建設單位工程簽證實務存在的問題

及對策建議思考

工程簽證是承發(fā)包雙方在施工過程中就工程量、工期、費用、責任、損失等事項達成一致意見的補充協(xié)議，是結(jié)算索賠的重要證據(jù)，也是施工管理、造價控制及合同管理的重要環(huán)節(jié)，直接影響工程項目的經(jīng)濟效益。文中以建設單位為視角，結(jié)合工程簽證實務中存在的主要問題，提出了工程簽證法律風險防范的思路及對策。

工程簽證是項目施工過程中施工管理、造價管理和合同管理的關鍵環(huán)節(jié)，也是建設單位（發(fā)包方）項目管理和成本控制的難點。實務中，為了謀取自身利益，施工單位（承包方）會以各種事由向發(fā)包方提出簽證，如發(fā)包方存在簽證管理不嚴不細、隨意簽證、不及時規(guī)范簽證等情形，往往導致施工、結(jié)算爭議糾紛，既嚴重影響正常的建設秩序，也會侵害建設單位的合法權(quán)益。為此，針對承包方“低中標、勤簽證、高結(jié)算”九字方針，切實提升簽證索賠的合同履行管理能力，依法維護企業(yè)權(quán)益，對建設單位具有重要的現(xiàn)實意義。

一、工程簽證的含義及其主要表現(xiàn)

（一）工程簽證的含義

簽證是長期以來建筑慣例形成的行業(yè)術語，我國現(xiàn)行法律法規(guī)始終沒有做出統(tǒng)一、規(guī)范的定義。我國財政部和建設部發(fā)布的《建設工程價款結(jié)算暫行辦法》第14條第6款規(guī)定：“發(fā)包人要求承包人完成合同以外零星項目，承包人應在接受發(fā)包人要求的7天內(nèi)就工程量和單價、機械臺班數(shù)量和單價、使用材料的金額等向發(fā)包人提出施工簽證，發(fā)包人簽證后施工……”。中國建設工程造價管理協(xié)會發(fā)布的《工程造價咨詢業(yè)務操作指導規(guī)程》（中價協(xié)〔2002〕第016號）對“工程簽證”作出以下術語解釋：“按承發(fā)包合同約定，一般由承發(fā)包雙方代表就施工過程中涉及合同價款之外的責任事件所作的簽認證明。”

筆者認為，中價協(xié)的術語解釋更加規(guī)范，更切近實際。從合同管理角度看，工程簽證是承發(fā)包雙方代表在施工過程及結(jié)算過程中對確認工程量、增加合同價款、支付各種費用、順延竣工日期、承擔違約責任、賠償損失等內(nèi)容所達成一致意見的補充協(xié)議。工程簽證一旦完成即具有法律效力，既是合同雙方工程結(jié)算的依據(jù)，也是合同一方向另一方主張權(quán)利、免除己方合同義務和責任的重要證據(jù)。

（二）工程簽證的主要表現(xiàn)

實務中，工程簽證可能表現(xiàn)為工程簽證單、工作聯(lián)系單、工程聯(lián)系單、企業(yè)公函、備忘錄、報告等形式。只要承發(fā)包雙方代表就簽證事項進行簽字認可，即為有效簽證。

二、建設單位工程簽證實務中存在的主要問題

建設單位工程簽證管理中通常存在以下幾方面問題：

（一）簽證權(quán)限設置不合理。

主要體現(xiàn)在兩方面：一是建設單位內(nèi)部工程師、工程項目負責人以及單位負責人之間簽證權(quán)限設置不合理，往往體現(xiàn)為向下授權(quán)過大，為內(nèi)部人違規(guī)簽證提供了可乘之機；二是建設單位對監(jiān)理單位、設計單位的簽證權(quán)限約束不到位，往往體現(xiàn)為未經(jīng)建設單位同意，擅自簽署涉及工程設計變更、工程造價及工期調(diào)整等處分性簽證。

（二）簽證單審核不嚴不細。

受業(yè)務人員專業(yè)知識缺乏、契約意識和責任意識不強等因素影響，建設單位現(xiàn)場管理人員隨意簽證、不規(guī)范簽證的問題較為突出，實務中多體現(xiàn)為重復簽證、虛假簽證、分解簽證以及事后補辦簽證等現(xiàn)象，往往給企業(yè)帶來不可估量的損失。

（三）不及時簽收或回復工程簽證單。

簽證單涉及工程價款及工期，均為敏感話題，建設單位派駐現(xiàn)場管理人員往往抱有畏難、回避心態(tài)，對承包方提出的簽證會自覺不自覺的拖延。但是，雙方合同一般都約定了簽證及索賠的時限，如不按合同約定及時回復，往往可能觸發(fā)“默認條款”而使建設單位陷入被動，甚至喪失實體權(quán)利。

（四）簽證及索賠意識淡薄。

有的建設單位管理人員片面地認為，簽證及索賠是承包方的事，對承包方未履行合同義務或者施工質(zhì)量缺陷等事項不管不問，也不及時提出簽證和索賠，導致建設單位的合法權(quán)益無法得到有效保護。

三、建設單位加強工程簽證法律風險防范的思路及措施

筆者認為，建設單位應當建立事前、事中、事后的工程簽證法律風險防控體系，可以從以下幾方面加強和改進具體工作。

（一）加強事前預防

1.建立工程簽證分類管理制度

對于重大工程項目，建設單位可以事前制定工程簽證分類管理制度，并將其作為工程項目的招標文件和承發(fā)包合同的附件之一，事前構(gòu)筑工程簽證及索賠法律風險的“防火墻”。對于承發(fā)包合同約定允許分包的，應當要求承包方與分包方在分包合同中約定適用發(fā)包方工程簽證分類管理制度。

2.嚴格工程設計圖紙和預算審查

工程項目實施前，建設單位應當組織設計、工程技術、工程管理、工程咨詢、運營等方面的專家對施工圖進行嚴格審查，使設計更符合使用實際和施工實際，盡量避免設計漏項和錯誤，最大限度減少設計變更和工程變更，杜絕邊設計、邊施工現(xiàn)象，從根本上解決簽證問題。同時，要重視招標工程預算及招標控制價的編制與審查，確保工程量清單不重復、不漏項，清單特征描述準確，組價科學合理，使預算的量和價符合工程實際，盡量避免因工程預算不能如實反映施工圖內(nèi)容導致的簽證。

3.招標文件應明示是否允許工程簽證

對招標的工程項目，招標文件應明示是否允許工程簽證；若允許工程簽證，應當進一步明確該工程項目實施過程中可簽證的事項范圍及不可簽證的內(nèi)容。

4.細化完善建設工程施工合同文本

建設工程施工合同對承發(fā)包雙方均具有法律約束力，也是雙方進行工程簽證的依據(jù)。為此，應在合同中對工程簽證法律風險作出必要安排，可以采取以下管理措施：

（1）明確工程簽證的實施主體。約定承包方、監(jiān)理方和發(fā)包方三方有權(quán)代表，依合同約定的權(quán)限完成簽章確認，工程簽證方為有效。

（2）明確可簽證事項及不可簽證事項的范圍。凡是雙方合同約定由承包方負責的事項以及預算定額內(nèi)已有規(guī)定的項目不得簽證。

（3）科學設定發(fā)包方代表的簽證權(quán)限。建設單位應根據(jù)簽證事項的性質(zhì)和涉及金額等實際情況，科學、合理設置現(xiàn)場工程師、工程部門負責人、本單位分管領導及主要負責人的簽證權(quán)限。同時，合同文本中應當對本單位各級管理人員的簽證權(quán)限進行明確約定，并在顯著位置向承包方提示本單位代表超出簽證權(quán)限的工程簽證無效。

（4）適當約束監(jiān)理單位、設計單位的簽字權(quán)限。合同中可以約定，未經(jīng)發(fā)包方書面同意，監(jiān)理方不得擅自簽署涉及工程造價與工期順延、工程質(zhì)量驗收標準等處分性事項的簽證單；設計單位在技術核定單簽字與出具設計變更單之前，應當事先以書面方式向發(fā)包方說明變更原因，并應經(jīng)過發(fā)包方書面同意。

（5）明確承包方的簽證單經(jīng)發(fā)包方審核后，如承包方對發(fā)包方的審核有異議的，承包方應在約定的時限內(nèi)提出書面異議并提交相關證明材料，逾期未提出書面異議的，以發(fā)包方審核結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。

（6）明確工程簽證辦結(jié)時限，避免由于時間過長、更換相關人員等原因?qū)е聦炞C所涉事項模糊不清。

（二）強化過程控制

1.加強對派駐現(xiàn)場管理人員的崗前培訓

培訓內(nèi)容主要包括工程簽證涉及的法律法規(guī)、本單位工程簽證管理制度、承發(fā)包雙方簽訂的建設工程施工合同、招標投標文件及工程量清單等內(nèi)容。既要讓參與工程項目的現(xiàn)場管理人員熟悉有關法律規(guī)定和企業(yè)管理規(guī)定，又對合同約定的各方權(quán)利和義務內(nèi)容做到全面了解、心中有數(shù)。

2.規(guī)范現(xiàn)場管理行為

發(fā)包方的指令、不合理干預施工以及不履行或延遲履行合同義務等情形，均是承包方提出工程簽證及索賠的直接誘因。為此，建設單位要規(guī)范現(xiàn)場管理行為，可以采取以下措施：

（1）按照合同約定的時間和要求，向承包方及時提供工程設計圖紙、組織圖紙會審與設計交底，及時移交場地，有建筑物或構(gòu)筑物需要動遷的，應及時完成動遷。

（2）及時向有關行政主管部門申請辦理開工或復工手續(xù)并取得相關審批文件。

（3）對于實行EPC總包的工程，除合同及技術協(xié)議約定允許發(fā)包方指定分包的以外，發(fā)包方不得指定分包單位。

（4）在承包方?jīng)]有延誤工期的情況下，不得為了工程提前竣工而要求承包方趕工。若建設單位突破合理工期人為確定工程竣工日期的，應當事前組織專家論證，提供方案及措施支持，避免發(fā)生安全、質(zhì)量事故以及引發(fā)簽證索賠和法律責任事件。

（5）除非工程變更和設計變更以及其它合理因素，不要隨意干擾承包方的正常施工以及對施工工序作出不合理指示。

（6）對于建設單位提供的材料設備，應及時、保質(zhì)、保量供應；對于建設單位指定由承包方采供的材料設備，應及時組織對材料設備的品牌、規(guī)格型號、數(shù)量、質(zhì)量、價格進行審核確認，不得延誤。

（7）按照合同及施工進度要求，安排承包方或承包方指定的施工單位進場施工，并督促前述單位按合同約定完成施工內(nèi)容。

（8）按照雙方合同約定及時支付工程進度款。

3.嚴格執(zhí)行工程簽證管理流程

工程簽證應當先申請、再審批、后實施，做到一事一簽、及時辦理，禁止分解簽證和事后補辦簽證。對于因特殊情況確需補辦簽證的，建設單位必須高度重視，經(jīng)本單位法務、工程管理部門審核并最終經(jīng)本單位有關領導審批。

4.規(guī)范審核確認工程簽證

對承包方提出的簽證申請，建設單位應按照合同進行審核，對于不真實、不合理的簽證申請不予簽認并按照合同約定的時限要求回復意見，對于合理的簽證申請予以審核確認。

（1）對于合同約定不允許簽證的事項，以及承包方無中生有、以少簽多，與實際施工情況不符的簽證申請，建設單位應當堅決拒絕并及時書面回復意見，禁止重復簽證、虛假簽證，杜絕錯誤簽證。

（2）簽證不得改變合同中的實質(zhì)性內(nèi)容（如結(jié)算方式、工程質(zhì)量驗收標準等）及計價依據(jù)，禁止無調(diào)整價格依據(jù)直接簽認工程價款。所有涉及對工程量的簽證，應有人工、材料、機械設備的工種、工作內(nèi)容、材料具體品牌、規(guī)格、設備的規(guī)格型號等明細。

（3）按合同約定時限完成簽證單的審核及回復意見，避免因觸發(fā)法律規(guī)定或合同約定的“默認條款”而陷入被動甚至喪失實體權(quán)利。

（4）建立工程簽證專人管理制度，并安排專人負責現(xiàn)場簽證及索賠事項。對于承包方報送的簽證文件涉及合同雙方重大權(quán)利、義務處分以及責任劃分的，建設單位應在收到簽證文件后，第一時間會同法務、工程管理部門審核，必要時組織顧問律師審查把關后進行處置。同時，強化反索賠意識，對于承包方的原因給發(fā)包方造成的損失，及時提出反索賠請求，依法維護企業(yè)合法權(quán)益。

5.妥善保管工程簽證資料

工程簽證是雙方工程結(jié)算及索賠的直接證據(jù)，故加強簽證資料管理應當成為工程管理和合同管理的關鍵。因此，有必要安排專人管理工程印章和簽證資料，及時做好收發(fā)文登記，并采取有效防護措施，避免簽證資料損毀滅失。

（三）加強事后管控

1.加強合同履約的監(jiān)督檢查

建立施工合同履約管理臺賬，加強對合同履行情況的日常檢查，對于發(fā)現(xiàn)的簽證問題、風險以及爭議糾紛，建設單位工程管理部門第一時間整理有關證據(jù)資料，報告合同主管部門，并及時采取相關補救措施。

2.建立完善爭議糾紛的協(xié)調(diào)處置機制

當承發(fā)包雙方因工程簽證事項發(fā)生索賠事件和爭議糾紛，建設單位工程管理部門第一時間會同造價、合同主管部門及時搜集證據(jù)資料，向承包方提出工期延誤、質(zhì)量不合格等反索賠請求，進入訴訟、仲裁程序的，應當根據(jù)案件情況及時提出反訴或反請求。若存在嚴重證據(jù)不足或確有過錯，建設單位可以積極尋求與承包方進行協(xié)商談判，最大限度降低法律風險和損失。

3.建立工程簽證法律風險防控的評估機制

工程竣工后，建設單位可以將工程簽證法律風險防控工作情況作為項目后評價的重要內(nèi)容之一，及時總結(jié)管理得失，堵塞管理漏洞，進一步完善法律風險防控措施，進而實現(xiàn)閉環(huán)管理，為后續(xù)工程項目建設和管理積累經(jīng)驗。

四、結(jié)語

工程簽證是我國工程建設領域較為普遍的現(xiàn)象，也是建設單位工程管理的薄弱環(huán)節(jié)，同時伴隨著較大的法律風險。對于建設單位來說，如果管控不嚴不細，聽之任之，往往導致項目成本管理失控、爭議糾紛乃至安全、質(zhì)量等法律責任事件，直接影響工程項目的經(jīng)濟效益。為此，建設單位應當高度重視工程簽證法律風險防范工作，結(jié)合企業(yè)實際，提出防范法律風險的管理措施，依法維護自身的合法權(quán)益。