關(guān)于推進(jìn)殘疾人社會保障體系建設(shè)的研究

社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。從廣義上講，殘疾人社會保障是指通過立法和政策規(guī)定對有殘疾的公民的生存權(quán)、文化權(quán)、發(fā)展權(quán)給予保障的社會制度。如《殘疾人保障法》規(guī)定的康復(fù)、教育、勞動就業(yè)、文化、生活福利、無障礙環(huán)境等六個方面保障內(nèi)容。從狹義上講，就是國家和社會對生活有困難的殘疾人的基本生活和福利給予幫助。如《殘疾人保障法》第六章提出的動員殘疾人參加社會保險、對生活有困難的殘疾人給予救助、對“三無”殘疾人給予供養(yǎng)、對不同類別殘疾人生活中的特殊需求給予幫助，等等。

推進(jìn)殘疾人社會保障體系建設(shè)是深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀、維護(hù)公平主義、保障和改善民生、維護(hù)殘疾人合法權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是幫助殘疾人改善基本生活條件、促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展、實現(xiàn)殘疾人共享改革發(fā)展成果的根本舉措。十八大報告明確提出要健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，切實保障殘疾人權(quán)益。殘疾人社會保障體系的重點是完善殘疾人社會保險政策，做好殘疾人生活救助工作，發(fā)展殘疾人社會福利和慈善事業(yè)。近年來，**市殘聯(lián)堅持從實際出發(fā)，針對不同類別殘疾人的實際需求，在生活保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等領(lǐng)域堅持重點幫扶，特別是對喪失勞動能力的重度殘疾人和困難家庭殘疾人，不斷加大社會救助幫扶力度，初步形成普惠與特惠相結(jié)合的殘疾人社會保障體系。

一、現(xiàn)實基礎(chǔ)：我市殘疾人保障體系建設(shè)的總體情況

殘疾人是一個數(shù)量眾多、特性突出、特別需要幫助的社會群體。由于殘疾等諸多因素，他們的文化程度，勞動能力，參與社會的競爭能力都存在著一定的缺陷與不足，目前我市有各類殘疾人6.8萬余人，占全市總?cè)丝诘?.6%，每五個家庭戶就有一戶是殘疾人家庭，貧困殘疾人約為1.8萬人。近年來各級黨委和政府十分關(guān)心重視這一群體，大力支持殘疾人發(fā)展事業(yè)，殘疾人生存和發(fā)展?fàn)顩r明顯改善，殘疾人的服務(wù)體系、保障體系進(jìn)一步加強(qiáng)，合法權(quán)益得到進(jìn)一步維護(hù)，扶殘助殘的良好社會風(fēng)尚逐步形成，殘疾人的生活水平、社會地位明顯改善。

（一）完善殘疾人生活救助政策。近年來，**市殘聯(lián)聯(lián)合財政、民政等部門對貧困殘疾人家庭全力推行應(yīng)保盡保的保障政策；針對殘疾人的特殊困難，形成對殘疾人實施分類救助的四項政策：一是對貧困家庭殘疾人發(fā)放最低生活保障，目前全市共有8600多名殘疾人享受最低生活保障，針對殘疾人低保對象救助標(biāo)準(zhǔn)再提高20%；二是對重度殘疾人按省定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)全額發(fā)放生活救助金，2008年以來**市開始向16周歲以上一、二級視力、智力、精神和肢體無固定收入殘疾人發(fā)放全額最低生活保障生活救助金，到目前為止，全市共有7475名非低保家庭的重殘無業(yè)人員獲得政府專項生活救助，2013年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)400元/月，農(nóng)村為270元/月，年度救助資金達(dá)2000萬元；三是對特殊困難家庭殘疾人實施生活救助，2011年我市出臺《特殊困難殘疾人生活救助實施辦法》（泰民【2011】110號），對家庭人均收入在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)200%以內(nèi)的一戶多殘、依老養(yǎng)殘等特殊困難家庭的殘疾人，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的60%發(fā)放生活救助金，2013年的救助標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)240元/月/人，農(nóng)村162元/月/人，全市共有331名特殊困難家庭殘疾人享受此項生活救助；四是對困難殘疾人實施重殘補(bǔ)貼金制度，2011年起對納入最低生活保障實行社會救助以后生活仍然困難的重度殘疾人實施特別救助，按城鎮(zhèn)80元/月/人，農(nóng)村60元/月/人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放重殘補(bǔ)貼金，目前全市有345名殘疾人獲得該項救助。

（二）建立生活不能自理殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于加快殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（蘇發(fā)【2009】11號）提出“對生活不能自理的殘疾人，區(qū)別不同情況逐步實施集中托養(yǎng)、日間照料和居家安養(yǎng)，并根據(jù)家庭收入狀況給予護(hù)理補(bǔ)貼”。2010年**市在采取了座談走訪、試點運行等一系列措施后出臺了操作性強(qiáng)、貼近殘疾人的《關(guān)于印發(fā)對生活不能自理殘疾人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼的暫行辦法的通知》（泰財社[2010]65號、泰殘發(fā)[2010]21號），向全市1650名一級視力、精神、智力、肢體殘疾人以護(hù)理服務(wù)的形式發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼，根據(jù)殘疾人具體情況分為居家護(hù)理、項目護(hù)理、機(jī)構(gòu)護(hù)理，其中項目護(hù)理打破常規(guī)，以配送生日蛋糕、提供上門理發(fā)、免費就近洗浴、發(fā)放超市卡等形式，得到殘疾人及上級殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，每年發(fā)放資金138萬余元。

（三）建立困難殘疾人社會保險補(bǔ)貼制度。每年市殘聯(lián)聯(lián)合民政部門對全市各福利企業(yè)和殘疾人用人單位進(jìn)行年檢，督促各企事業(yè)單位依法為殘疾人繳納工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等社會保險，確保殘疾職工在年老生病、失業(yè)、工傷、生育時基本生活得到保障；2013年制定的《**市城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險辦法實施細(xì)則》規(guī)定了政府對重度殘疾人參加城鄉(xiāng)居民社會基本養(yǎng)老保險給予每人每年100元的補(bǔ)貼。截止目前，全市符合條件的殘疾人50%參加了基本養(yǎng)老保險；符合條件的農(nóng)村殘疾人基本全部參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，做到了病有所醫(yī)。

（四）建立殘疾人學(xué)生就學(xué)資助制度。市殘聯(lián)聯(lián)合教育部門在完善特殊教育、義務(wù)教育各項保障政策的基礎(chǔ)上，不斷加大對殘疾學(xué)生和貧困殘疾人家庭子女就學(xué)資助力度。2010年實行殘疾學(xué)生高中階段免除學(xué)費政策和對考入高中以上的殘疾學(xué)生給予專項補(bǔ)貼政策，市財政局、教育局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好高中階段殘疾學(xué)生免收學(xué)費工作的通知》，市財政局、教育局、殘聯(lián)下發(fā)《關(guān)于向高中和高等教育階段殘疾學(xué)生發(fā)放教育補(bǔ)貼的實施辦法》，每學(xué)年對高中和高等教育階段殘疾學(xué)生分別補(bǔ)助1000元和1500元。目前，在讀高中以上的殘疾學(xué)生均按年領(lǐng)取了教育補(bǔ)貼，三年共發(fā)放資金33.5萬元。

（五）建立殘疾人基本康復(fù)服務(wù)保障政策。為更好地保障殘疾人享有基本康復(fù)服務(wù)，我市相繼開展了0-6歲殘疾兒童康復(fù)救助、貧困白內(nèi)障患者免費復(fù)明手術(shù)救助、貧困精神病患者免費服藥救助、假肢矯型器救助等康復(fù)救助，在大力開展貧困殘疾人基本康復(fù)救助工作的同時，積極完善殘疾人康復(fù)服務(wù)保障政策。2011年由市政府辦公室下發(fā)了《市政府辦公室關(guān)于印發(fā)**市關(guān)于將部分康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保障范圍的試行辦法的通知》（泰政辦發(fā)〔2011〕167號），將殘疾人康復(fù)急需的診療、訓(xùn)練、評定共18個醫(yī)療康復(fù)項目和殘疾兒童搶救性康復(fù)項目以及假肢、矯形器、助聽器、電子耳蝸植入等輔助器具適配項目納入基本醫(yī)療保障范圍，為實現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)”的目標(biāo)打下了良好的基礎(chǔ)。

二、形勢與挑戰(zhàn)：我市殘疾人保障體系建設(shè)的機(jī)遇與問題

（一）面臨的機(jī)遇

推進(jìn)殘疾人保障體系建設(shè)，對于維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，保障殘疾人的生活水平，提高殘疾人平等參與社會生活的能力，推進(jìn)社會文明和諧具有重要意義。

1、構(gòu)建和諧社會給殘疾人保障體系建設(shè)指明了方向。構(gòu)建社會主義和諧社會，核心是堅持以人為本，關(guān)鍵是實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，重點是惠及廣大人民群眾。殘疾人是社會中特殊而困難的群體，如果這個群體的生存和生活狀況得不到根本改善，合法權(quán)益得不到有效保障，就不能說社會實現(xiàn)了真正的和諧。只有全市殘疾人生活實現(xiàn)小康，全市才能真正實現(xiàn)小康；只有全市殘疾人的生存環(huán)境和社會地位得到大幅度的改善和提升，和諧社會建設(shè)才能指日可待。

2、黨和政府高度關(guān)注為殘疾人保障體系建設(shè)護(hù)航。近年來，市委市政府一直高度重視殘疾人工作，將殘疾人工作納入了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，納入了“十二五”規(guī)劃，納入了每年政府十件實事和精神文明百分賽的內(nèi)容。在市財政經(jīng)費十分緊張的情況下，我市在全省率先實施了重殘無業(yè)人員生活救助，率先對六歲以下殘疾兒童提供免費搶救性康復(fù)訓(xùn)練，率先將殘疾人康復(fù)項目納入了醫(yī)保報銷范圍等等，政府每年投入的資金都在兩千萬元以上。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門共管，形成了良好的發(fā)展格局，促進(jìn)了殘疾人社會保障工作的順利推進(jìn)。

（二）存在的問題

我市在健全殘疾人社會保障體系方面開展了積極有益的探索和實踐，全市殘疾人社會保障工作取得了一些顯著成績。但還必須看到，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會公益服務(wù)缺乏等原因，尚未建立全市范圍內(nèi)保障水平相當(dāng)，殘疾人普遍受益的社會保障體系，難以有效解決殘疾人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的特殊困難。主要體現(xiàn)在：

1、思想觀念比較滯后。把殘疾人社會保障局限于物質(zhì)保障的觀念。對殘疾人社會保障以“扶殘助殘”為主，這種保障救濟(jì)色彩嚴(yán)重，對殘疾人重物質(zhì)救濟(jì)，輕社會參與；重同情恩賜，輕權(quán)利尊嚴(yán)，不能滿足殘疾人全面發(fā)展的需要。從殘疾人自身來看，由于受傳統(tǒng)觀念和社會排斥等因素的影響，一些殘疾人仍然存在著依附意識和依賴意識，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。

2、保障體系不夠完備。目前殘疾人基本生活保障大都集中在低保制度上，低保是針對家庭收入不足的一項社會救助制度，已納入低保的殘疾人扣除補(bǔ)差部分，實際發(fā)放手上的數(shù)額很少，還有很多低保邊緣戶的殘疾人根本得不到低保扶持；貧困殘疾家庭應(yīng)保盡保政策的落實和因病突發(fā)致貧的殘疾人的救助政策有待更加完善；殘疾人在醫(yī)療、康復(fù)、輔助器具、教育等方面必須開支，大大增加了家庭負(fù)擔(dān)，使這些家庭實際生活水平仍低于最低生活保障線。

3、法制建設(shè)比較滯后。由于我國的社會保障法律體系還沒有真正建立起來，殘疾人社會保障法制建設(shè)的實現(xiàn)也受到制約和影響。在執(zhí)法的監(jiān)督檢查上，沒有嚴(yán)格的實施制度來保證，缺乏定期檢查，獎懲分明等措施，主要在道德和輿論上受社會的監(jiān)督，影響了法律法規(guī)的落實。例如許多機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位雖有適合殘疾人就業(yè)的崗位，寧可繳納就業(yè)保障金，也不愿意安排殘疾人。這樣操作看似沒有違背法律法規(guī)的規(guī)定，但卻有悖于法律保護(hù)殘疾人就業(yè)的初衷。還有在殘疾人無障礙環(huán)境建設(shè)方面，缺少無障礙環(huán)境建設(shè)經(jīng)費投入，市主要公共場所缺少無障礙設(shè)施，對已建的無障礙設(shè)施相關(guān)職能部門缺少維護(hù)和管理，如城區(qū)盲道占用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

4、專業(yè)隊伍不夠健全。殘疾人工作隊伍主要包括專職工作人員和志愿者隊伍，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）殘聯(lián)理事長基本都是民政、教育助理兼任，缺少從事殘疾人康復(fù)、教育、技能培訓(xùn)等工作專業(yè)化的人才，缺少規(guī)范的用人編制，工作經(jīng)費也存在嚴(yán)重的不足。志愿者隊伍雖已建立，但是工作缺少規(guī)范化、常態(tài)化、制度化，作用發(fā)揮有限。

三、路徑選擇：推進(jìn)殘疾人保障體系建設(shè)的對策

加強(qiáng)殘疾人社會保障工作，要實現(xiàn)殘疾人社會保障、生活救助、康復(fù)和醫(yī)療服務(wù)等項工作的全面推進(jìn)，開創(chuàng)全市殘疾人事業(yè)發(fā)展新局面，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

一是更新觀念，努力營造“平等、參與、共享”的社會環(huán)境。新的完整的殘疾人觀的實質(zhì)在于“平等、參與、共享”。這既是對新時期殘疾人和政府、社會責(zé)任的概括，也是檢驗社會進(jìn)步的一個尺度，應(yīng)該成為一種社會行為規(guī)范。我們一應(yīng)破除單純救濟(jì)觀念。對殘疾人應(yīng)從物質(zhì)幫助為主向提高保障、保障其合法權(quán)益、促進(jìn)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。二應(yīng)破除依賴觀念。殘疾人同樣要增強(qiáng)主體意識和獨立意識，自尊、自信、自強(qiáng)、自立，不斷發(fā)展和提高自己，實現(xiàn)人生和社會價值。

二是加強(qiáng)制度建設(shè)，確保殘疾人“人人享有基本社會保障”。進(jìn)一步完善殘疾人生活救助、醫(yī)療康復(fù)、社會保險、社會福利等政策，全面實施重殘生活救助、護(hù)理補(bǔ)貼、重殘補(bǔ)貼金、教育專項補(bǔ)貼等專項殘疾人社會保障政策，把貧困殘疾人納入社會救助的統(tǒng)一平臺。

三是整合社會資源，凝聚為殘疾人提供社會保障的力量。進(jìn)一步規(guī)范社會保障行為，做到保障信息互通，有效整合、配置政府和部門的保障資源，規(guī)范各項社會保障工作程序，做到公開、公平、公正。充分發(fā)動社會力量，積極開展面向困難殘疾人的多形式、多渠道的結(jié)對、幫困、助學(xué)、助醫(yī)、法律援助等社會救助工作，引導(dǎo)各部門將傳統(tǒng)扶助殘疾人的輸血形式逐步向造血功能轉(zhuǎn)變，動員各個部門和社會團(tuán)體充分發(fā)揮自身職能作用，積極開展殘疾人社會救助活動，努力營造全社會關(guān)心、關(guān)愛、扶助困難殘疾人的良好社會氛圍，為殘疾人社會保障工作創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。