新單位所形成的是雇傭與被雇傭的民事法律關(guān)系，不屬于《中華人民共和國勞動法》意義上的勞動關(guān)系。一旦發(fā)生傷亡事故，不應(yīng)適用工傷認定程序，再由社會工傷保險基金承擔傷殘保險義務(wù)，應(yīng)當通過民事訴訟程序，按民事侵權(quán)法律關(guān)系的有關(guān)規(guī)定予以救濟，由用人單位作為賠償義務(wù)人承擔法律責任。關(guān)于實踐中大量存在的企業(yè)租賃、承包，工程轉(zhuǎn)包、分包等情況，一旦發(fā)生工傷事故，企業(yè)的租賃方和承租方、發(fā)包方和承包方、建筑工程的轉(zhuǎn)包分包方和承攬方往往互相推諉，以自己不屬于受傷職工的用人單位為由拒絕承擔責任，法院應(yīng)當審查用人單位是否具有用工主體資格，即是否為依法核準登記的各類企業(yè)或有雇工的個體工商戶。據(jù)此，實行租賃、承包的企業(yè)發(fā)生工傷事故的，如果承租方或承包方無用工主體資格，應(yīng)以出租方或發(fā)包方為用人單位；建筑施工企業(yè)將建設(shè)工程轉(zhuǎn)包或分包給不具備用工主體資格的組織或自然人，造成農(nóng)民工因工傷亡的，應(yīng)以該建筑施工企業(yè)為用人單位。

（二）關(guān)于工傷認定舉證責任的分配和認定問題

關(guān)于工傷認定行政案件中的舉證責任，主要涉及以下兩方面問題：一是當事人訴勞動保障行政部門不予受理工傷認定申請的舉證責任如何分配；二是對勞動保障行政部門是否依據(jù)《工傷保險條例》關(guān)于舉證責任的規(guī)定進行工傷認定的審查。

關(guān)于行政機關(guān)不作為的舉證責任問題，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第二款有明確規(guī)定：即“在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。但有下列情形的除外：……

（二）原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的”。根據(jù)上述規(guī)定，當事人訴勞動保障行政部門不予受理工傷認定申請的，當事人應(yīng)當提供相關(guān)書面憑證或證明其提出申請的其他材料。但因勞動保障行政部門受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的，原告不負舉證責任。關(guān)于對勞動保障行政部門是否依據(jù)《工傷保險條例》關(guān)于舉證責任的規(guī)定作工傷認定的司法審查問題，這是審理工傷認定案件的重點之一。因為工傷認定案件中當事人最主要的爭議焦點就是職工所受傷害是否因工作造成的。《工傷保險條例》考慮到職工在企業(yè)處于弱勢地位、舉證相對困難的情況，明確將該舉證責任分配給用人單位，即第十九條第二款規(guī)定：“用人單位不認為是工傷的，用人單位應(yīng)承擔不構(gòu)成工傷的舉證責任”。因此，勞動保障行政部門在進行工傷認定時，如果用人單位否認工傷的，不能強求職工負舉證責任，而應(yīng)由用人單位舉證證明傷者是基于其他事由引起的受傷或該項工作不存在引起傷害的危險性，如果舉證不能，應(yīng)認定工傷。

人民法院在審理中也應(yīng)把審查的重點放在勞動保障行政部門是否遵循了上述舉證責任的規(guī)定。但是，強調(diào)用人單位負舉證責任，并非說原告不承擔任何舉證責任，原告應(yīng)當提供其與用人單位存在勞動關(guān)系、存在事故傷亡事實等基本證據(jù)，因為這些證據(jù)是工傷認定的前提。用人單位如否認職工與其存在事實上勞動關(guān)系的，也要舉出否定勞動關(guān)系存在的證據(jù)。關(guān)于勞動者是否與用人單位存在勞動關(guān)系問題，實踐中爭議較多的是有些勞動者沒有以書面形式與用人單位簽訂勞動合同，用人單位往往以不存在勞動關(guān)系為由拒絕承擔工傷責任，這就存在對事實勞動關(guān)系的確認問題。筆者認為，在事實勞動關(guān)系中，勞動者雖然沒有與用工單位簽訂勞動合同，但事實上已成為企業(yè)或個體經(jīng)濟組織的成員，為其提供有償勞動，與用人單位客觀上存在著管理與被管理的關(guān)系。因此，法院應(yīng)當從以下四個方面綜合鑒別是否存在事實勞動關(guān)系：一是勞動者與用人單位之間是否存在從屬關(guān)系，接受用人單位的管理、指揮和監(jiān)督；二是用人單位是否根據(jù)某種分配原則，組織工資分配，勞動者按照一定方式領(lǐng)取勞動報酬；三是勞動者提供的勞動是否為用人單位業(yè)務(wù)的組成部分；四是勞動者是否在用人單位提供的工作場所、使用用人單位提供的生產(chǎn)工具。

（三）工傷認定的法律適用問題

1、關(guān)于法無明文規(guī)定情形的處理?！豆ｋU條例》第十四條、十五條列舉了十種可認定為工傷或視同工傷的情形，第十六條列舉了三種不能作工傷認定的情形。一般來說，絕大多數(shù)的職工傷亡情形要么符合第十四條、十五條的肯定性規(guī)定，且不在第十六條排除性規(guī)定之列，可認定為工傷；要么雖然符合第十四條、十五條的肯定性規(guī)定，但在第十六條排除性規(guī)定之列，則不認定為工傷；要么不符合第十四條、十五條的肯定性規(guī)定，卻符合第十六條排除性規(guī)定，則亦不認定為工傷。但是，現(xiàn)實生活紛繁復雜，傷亡情形多種多樣，《工傷保險條例》所列未能窮盡職工傷亡的各種情形，比如職工在下班途中不小心跌倒摔傷，當其申請工傷認定時，勞動保障行政部門就找不到法律規(guī)定的對應(yīng)之情形，因為該職工的受傷情形既不符合第十四、十五條的肯定性規(guī)定，也不屬于第十六條的排除情形，那么對該事故究竟作何認定以及適用哪一法律條款就成為困擾行政機關(guān)的問題。大多數(shù)勞動保障行政部門認為，既然職工的傷亡事故不符合條例第十四、十五條規(guī)定的情形，則不論其是否符合第十六條的規(guī)定，都應(yīng)認定為非工傷。另一種觀點認為，認定為工傷或認定為非工傷都必須有相應(yīng)的法律條文來適用，如果職工的傷亡事故既不符合認定為工傷的肯定性規(guī)定，也不符合認定為非工傷的排除性規(guī)定，那么勞動保障行政部門不妨作出駁回當事人工傷認定申請的處理決定為宜。筆者贊同后一種觀點。

2、關(guān)于應(yīng)當認定為工傷或視同工傷的法條理解?！豆ｋU條例》第十四條、十五條規(guī)定的認定工傷和視同工傷的情形中，工作原因、工作場所、工作時間成為工傷認定條件的三大要素，但由于這些規(guī)定過于原則，受傷職工、用人單位以及勞動保障行政部門對此理解不一，乃至法院內(nèi)部以及不同法院之間對這幾個詞的法律理解分歧也很大，成為審理工傷認定案件中最難把握同時也是最為關(guān)鍵的問題。筆者認為，職工傷亡情形千變?nèi)f化，原因也復雜多樣，有的是在私自加班過程中受傷，有的是在廁所或去車間的通道上受傷，有的是在自行幫助別人或從事有利于用人單位但并非其職責的事務(wù)中受傷等等，如果我們對工作時間、工作場所、工作原因作狹義理解的話，很多傷亡職工將得不到工傷認定和保險救濟，這對作為社會弱勢群體的他們是很不公平的。

我國工傷認定的立法精神就是最大可能地保障主觀上無惡意的勞動者因工作或與工作相關(guān)活動中遭受事故傷害或者患職業(yè)病后能獲得醫(yī)療就治、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復的權(quán)利，因此，在工傷認定的有關(guān)法律條文規(guī)定籠統(tǒng)、原則、列舉不明的情況下，審理工傷認定案件應(yīng)盡可能地朝著有利于勞動者利益的角度理解。對于事故傷害發(fā)生的工作場所的認定，一般應(yīng)根據(jù)職工的工作職責、工作性質(zhì)、工作需要、工作紀律等方面綜合考慮，凡與職工工作職責相關(guān)的區(qū)域以及自然延伸的合理區(qū)域如單位提供的工間休息場所、衛(wèi)生間等均應(yīng)視為工作場所。對于造成事故傷害的工作原因，一般應(yīng)從是否屬于本崗工作、是否屬于單位臨時指派的工作、是否屬于單位重大緊急情況等方面考慮。而且，這種工作原因既應(yīng)考慮職工本人的工作原因，也應(yīng)考慮因單位設(shè)施或設(shè)備不完善、勞動條件或勞動環(huán)境不良、管理不善等原因。對于工作時間的認定，應(yīng)當理解為既包括用人單位規(guī)定的工作時間和單位要求加班加點的時間，也包括為開展正常工作所必須的與工作有關(guān)的預備性或收尾性工作時間。同時，在外出開展工作過程中所發(fā)生的排除如個人休閑娛樂、游山玩水等因素而受到的傷害亦應(yīng)當認定為工傷。

另外，關(guān)于職工在上下班途中受到機動車事故傷害是否認定工傷問題，實踐中存在兩方面問題，一是上下班途中如何理解？筆者認為，上下班途中不應(yīng)作過于寬泛的理解，應(yīng)指職工在合理的時間與路線上離開用人單位回到家中或離開家回到用人單位的過程，如果其在中途去了其他地方辦理其他事務(wù)，而該事務(wù)與其工作或回家沒有必然聯(lián)系的話，則該過程就不應(yīng)認定為上下班途中。比如職工下班后先與朋友聚會或去逛商場購物然后再回家，則其在去與朋友聚會或到商場途中以及之后的回家途中，就不屬于上下班途中。當然，如果職工在上班途中先去吃早餐，或下班后順便買菜回家等等，由于該事務(wù)是其日常工作生活的必須要求，而且符合一般常理，應(yīng)作上下班途中理解。

值得注意的是，本條規(guī)定上下班途中受到機動車事故傷害才能認定為工傷，筆者認為只要事故各方當事人中有一方駕駛機動車，則該傷害就屬于機動車事故傷害。二是在上下班途中，違反交通管理受到機動車事故傷害的，應(yīng)否認定為工傷。對此存在兩種觀點，一種觀點認為，職工只有在上下班途中發(fā)生的無本人責任的機動車傷害事故的情況下方能認定工傷。另一種觀點認為，《工傷保險條例》取消了過去《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中有關(guān)責任因素、上下班路線等條件限制，其立法本意是為了更加充分地保護職工的合法權(quán)益，放寬認定工傷的條件。特別是2006年3月1 日實施的《治安處罰法》所規(guī)定的違反治安管理的行為中已刪除了交通管理部分，如果因職工在機動車事故中負有一定責任而以職工違反治安管理規(guī)定為由不予認定工傷則無任何法律、法規(guī)的依據(jù)。因此，職工在上下班途中受到機動車事故傷害時，無論受到傷害的職工在事故中是否承擔責任，依法都應(yīng)當認定為工傷。

3、關(guān)于不得認定為工傷或視同工傷的法條理解?！豆ｋU條例》第十六條規(guī)定了三種不得認定為工傷或視同工傷的情形，首先，“因犯罪或者違反治安管理傷亡”應(yīng)作何理解？筆者認為，這里的“因犯罪或者違反治安管理傷亡”是指傷亡職工自身存在犯罪或者違反治安管理的行為，且該行為：一是與職工的傷亡存在必然的聯(lián)系或者是造成傷亡的直接原因，二是經(jīng)職權(quán)部門作出明確的認定，兩者必須同時具備，缺一不可，否則職工的傷亡只要符合《工傷保險條例》第十四條、十五條的規(guī)定，就應(yīng)認定為工傷。至于職工是否存在犯罪或者違反治安管理的行為，勞動和社會保障行政部門在處理工傷案件時無權(quán)自行認定。第二，如何理解“醉酒導致傷亡”?，F(xiàn)實生活中，由于人的個體差異，何種程度屬于醉酒以及該醉酒行為在多大程度上導致了傷亡事故的發(fā)生往往因人而異，很難有統(tǒng)一的標準和尺度來把握與鑒別，即使可以進行酒精含量測試，但該測試多在傷亡事故發(fā)生之后，很難準確反映事故發(fā)生之時的真實情況。為了便于操作，筆者認為只要在發(fā)生事故時，其他知情人對傷亡職工是否喝了酒能明顯的感知，則可認定為醉酒導致傷亡。第三，如何理解“自殘或者自殺”。由于自殘和自殺很大程度上是要靠對傷亡職工主觀思想的判斷來認定的，雖然主觀思想可以從客觀行為中反映，但一般來說很難準確認定，而且認定行為本身就是一種從外部行為到內(nèi)心思想的主觀推斷。因此，筆者認為，除非有很充足、明顯的證據(jù)表明傷亡職工存在自殘或自殺行為，一般不宜適用該條款來認定非工傷。

（四）關(guān)于工傷認定申請時限的審查問題

根據(jù)《工傷保險條例》第十七條規(guī)定，職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防止法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，所在單位應(yīng)當自事故傷害發(fā)生之日起３０日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起３０日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)勞動保障行政部門提出工傷認定申請；用人單位未按規(guī)定提出工傷認定申請的，職工在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起１年內(nèi)可以直接向勞動保障行政部門提出工傷認定申請。如果超出此期限提出工傷認定申請，勞動保障部門一般不予受理。《工傷保險條例》之所以這樣規(guī)定，可能是參照民法通則關(guān)于人身傷害訴訟時效一年的規(guī)定，但是，《工傷保險條例》卻未同時規(guī)定工傷認定時效的延長、中止和中斷，使在特殊情況下的傷亡職工喪失工傷認定申請權(quán)。如職工本人發(fā)生工傷事故后由于技術(shù)問題當時未能發(fā)現(xiàn)傷害，而是在一年后才被確定傷害，因此喪失工傷認定申請權(quán)顯然是不公平的。另外，目前一些職工自我保護意識不強，發(fā)生事故后往往因用人單位為其支付了醫(yī)療費及病休期間的全額工資，而誤以為其已享受工傷待遇，后因故與用人單位發(fā)生爭議才發(fā)現(xiàn)并未認定工傷，此時才提出工傷認定申請已超過一年期限。再者，為了更好地保護勞動者合法權(quán)益得到充分救濟，實踐中，勞動保障部門對超期提出的工傷認定申請也有基于正當理由而受理的。對此，下列兩種特殊情況下勞動保障部門受理超期申請的人民法院應(yīng)予支持：一是勞動保障行政部門同意延長申請時限的；二是職工因用人單位承擔了醫(yī)療費用并支付了病休期間的工資，而誤認為已經(jīng)得到工傷待遇，導致超過申請時限的。

二、幾點建議

（一）把握《條例》立法原則，準確作出工傷認定

勞動保障行政部門是工傷認定的職能部門，要想及時、準確、合法地作出工傷認定結(jié)論，避免不必要的訴訟案件發(fā)生，勞動保障行政部門從事工傷認定的人員在認定過程中，應(yīng)根據(jù)《工傷保險條例》的立法精神對千差萬別的工傷情形作出綜合判斷，具體把握如下原則：

一是應(yīng)以承擔社會責任作為工傷認定的出發(fā)點，只要沒有證據(jù)否定其是工傷，在排除其他非工傷的情形下，就應(yīng)認定為工傷。不要輕易地把職工推出去。工傷保險從民事責任發(fā)展到雇主責任以至目前的社會責任，工傷保險作為一種強制的社會保險之所以能夠存在，其承擔起社會責任是一個重要原因。

二是準確把握《工傷保險條例》的規(guī)定，把“因工作原因”作為認定為工傷的核心。認定為工傷的情形在把握時應(yīng)主要考慮是否因工作原因，視同工傷的情形在把握時應(yīng)嚴格掌握法律的規(guī)定，在作出不得認定為工傷的決定時應(yīng)有充分的證據(jù)。

三是對于職工在工作時間和工作場所內(nèi)受到的傷害，是否屬于履行工作職責所致，在工傷認定工作中，應(yīng)對各方面情況進行綜合分析，沒有證據(jù)否定職工所受到的傷害與履行工作職責有必然聯(lián)系的，在排除其他非履行工作職責的因素后，應(yīng)認定為履行工作職責。

（二）發(fā)揮法院審判職能，維護職工合法權(quán)益

工傷職工或者用人單位不服勞動保障行政部門的工傷決定提起訴訟時，法院公正、高效地審理工傷認定行政案件，對于保護傷亡職工的合法權(quán)益，及時實現(xiàn)權(quán)利救濟就顯得尤為重要。在目前對有關(guān)工傷認定法律的理解分歧尚未有效地統(tǒng)一和規(guī)范之前，筆者認為，對工傷認定行政案件的處理應(yīng)當把握一個原則，即在沒有確鑿、充分、明顯的證據(jù)表明職工的傷亡屬于非工傷時，一般應(yīng)作工傷認定。這樣有利于實現(xiàn)社會整體公平，減少不安定因素。當然，在把握這一原則時要注意正確處理兩個矛盾：一是正確處理保護弱勢群體利益和平等對待用人單位合法權(quán)益的矛盾。工傷事故的受害者多為來自貧困地區(qū)或農(nóng)村的務(wù)工人員，是一個相對弱勢的社會群體，保護他們的合法權(quán)益是法院落實司法為民的最好方式。但是，不能因為是弱勢群體，就對他們的不合法、不合理要求予以支持或滿足，而苛以用人單位過分的責任和義務(wù)。二是正確處理行使司法審查職能與支持勞動保障行政部門依法行政的矛盾。由于有關(guān)工傷認定的法律規(guī)定比較抽象、簡單，而大家對法律理解的分歧又較大，不可避免行政機關(guān)的結(jié)論與法院的認定存在不同。一方面，法院要堅決糾正行政機關(guān)的錯誤認定，另一方面，也要進一步加強與他們的溝通，通過提出司法建議、召開座談會、聯(lián)合舉辦講座等方式，達成法律理解的一致和案件處理的共識，使司法權(quán)與行政權(quán)和諧統(tǒng)一，發(fā)揮積極的社會功效，充分保護傷亡職工的合法權(quán)益。

（三）完善有關(guān)法律規(guī)定，統(tǒng)一工傷認定標準

審理工傷認定行政案件存在的各種問題，很大程度上源于有關(guān)工傷認定法律法規(guī)規(guī)定的不明確、不完善、不具體，不論是勞動保障行政部門在對工傷事故進行認定時，還是法院對工傷認定結(jié)論進行審查時都會產(chǎn)生對法律理解適用的分歧與混亂。因此，要從根本上解決處理工傷認定案件遇到的各種問題，必須完善有關(guān)法律規(guī)定，統(tǒng)一有關(guān)法律認識。特別是關(guān)于工傷認定的條件問題，它是處理工傷認定案件最核心、最關(guān)鍵的部分，也是目前爭議和分歧最大的地方。而新的國務(wù)院《工傷保險條例》對此規(guī)定得比較簡單、抽象，使案件的處理有較大的靈活性和自由裁量空間。建議在適當?shù)臅r候，由有關(guān)部門制定相關(guān)補充規(guī)定、實施細則或司法解釋，對工傷認定的爭議問題作出明確的闡述，統(tǒng)一各方認識，規(guī)范處理標準，有效地指導行政執(zhí)法與審判實踐。筆者相信，隨著我國民主法制建設(shè)的進一步推進，相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，一定會進一步暢通傷亡職工的救濟渠道，實現(xiàn)對傷亡職工權(quán)益的最大保護。

第四篇：行政案件自查[推薦]

房地產(chǎn)局開展移送涉嫌犯罪案件專項監(jiān)督自查活動

為貫徹落實好檢察院、公安局等四部門關(guān)于開展對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件專項監(jiān)督活動的相關(guān)要求，我局精心組織，認真開展行政案件自查活動。

一是認真學習，理解精神實質(zhì)。組織執(zhí)法人員認真學習《中華人民共和國刑法》、《行政機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院令第310號）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于開展對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件專項監(jiān)督活動的通知》等法律法規(guī)文件，進一步明確移送涉嫌犯罪案件的標準，讓執(zhí)法人員明確“專項監(jiān)督活動”的重要意義，消除模糊認識，端正指導思想。

二是深入自查自糾，摸清案件狀況?；榉志洲k公室對2008年元月至2010年12月以來辦理的270起質(zhì)監(jiān)行政處罰案件情況進行逐個自查、摸清底數(shù)，按市局要求按時上報了自查報告和3年的行政執(zhí)法案件統(tǒng)計表。對發(fā)現(xiàn)的問題及時梳理、認真研究、主動解決，提出相關(guān)的意見和建議。

三是加強協(xié)調(diào)聯(lián)系，形成工作共識。借此次“專項監(jiān)督活動”為契機，對案件移送、行政執(zhí)法等工作的開展情況、工作中存在的問題及意見和建議等，主動與當?shù)貦z察、公安等部門進行溝通協(xié)調(diào)，達成共識，確保此項工作的有序開展。

四是完善長效機制，提供制度保障。進一步完善行政處罰案件中的查審分離制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度、案件移送制度等方面的工作機制，加強教育培訓，規(guī)范行政執(zhí)法行為，增強執(zhí)法人員對司法移送等法律知識和工作機制的理解和認識，提高執(zhí)法人員風險責任意識。

檢察院、公安局等四部門關(guān)于開展對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件專項監(jiān)督活動對我們質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法起是一次有效的促進，我們將以此為契機，進一步完善了各項制度、健全普法長效工作機制，規(guī)范執(zhí)法。

主任、副主任、秘書長、各位委員：

現(xiàn)在，我向人大常委會匯報市人民檢察院偵查監(jiān)督工作開展情況，請予審議。

一、偵查監(jiān)督工作基本情況

對偵查機關(guān)的偵查活動是否合法實施法律監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的重要職責。2008年以來，全市檢察機關(guān)在市委和上級檢察院的領(lǐng)導下，在市人大及其常委會的監(jiān)督和政府的支持下，以鄧小平理論、分發(fā)揮偵查監(jiān)督職能作用，促進國家法律的統(tǒng)一正確實施，作出了積極的貢獻。

（一）充分發(fā)揮職能，全力維護社會和諧穩(wěn)定。全市檢察機關(guān)以敏銳的政治意識和責任意識，把維護社會和諧穩(wěn)定作為首要任務(wù)，犯罪，切實保護人民群眾生命財產(chǎn)安全。全市檢察機關(guān)共受理審查逮捕案件受理公安機關(guān)提請批捕的各類刑事案件查批準逮捕2480件4177人，同比下降的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件80人，同比上升5.5%、9.6%。在履行審查批捕職能過程中，全市檢察機關(guān)堅持做到以下幾點。

嚴厲打擊嚴重刑事犯罪。全市檢察機關(guān)始終保持打擊嚴重暴力犯罪、毒品犯罪和嚴重影響群眾安全感的多發(fā)性犯罪。斗爭和打擊整治“兩搶”犯罪大會戰(zhàn)，加快辦案進度，增強打擊力度和實效。共批捕爆炸、綁架、故意殺人、故意傷害、強奸、搶劫等嚴重暴力犯罪455件757人；盜竊、涉毒、搶奪等嚴重影響群眾安全感的多發(fā)性犯罪1448件2330人。

從嚴懲治嚴重經(jīng)濟犯罪。全市檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門積極參與整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作，重點打擊金融詐騙、非法集資、制假售假、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、走私以及重大環(huán)境污染事

三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，充充分發(fā)揮偵查監(jiān)督職能，2008年以來2631件4402人，批準或決定逮捕2556件43213.0 %、1.6 %81件84人，同比上升“全市檢察機關(guān)結(jié)合實際，為維護社會穩(wěn)定、2008年1月至8%、12%”高壓態(tài)勢，突出重點，繼續(xù)嚴厲抽調(diào)精兵強將，促進社會和諧2009年4月，下同），2550件4253人。其中，2.4%、1.2%，經(jīng)審77件整合人力資源，“依法嚴厲打擊嚴重刑事（人，同比分別下降；受理檢察機關(guān)自偵部門移送審查逮捕，經(jīng)審查決定逮捕嚴打積極參與掃黑除惡專項故和破壞自然資源等嚴重危害國家經(jīng)濟安全、嚴重破壞市場經(jīng)濟秩序、嚴重危害人民群眾利益和生命財產(chǎn)安全的犯罪案件，共批捕破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪案件54件80人。

不斷提高逮捕案件質(zhì)量。始終把逮捕案件質(zhì)量放在工作首位，嚴把案件事實關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)。2008年以來，全市檢察機關(guān)批捕案件質(zhì)量保持較好水平：一是無捕后判無罪發(fā)生；二是捕后撤案、不起訴12人，占批捕總數(shù)的0.28%；三是捕后判緩刑、免予刑事處罰、管制、拘役、單處罰金等輕刑案件共復核案件 7人，均維持原決定，占不捕總?cè)藬?shù)的 認真貫徹寬嚴相濟的刑事政策。全市檢察機關(guān)在工作中認真貫徹《最高人民檢察院關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》結(jié)合，辦案的法律效果與社會效果高度統(tǒng)一。逮捕強制措施，該嚴則嚴、當寬則寬，做到可捕可不捕的堅決不捕。依法作出不批捕決定77件141人，同比分別上升了社會的不和諧因素。

落實社會治安綜合治理措施，參與崗建設(shè)，聯(lián)合市教育局在全市中小學推行檢察官導師制，學筑廉”活動，加大我市中小學生的法制教育和廉潔教育，培養(yǎng)中小學生正確的價值觀念和高尚的道德情操，預防未成年人違法犯罪。加強信息收集上報、分析研判工作。堅持進行社會治安形勢分析，密切關(guān)注本地治安動向，綜合歸納突出的社會治安問題，同時，堅持重大事項、重大案件、重大情況報告制度。今年以來，市檢察院要求各縣區(qū)檢察院辦理涉企案件在作出決定前將有關(guān)情況上報，同相關(guān)的備案材料一并報送市檢察院，助下級院解決在辦理涉企案件中遇到的困難和問題，善處理涉企案件，服務(wù)經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快增長。

（二）強化刑事立案和偵查活動監(jiān)督，促進嚴格執(zhí)法和公正司法。全市檢察機關(guān)堅持以

22.5％和8.5%“平安湖州提出有針對性的建議和措施，及時掌握全市辦理涉企案件偵查監(jiān)督的工作情況，593人，占5.03%，做到嚴格執(zhí)行法律與執(zhí)行刑事政策有機2008年以來，堅持慎捕原則，嚴格依法適用”建設(shè)。繼續(xù)開展檢察系統(tǒng)優(yōu)秀青少年維權(quán)并在作出決定后加強對涉企案件的個案和類案指導，13.1%；四是受理不批捕復議檢學共建”、“檢學結(jié)對”和“檢為領(lǐng)導提供科學決策依據(jù)。3日內(nèi)填寫備案登記表，連幫妥。，切實保障了訴訟當事人的合法權(quán)益，有效減少開展“ 維護司法公正和公平正義為著力點，以解決人民群眾反映強烈的執(zhí)法不嚴、司法不公問題為重點，做到有罪追究，無罪保護，嚴格依法，客觀公正，切實加強刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督，取得了較好的法律效果和社會效果。

積極推進刑事立案監(jiān)督工作。2008年以來，全市檢察機關(guān)共辦理刑事立案監(jiān)督案件109件，同比上升21.1％。其中，對公安機關(guān)應(yīng)當立案而不立案的案件，要求公安機關(guān)說明不立案理由84件 108正25件29人，已糾正 突出立案監(jiān)督工作重點。全市檢察機關(guān)把監(jiān)督的重點放在社會危害大，人民群眾反映強烈，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定的案件上，和效果。2008年以來，在監(jiān)督公安機關(guān)立案的占40.5%；侵犯財產(chǎn)案 著力提高立案監(jiān)督案件的質(zhì)量和效果。市檢察院引導全市縣區(qū)院把質(zhì)量、效果作為立案監(jiān)督的核心，力求監(jiān)督數(shù)量、質(zhì)量和效果的統(tǒng)一。39人，分別占監(jiān)督立案數(shù)的32.1%和65.7%。法院判決39.3%；判處10年以上有期徒刑的 不斷完善偵查活動監(jiān)督方式方法。運用口頭糾正違法、書面糾正違法、檢察建議等方式，通過辦理批捕案件、徑，會簽規(guī)范性文件、啟動調(diào)查機制等形式，全面、全程加強了對于偵查活動的監(jiān)督，尤其加大對批捕、不捕、在逃、另案處理案件跟蹤監(jiān)督，防止偵查機關(guān)懈怠偵查或作其他處理。共向偵查機關(guān)提出書面糾正違法討論66件167人，參加現(xiàn)場勘察充分地履行了偵查活動監(jiān)督職責，了規(guī)范與促進作用，又維護了當事人的合法權(quán)益。

（三）圍繞推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，強化對檢察機關(guān)立案偵查案件的監(jiān)督。全市檢察機關(guān)

20%和31.7%。對公安機關(guān)不應(yīng)當立案而立案的，提出糾25件29人，糾正率達100%。

在確保一定案件數(shù)量基礎(chǔ)上采取有效措施，84件案件中，妨害社會管理秩序案33件，占39.3%；侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利案2008年以來，監(jiān)督立案后，共批捕26.2%和36.1%；移送起訴27件7161人，其中判處3年至10年有期徒刑6人，占法院判決數(shù)的9.8%。以及變更強制措施案件的備案審查、9次，偵查機關(guān)已糾正9件，糾正率7件7人。共辦理延長羈押期限案件監(jiān)督力度和效果均得以大幅增強，1124人，占法院判決數(shù)的100％。參與重大案件410人，同比下降既為偵查權(quán)的行使起到34件，13.1%。22件31.7％。人，同比上升提高質(zhì)量件，占人，分別占監(jiān)督立案數(shù)的

延長羈押期限案件，介入偵查等途認真貫徹落實中央、高檢院有關(guān)規(guī)定，不斷強化對自身查辦貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的監(jiān)督，通過健全完善辦案工作規(guī)章制度，嚴格依照法定程序履行職責，有效杜絕了超越職權(quán)辦案、超期羈押、違規(guī)采取強制措施等侵犯訴訟當事人權(quán)益的現(xiàn)象，自偵辦案質(zhì)量得到穩(wěn)步提高。

強化內(nèi)部協(xié)調(diào)配合和監(jiān)督制約。按照檢察工作一體化的要求，努力探索建立良好的偵、捕、訴銜接機制。對自偵案件做到大要案主動提前介入，引導取證，及時作出逮捕決定，使偵、捕兩個環(huán)節(jié)之間更加緊湊，向公訴部門征求意見，查逮捕環(huán)節(jié)容易忽略的問題，訴銜接機制既注重了協(xié)調(diào)配合，又加強了監(jiān)督制約。自覺接受人民監(jiān)督員監(jiān)督。共16件16人全部進入人民監(jiān)督員程序，定；同時主動接受人民監(jiān)督員對自偵辦案工作中是否存在應(yīng)當立案而不立案等進行監(jiān)督，從而有效加強了對自偵辦案工作的外部監(jiān)督。開制度，將人民監(jiān)督員的姓名、人民監(jiān)督員的公開信息申請約見人民監(jiān)督員，當面向其反映情況。嚴格實行立案、逮捕報備和撤案、不起訴報批制度。對自偵案件實行立案、逮捕報上一級檢察院備案和撤案、使。2008年以來，市檢察院共按規(guī)定辦理報送上級院備案的立案案件件80件83人，報經(jīng)上級院審批后作出不起訴決定察機關(guān)職務(wù)犯罪案件不起訴公開審查制度務(wù)犯罪案件，應(yīng)聽取自偵部門、人的意見，并經(jīng)人民監(jiān)督員表決后，見在本院內(nèi)部局域網(wǎng)公示，進一步確保自偵案件質(zhì)量。

（四）積極改革創(chuàng)新，深入推進偵查監(jiān)督工作機制建設(shè)。全市檢察機關(guān)以強化偵查監(jiān)督

大大提高了辦案效率。2008年以來，對不服逮捕、擬撤案、擬不起訴三類自偵案件由人民監(jiān)督員進行獨立評議表決后依法作出處理決電話號碼等信息上網(wǎng)、上墻，（試行）》被害人或者其近親屬及其訴訟代理人、報檢委會審查，市檢察院批復后，要求縣區(qū)院對于擬作不起訴處理的職掌握案件在審偵、捕、“五種情形”83件88人、逮捕案涉案單位、署名舉報還應(yīng)將不起訴決定意對重大疑難案件在審查逮捕環(huán)節(jié)主動及時消除在事實認定、證據(jù)采信和法律適用上的分歧，及時查漏補缺加以完善，不斷提高審查逮捕案件質(zhì)量。長興縣院還推出人民監(jiān)督員信息公犯罪嫌疑人或其家屬可以按照

不起訴報上一級檢察院批準的制度，以確保職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行10人。市檢察院制定下發(fā)了《湖州市檢 職能為主線，認真落實各項檢察改革措施，創(chuàng)新檢察工作機制，保障嚴格、公正、文明執(zhí)法，增強偵查監(jiān)督工作的活力。

探索外來人員犯罪平等辦理機制。在外來人員犯罪案件上升的形勢下，對外來人員犯罪情況進行調(diào)研，探尋打擊犯罪、保障人權(quán)與促進和諧相統(tǒng)一的對策。市檢察院會同市公安局出臺了《外來人員犯罪案件適用逮捕措施若干意見》，明確了外來人員逮捕必要性證據(jù)收集、逮捕必要性說理等六項辦案制度，全市檢察機關(guān)對外來人員犯罪案件作出無逮捕必要不捕的共的39.2%，無逮捕必要不捕外來人員訴訟均能正常進行。外來人員犯罪案件逮捕率下降，訴前羈押率下降，捕后輕刑率下降，切實維護外地犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。深入推進行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機制。為服務(wù)與規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，執(zhí)法相銜接機制，制定了我市建立行政執(zhí)法與刑事司法并通過召開聯(lián)席會議、對成員單位進行走訪等形式，主動加強與工商、國土、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等行政執(zhí)法機關(guān)的溝通聯(lián)系，進一步加強對行政執(zhí)法領(lǐng)域刑事案件的監(jiān)督，市共受理行政執(zhí)法機關(guān)不按規(guī)定移送各類涉嫌犯罪的行政處罰案件料21件21案偵查21件 深化不捕說理工作機制。不批準逮捕說理是全面貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，提高案件質(zhì)量的重要舉措。同時，開展了不捕說理工作專項檢查，通過自查、法和經(jīng)驗，提高了司法效率，起的涉檢上訪，對案件事實、證據(jù)和法律問題的深入思考和分析，從而提高了自身的辦案能力和執(zhí)法水平。試行分類辦案工作機制。檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門人員少、案件多，案件辦理時間緊，而督促行政執(zhí)法機關(guān)依法行政，主動查詢、查閱案卷21人。

全市檢察機關(guān)堅持在辦案中努力做好釋法說理、進一步強化了公安機關(guān)與檢察機關(guān)的協(xié)調(diào)配合；有效地化解了社會矛盾、市檢察院積極建立健全行政執(zhí)法與刑事9件9人，經(jīng)審查，抽查等方式，認真總結(jié)不捕說理工作的做通過不捕說理，促進了和諧；29人，占無逮捕必要不捕總數(shù)”建設(shè)，積極參與整頓11息訴息訪、減少了不必要的復議復核，減少了因?qū)彶榇豆ぷ饕雠_以來，”機制的方案，2008年以來，全人，審查備案材化解矛盾工作。建立外來人員犯罪案件平等辦理機制。《意見》“法治湖州“網(wǎng)上銜接、信息共享件11人，建議行政執(zhí)法機關(guān)移交偵查機關(guān)立查找存在的問題及原因，并提出對策。有效地促進了辦案人員在工作中加強且新型犯罪時有發(fā)生。為提高案件質(zhì)量，深入內(nèi)部挖潛，向?qū)I(yè)化要戰(zhàn)斗力，市檢察院試行分類辦案工作機制，走在了全省的前列。工作中，將案件根據(jù)類別分類，辦案人員按分類負責所承擔案件范圍內(nèi)的審查逮捕、書面請示、復核、備案。對辦案中存在的問題及時分析、提出解決意見，并每半年進行一次綜合分析和輪換。相對專業(yè)化的分工，使辦案人員對專業(yè)領(lǐng)域有更深入的研究，從而提升了整體辦案水平。從目前運行情況看，建立專業(yè)化辦案組將成為未來我市偵查監(jiān)督工作又好又快發(fā)展的一個助推器。

二、當前偵查監(jiān)督工作中存在的主要問題和困難

（一）執(zhí)法觀念有待于進一步轉(zhuǎn)變。一些陳舊的執(zhí)法理念仍然影響個別檢察人員的執(zhí)法行為，“先入為主”、“有罪推定”的慣性思維仍然存在，還沒有真正樹立起罪從無”的司法理念。個別檢察人員在監(jiān)督過程中一定程度上存在的思想，以至于在具體工體中出現(xiàn)“重配合協(xié)作、輕監(jiān)督制約

（二）執(zhí)法水平有待于進一步提高。突出表現(xiàn)在對逮捕條件的把握不夠全面，往往只注重審查案件的事實證據(jù)，而忽視逮捕的刑罰條件和必要性條件，夠準確。另外，對新型犯罪研究不夠，案件跟蹤監(jiān)督機制不健全等。

（三）隊伍力量有待于進一步加強。當前偵查監(jiān)督隊伍的力量仍然不完全適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新要求的需要，案多人少問題一直是制約偵查監(jiān)督工作健康發(fā)展的瓶頸，機關(guān)現(xiàn)有偵查監(jiān)督工作人員29人，2008年人均辦案量急需加強。

（四）監(jiān)督效果有待于進一步保障。檢察機關(guān)糾正偵查活動中的違法行為的主要手段是口頭或發(fā)出書面《糾正違法通知書》，沒有法律賦予的強制手段作保證，有的偵查機關(guān)對糾正違法有抵觸情緒，既不改正，也不予以回復，對其改正情況催問時，監(jiān)督效果不理想。同時，對于久偵不結(jié)的情形，也缺乏解決手段。另外，由于落實行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機制還只停留在溝通、聯(lián)系層面，案件線索渠道不暢，督促行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件比較少。對于以上問題和不足，我們將在推進檢察改革和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的過程中，積極采取措

“無罪推定”、“疑“不愿監(jiān)督”和“不敢監(jiān)督””的情形。

導致有些逮捕措施的適用不

全市檢察人，辦案任務(wù)十分繁重，辦案力推諉扯皮，拖著不辦，沒有建立信息共享平臺，導致發(fā)現(xiàn)

122施加以解決。同時，也希望人大及其常委會在健全檢察機關(guān)與相關(guān)執(zhí)法部門銜接配合、改善偵查監(jiān)督外部環(huán)境等方面，進一步給予大力支持。

三、進一步加強偵查監(jiān)督工作的主要措施

根據(jù)我市經(jīng)濟社會發(fā)展要求和檢察工作實際，當前和今后一個時期，全市檢察機關(guān)要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞市委“保增長、抓轉(zhuǎn)型、增活力、重民生、促和諧、強保障”的工作主線和“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的檢察工作主題，以能力建設(shè)為重點，以實現(xiàn)公平正義為目標，扎實開展偵查監(jiān)督工作，努力服務(wù)湖州保持經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展，并重點抓好以下五項工作。

（一）牢固樹立以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)偵查監(jiān)督工作的觀念。要牢固樹立大局意識，依法全面履行偵查監(jiān)督職責，主動為全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供司法保障；要堅持把強化監(jiān)督做為貫徹科學發(fā)展觀、落實檢察工作主題的具體體現(xiàn)；要堅持統(tǒng)籌兼顧，推動偵查監(jiān)督職能全面協(xié)調(diào)發(fā)展；要堅持更新執(zhí)法理念，創(chuàng)新工作機制，用改革的辦法解決阻礙偵查監(jiān)督工作發(fā)展的問題；要堅持辦案力度、質(zhì)量、效率和效果相互統(tǒng)一、符合科學發(fā)展的政績觀，努力實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

（二）促進社會和諧穩(wěn)定。堅決打擊各種敵對勢力的滲透顛覆和破壞活動；嚴厲打擊暴力恐怖犯罪、黑惡勢力犯罪、嚴重暴力犯罪、多發(fā)性侵財犯罪和毒品犯罪；立足維護農(nóng)村改革、農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，確保對“兩搶一盜”、拐賣婦女兒童和涉農(nóng)職務(wù)等犯罪活動的打擊力度，全力維護社會和諧穩(wěn)定。同時，要全面貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策。要堅持全面把握、區(qū)別對待、嚴格依法、注重效果的原則，做到打擊犯罪，消除對抗,把偵查監(jiān)督工作向化解社會矛盾、保障和改善民生延伸。要結(jié)合湖州實際進一步規(guī)范寬嚴相濟刑事政策的適用標準和具體方式，防止在刑事政策的執(zhí)行中出現(xiàn)片面從寬片面從嚴的傾向，完善外來人員適用逮捕措施平等辦理機制。

（三）服務(wù)經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展。要圍繞保持經(jīng)濟增長、保障改善民生的大局，發(fā)揮偵查監(jiān)督職能，主動做好服務(wù)工作。要積極參加整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作，依法打擊金融、證券、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的犯罪，特別是非法集資、金融詐騙等涉眾型經(jīng)濟犯罪，積極配合“質(zhì)量和安全年”等專項整治行動，嚴厲打擊侵害人民群眾切身利益的制售有毒有害食品、藥品等犯罪行為；要積極保障政府投資安全，嚴厲打擊在民生工程、基礎(chǔ)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目資金使用中的犯罪，嚴厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)、破壞環(huán)境資源和能源等方面的犯罪；要高度重視、依法妥善處理涉及企業(yè)的犯罪案件，慎重使用逮捕措施，加大對偵查機關(guān)辦理涉企案件使用強制措施和強制性偵查措施的監(jiān)督力度，最大限度地維護企業(yè)的合法權(quán)利，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

（四）增強立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督實效。要把立案監(jiān)督的重點放在事關(guān)國計民生、社會危害性大、人民群眾反映強烈、嚴重影響社會和諧穩(wěn)定特別是涉及職務(wù)犯罪的案件上，同時要注重監(jiān)督的效果，綜合考慮案件的社會危害性、偵查終結(jié)的可能性以及是否有利于化解矛盾、節(jié)約司法成本等因素，不斷提高監(jiān)督立案率、有罪判決率和重刑率。要繼續(xù)加強對逮捕執(zhí)行情況的監(jiān)督，逐案跟蹤逮捕、不捕決定執(zhí)行情況，堅決糾正濫用和隨意變更逮捕等強制措施的現(xiàn)象，堅決杜絕超期提請批準延長偵查羈押期限的行為，防止嚴重違反法定訴訟程序、侵犯人權(quán)行為的發(fā)生。

（五）強化行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作。要認真貫徹落實高檢院、全國整規(guī)辦等四部門《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等文件的要求，繼續(xù)推進與各行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)之間“網(wǎng)上銜接，信息共享”機制的建設(shè)；建立和完善案件移送備案程序、檢察機關(guān)查詢、查閱案件材料程序、情況通報和聯(lián)席會議制度；強化內(nèi)部配合，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員徇私舞弊不移送案件和負有立案偵查職責的人員徇私枉法的，及時移送反瀆職侵權(quán)檢察部門立案查處。

（六）加強偵查監(jiān)督能力建設(shè)。要深入開展崗位練兵活動，實現(xiàn)崗位練兵活動經(jīng)?；⒅贫然?；加大業(yè)務(wù)培訓力度，開展多層次、多形式的培訓工作，尤其要抓好以執(zhí)法辦案一線人員為重點的專項業(yè)務(wù)培訓，提升辦案一線人員的案件分析能力、證據(jù)把握能力、不批捕說理能力、引導取證能力、案件匯報能力、訴訟監(jiān)督能力及法律文書制作水平；積極探索運用信息化手段在偵查監(jiān)督各個環(huán)節(jié)實行流程管理、過程控制和動態(tài)監(jiān)督，提高工作效率，提高執(zhí)法辦案的規(guī)范化水平。要認真學習領(lǐng)會《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》精神，對職務(wù)犯罪案件的審查逮捕、內(nèi)部制約及辦案力量等情況進行調(diào)研，在人員配備、學習培訓等方面做好準備，積極應(yīng)對職務(wù)犯罪案件審查逮捕上提一級的工作。

主任、副主任、秘書長、各位委員，我們的偵查監(jiān)督工作，在市委的領(lǐng)導和人大的監(jiān)督下，較好地履行了法律監(jiān)督職能，但與新時期檢察工作的要求還有差距，全市檢察機關(guān)將以這次市人大常委會專門聽取偵查監(jiān)督工作情況報告為契機，在市委及上級檢察院的領(lǐng)導下，在市人大及其常委會的監(jiān)督、支持下，進一步解放思想，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，更加注重維護社會和諧穩(wěn)定，更加注重服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展，更加注重維護司法公正和公平正義，深入開展偵查監(jiān)督工作，為湖州努力保持經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展、加快建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市提供堅強的司法保障。

第五篇：授權(quán)委托書(行政案件)

授權(quán)委托書

委托人（單位）：

法定代表人（負責人）：

職務(wù)：

住址：

電話：

受委托人姓名：

性別：

年齡：

住址：

電話：

身份證號碼：

現(xiàn)委托

在我（單位）

一案中，作為我（單位）的特別授權(quán)委托代理人，委托權(quán)限如下：

1、代表委托人（單位）接受行政機關(guān)的調(diào)查詢問；

2、代委托人（單位）進行陳述、申辯或代為承認相關(guān)事實；

3、代簽收相關(guān)法律文件。

受托人在上述權(quán)限范圍內(nèi)所簽署的所有法律文書，我（單位）均予以承認。

委托期限：

****年**月**日至

****年**月**日。

受委托人（簽章）：

委托人（簽章）：

****年**月**日

****年**月**日

注：若有涂改，須加蓋委托人印章。