關(guān)于提高財政收入質(zhì)量的調(diào)查與思考

當(dāng)前，我國經(jīng)濟正處在“調(diào)速換擋”期，財政政策繼續(xù)指向積極穩(wěn)健，定向減稅、“營改增”升級擴圍和企業(yè)減負(fù)等結(jié)構(gòu)性減稅力度進(jìn)一步加大，財政增支減收的格局將會持續(xù)。如何優(yōu)化財源結(jié)構(gòu)、提高財政收入質(zhì)量，是關(guān)乎我市財政運行可持續(xù)性的現(xiàn)實而又緊迫的問題，市財政局課題組對此進(jìn)行深入的調(diào)查與思考，形成報告如下。

一、我市財政收入結(jié)構(gòu)情況

（一）財政收入的基本概念

財政收入是政府為履行經(jīng)濟社會管理職能需要而籌集的貨幣資金?，F(xiàn)列入市（縣）財政收入統(tǒng)計的是財政總收入和公共財政預(yù)算收入。

財政總收入統(tǒng)計口徑有四項：（1）公共財政預(yù)算收入；（2）政府性基金收入；（3）社會保險基金收入；（4）上劃中央收入，即：增值稅的75%、消費稅的100%、企業(yè)所得稅和個人所得稅的60%。

公共財政預(yù)算收入（原地方一般預(yù)算收入）統(tǒng)計口徑有兩項：（1）稅收收入，即：增值稅的25%、改征增值稅（營業(yè)稅改征增值稅）的100%、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的40%、其他中小地方稅收、契稅、耕地占用稅；（2）非稅收入，包括：國有資本經(jīng)營收入、行政性收費、罰沒收入、專項收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、其他收入。

在以上收入項目中，政府性基金是政府按規(guī)定收取、提取、轉(zhuǎn)入的具有專項用途，并納入財政預(yù)算管理的資金；社會保險基金是為了實施社會保障制度，通過各種渠道建立的法定的、專款專用的基金；上劃中央收入是地方對中央財政的貢獻(xiàn)。所以真正能衡量地方財力的指標(biāo)是公共財政預(yù)算收入，思考和研究財政收入質(zhì)量問題應(yīng)重點關(guān)注公共財政預(yù)算收入。

目前，泰州市對市（區(qū)）財政總收入僅下達(dá)指導(dǎo)性指標(biāo)，對公共財政預(yù)算收入下達(dá)考核指標(biāo)。公共財政預(yù)算收入中，稅收收入是直接反映地方經(jīng)濟發(fā)展水平的收入指標(biāo)，因此省政府自2012年起，將公共財政預(yù)算收入中稅收收入所占比重作為收入質(zhì)量考核的唯一指標(biāo)，實現(xiàn)一票否決制，2012年該指標(biāo)不得低于80%，2013年不得低于82%。

（二）財政總收入結(jié)構(gòu)情況

2010年至2012年，我市財政總收入分別以40.67%、24.73%、14.85%的增速增長，年平均增速為26.31%。2012年財政總收入完成1024129萬元，其構(gòu)成為：工商稅收（全口徑，即含中央收入和地方收入）完成484258萬元，占比47.28%；契稅、耕地占用稅（簡稱契耕兩稅）完成23844萬元，占比2.33%；非稅收入完成64777萬元，占比6.33%；政府性基金完成341677萬元，占比33.36%；社?；鹜瓿?09573萬元，占比10.7%。

（三）公共財政預(yù)算收入結(jié)構(gòu)情況

2010年至2012年，我市公共財政預(yù)算收入分別完成227256萬元、279040萬元、326121萬元，分別增長20.69%、22.79%、16.87%，年平均增速為20.09%。2012年，公共財政預(yù)算收入完成326121萬元，其中，稅收收入完成261344萬元，占比為80.14%；非稅收入完成64777萬元，占比為19.86%。

2012年，公共財政預(yù)算收入中稅收收入的構(gòu)成為：增值稅完成53972萬元，占比20.65%；營業(yè)稅完成75185萬元，占比28.77%；企業(yè)所得稅完成47542萬元，占比18.19%；個人所得稅完成9919萬元，占比3.8%；中小地方稅收完成50882萬元，占比19.47%；契耕兩稅完成23844萬元，占比9.12%。

2012年，公共財政預(yù)算收入中非稅收入的構(gòu)成為（占非稅收入的比重）：國有資本經(jīng)營收入完成7023萬元，占比10.84%；行政性收費完成18989萬元，占比29.31%；罰沒收入完成7506萬元，占比11.59%；專項收入完成14471萬元，占比22.34%；國有資源有償使用收入完成4425萬元，占比6.83%；其他收入完成12363萬元，占比19.09%。

二、財政收入質(zhì)量影響因素分析

近年來，我市財政收入結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，質(zhì)量逐年提高，但受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入體系、財政體制等因素的影響，我市財政收入面臨著總量、增量和質(zhì)量的三重挑戰(zhàn)和考驗，具體表現(xiàn)為：財政收入總量在區(qū)域競爭中的優(yōu)勢不強，爭先進(jìn)位的壓力很大；經(jīng)濟發(fā)展對地方財政的貢獻(xiàn)率相對偏低；公共財政預(yù)算收入中稅收占比低于蘇中地區(qū)平均水平。

蘇中市（縣）公共財政預(yù)算收入總量排序

注：圖中不含其間已改為區(qū)建制的市（縣）；靖江不含園區(qū)收入。

（一）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響。我市多年來實施“工業(yè)強市”的發(fā)展戰(zhàn)略，形成了“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)格局。近三年，二產(chǎn)、三產(chǎn)增加值占GDP的比重分別為55.1%、36.7%；54.5%、37.5%和53.6%、38.6%，三產(chǎn)入庫工商稅收（全口徑，下同）占比分別為30.7%、28.27%和34.96%。第三產(chǎn)業(yè)在我市經(jīng)濟中的比重總體雖在不斷提高，但工業(yè)經(jīng)濟的主導(dǎo)地位沒有改變。就工業(yè)經(jīng)濟而言，存在著主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)層次偏低，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，企業(yè)科技創(chuàng)新能力不強，歷史形成的重化工占比較高，“兩高一低”產(chǎn)品相對較多，資源能源消耗大，節(jié)能減排任務(wù)重等問題。就第三產(chǎn)業(yè)而言，房地產(chǎn)業(yè)所占比重大，現(xiàn)代服務(wù)的支撐作用尚未形成，三年來，房地產(chǎn)業(yè)工商稅收在三產(chǎn)中的比重分別為38.7%、37.47%和36.47%，占全市工商稅收的比重分別為11.88%、10.59%和12.75%。由于各產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)的創(chuàng)稅能力不同，我市經(jīng)濟發(fā)展對地方財政的貢獻(xiàn)率相對偏低，三年來，公共財政預(yù)算收入占GDP的比重分別為5.6%、5.7%、6%。2012年公共財政預(yù)算收入占GDP的比率低于全省平均水平4.8個百分點，低于泰州平均水平2.3個百分點。

公共財政預(yù)算收入占GDP的比率對比

（二）收入體系的影響

一是稅收結(jié)構(gòu)不合理。在我市工商稅收收入中，增值稅、企業(yè)所得稅所占比重大，2012年分別為44.21%和24.54%，但占公共財政預(yù)算收入的比重分別為16.55%和14.58%。流轉(zhuǎn)稅中，營業(yè)稅為純地方收入，也是現(xiàn)三產(chǎn)的主體稅收。2012年我市營業(yè)稅占工商稅收收入的比重為15.53%，占公共財政預(yù)算收入的比重為23.05%，比全省平均水平低5.27個百分點，比泰州平均水平低1.39個百分點。

二是非稅收入的比重仍不高。2010年至2012年，我市稅收收入占公共財政預(yù)算收入的比重分別為82.5%、78.2%、80.1%，2013年上半年為84.3%，非稅收入除2011年將原預(yù)算外資金納入預(yù)算管理導(dǎo)致增幅達(dá)53.47%外，2010年、2012年增速分別為6%和6.38%。隨著對財政收入質(zhì)量重視程度的強化和提高，我市收入質(zhì)態(tài)有所改善，非稅收入增長也基本處于合理的區(qū)間，但受收入任務(wù)的趨動，非稅收入仍有調(diào)節(jié)的余地和空間，2012年，我市稅收收入占公共財政預(yù)算收入的比重比全省平均水平低1.5個百分點，比泰州平均水平低1.4個百分點。

公共財政預(yù)算收入中稅收占比對比

三是土地有償使用收入造成財政收入“虛增”。三年來，我市財政總收入中，政府性基金收入分別占32.81%、35.43%、和33.36%，其中，土地有償使用收入分別占31.69%、34.09%和31.98%，但隨著征地成本不斷增大和計提基金項目的增加，可支配財力所得不多。近三年，我市征地成本（征地拆遷補償費和土地規(guī)費）分別占土地有償使用收入的28.18%、56.7%和68.25%，計提各項基金和費用后，凈出讓金分別占土地有償使用收入的17.9%、15.51%和3.15%。將征地成本計入財政總收入，帶來財政收入“虛增”，不能夠真實反映財政實力。

（三）支柱稅源的影響

一是支柱產(chǎn)業(yè)增長的穩(wěn)定性低?；ぁC電、醫(yī)藥是我市的三大支柱產(chǎn)業(yè)，三年來，除醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)外，化工、機電產(chǎn)業(yè)的運營受宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響的程度較深，與之相應(yīng)的是入庫稅收的增減起伏。2010年至2012年以及2013年上半年，規(guī)模以上工業(yè)中，三大支柱產(chǎn)業(yè)完成工商稅收的增幅分別為：化工產(chǎn)業(yè)增長11.11%、下降0.95%、增長30.89%、下降5.21%；機電產(chǎn)業(yè)增長6.28%、增長14.06%、下降6.34%、下降10.81%；醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)增長11.97%、36.78%、36.89%、26.62%。三大支柱產(chǎn)業(yè)對工商稅收增長貢獻(xiàn)率的綜合影響，決定了我市財政收入的運行走勢。

二是重點稅源企業(yè)總體規(guī)模不大。截止2012年，我市納稅規(guī)模（含免抵調(diào)增增值稅）超5000萬元的企業(yè)（集團(tuán)）有6家，其中，新浦、濟川藥業(yè)入庫稅收超3億元，泰隆集團(tuán)、振華油脂超1億元，愛森、中丹集團(tuán)超5000萬元。6家企業(yè)中，化工企業(yè)為4家，機電、醫(yī)藥企業(yè)各1家。近年來，重點稅源企業(yè)對我市財政收入增長的支撐作用明顯。從增量看，重點稅源企業(yè)是財政收入增收的主力；從增幅看，財政收入增長與重點稅源企業(yè)稅收增勢有較大的依存度；從行業(yè)看，重點稅源企業(yè)引領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收增長。但與周邊市（縣）相比，我市重點稅源企業(yè)還不多，規(guī)模也不大，缺乏年入庫稅收超10億元的“航母”級企業(yè)（集團(tuán)）。

（四）財政體制的影響。由于我市以制造業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，共享稅占到工商稅收收入的七成以上，2010年至2012年，我市工商稅收收入中上劃中央收入分別占53.55%、52.04%、50.96%（2012年，剔除稅收收入中的不可比因素，實際占比為53.6%）。分稅制財政體制實行以來，中央集中財力過多，我市入庫工商稅收中有一半以上被中央拿走，省現(xiàn)行體制又加大對增值稅、企業(yè)所得稅以及與房地產(chǎn)有關(guān)稅種的集中力度，但市（縣）支出責(zé)任卻越來越重，財權(quán)與事權(quán)的不對稱，極大地影響到我市財政運行的可持續(xù)性。

三、提高財政收入質(zhì)量的對策建議

（一）發(fā)揮財政政策導(dǎo)向作用，培植壯大稅源經(jīng)濟

經(jīng)濟是源，財稅是流，源遠(yuǎn)方能流長，只有經(jīng)濟發(fā)展了，經(jīng)濟質(zhì)態(tài)提高了，才能確保財政收入穩(wěn)定增長和收入質(zhì)量穩(wěn)步提升。財稅工作要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，圍繞經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，從本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀、特點等市情出發(fā)，創(chuàng)新財政支持方式，按照“調(diào)高、調(diào)輕、調(diào)優(yōu)、調(diào)強”的思路，從財政政策導(dǎo)向、財政資金帶動以及以及與國家和省財稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)配合等方面，加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、重點突出、富有特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。推動新材料、新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保設(shè)備、高端裝備制造等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展壯大，努力使“四大新興產(chǎn)業(yè)”成為支撐經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)性、支柱性產(chǎn)業(yè)。加快改造提升化工、機電、醫(yī)藥三大傳統(tǒng)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈高端攀升，加快形成一批主業(yè)突出、核心競爭力強、支撐作用顯著的大企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)。加大對中小微企業(yè)及民營企業(yè)的扶持力度，激發(fā)中小微企業(yè)和民營企業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新激情，為中小微企業(yè)和民營企業(yè)提供發(fā)展載體和提升空間。提速發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目招引力度，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展提速、比重提高、結(jié)構(gòu)提升。大力發(fā)展第三方專業(yè)化服務(wù)企業(yè)，鼓勵發(fā)展科技研發(fā)、現(xiàn)代金融、電子商務(wù)等新興服務(wù)業(yè)，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)融合發(fā)展。充分發(fā)揮沿江區(qū)位優(yōu)勢，實施“以港興市”和“沿江一體化開發(fā)”戰(zhàn)略，加快推進(jìn)跨江融合，積極謀劃實施跨江通道建設(shè)，盡早打通融入蘇南交通“瓶頸”。通過實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展、融合發(fā)展、特色發(fā)展的新突破，提高我市經(jīng)濟綜合實力，在不斷完善財稅“造血功能”的基礎(chǔ)上，培植稅源經(jīng)濟新的增長點和增長極。

（二）科學(xué)規(guī)范收入征管行為，實現(xiàn)收入質(zhì)態(tài)穩(wěn)步提升

一是正確處理“取”與“予”的關(guān)系。既要做到依法征收、應(yīng)收盡收，又要涵養(yǎng)稅源、“放水養(yǎng)魚”，決不竭澤而漁。在經(jīng)濟面臨困難，財政增收壓力大的情況下，更要注重落實好各項財稅優(yōu)惠政策，扎實推進(jìn)“營改增”擴圍，針對“營改增”后我市交通運輸物流業(yè)稅收征管面臨的新情況，制定《關(guān)于支持交通運輸物流業(yè)發(fā)展的扶持政策》，加大對交通運輸物流企業(yè)的扶持力度。嚴(yán)格執(zhí)行小微企業(yè)稅收減免政策，認(rèn)真做好取消部分行政事業(yè)性收費等清費減負(fù)工作，讓企業(yè)切實享受到政策紅利，營造寬松良好的發(fā)展環(huán)境，助推經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，為財政增收提供不竭涌泉。

二是正確處理好“量”與“質(zhì)”的關(guān)系。既要實現(xiàn)財政收入穩(wěn)定增長，又要確保收入質(zhì)態(tài)穩(wěn)步提高，壯大財政實力。理性看待財政收入增速，科學(xué)合理下達(dá)財政收入目標(biāo)任務(wù)，強化收入目標(biāo)管理責(zé)任制。創(chuàng)新稅收征管方式、方法和手段，不斷提高征管水平，進(jìn)一步完善社會綜合治稅機制，不斷優(yōu)化綜合治稅信息平臺，著力提高綜合治稅信息分析利用效果，扎實開展零散稅收聯(lián)合征管工作，確保顆粒歸倉，充分發(fā)揮社會綜合治稅和零散稅收聯(lián)合征管的拾遺補缺、防“跑”堵“漏”作用。將非稅收入管理與部門預(yù)算管理改革、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理有機結(jié)合起來，規(guī)范非稅收入收繳行為。強化激勵機制，突出對收入質(zhì)量的考核，促進(jìn)財政收入均衡入庫，實現(xiàn)有質(zhì)量可持續(xù)的財政增長。

（三）合理調(diào)整財政管理體制，建立基層財力保障機制

一是完善地方財政收入體系。要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會深化財稅體制改革的政策、舉措，把握改革的方向，增強工作的主動性、前瞻性和敏銳性，找準(zhǔn)工作的著力點和重點，結(jié)合地方財政體制運行中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極建言獻(xiàn)策，研究提出深化改革的建議，通過深化改革，爭取更多的紅利，為壯大地方財政實力注入新動力。隨著增值稅取代營業(yè)稅步伐加快，應(yīng)合理調(diào)整中央與地方收入分享機制，增加共享稅中地方的分成比例，完善有利于地方發(fā)展實體經(jīng)濟的分稅制體制?？茖W(xué)界定地方公共財政預(yù)算收入、財政總收入的收入項目和口徑，避免因統(tǒng)計口徑問題造成財政收入的“虛增”。

二是合理調(diào)整省對市（縣）財政體制。要搶抓省直管縣綜合改革試點、黃橋強鎮(zhèn)擴權(quán)改革試點、促進(jìn)黃橋老區(qū)發(fā)展和省調(diào)整縣（市）財政體制的機遇，主動作為，爭取省對我市財政體制更多的政策支持。適當(dāng)降低蘇中欠發(fā)達(dá)地區(qū)增值稅、企業(yè)所得稅和涉房涉地稅收省集中比例，適當(dāng)下放金融保險等企業(yè)所得稅，拓展地方稅稅基，提高財政收入總量，調(diào)動基層政府發(fā)展經(jīng)濟、做大做強財政收入“蛋糕”的積極性和能動性，不斷提高地方政府的可用財力。

三是調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、園區(qū)財政體制。按照財力與事權(quán)相匹配的原則和財力均衡、基本公共服務(wù)均等化和公共財政保障的新要求，科學(xué)合理劃分市、鄉(xiāng)收入，發(fā)揮好財政體制的調(diào)控、激勵功能，支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力做大做強，提升基層保障和發(fā)展能力。同時，要充分考慮本市先進(jìn)區(qū)域支持落后區(qū)域的財政政策，實現(xiàn)先進(jìn)扶持落后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村。發(fā)揮激勵導(dǎo)向作用，改變考核思路，建立科學(xué)合理的考核激勵機制，把對財政工作考核的關(guān)注點轉(zhuǎn)到財政收入質(zhì)量上來，轉(zhuǎn)到收支平衡上來，轉(zhuǎn)到政府債務(wù)的管控上來，轉(zhuǎn)到基本財力保障能力上來，不斷增強財政收入可持續(xù)發(fā)展能力，使財政收入與經(jīng)濟社會發(fā)展良性互動。