新形勢下農村法治建設的思考

摘要：不斷加快農村法治化進程，是促進新農村建設的重要支撐和必要保障。我國的農村法治建設仍然存在農民法律意識落后，村民自治制度在實踐中存在缺陷，農村法律制度不健全，農村執(zhí)法混亂、司法監(jiān)督救濟不力，司法不公正現(xiàn)象仍存在等問題。目前，為了適應新農村建設的需要，我國農村法治建設應全面貫徹法治原則，在培育農民現(xiàn)代法律意識的基礎上完善和發(fā)展基層民主自治制度，健全農村法律制度和整頓司法秩序。

關鍵詞：農村法治

法律意識

村民自治

引言

農業(yè)、農村和農民問題，始終是關系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題。建設社會主義新農村，是黨中央從貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的全局出發(fā)做出的重大戰(zhàn)略部署，是我國現(xiàn)代化建設進程中的重大歷史任務。胡錦濤總書記在省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班開班式上強調，建設社會主義新農村，“要擴大基層民主，搞好村民自治，健全村務公開制度，開展普法教育，確保廣大農民群眾依法行使當家作主的權利”，并把加強基層民主法治建設作為當前和今后一個時期建設社會主義新農村的六項重點工作之一。

在農村人口尚占絕對多數(shù)的中國，實現(xiàn)依法治國的目標，難點在農村，重點在廣大的農村基層干部和農民群眾。改革開放以來，雖然農村依法治國進程取得一定成效，廣大基層干部和農村群眾的法治素質有所提高，依法治理的環(huán)境獲得改善。但是，與城市和經(jīng)濟發(fā)展速度相比較，仍然存在較大的差距，嚴重影響著農村市場經(jīng)濟的建立和民主政治建設的進程。

不斷加快農村法治化進程，是促進新農村建設的重要支撐和必要保障。因此，新農村建設中必須大力強化依法治農、依法建農、依法興農的法律意識和法治精神，切實把農業(yè)發(fā)展、農村建設和農民利益納入一個系統(tǒng)化、規(guī)范化的法律環(huán)境之中。[1]

一、農村法治的含義

中國是個典型的農業(yè)社會，在中國這樣的“鄉(xiāng)土社會”中，農民以土地為生，法律既不是社會控制的惟一方法，也不是最重要的途徑，相反在傳統(tǒng)儒家思想的影響下，習慣、禮俗、宗法族規(guī)、道德卻是最主要的社會調控手段，人們對禮俗、習慣的推崇超過了對法的重視，對自發(fā)生成的這些“民間法”的接受程度，遠遠要高于法律。從中國農村的實際情況出發(fā)，目前中國農村正處于從傳統(tǒng)農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉變過程中。在這個這樣的一個“異度空間”內，傳統(tǒng)與現(xiàn)代，變化與凝固，各種內外、新舊因素異常復雜，它們相互制約、相互影響，成為相對獨立并在農村法治建設中占有重要地位的空間。

在依法治國，建設社會主義法治國家的進程中，農村法治的建設和發(fā)展狀況顯得異常重要。農村法治建設既是依法治國，建設社會主義新農村的主要內容之一，又是制約其進程的關鍵環(huán)節(jié)。從一定意義上說，沒有農村法治的建設就不可能有法治國家的實現(xiàn)，當然建設社會主義新農村也將成為一句空話。

農村法治是指在國家法與民間法良性互動的基礎上，以實現(xiàn)村民自治為核心、以培育農民的民主、平等和自由理念為目標、以建立保障農民基本權利的公共機制為關鍵的政府推進與社會演進力量的有機統(tǒng)一。這一概念有以下幾個特征：

第一，所謂國家法，可以被一般地理解為由特定國家機構制定、頒布、采行和自上而下予以實施的法律。[2]此外，國家法還兼指其所構成的法律制度和法律秩序。而民間法主要是指這樣一種知識傳統(tǒng)，它生于民間，出于習慣乃由鄉(xiāng)民長期生活、勞作、交往和利益沖突中顯現(xiàn)，因而具有自發(fā)性和豐富的地方色彩。[3]對于農村的法治實踐，既不應理解為是國家法律制度或秩序對農村非正式制度或秩序的簡單“吞并”、“改造”和“擠壓”，也不應理解為是農村非正式制度秩序的完全“自治”及對國家法律制度或秩序的分庭對抗與平起平坐，而應當理解為是兩者在農村社會中的相互“分工”及“配合”，也就是說國家法與民間法要建立一種良性互動機制。[4]第二，農村法治的核心是實現(xiàn)村民自治。農村基層民主建設是中國民主政治建設的最薄弱環(huán)節(jié)。而村民自治的實行，充分體現(xiàn)了群眾當家作主的巨大成就，初步確立了村級民主建設的原則和框架。村民自我管理、自我教育、自我服務，增加了基層工作的透明度，有力地調動了群眾的積極性，提高了農民的民主法治意識，為農村進一步改革發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。在農村，實行村民自治的主要目標是通過人民群眾自己的民主行為，即參與基層政權的活動，參加基層經(jīng)濟組織的決策、管理與監(jiān)督，進行基層社會生活的自我管理、自我服務，以提高村民的民主意識和主人翁責任感，從而逐漸形成人民管理國家的必要的政治行為基礎和社會心理環(huán)境，加快基層政治、經(jīng)濟、文化生活的民主化進程，從而使農村社會生活走向民主化、法治化的軌道。同時，村民自治的真正實現(xiàn)就成為了農村法治建設的核心內容。

第三，農村法治建設的過程應該是政府推進與社會演進兩種方式的有機統(tǒng)一。中國已經(jīng)走上了一條與社會演進型法治相區(qū)別的政府推進型的法治道路。事實上，法治實踐通常也被理解為:國家法律制度或秩序的不斷向外擴張，特別是向廣大農村地區(qū)及農村非正式制度或秩序的不斷向內收縮的過程。[5]但是在農村，當國家法律與中國民間社會傳統(tǒng)的倫理、習慣和民眾法治心理有較大差異時，法律實施的效果肯定是不盡如人意的。社會自己演進而來的“民間法”有著很深厚的民眾認同基礎，因而也具有了強大的實施力量。法律的力量根植于人們的社會經(jīng)驗之中，正是由于人們憑經(jīng)驗感覺到法律對自己來說是有益的，所以才能夠用真心去支持和擁護法律。[6]

“民間法”是產(chǎn)生于中國本土社會的一種社會規(guī)范，它在社會所產(chǎn)生，同時又制約著社會成員的行為，由于產(chǎn)生在社會成員的社會實踐中，它易于為其調整對象所接受，在調整人與人之間的關系上發(fā)揮著重要的作用。但是，事實證明，當前的鄉(xiāng)村法治是不成功的，鄉(xiāng)村社會不認可超越他們需求的現(xiàn)代法律制度，農村法治建設走一條社會演進與政府推動相結合的道路才是現(xiàn)實的選擇。[7]

二、農村法治現(xiàn)狀的解讀

在鄧小平同志建設有中國建設有中國特色的社會主義理論指導下，我國改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。中國農村社會的法治化進程已真正啟動，但與農村社會主義市場經(jīng)濟的法治要求的差距還很大，距新農村的要求還有一定的差距。農村法治建設還存在諸多的不足。

農民法律意識落后

以主體理性自律精神為內核的法律崇拜和法律信仰，是中國法治進程的內驅力，如果沒有內生性的法律信仰，中國現(xiàn)代法治將寸步難行。[8]現(xiàn)代社會法律意識的形成是法治建設的不可缺少的要素。這一理論早已被中外法學家們認同。這么多年來中國農民的法律意識雖已有所提高，如民告官現(xiàn)象的出現(xiàn)等。農民的維權意識在講法治的今天應該說是大大增強了。但就整體來看，農民的法律意識仍遠遠落后于現(xiàn)代法治建設進程的要求，阻礙著農村法治建設。但總的來說是缺乏應有的對于法律的信仰。主要表現(xiàn)在以下幾點：

1、情義本位的思想觀念嚴重阻礙農村法治建設

中國人歷來憧憬“和諧”，講求“仁愛”，因而舉整個社會關系而一概家庭化之，務使其情益親，其義益重。[9]

這些思想作為一種社會道德思想還是能在社會中占有一席之地的，但如果過度地濫用，勢必造成情法混亂、徇情枉法。過分追求情義的情感在新農村法治建設中存在著極大的消極作用。

而這種思想在現(xiàn)如今的中國農村仍然大量的存在，而且在農村還異常的“吃得開”。

2、法律即義務的思想制約著農村法治建設

法律即義務的思想在我國農村中還普遍存在。在這種思想的指導下，農民對國家的法律，看到的只是其強制性的一面，而對其權利保護的一面卻知之甚少，義務意識在廣大農民的心中占據(jù)了大量的空間，傳統(tǒng)思想的“灌輸和繼承”使得農民的權利意識愈加淡薄，對法律從內心里愈加排斥，更加難以接受。那些為了整個社會的長遠利益或未來利益的法律，在農村很難在短時期內獲得人們的認同。

3、權力本位思想阻礙農村法治建設的進程

舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。[10]中國的農民從封建社會以來就處于社會的最低層，更多地接受統(tǒng)治，習慣于服從，做“良民”。權力就是法律，在農民心中大于法律的封建專制思想，深深扎根于農民的意識之中。導致農民不知道、不習慣、也不敢用法律來維護自己的利益。大多數(shù)的人都認為法律是當官人的事，是政府的事，而他們自己只能為當權者服務；法律只不過是當權者用來統(tǒng)治他們的工具。農民們盼望清官，但卻對法律敬而遠之。最終將導致法律的癱瘓，法治進程的停滯。

4、家法族規(guī)神圣觀念阻礙農村法治建設

中國農村向來以家庭和宗族為本，往往都以血緣、親情為基石，制定家法、族規(guī)，對涉及家庭和宗族成員生活的所有事情，用家法、族規(guī)予以規(guī)范。這些家法、族規(guī)均以“情”和“親”為紐帶，易于為人們所接受，成為農民社會生活的普遍規(guī)則。直到今天，中國農民發(fā)生糾紛大都愿以家法族規(guī)私了解決，而不愿訴諸法律。嚴重的宗族意識，是他們常常以家法、族規(guī)代替國法，講人情，不講法律。宗法觀念的存在，排擠了法律對“鄉(xiāng)土社會”的安定秩序發(fā)揮作用，使法律無法在農村中得到順利貫徹實施，農村法治文明遲遲無法實現(xiàn)也就不值得感到奇怪了。

以上幾點導致的最終結果就是人們對農村的立法感到疏遠和陌生，法律權威感在農村的喪失和人們對法律價值的懷疑?？梢哉f這對于農村的法治建設可以說是一個致命的打擊和愚弄。

（二）村民自治制度在實踐中存在缺陷

農村法治組織是農村法治的重要載體，在農村法治中起著重要的作用。法治是以政治民主作為基礎的，法治建設需要社會絕大多數(shù)成員的共同參與。我國農村政治民主的標志是《村民委員會組織法》?！洞迕裎瘑T會組織法》為農村實行民主管理、民主決策、依法治村提供了法律保障。農村基層由群眾按照法律規(guī)定設立村委會，自己管理自己的基層事務，已成為我國解決農村基層直接民主的一項基本政策，成為一項農村基層民主的重要制度，是農村政治民主的具體體現(xiàn)。隨著《村民委員會組織法》的頒布，我國農村政治民主程序從制度上得到了根本性改變，取得了一定成功，積累了相當?shù)慕?jīng)驗。但從新農村法治要求的標準來看，這種好的制度安排在實踐中尚有較大的缺陷，已成為新農村法治進一步推進的障礙。主要表現(xiàn)在：

1、村民委員會的議事、決策民主程度不高，村委會公開辦事制度有待于進一步完善。在農村，農民對村委會的議事決策參與很少，甚至大部分的村委會決議農民都不知道。在村務不透明不公開的情況下，村民自治導致了村干部說的算，村民自治流于形式，無法真正體現(xiàn)政治民主的本意。

2、村民委員會的法律地位不明確，村委會與村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的關系有待于進一步理順。現(xiàn)階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的行政管理權和村民自治權,它們構成了在中國共產(chǎn)黨領導下的農村社會“鄉(xiāng)政村治”的總格局。[11]在這樣一個體制下，他們的性質等在法律上都有明確的規(guī)定，他們應該能互助有利，各得“其所”。但在實際工作中,二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾,主要表現(xiàn)為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領導方法進行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會的人事權，對經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令。[12]目前，“附屬行政化”的傾向在廣大農村已具有一定的普遍性。村民委員會與村黨支部的關系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府等政權組織的關系不順，導致以“黨代民”、“以政代民”的問題十分嚴重。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨組織往往會無視村民自治的制度安排，進行“權力干涉”，使村民自治的民主制度無法真正實現(xiàn)。

3、村民民主自治的積極性、主動性不高。民主是有成本的，民主更要為社會主體帶來利益。由于目比較薄弱，村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性和主動性不高。我國村民的民主意識走向兩個極端，既有村民自治帶來的好處不明顯的原因，也有經(jīng)濟原因導致農民參與基層民主的途徑和能力有限等多種原因。

（三）農村法律制度不健全

制度是實現(xiàn)法治的前提，法治制度是一定國家分配權力、責任、權利、義務、自由、限制等的方案、原則和細則，是法治的構成部分，也是法治的基本依據(jù)。法治制度預設了法治發(fā)展的狀況，制約著法治的每個環(huán)節(jié)和整個過程。而我國目前農村的各項法律制度還很不完善，主要表現(xiàn)在：

1、法律制度不健全，不完善，有的領域存在立法上的空白，一些急需的法律尚未制定出來，使廣大農村基層干部和群眾無法可依。2、立法層次低。不少仍停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章的層次上，缺乏較高的法律效力，且法律法規(guī)的內容政策性強，規(guī)范性、可操作性差。3、內容過于原則，規(guī)范性、可操作性差，特別是缺乏必要的法律責任，難以發(fā)揮法律規(guī)范的強制功能。4、有些法律法規(guī)沒有適時修改，已不能適應新農村建設的客觀需要。5、缺乏農村法律援助制度。在程序方面，村民選舉和村務管理的程序方面缺乏法律、法規(guī)。因此，應盡快建立和完善農村法治制度體系，從制度上確保農村法治健康有序的發(fā)展。

（四）農村執(zhí)法混亂、司法監(jiān)督救濟不力，司法不公正現(xiàn)象仍存在。

在市場經(jīng)濟條件下，政府行為的有效性在很大程度上取決于政府行為的法治化。由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運行機制仍存在“黨政經(jīng)”高度一體化、以行政支配為主導的弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力具有很強的擴張性。[13]良好的法律最終必須通過執(zhí)法行為來體現(xiàn)。農村立法固然重要，但執(zhí)法工作更不能輕視。真正體現(xiàn)法的作用和價值，還必須通過公平有效的執(zhí)法?，F(xiàn)行農業(yè)法律法規(guī)的執(zhí)行還存在不少問題，不少農村基層干部長期習慣于單純依靠行政命令而不善于運用法律手段來管理農村，依法治農的觀念淡漠，執(zhí)法不嚴、濫用自由裁量權的現(xiàn)象屢見不鮮。種種“不法行為”嚴重挫傷了農民的積極性，損害了黨群、干群關系，影響了農村的發(fā)展和穩(wěn)定。

司法是老百姓獲得救濟的最后一道屏障，也是維護社會公正、保障法律得以實施的關鍵一環(huán)。當前對制售假種子、假化肥、假農藥的坑農騙農案件；非法抬高農業(yè)生產(chǎn)資料價格，挪用農業(yè)生產(chǎn)資金，亂集資、亂收費和亂攤派等損害農民利益、加重農民負擔的案件；毀占耕地，破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境等方面的重大案件，有些地區(qū)的司法機關立案不及時，懲處不力，未能對違法犯罪行為起到足夠的威懾作用。另外在農村還未能建立起有效的農村執(zhí)法檢查機制，往往監(jiān)督不到位，對有徇私舞弊、枉法裁判的違法犯罪行為，未能及時的追究當事人的法律責任。有法不依和執(zhí)法司法領域的腐敗現(xiàn)象使一些農民對法律的信仰發(fā)生了動搖，長此下去，將足以危及法治的根基。

三、對優(yōu)化農村法治環(huán)境，加強農村法治建設的一些想法

（一）新農村法治建設應全面貫徹法治原則

基本法律原則是對法律精神和法律價值的確認和體現(xiàn)，對于一個法治系統(tǒng)的構建和運行具有重要的指導作用和意義。在新農村法治建設過程中要恪守基本法律原則，保證農村法治建設的正確方向。根據(jù)新農村法治建設的目標定位和適用范圍，按照法律原則的自身屬性和要求，筆者認為新農村法治建設應當遵循以下基本原則：

1、法治統(tǒng)一原則。無論是善法之治或惡法之治，也不管是簡法之治或繁法之治，凡欲使法律發(fā)揮制度效應，法治的統(tǒng)一性就是必須的。[14]維護國家的法治統(tǒng)一不僅是對于國家法治建設的整體性要求，也是對于農村法治的具體要求。其中的關鍵在于堅持不抵觸原則，從中國農村的實際情況出發(fā)，在黨和國家有關農村和農業(yè)發(fā)展的方針政策的指引下，大膽地進行制度創(chuàng)設與更新。既要及時把改革與發(fā)展中取得的新成果運用法律的形式確定下來，努力實現(xiàn)農村政策的制度化、法律化，又要積極借鑒和吸收其他國家在農村法制建設方面取得的成功經(jīng)驗，通過法律移植實現(xiàn)國外制度的國內化，保持中國農村法制建設的開放性。與此同時，還應采取有效措施保障有關農業(yè)和農村法律的實施與實現(xiàn)，真正做到法律得到人們的普遍遵守，不因主體、時間和空間的差異而有不同。

2、可持續(xù)發(fā)展原則。從中國的基本國情出發(fā)，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，走可持續(xù)發(fā)展之路，是切實解決建設新農村中存在問題的治本之策。首先，應當按照可持續(xù)發(fā)展的基本要求，全面清理有關新農村法治建設的相關制度，通過相關法律制度的創(chuàng)制、修改、廢止等立法活動，把可持續(xù)發(fā)展的理念和精神制度化和法律化。其次，是適應可持續(xù)發(fā)展的基本要求，全面改革與完善包括執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法律宣傳以及廣大農民守法在內的農村法制的實施保障體系，真正使可持續(xù)發(fā)展從理想變?yōu)楝F(xiàn)實。

3、村民自治原則。村民自治是一種新型民主制度，是市場經(jīng)濟社會中重構農村和諧秩序的一種嘗試，其基本原則是自我管理、自我教育、自我服務，在實踐中有具體化為村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四項民主權利和民主制度。中共十五屆三中全會專門針對農村法治建設提出了要求，指出農村法治建設必須承認和充分保障農民的自主權，把調動廣大農民的積極性作為制定農村政策的首要出發(fā)點。這是

政治上正確對待農民和鞏固工農聯(lián)盟的重大問題。是農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的根本保證。調動農民的積極性，核心是保障農民的物質利益，尊重農民的民主權利。在任何時候，在任何事情上，都必須遵循這個原則。[15]可以說堅持村民自治原則是農村法治實現(xiàn)的關鍵。

4、國家適度干預原則。新農村法治建設是關系改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題。正是農村、農業(yè)和農民在中國社會經(jīng)濟發(fā)展中所處的劣勢地位和處境，決定了新農村法治建設必須堅持和貫徹國家適度干預的原則。因為把這樣一個廣闊地域范圍內的數(shù)量特別巨大的農民群體放在一種有失平等或公平環(huán)境的社會現(xiàn)狀中，這與全面建設小康社會和法治建設的目的和宗旨是明顯不相稱的。當然，國家的這種干預必須是由代表國家和廣大農民切身利益的政府來實現(xiàn)的，政府干預的行為和限度必須限定在謹慎干預和適度干預的農村法治的控制范圍之內。

（二）培育農民現(xiàn)代法律意識

落后的法律意識與加強新農村法治建設的需要極不相稱，要在農村全面實行法治，必須將現(xiàn)代法律意識的培養(yǎng)、法治精神的建立，作為農村法治工作的重要環(huán)節(jié)。

1、完善立法，為農村法治建設創(chuàng)造有法可依的環(huán)境

關于農村立法建設，一方面要加強地方性法規(guī)建設力度，通過經(jīng)濟立法或行政立法來反映農民的一些切實要求。如減輕農民負擔、穩(wěn)定和完善家庭承包責任制等，在此過程中，要注意在內容上加以完善，有針對性地提出立法計劃，確定法規(guī)的主旨，把應當采取的主要政策措施進行提煉、規(guī)范上升到法的高度。同時，可以考慮吸收一些當?shù)赜幸媪晳T，使之更切合當?shù)貙嶋H和農民生活，而且利于執(zhí)行。另一方面，也要克服立法超前的問題，相應地修改一些與農村實際不符的法律規(guī)定，同時，也要注意不同部門法與不同類別法之間的關系，真正建構起市場經(jīng)濟需要的農村法律秩序。

2、加強執(zhí)法和司法，為農民轉變法律意識創(chuàng)造條件

首先，改革現(xiàn)有執(zhí)法司法體制?？蓪?zhí)法重心適當從市、縣移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，變一些政府執(zhí)法部門由縣垂直領導為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))雙重領導，并可試行由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))直接領導的體制；也可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭設立巡回分庭，對一些簡單案件就地審理，就地判決與執(zhí)行，降低訴訟成本，使更多糾紛進入法律處理程序；在農村村一級設立司法專員，利于糾紛的盡快解決和深入法律宣傳。其次，加強司法、執(zhí)法機關內部制度建設，努力提高基層司法、執(zhí)法工作人員自身素質，進一步強化執(zhí)法責任制和錯案追究制，不斷提高辦案質量和辦案效率，以及從內部扼制腐敗，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴。第三，完善法律監(jiān)督體系，切實保護農民的合法權益。對各種亂收費、亂攤派或變相收費的現(xiàn)象，違法、違規(guī)在農村搞任何形式的達標、升級、驗收活動，強迫農民以資代勞的活動，予以禁止，進行相應的監(jiān)督。堅持村級財務公開制度，保護農民自主生產(chǎn)經(jīng)營權，切實為農民提供行政和司法援助。司法的正確運行師法率威信確立的一個重要因素，它直觀的影響著群眾的法律觀念、意識。

3、通過村民自治，培養(yǎng)農民的現(xiàn)代法律意識

我國農村中存在著行為的二元標準，即農村習慣標準和國家法律標準。農村習慣經(jīng)常取代國家法律，有人把這種現(xiàn)象歸結為是血緣關系基礎上的“熟人社會”的特征。[16]我們不否認自由、平等、法律至上等現(xiàn)代法律意識易于在區(qū)域關系基礎上的陌生人社會中產(chǎn)生，但是，我國廣大農村仍舊是血緣、親情基礎上的社會。面對這種現(xiàn)實，我們必須尋求一條途徑，使農村現(xiàn)代法律意識培育順應農村變革，推動農村法治建設。村民自治就不失為當前培育農民現(xiàn)代法律意識的最佳途徑。村民們在村民委員會領導下，參與農村政治生活，對自己的事務實行民主管理，根據(jù)國家法規(guī)，結合本區(qū)域情況制定自己的鄉(xiāng)規(guī)民約，進行自我管理、自我教育、自我服務。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，使國家法與農村習慣法有機地結合起來，既彌補了國家法律對農村的空缺和國家力量在農村的局限性，又能使農村中順乎社會發(fā)展的習慣做法得到進一步發(fā)揚，使鄉(xiāng)村規(guī)約的遵守有著內在的自覺自愿的精神基礎。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約不得違背國家法律，村民們參與鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，不僅拉近了與國家法律的距離，產(chǎn)生極強的法律意識，還能被激起權利意識、主體意識，進而養(yǎng)成對法律的追求、渴望、崇拜等現(xiàn)代法律意識觀念。

4、深入普法，培育農民的現(xiàn)代法治觀

法制宣傳教育是培養(yǎng)正確法律觀的重要舉措。但是我們需要轉變法制教育導向，變單純的守法教育為公民意識的培養(yǎng)，特別是普法教育、宣傳媒介等更應把引導和強化公民對國家制度、法律制度的合理性、合法性認同，作為重中之重，進而塑造公民積極的守法精神。[17]我們應突出實踐針對性，要使農民從被動接受變?yōu)橹鲃訉W習法律。在內容上，要盡量與農民的實際生活結合起來，針對農民在實際生活中的法律需求進行培訓，走出過去側重于法律義務教育的誤區(qū)，告知農民的法定權利與義務，進行法律至上觀念的教育；在組織形式上，要講究實效，注意發(fā)揮媒體的法制宣傳教育作用，同時，司法機關要盡量到事發(fā)地點公開辦案，以案講法，要進一步做好農村法律服務工作，為農民咨詢法律、運用法律提供便利。

（三）完善和發(fā)展基層民主與自治制度

目前，我國農村實行的村民自治制度，是對傳統(tǒng)農村社會以宗族關系和倫理調整為中心的管理模式的一種變革。但由于受傳統(tǒng)觀念的束縛和農民自身素質的限制，村民自治還不健全、不規(guī)范，尤其是農村封建意識和宗族觀念的消極影響還遠遠沒有完全消除。因此，必須把依法推進村民自治作為新農村建設一項基礎性工作，不斷提高農村基層民主管理的層次和水平。要堅持以民為本，把保障和實現(xiàn)村民的民主權利落到實處，教育和引導村民增強參政議政的意識和能力；要完善各項制度，逐步實現(xiàn)農村基層民主的制度化、規(guī)范化。

從理論上講，村民自治制度應是一個較好的制度安排，然而，這一制度要真正發(fā)揮其功效，實現(xiàn)更多的受益群體和產(chǎn)生規(guī)模報酬效應，還需要作進一步的制度落實與完善：[18]

1、完善基層民主選舉制度。選舉權和被選舉權是憲法賦予每一個國民的一項基本政治權利，這對于真實表達每一個國民的政治意愿，推選自身利益的合法代表，有效參與國家的政治生活，均具有十分重要的意義。在中國農村的政治生活中，村民委員會是廣大農村居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。民主選舉是村民自治的重要環(huán)節(jié)，成功選出優(yōu)秀的村干部，其意義不言而喻。[19]嚴格依照法律的規(guī)定，堅持公平、公正、公開原則，由村民按期進行直接選舉，真正把群眾擁護的、真心實意為群眾辦事的人，選進領導班子，就是廣大農民最直接的、最大的政治利益所在?，F(xiàn)行的《村民委員會組織法》，在總結該法試行以來的經(jīng)驗和教訓的基礎上，就村民委員會的選舉制度做出了比較科學完整的規(guī)定。但是，這一制度的法律建構仍顯原則和簡陋，需要有權的地方立法機關能夠嚴格按照憲法和法律的授權，就村民委員會的選舉辦法作出進一步的規(guī)定，比如要規(guī)范村民選舉委員會的產(chǎn)生方式以及人數(shù)等；要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上一級部門對選舉所進行的監(jiān)督演變成非法干涉；要對選舉前、選舉時、選舉后的各項有關選舉工作進行有效的組織和監(jiān)督；保障整個選舉過程的公開性和透明度等等。

2、完善基層民主決策和管理制度。保障基層群眾性自治組織的民主產(chǎn)生是前提，實現(xiàn)農村事務的科學決策和民主管理是關鍵。從中國廣大農村的實際情況出發(fā)，為了防范少數(shù)人的決策和管理的隨意性可能給村民重大利益造成的損害，必須健全和發(fā)揮以村民會議為形式的多數(shù)人民主決策和管理機制的積極作用。凡是涉及村民利益的重要事項都須提請全體村民或村民代表會議討論，按多數(shù)人的意見作出決定，以充分實現(xiàn)村民自治。同時，依據(jù)國家的政策和法律，結合本地實際，全體村民可以討論制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經(jīng)濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規(guī)定得明明白白，也是有助于加強村民的自我管理、自我教育、自我服務的重要制度內容。但是這一制度在農村確實行的不容樂觀。決策主體的不廣泛性和決策內容的不公正性是亟待解決的問題。

3、基層民主監(jiān)督制度。作為村民自治制度的內部保障機制，民主監(jiān)督是最為脆弱的部分。[20]在實踐中黨支部總是通過與村委會交叉任職來實現(xiàn)對農村的領導。因此，靠支部對村委會進行監(jiān)督并不可行。有的村村民會議因各種各樣的原因很難按時、保質保量的召開，村民代表會議制度行同虛設，因此靠村民會議或村民代表會議來監(jiān)督，制約村委會的權力往往會落空。有的村的村民由于懼怕村干部的報復，農民“告狀”或上訪的風險成本增高，所以民主監(jiān)督的渠道并不暢通，監(jiān)督軟化，致使村委會權力難以受到制約。從制度經(jīng)濟學的觀點來看，“一個社會集團的力量大小并不取決于它的人數(shù)多少而取決于它的組織程度：而組織程度的高低與集團成員的經(jīng)濟狀況有關?！?/p>

[21]要實現(xiàn)真正有效的監(jiān)督制約，必須從制度上賦予維護農民利益的組織如農會，以合法地位從而增強農民的組織程度，這是解決監(jiān)督軟化的根本。

（四）健全農村法律制度，整頓司法秩序實現(xiàn)司法公正

城鄉(xiāng)差別的加大，從法律的層面看，就在于農民與其他社會主體相比，特別是與城鎮(zhèn)居民相比，他們的政治平等權、經(jīng)濟平等權和社會平等權缺乏法律保障。在建設社會主義新農村的過程中，必須正視產(chǎn)生這種差別的深層原因，加快有關農村立法工作的步伐，進一步完善調整和解決“三農”問題的法律、法規(guī)和制度，努力消除妨礙城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的體制性障礙，從法律和制度的層面，確保農村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和供給質量。總之，通過進一步完善相關的法律法規(guī)，使新農村建設中的資源重新配置和運作，能夠建立起一系列的制度安排和基礎秩序，從而切實保障和維護農民人身權利和實際利益。在次基礎上應當保證所立法律制度的公平與公正，還應加強農村司法干部隊伍的素質建設和堅持司法獨立以保證農村司法的公正。

結語

農村法治化是農村社會發(fā)展的必然，面對發(fā)展中存在的問題，必須在發(fā)展中解決。建設社會主義新農村是一項長期的歷史任務。從本世紀頭20年實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，到本世紀中葉我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，建設社會主義新農村需要經(jīng)過幾十年的艱苦努力。從更長遠的時間看，即使將來基本實現(xiàn)現(xiàn)代化了，“三農”問題依然是關系我國發(fā)展全局的重大問題。因此，我們一定要樹立長期作戰(zhàn)的思想，堅持不懈地做好新農村的法治建設工作。建設社會主義新農村、實現(xiàn)和諧法治社會要求我們探尋著走出農村法治實施的困境途徑，期望更多人士能關注并參與到中國農村法治進程中來，為社會主義新農村法治建設出力。

注釋：

[1]

editer,《建設社會主義新農村的法律思考》,三農中國網(wǎng)，[2]、[3]

梁治平，《民間法、習慣和習慣法.習慣法與國家法》，中國政法大學出版社，1996年，第105頁。

[4]

田成有,王鑫，《轉型期農村法治資源的發(fā)現(xiàn)、重組與良性互動》[J]，《現(xiàn)代法學》，1999年8月，第21卷，第4期，第109頁。

[5]王鑫，《農村法治實踐論--社會轉型與國家、社會（農村）法治資源的重新發(fā)現(xiàn)、重組及良性互動》2002-10-28。

[6]田成有，《國家與社會:國家法與民間法的分化與調適》[J]，江海學刊，2004年，第2期。

[7]張學亮,秦勇，《走進現(xiàn)實的法律生活：中國鄉(xiāng)村法治之路反思》，[8]、[17]

馬長山，《公民意識:中國法治進程的內驅力》[J]，《法學研究》，1996年，第18卷，第6期。

[9]

**，《梁漱溟論中國人的人生態(tài)度與法律生活》[J]，《中外法學》，1988

年，第6期。

[10]《鄧小平文選》，第二卷，第332頁。

[11]、[12]

彭向剛，《我國村民自治存在的問題與對策探討》，吉林大學社會科學學報，2001年1月第1期。

[13]熊哲文，《試析農村法治化進程中的制約因素》[J]，《特區(qū)理論與實踐》，2001年，第8期。

[14]張文顯編，《法理學》[Ｍ]，北京:高等教育出版社,1999年，第193頁。

[15]《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》，人民日報，1998年10月19日，第一版。

[16]蘇力，《二十世紀中國的現(xiàn)代化和法治》[J]，《法學研究》，1998年，第1卷。

[18]、[20]田成有，《村民自治制度的設置、運作與實踐》，[19]白鋼，《中國村民自治法制建設平議》[J]，《中國社會科學》，1998年，第3期，第88-104頁。

[21]張春生，《村民自治的實踐與理論思考》[J]，《江淮論壇》，1998年，第5期，第45-50頁。