關(guān)于重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的研究

黨的十八大要求把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點(diǎn)之一。近年來(lái)，我市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，大力實(shí)施“三城四片五重點(diǎn)”戰(zhàn)略，致力建設(shè)輻射廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮重點(diǎn)鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)和輻射帶動(dòng)能力，展現(xiàn)了其在全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的典型示范作用。

一、重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）基本情況

圍繞“三城四片五重點(diǎn)”的空間布局，我市提出建設(shè)古溪、廣陵、河失、新街、宣堡等5個(gè)市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)。近年來(lái)，各重點(diǎn)鎮(zhèn)按照省、市加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)要求，堅(jiān)持“以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約有序”的發(fā)展原則，因地制宜，突出重點(diǎn)，狠抓城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，大力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)聚集功能、經(jīng)濟(jì)輻射功能、帶動(dòng)農(nóng)民增收功能得到了積極的發(fā)揮，重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)取得了重大進(jìn)展。

1.集鎮(zhèn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，綜合實(shí)力有所增強(qiáng)。近年來(lái)，市委、市政府高度重視重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，重點(diǎn)鎮(zhèn)處于快速發(fā)展機(jī)遇期，集聚功能不斷增強(qiáng)，發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，綜合實(shí)力進(jìn)一步提升。截至2012年，五個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)行政區(qū)劃總面積303.58平方公里，總?cè)丝谶_(dá)到26.94萬(wàn)人，比2010年增加0.13萬(wàn)人；經(jīng)濟(jì)總收入268.88億元，財(cái)政總收入2.67億元,比2010年增長(zhǎng)1.41億元；農(nóng)民人均收入11549元，比2010年增加2944.2元。五鎮(zhèn)共有企業(yè)1830家、個(gè)體工商戶7516家，從業(yè)人員4.92萬(wàn)人，產(chǎn)值和經(jīng)營(yíng)收入總計(jì)實(shí)現(xiàn)189.89億元，比2010年增加30.58億元。鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)初具規(guī)模，建成總面積達(dá)到12.8平方公里，完成了規(guī)劃面積的44.43%。鎮(zhèn)區(qū)共有常住人口4.84萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到17.2%，比2010年上升2.72個(gè)百分點(diǎn)。

2.基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城鎮(zhèn)功能得到提升。各重點(diǎn)鎮(zhèn)結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)改造和公用事業(yè)發(fā)展需要，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，大力推進(jìn)“十個(gè)一”工程建設(shè)，全面建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，小城鎮(zhèn)總體承載能力和服務(wù)水平有了較大程度的提升。自實(shí)施“十二五”規(guī)劃以來(lái)，五個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)共改建鎮(zhèn)區(qū)道路20條，計(jì)14.22公里，形成了較為通暢的道路骨架和與主干公路相銜接的交通體系；安裝各類路燈、照明燈1380余盞，“村村通”亮化工程基本實(shí)施到位；建成污水處理廠4座，配套建設(shè)雨污分流管網(wǎng)，污水處理能力達(dá)到619.5萬(wàn)噸/年；新建垃圾中轉(zhuǎn)站4座，鎮(zhèn)區(qū)垃圾無(wú)害化處理能力達(dá)到2.83萬(wàn)噸/年，環(huán)境衛(wèi)生狀況逐年好轉(zhuǎn)。服務(wù)設(shè)施配套程度不斷提高，五鎮(zhèn)共有中學(xué)10所、小學(xué)12所、幼兒園12所，教育教學(xué)條件明顯改善；中心衛(wèi)生院9所、村級(jí)衛(wèi)生室52所，基本實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)全覆蓋；建成鎮(zhèn)級(jí)文化活動(dòng)站6處，農(nóng)家書(shū)屋79個(gè)；建成市民廣場(chǎng)、健身廣場(chǎng)10處，配備健身器材280多件，農(nóng)民文化娛樂(lè)設(shè)施日益健全。

3.生態(tài)建設(shè)成效顯著，區(qū)域環(huán)境更加優(yōu)美。各重點(diǎn)鎮(zhèn)緊緊圍繞“天藍(lán)、地綠、水清、氣新”的目標(biāo)，落實(shí)生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略，以治理鎮(zhèn)區(qū)“八亂”和村莊環(huán)境整治活動(dòng)為抓手，大力開(kāi)展環(huán)境整治和綠化、凈化、美化、亮化工程，努力建設(shè)節(jié)約型、生態(tài)型、宜居型集鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年以來(lái)，五鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)新增公共綠地36.95萬(wàn)平方米，綠化建設(shè)總投入2億元，疏浚河塘14.41萬(wàn)米。已創(chuàng)建成國(guó)家級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)3個(gè)，省級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)5個(gè)，泰州市園林小城鎮(zhèn)5個(gè)。與此同時(shí)，各重點(diǎn)鎮(zhèn)按照適度集聚、節(jié)約土地、有利生產(chǎn)、方便生活的原則，科學(xué)安排集中居住定點(diǎn)，積極探索符合當(dāng)代農(nóng)民需求、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點(diǎn)的農(nóng)民集中居住模式，努力改善集鎮(zhèn)人居環(huán)境。河失鎮(zhèn)東來(lái)小區(qū)和幸福家園小區(qū)低層集中居住項(xiàng)目，改變了河失鎮(zhèn)區(qū)“有鎮(zhèn)無(wú)區(qū)”的歷史。古溪鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)規(guī)模達(dá)4萬(wàn)多平方米的東方佳苑小區(qū)也正在有序推進(jìn)中。2011年以來(lái)，五鎮(zhèn)完成農(nóng)民集中居住項(xiàng)目5個(gè)，建筑面積18.68平方米，目前正在實(shí)施的集中居住項(xiàng)目6個(gè)，規(guī)劃建筑面積23.5萬(wàn)平方米。

4.特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷優(yōu)化。近年來(lái)，各重點(diǎn)小城鎮(zhèn)依托自身現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真研究集鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，各重點(diǎn)鎮(zhèn)逐漸形成了一批具有自身特色優(yōu)勢(shì)、主導(dǎo)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。古溪鎮(zhèn)現(xiàn)有現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園2個(gè)，泰州市、**市級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)3家，注冊(cè)品牌農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)10個(gè)，規(guī)模養(yǎng)殖大戶450多戶；全鎮(zhèn)形成了發(fā)電機(jī)組、金屬拉絲、船舶配件、機(jī)械鑄造等特色產(chǎn)業(yè)集群。廣陵鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)140多公頃土地種植花卉苗木；全鎮(zhèn)工業(yè)結(jié)構(gòu)以稀土、機(jī)械制造、服裝業(yè)、人造革、制冷設(shè)備為主。河失鎮(zhèn)依托城黃線和新334省道發(fā)展苗木花卉種植園區(qū)，籌建苗木花卉銷售市場(chǎng)；工業(yè)著力打造機(jī)械電器、二氧化碳深加工、紡織制品三大產(chǎn)業(yè)。新街鎮(zhèn)依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不斷增強(qiáng)高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，高效農(nóng)業(yè)總面積約1100公頃；初步形成了“農(nóng)字頭”的特色產(chǎn)業(yè)。宣堡鎮(zhèn)生態(tài)旅游、高效農(nóng)業(yè)一枝獨(dú)秀，全鎮(zhèn)形成了以林果、花卉苗木產(chǎn)業(yè)為主的“一鎮(zhèn)一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)布局特色；市重點(diǎn)生態(tài)旅游項(xiàng)目——“宣家堡古銀杏群落森林風(fēng)景區(qū)”開(kāi)發(fā)建設(shè)正在加快推進(jìn)中。

（二）存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我市各重點(diǎn)鎮(zhèn)充分利用各種有利條件，小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了一定的成績(jī)。但隨著建設(shè)步伐的不斷加快，與其發(fā)展不相匹配的不利因素也逐步顯現(xiàn)出來(lái)。

1.規(guī)劃系統(tǒng)性不夠，滯后于發(fā)展需要。目前，我市重點(diǎn)鎮(zhèn)雖都已編制了鎮(zhèn)總體規(guī)劃，但還缺乏與之相配套的覆蓋全鎮(zhèn)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，各重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃普遍存在不齊全、不協(xié)調(diào)，前瞻性、戰(zhàn)略性不夠等問(wèn)題。有的規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，建設(shè)用地粗放利用，集約化程度很低。有的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度預(yù)期不足，規(guī)劃缺乏超前性，帶來(lái)用地指標(biāo)不足、設(shè)施短缺等問(wèn)題。有的在規(guī)劃的實(shí)施和管理上存在執(zhí)行不嚴(yán)、隨意調(diào)整、缺乏監(jiān)督等情況，建設(shè)跟著“感覺(jué)走”的現(xiàn)象依然存在，影響了規(guī)劃的權(quán)威性和引領(lǐng)作用的發(fā)揮。還有的鎮(zhèn)由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，總體規(guī)劃沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)整修編，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地利用和建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不配套，一定程度上影響了城鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展。

2.市政設(shè)施投入不足，資金短缺問(wèn)題嚴(yán)重。近年來(lái)，市委、市政府制訂下發(fā)了《關(guān)于加快重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的意見(jiàn)》（泰委辦發(fā)〔2010〕48號(hào)）、《重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理考核實(shí)施辦法》等文件，給予重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)政策扶持和一定的資金投入，對(duì)加快推進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)了福音。但由于重點(diǎn)鎮(zhèn)缺乏經(jīng)營(yíng)集鎮(zhèn)的理念和載體，加之自身融資能力不強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源還很狹窄，建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用嚴(yán)重不足，僅靠每年200萬(wàn)元的小城鎮(zhèn)專項(xiàng)補(bǔ)助資金根本無(wú)法維持鎮(zhèn)區(qū)日常建設(shè)和管理的需要。集鎮(zhèn)道路不同程度存在路網(wǎng)不聯(lián)、路況較差、等級(jí)較低等問(wèn)題；天然氣等清潔能源供應(yīng)短缺；污水處理設(shè)施還不足，管網(wǎng)還未完全實(shí)施到位、排污接入少、垃圾回收少、收費(fèi)難等問(wèn)題并存，已建成的污水處理廠和垃圾中轉(zhuǎn)站普遍存在運(yùn)轉(zhuǎn)不正常的問(wèn)題。普遍缺少重點(diǎn)建筑和標(biāo)志性工程，未走出低層次和沿路“走廊式”開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，“馬路經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象還較為普遍，綜合服務(wù)功能還很低。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色不明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。近幾年來(lái)，雖然重點(diǎn)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，但由于產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展程度低，產(chǎn)品鏈較短，結(jié)構(gòu)偏平化，缺乏戰(zhàn)略縱深；技術(shù)創(chuàng)新能力特別是自主創(chuàng)新能力較弱，初級(jí)產(chǎn)品多，擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)鏈條中的高端產(chǎn)品及品牌產(chǎn)品少；缺乏具有引領(lǐng)和支撐拉動(dòng)作用的集團(tuán)企業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以資源能源外延式增長(zhǎng)方式為主。與周邊地區(qū)相比，特色經(jīng)濟(jì)缺乏的劣勢(shì)尤為突出，不能形成經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。從重點(diǎn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)自身情況看，農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化程度較低，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整；工業(yè)方面無(wú)論是企業(yè)個(gè)數(shù)、從業(yè)人數(shù)及總量規(guī)模都還不大，起支撐作用的骨干企業(yè)不多，發(fā)展后勁明顯不足；工業(yè)積累的水平及其消化勞動(dòng)力的能力也不夠強(qiáng)；三產(chǎn)主要集中在傳統(tǒng)的商貿(mào)和流通領(lǐng)域，新興的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有待加強(qiáng)等。

4.相關(guān)政策不健全，體制機(jī)制約束較多。土地方面，重點(diǎn)鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設(shè)用地指標(biāo)不足矛盾日益突出，獲取新增建設(shè)用地難度極大；土地有償使用收益分配留給鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政很少；宅基地使用政策，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)后承包地去留政策，也影響著農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。財(cái)稅體制方面，稅收劃分留給鎮(zhèn)級(jí)的比例偏低，市、縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不夠。融資方面，市政基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作還沒(méi)有突破，社會(huì)資本投入城鎮(zhèn)建設(shè)不多，金融信貸投入渠道不暢，城鎮(zhèn)建設(shè)資金“瓶頸”難題非常突出。戶籍管理與村民待遇方面，雖然“農(nóng)轉(zhuǎn)非”已基本不存在門檻問(wèn)題，但由于城鎮(zhèn)的“非農(nóng)”戶口并不能享有比農(nóng)村戶口更多的利益，農(nóng)民轉(zhuǎn)非意愿發(fā)生了根本變化，大部分農(nóng)民已不愿意轉(zhuǎn)非，一定程度上影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、國(guó)內(nèi)外小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法

在城市化發(fā)展的進(jìn)程中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)在不斷的探索和實(shí)踐中，積累了一些豐富的小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。追蹤、了解發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)基本情況和動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，借鑒他們的成功做法和有效經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我們科學(xué)建設(shè)小城鎮(zhèn)大有裨益。

1.強(qiáng)化規(guī)劃龍頭，注重長(zhǎng)效管理。一是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的公眾參與，例如在美國(guó)，公眾可全過(guò)程參與城鎮(zhèn)規(guī)劃，并設(shè)有許多官對(duì)民和民對(duì)官性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，以保障民眾能充分參與城市規(guī)劃的制訂和執(zhí)行。二是注重規(guī)劃的前瞻性，小城鎮(zhèn)規(guī)劃期一般有十幾年的跨度，必須考慮到城鎮(zhèn)未來(lái)的發(fā)展?jié)摿Γ瑸閷?lái)的持續(xù)發(fā)展留下充分的空間。如江陰等市堅(jiān)持從區(qū)域的角度、以更高的視野編制規(guī)劃，實(shí)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)，強(qiáng)化重點(diǎn)鎮(zhèn)的重要地位。華士鎮(zhèn)按照城市標(biāo)準(zhǔn)編制城鎮(zhèn)規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃覆蓋鎮(zhèn)域74.64平方公里，城鎮(zhèn)規(guī)劃功能定位成江陰的新型衛(wèi)星鎮(zhèn)、澄東片區(qū)中心城、鎮(zhèn)村一體化的生態(tài)區(qū)；同時(shí)運(yùn)用城市設(shè)計(jì)嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)風(fēng)貌、商業(yè)、色彩等。三是充分考慮環(huán)境保護(hù)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在規(guī)劃中特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，如德國(guó)幾乎所有小城鎮(zhèn)中森林和花園都占城鎮(zhèn)面積的1／3以上。四是通過(guò)法律約束來(lái)保障規(guī)劃的延續(xù)性、穩(wěn)定性，普遍采用法律手段對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行約束，例如澳大利亞的城鎮(zhèn)規(guī)劃一旦在議會(huì)上表決通過(guò)，就形成地方法律，由議會(huì)監(jiān)督實(shí)施，任何人無(wú)權(quán)擅自調(diào)整。

2.開(kāi)辟多種途徑，完善投資環(huán)境。一是引入市場(chǎng)機(jī)制，多渠道籌集建設(shè)資金。越來(lái)越多的國(guó)家鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成政府與民間資本共同建設(shè)的格局。如美國(guó)政府將越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)，鼓勵(lì)私人投資經(jīng)營(yíng)，范圍由過(guò)去的電力、電話等設(shè)施擴(kuò)展到供水、供熱、燃?xì)獾葞缀跛械捻?xiàng)目。上海市不斷拓展小城鎮(zhèn)建設(shè)多元化投融資渠道，要求區(qū)縣加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資的統(tǒng)籌，支持有條件的試點(diǎn)鎮(zhèn)組建多元參股的城鎮(zhèn)投資開(kāi)發(fā)公司，支持試點(diǎn)重點(diǎn)鎮(zhèn)開(kāi)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融組織的試點(diǎn)。二是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為起點(diǎn)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)。如日本全國(guó)村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平已同城市基本持平，政府鼓勵(lì)人們返鄉(xiāng)工作。三是加大教育投入，重視人才培養(yǎng)。如日本不斷增加教育經(jīng)費(fèi)，為城鎮(zhèn)發(fā)展培養(yǎng)出大批技術(shù)、管理人才和熟練勞動(dòng)者。為解決外來(lái)民工子女的入學(xué)難題，浙江衢州上余鎮(zhèn)為外來(lái)民工子女入學(xué)開(kāi)辟了綠色通道，只要家長(zhǎng)提供企業(yè)的用工證明，子女就能免費(fèi)入學(xué)，不用繳納一分錢。四是提供政策優(yōu)惠，優(yōu)化投資軟環(huán)境。發(fā)達(dá)國(guó)家小城鎮(zhèn)政府也會(huì)制定許多優(yōu)惠政策來(lái)吸引企業(yè)的入駐。如美國(guó)新布朗士維克市政府為鼓勵(lì)私人投資，積極為他們提供學(xué)習(xí)、選址和融資等方面的幫助。五是充分挖掘本地資源，重點(diǎn)培育特色產(chǎn)業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家的小城鎮(zhèn)一般都有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、特色鮮明的特點(diǎn)。例如澳大利亞一個(gè)以煤礦開(kāi)采為主的城鎮(zhèn)將已經(jīng)破舊閑置的老鐵路線重新維修保養(yǎng)后，開(kāi)發(fā)沿線旅游景點(diǎn)，讓乘客乘坐老式火車沿途觀光旅游，以旅游帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使該鎮(zhèn)又恢復(fù)了往日的生機(jī)。又如興化市將相連的以不銹鋼產(chǎn)業(yè)集群為依托的工業(yè)重鎮(zhèn)戴南鎮(zhèn)、水鄉(xiāng)特色張郭鎮(zhèn)納入一體規(guī)劃，統(tǒng)籌整合片區(qū)資源，促進(jìn)鎮(zhèn)域跨越發(fā)展。兩鎮(zhèn)共有不銹鋼企業(yè)近3000家，產(chǎn)銷超億元的近30家。

3.重視環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)建宜居城鎮(zhèn)。一是加強(qiáng)城市環(huán)境建設(shè)，打造個(gè)性小城鎮(zhèn)，特別注重環(huán)保綠化、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及追求個(gè)性化建設(shè)，避免“千城一面、萬(wàn)鎮(zhèn)雷同”的現(xiàn)象。南通市十分重視小城鎮(zhèn)特色打造，強(qiáng)化設(shè)計(jì)理念，根據(jù)南通歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)要求，注重城鎮(zhèn)和村落的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)挖掘保護(hù)和民間藝術(shù)傳承，突出小城鎮(zhèn)個(gè)性特色。二是完善公共服務(wù)配套，吸引人口聚居，如美國(guó)人口可以自由遷移，城鎮(zhèn)的居民和投資者是其存在、發(fā)展的基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)均依賴良好的公共服務(wù)設(shè)施留住人。三是綜合運(yùn)用各種手段，構(gòu)建有效的環(huán)境衛(wèi)生治理體系，環(huán)衛(wèi)管理通常從源頭上進(jìn)行控制，即以提高全民的環(huán)保意識(shí)為出發(fā)點(diǎn)，綜合運(yùn)用法律、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各種手段構(gòu)建有效的控制體系，如澳大利亞通過(guò)一票否決制的方式對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，達(dá)不到環(huán)保要求的項(xiàng)目不能開(kāi)工建設(shè)。

三、重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的對(duì)策與建議

重點(diǎn)鎮(zhèn)是承接中心城區(qū)與農(nóng)村的樞紐，處于十分重要的承上啟下的戰(zhàn)略地位，科學(xué)確立重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)劃定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策扶持、建設(shè)管理等方面的目標(biāo)，對(duì)全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起著極為重要的作用。

我市重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)工作，應(yīng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，按照**市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的要求，堅(jiān)持尊重規(guī)律、因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、突出特色、集約利用、內(nèi)涵發(fā)展、保障農(nóng)民利益的原則，以完善承載服務(wù)功能為基礎(chǔ)，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為核心，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，集中力量建設(shè)特色明顯、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代宜居小鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，成為連接城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和繁榮農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)、集聚農(nóng)民的重要載體，在促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的同時(shí)，輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)快速發(fā)展，有力促進(jìn)全市城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，推進(jìn)重點(diǎn)鎮(zhèn)健康發(fā)展

一是抓好重點(diǎn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編。隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)與市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)或與中心鎮(zhèn)規(guī)模和定位不相稱的、不適應(yīng)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)快速演變和一體化發(fā)展的規(guī)劃，需要組織調(diào)整修編。總體規(guī)劃修編必須按照建設(shè)小城鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)的目標(biāo)定位，要圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求,著眼于整個(gè)鎮(zhèn)域范圍甚至周邊更大區(qū)域,研究城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略和空間布局,明確強(qiáng)制性內(nèi)容，努力提高總體規(guī)劃的前瞻性和超前性，突出重點(diǎn)鎮(zhèn)在市域總體規(guī)劃中的地位，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地規(guī)劃重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展。

二是加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的編制。近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃是重點(diǎn)鎮(zhèn)的骨架。在總體規(guī)劃修編完善的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)鎮(zhèn)要切實(shí)做好近期建設(shè)規(guī)劃、各功能區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃以及區(qū)域性交通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠化、供水、排水、污水處理、燃?xì)?、電力、通信、防?zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃。在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，對(duì)鎮(zhèn)區(qū)重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、中低收入居民的住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌安排，合理布局；鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的重要區(qū)域，如舊城改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等都要編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；同時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)重要地段、重要節(jié)點(diǎn)要做好城市設(shè)計(jì)，做到細(xì)微處見(jiàn)精致,以有效控制其平面布局、建設(shè)容量和風(fēng)貌特色,提升建設(shè)品位和檔次。

三是加強(qiáng)規(guī)劃的管理與監(jiān)督。要強(qiáng)化重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃管理，進(jìn)一步明確市、鎮(zhèn)、村三級(jí)在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制和管理的職責(zé)，依法規(guī)范村鎮(zhèn)建設(shè)行為。進(jìn)一步健全重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)規(guī)劃管理隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)基層規(guī)劃管理力量，并且將重要規(guī)劃編制和規(guī)劃管理經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算予以保證。各重點(diǎn)鎮(zhèn)要統(tǒng)籌規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性，認(rèn)真做好重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選址的規(guī)劃管理，把好規(guī)劃布局和選址審查關(guān)；審批和調(diào)整已經(jīng)批準(zhǔn)的各項(xiàng)規(guī)劃，必須嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的程序。要加強(qiáng)規(guī)劃管理法制建設(shè)，建立和完善規(guī)劃管理監(jiān)督制度，形成完善的行政檢查、行政糾正和行政責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的督查工作；要建立防治違法建設(shè)組織網(wǎng)絡(luò)和長(zhǎng)效管理機(jī)制，全面加強(qiáng)鎮(zhèn)村違規(guī)建設(shè)整治力度，與市相關(guān)部門溝通建立日常巡查和違章查處聯(lián)動(dòng)機(jī)制，努力形成上下聯(lián)通的規(guī)劃監(jiān)管體系，確保重點(diǎn)鎮(zhèn)各項(xiàng)規(guī)劃的有效落實(shí)和村鎮(zhèn)建設(shè)的有序推進(jìn)。

2.挖掘特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)重點(diǎn)鎮(zhèn)科學(xué)定位

充滿活力和競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)鎮(zhèn)繁榮和發(fā)展的基礎(chǔ)，良好的特色產(chǎn)業(yè)不僅有利于吸納聚集農(nóng)村人口,而且能引導(dǎo)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展方向、使重點(diǎn)鎮(zhèn)更有生命力和延續(xù)性。我市各重點(diǎn)鎮(zhèn)要從實(shí)情出發(fā)，按不同類型確定特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)差別化發(fā)展。

一是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。古溪鎮(zhèn)可在保留現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)的前提下，重點(diǎn)發(fā)展環(huán)境友好、勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)，促進(jìn)就業(yè)、致富百姓。適度擴(kuò)大工業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)模，以建設(shè)省級(jí)電機(jī)科技產(chǎn)業(yè)園為目標(biāo)，加快提升電機(jī)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展水平。進(jìn)一步鞏固禽畜規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)優(yōu)勢(shì)，完善養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖向?qū)I(yè)化、規(guī)?；?、公司化方向發(fā)展。同時(shí)，充分發(fā)揮“四縣市交界、千年商貿(mào)重鎮(zhèn)”的獨(dú)特區(qū)位、商貿(mào)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)綜合市場(chǎng)群項(xiàng)目，建設(shè)輻射周邊縣市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和農(nóng)副產(chǎn)品交易的專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)。通過(guò)建設(shè)和改善市場(chǎng)配套服務(wù)設(shè)施,拓寬交易范圍,增大市場(chǎng)容量,打造以古溪為中心，輻射周邊地區(qū)的區(qū)域性小商城。

二是物流服務(wù)集散區(qū)。廣陵鎮(zhèn)境內(nèi)有寧通高速公路、寧鹽高速公路和廣靖高速公路三條高速公路在鎮(zhèn)區(qū)北部交匯，形成了有名的廣陵立交?？蓱{借良好的公路交通區(qū)位和運(yùn)輸方便、信息快捷、流動(dòng)人口多等優(yōu)勢(shì),大力推進(jìn)服務(wù)業(yè)、交通物流業(yè)，加大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代新型物流主題，培育重點(diǎn)物流企業(yè)，搞好三產(chǎn)配套服務(wù),形成以物流產(chǎn)業(yè)為主的新型城鎮(zhèn)。同時(shí)，近年來(lái)廣陵鎮(zhèn)林果苗木發(fā)展較快，種植面積已達(dá)8000畝。要穩(wěn)步發(fā)展苗木生產(chǎn)，正確處理好生態(tài)建設(shè)、觀光農(nóng)業(yè)與廣陵集鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

三是產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化先行區(qū)。河失鎮(zhèn)應(yīng)抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的機(jī)遇和城東工業(yè)園區(qū)的輻射，以工業(yè)為突破口，大力發(fā)展現(xiàn)代高新技術(shù)為代表的新型工業(yè)項(xiàng)目，擺脫低層次工業(yè)體系，努力追尋現(xiàn)代工業(yè)的軌跡，發(fā)展和吸引新的工業(yè)企業(yè)落戶工業(yè)集聚區(qū)，鼓勵(lì)和支持現(xiàn)有規(guī)模企業(yè)加快技術(shù)改造，加強(qiáng)新品研發(fā)，實(shí)現(xiàn)由一般加工業(yè)為主向先進(jìn)制造業(yè)為主轉(zhuǎn)變，調(diào)優(yōu)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品檔次，逐步實(shí)現(xiàn)以現(xiàn)代工業(yè)為主的工業(yè)性小城鎮(zhèn)。同時(shí)，該鎮(zhèn)處于市域中心位置，溝通南北、連接?xùn)|西，要按照城鄉(xiāng)一體化的要求，認(rèn)真謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展的整體思路，加強(qiáng)與城區(qū)及城東工業(yè)園區(qū)與黃橋副中心之間的規(guī)劃銜接的研究，積極探討合理布置產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城鎮(zhèn)居住組團(tuán)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)事業(yè)發(fā)展的空間布局，率先建成美麗宜居的城鎮(zhèn)化新社區(qū)。

四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化引領(lǐng)區(qū)。新街鎮(zhèn)要以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入為引領(lǐng)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。依托農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)升級(jí)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的良好機(jī)遇，培育特色高效產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮高效規(guī)模農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后進(jìn)行系列服務(wù),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)化與工業(yè)化良性互動(dòng)發(fā)展。要積極發(fā)展園區(qū)+公司+農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、園區(qū)+公司+農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)加銷一條龍、貿(mào)工農(nóng)一體化模式，形成以農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的提升，以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地行政、商業(yè)、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)園區(qū)成長(zhǎng)為農(nóng)工貿(mào)和產(chǎn)加銷一體化小城鎮(zhèn)。

五是生態(tài)旅游示范區(qū)。宣堡鎮(zhèn)林果產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效明顯，可以建設(shè)全省知名的平原生態(tài)園區(qū)和蘇中地區(qū)植物園。通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)生態(tài)園區(qū)花卉園木的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以生態(tài)園區(qū)的持續(xù)發(fā)展鞏固提升花卉苗木市場(chǎng)的影響力、競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，借助古銀杏群落森林的特色優(yōu)勢(shì)，以生態(tài)建設(shè)為目標(biāo)，體現(xiàn)現(xiàn)代人回歸自然的心理需求，以古銀杏景觀和古銀杏文化為基礎(chǔ)，以特色銀杏群落景觀保護(hù)為重點(diǎn)、以發(fā)展銀杏系列加工產(chǎn)品為中心，融合根思國(guó)防園資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃，拓展旅游資源，豐富旅游項(xiàng)目，加強(qiáng)旅游活動(dòng)策劃，構(gòu)建景點(diǎn)、景區(qū)游覽觀光體系，逐步打造融休閑娛樂(lè)、文化交流和科普教育為一體的旅游休閑和生態(tài)養(yǎng)生小城鎮(zhèn)。

3.轉(zhuǎn)變工作思路，拓寬重點(diǎn)鎮(zhèn)資金渠道

針對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺問(wèn)題，一要加大財(cái)政支持力度。建立穩(wěn)定、規(guī)范的市級(jí)與鎮(zhèn)級(jí)分稅制或超基數(shù)返還機(jī)制，重點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政收入實(shí)行核定收支基數(shù)，超基數(shù)部分按比例留在重點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政。土地出讓金收益、城鎮(zhèn)配套費(fèi)、教育附加費(fèi)等專項(xiàng)資金除按規(guī)定上交上級(jí)財(cái)政以外，留市部分也應(yīng)按比例返還給重點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政。通過(guò)健全財(cái)政管理體制，切實(shí)增強(qiáng)中心鎮(zhèn)的自我發(fā)展能力。二要建立多元化投融資機(jī)制。要運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，以發(fā)展、改革、創(chuàng)新的理念，把重點(diǎn)鎮(zhèn)資本作為動(dòng)態(tài)的可變的資產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)資產(chǎn)的滾動(dòng)增值和對(duì)建設(shè)的持續(xù)投入。結(jié)合實(shí)際情況，拓寬城建投融資渠道，面向社會(huì)，多渠道、多層次、全方位地籌措建設(shè)資金，大力推行城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)企業(yè)化、設(shè)施享用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式。加大市政公用事業(yè)領(lǐng)域的改革力度，鼓勵(lì)以股份制、合資、獨(dú)資等靈活的形式成立市政管理公司，形成“以鎮(zhèn)養(yǎng)鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)建鎮(zhèn)”的良好格局。三要建立城鎮(zhèn)建設(shè)融資平臺(tái)。借鑒市城投公司的融資經(jīng)驗(yàn)，幫助有條件的重點(diǎn)鎮(zhèn)成立城鎮(zhèn)建設(shè)投資有限公司和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，在政策允許下，鼓勵(lì)、支持這些重點(diǎn)鎮(zhèn)通過(guò)公司進(jìn)行融資，籌措建設(shè)資金，實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)滾動(dòng)發(fā)展，加快重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。

4.完善土地制度，確保重點(diǎn)鎮(zhèn)有序建設(shè)

土地是推進(jìn)中心鎮(zhèn)建設(shè)的重要資源，也是制約中心鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸之一。一方面要從保護(hù)耕地出發(fā)，制定農(nóng)村非農(nóng)用地規(guī)劃，盡量少用耕地，對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展確需占用耕地的，要從動(dòng)態(tài)平衡出發(fā)，給予優(yōu)先保證。支持和鼓勵(lì)重點(diǎn)鎮(zhèn)通過(guò)改造舊城鎮(zhèn)，開(kāi)展遷村并點(diǎn)、土地整理等，做好集中用地和集約用地。對(duì)大型的建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目，要從快優(yōu)先安排用地指標(biāo)。另一方面要積極探索農(nóng)民進(jìn)入重點(diǎn)鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地流轉(zhuǎn)的途徑和方法。在重點(diǎn)鎮(zhèn)探索“農(nóng)村宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住宅、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換農(nóng)民社會(huì)保障”試點(diǎn)。采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、異地置換等方式，鼓勵(lì)重點(diǎn)鎮(zhèn)依法開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地、非農(nóng)建設(shè)用地等流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村閑置土地，加快鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，推進(jìn)節(jié)約、集約土地。

5.堅(jiān)持建管并重，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)鎮(zhèn)良性循環(huán)

按照宜居宜業(yè)的要求，融入地域文化，突出生態(tài)優(yōu)勢(shì)，可持續(xù)地推進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)。一是抓建設(shè)。堅(jiān)持基礎(chǔ)先行，突出抓好交通通訊、供電供水、污水處理、垃圾處理等市政公用設(shè)施，教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，以及商貿(mào)、物流、倉(cāng)儲(chǔ)、餐飲等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)功能，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。要按照“先地下、后地上”的要求，全面抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免地下管網(wǎng)重建造成的浪費(fèi)；按照“功能互補(bǔ)、聯(lián)系緊密”的要求，合理布局功能區(qū)，注重各功能區(qū)之間的有機(jī)聯(lián)系和結(jié)合，加強(qiáng)城鎮(zhèn)與工業(yè)園區(qū)的銜接和融合，完善城鎮(zhèn)發(fā)展功能。二是抓管理。堅(jiān)持建管并重，按照立足基層、重心下移和事、責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，進(jìn)一步理順管理體制，建立健全小城鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)做到集鎮(zhèn)管理隊(duì)伍、資金、設(shè)施、責(zé)任、獎(jiǎng)懲“五落實(shí)”，加快形成分工科學(xué)、責(zé)權(quán)明確、務(wù)實(shí)高效、運(yùn)行有序的城鎮(zhèn)管理格局。加強(qiáng)宣傳、教育和引導(dǎo)，提高居民素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)群眾維護(hù)秩序、美化環(huán)境的榮譽(yù)感、責(zé)任感和主人翁意識(shí)，使維護(hù)良好的城鎮(zhèn)環(huán)境成為群眾的自覺(jué)行為。