第一篇：小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展問題研究

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展問題研究

一、我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

小城鎮(zhèn)是社會生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，它的形成和發(fā)展的歷史過程，是沿著社會生產(chǎn)力發(fā)展的軌跡進行的。在舊中國，由于農(nóng)村的商品生產(chǎn)尤其是手工業(yè)商品生產(chǎn)有了一定的發(fā)展，使一些村莊發(fā)展成集鎮(zhèn)，一些集鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。但是，舊中國的農(nóng)村商品生產(chǎn)，與其說是國內(nèi)資本主義工業(yè)的發(fā)展所促成，不如說是帝國主義經(jīng)濟侵略造成的怪胎。當時的大多數(shù)農(nóng)民雖然已經(jīng)變成資本支配下的小商品生產(chǎn)者，農(nóng)民的血汗雖然有一部分變成商業(yè)資本和帝國主義者的超額利潤，但這種生產(chǎn)決不是典型的資本主義商品生產(chǎn)。因此農(nóng)村經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)不可能得到應(yīng)有的發(fā)展。特別是由于帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓榨和掠奪，再加之戰(zhàn)爭的破壞和自然災(zāi)害的襲擊，致使農(nóng)村經(jīng)濟日益凋蔽，集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟也萎縮不振。

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是有關(guān)部門、專家學者關(guān)注的熱點問題之一。近年來，隨著對小城鎮(zhèn)問題的研究和認識的不斷深入，國家陸續(xù)出臺了一系列有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施。黨的十五屆三中全會提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。“十五”計劃綱要也明確提出要“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。目前，國內(nèi)學者對小城鎮(zhèn)問題的研究主要集中在以下方面。

一、小城鎮(zhèn)發(fā)展的意義和地位

(一)關(guān)于發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。

20世紀80年代以來，國內(nèi)學者對小城鎮(zhèn)發(fā)展意義做了大量研究，大多數(shù)學者都高度評價小城鎮(zhèn)在中國城市化道路中的意義，甚至認為“發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的必由之路”。其中，代表性的觀點有：

1996年國家計委規(guī)劃司課題組在一份研究報告中從戰(zhàn)略高度上論述了發(fā)展小城鎮(zhèn)在我國具有的重要歷史意義。第一，發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的必由之路，是具有中國特色的城市化道路的戰(zhàn)略性選擇；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展對20世紀中國經(jīng)濟的影響，不僅是一個城市化問題，而且還有更深遠的意義，它在實現(xiàn)我國的兩個根本轉(zhuǎn)變中，將起到至關(guān)重要的影響作用；第三，發(fā)展小城鎮(zhèn)的最深遠的意義在于，它觸及了農(nóng)村最深層次的、最困難的問題，對解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這一中國現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題，從根本上加強了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，不斷增加農(nóng)民收入有著不可估量的重要意義。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心溫鐵軍認為發(fā)展小城鎮(zhèn)的目的是解決“三農(nóng)問題”。他認為城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段?？紤]到其他發(fā)展中國家城市化進程導致農(nóng)業(yè)農(nóng)村衰敗和農(nóng)民破產(chǎn)的教訓，中國提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，在人口壓力大而資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約之下，主要目的是逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，力爭合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。

武漢大學辜勝阻等認為農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有利于我們解決“三農(nóng)”問題，也有利于緩解城市的內(nèi)需不足與市場制約，減輕農(nóng)村人口向城市高速流動的壓力。更為重要的是，在經(jīng)濟處于全面過剩的情況下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于創(chuàng)造經(jīng)濟的最大增長空間，避免“農(nóng)村病”和“城市病”，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

對小城鎮(zhèn)發(fā)展意義的認識，還表現(xiàn)在對城鎮(zhèn)化的理解上。城鎮(zhèn)化的特征除了表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口外，還表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)目增加，城市群和城市系統(tǒng)形成，城市區(qū)域規(guī)模擴大，城市質(zhì)量逐步提高，城市經(jīng)濟運行高效化、社會文明化、環(huán)境優(yōu)質(zhì)化和管理科學化，區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展等方面(陳少波，2000)。

20世紀90年代以來，隨著各地小城鎮(zhèn)發(fā)展實踐的推進，對于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略意義的認識也逐漸深入，少數(shù)學者在肯定其基本方向的同時，也出現(xiàn)了對片面強調(diào)小城鎮(zhèn)的質(zhì)疑。

張正河認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)對中國工業(yè)化和城市化進程的促進作用是顯而易見的，所有的正向作用我們都給予充分的認同，但比較起來，小城鎮(zhèn)在中國城市化進程中的弊端要大于益處，特別是從長遠和全局來看更是如此。雖然小城鎮(zhèn)在中國農(nóng)村脫貧和致富路上出盡了風頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國城市化惟一正確的道路。

史育龍認為對農(nóng)村經(jīng)濟而言，小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，但在全國城鎮(zhèn)體系發(fā)展的大系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)只是我國城市化戰(zhàn)略中的一個方面，如果不提高小城鎮(zhèn)在集聚人口、經(jīng)濟發(fā)展方面的質(zhì)量，繼續(xù)依靠大量“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，造成小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張，將可能導致對我國資源、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞。

韓明清等認為“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”思想的提出并非把發(fā)展小城鎮(zhèn)當做最終的戰(zhàn)略目標，而是實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標的手段。發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高城市化水平，解決城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等一系列問題和城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的重要手段。

(二)小城鎮(zhèn)在我國城市化中的地位。

對小城鎮(zhèn)在我國城市化中地位的認識，出現(xiàn)了明顯的分歧，主要表現(xiàn)在認為大中城市在我國城市化中具有主導地位，還是中小城市或小城鎮(zhèn)在城市化中占據(jù)主導地位，還是應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展等等，其中“大城市論”和“小城鎮(zhèn)論”是兩種比較突出的對立觀點。

1．“大城市論”認為中國的城市化應(yīng)走大中城市擴容為主的道路。支持這一觀點的專家主要從以下幾個方面進行了論證：第一，大城市確實外部成本較高，但規(guī)模合理的大城市有良好的聚集效應(yīng)，由此帶來的規(guī)模收益明顯超過外部成本，經(jīng)濟效益遠遠高于中小城市和小城鎮(zhèn)。第二，大城市比小城鎮(zhèn)更能節(jié)省土地。小城鎮(zhèn)在建成區(qū)以外還占用大量的非耕地，其中包含相當大的土地資源浪費。今后如果大城市發(fā)展步伐快一些，吸收更多的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口，將會為國家節(jié)省大量的土地資源。第三，由于大城市具有良好的經(jīng)濟效益，只要建立和完善合理的資金回流機制，用于大城市建設(shè)的巨額投資就會得到充分的回報，不會給政府財政帶來沉重的負擔。第四，大中城市的規(guī)模效益最好，吸納農(nóng)村剩余勞動力的潛力還很大。因選擇的工作不同，農(nóng)民進城并不與下崗職工爭飯碗，而且城市經(jīng)濟繁榮發(fā)展、充分就業(yè)的時期正是“民工潮”的高峰期，農(nóng)民工大量進城既轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動力，又促進了城市的經(jīng)濟發(fā)展。而小城鎮(zhèn)則是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是在城鄉(xiāng)分割體制下產(chǎn)生的。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也是分散的，難以擔當轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題，而且過度發(fā)展小城鎮(zhèn)會得“農(nóng)村病”，比“城市病”的問題更嚴重。

而反對發(fā)展大城市的原因是：第一，隨著國有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問題正變得日益突出。大量的人口涌入，勢必會加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴重的社會矛盾；第二，中國現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化；第三，發(fā)展中國家大城市的盲目擴張，形成了貧民窟和“棚戶區(qū)”，導致黑社會犯罪等嚴重的社會問題。中國應(yīng)從中吸取經(jīng)驗教訓，避免犯同樣的錯誤；第四，我國一大批大城市的人口已達到相當規(guī)模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設(shè)施和能力已嚴重短缺，難以在短期內(nèi)消化大量的農(nóng)村人口。

2．“小城鎮(zhèn)論”認為發(fā)展小城鎮(zhèn)是走中國特色的城市化道路的必然選擇。支持這一觀點的專家認為：第一，改革開放以來，盡管中國城市化進程滯后，但近年來小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張明顯，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)方面積累了許多經(jīng)驗和教訓，因勢利導發(fā)展小城鎮(zhèn)有一定的基礎(chǔ)；第二，由于地緣關(guān)系緊密，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)比進入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個市場較好、較快地連接起來，迅速地促進農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由此大量吸納農(nóng)村剩余勞動力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾，進而促進農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的增長，同時又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力；第四，農(nóng)村城鎮(zhèn)化曾是世界各國城市化起步階段的共同選擇；第五，以農(nóng)村小城鎮(zhèn)為主加快城市化適合中國的國情，它可以使大量的農(nóng)民迅速非農(nóng)化，較快地進入低水平的城市化階段，而后再逐步提高城市化水平；第六，發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國建設(shè)資金短缺的國情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對小城鎮(zhèn)的人力、物力、財力的投入，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展無需過多依賴國家的財政投入。

反對“小城鎮(zhèn)論”的人認為，將我國城市化的主要途徑定為發(fā)展小城鎮(zhèn)有許多困難難以克服。季建林認為，我國的小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術(shù)水平低、投資分散且效益低下的狀態(tài)，片面強調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，必然造成亂占亂用土地、重復(fù)建設(shè)嚴重、浪費資源、污染環(huán)境等問題。在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式難以得到根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟的社會結(jié)構(gòu)仍然難以打破，對外來人口仍有排斥力，不能把中國城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望和重任寄托在小城鎮(zhèn)的發(fā)展上。

3．“多元增長理論”認為要根據(jù)區(qū)域差別選擇不同的城市化發(fā)展方向。在西部地區(qū)，大城市還發(fā)展不足，就要率先發(fā)展大城市；而在中部地區(qū)，經(jīng)濟水平有明顯提高，有可能需要發(fā)展的是小城市、中心鎮(zhèn)、縣級城關(guān)鎮(zhèn)；東部地區(qū)發(fā)揮大都市圈的帶動作用則更好。這派理論強調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強調(diào)發(fā)展哪一種，而應(yīng)該因地制宜，適宜發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。

4．“協(xié)調(diào)發(fā)展論”認為大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，越來越多的人認識到，探討中國的城市化發(fā)展道路，沒有必要局限于“大小”之爭，大中小城市、4、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國正確的城市化道路，符合中國城市化的客觀要求。劉福垣認為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個標準來判斷，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱鐵臻認為，單純強調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實際。中國巨大的農(nóng)村人口，實現(xiàn)城市化的目標，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國的大中小城市都應(yīng)放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵另一類城市的發(fā)展。我國的城市化應(yīng)是大中小城市共同發(fā)展，共同前進的過程。

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題

小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，許多學者和專家都進行了詳細的論證，而且取得了許多比較一致的認識，可以歸納為以下幾個方面。

(一)城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學性。

1．小城鎮(zhèn)的數(shù)量太多、規(guī)模太小。從總量看，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000多人，非農(nóng)人口只有3300多人。集鎮(zhèn)1700人，非農(nóng)人口不到400人。規(guī)模過小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資成本高，且嚴重不足，創(chuàng)造就業(yè)的門路狹窄，對人口的吸引力不強，反過來又影響了城市規(guī)模的擴大，陷入低水平的惡性循環(huán)。

2．一些地區(qū)，特別是發(fā)達地區(qū)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展各自為政，遍地開花。分布密集的許多小城鎮(zhèn)都大辦工業(yè)小區(qū)，商貿(mào)區(qū)，如果任其下去，可能造成無農(nóng)田，無綠地；煙囪林立；工廠、住宅混雜的不堪局面，甚至也可能重現(xiàn)發(fā)達國家曾出現(xiàn)的無道路用地的狀況。

3．規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性差。雖然全國絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，從局部角度看，按規(guī)劃建設(shè)是對“自發(fā)無序”建設(shè)的改進。但從全局的高度審視，現(xiàn)行的按規(guī)劃建設(shè)仍然沒有走出無序發(fā)展的巢臼。基礎(chǔ)設(shè)施共享率低，低水平重復(fù)建設(shè)嚴重。

4．不同的規(guī)劃之間相互脫節(jié)。一些地方建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之間互不銜接，導致規(guī)劃的指導和規(guī)范作用無法發(fā)揮；有些地方對社會經(jīng)濟發(fā)展的速度預(yù)計不足，規(guī)劃缺乏超前性，功能分區(qū)不明顯，出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”，給后續(xù)建設(shè)帶來很大難度；有的規(guī)劃脫離實際，不考慮小城鎮(zhèn)實際的財力，導致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費。

5.有的小城鎮(zhèn)建設(shè)，沒有一個權(quán)威的科學的規(guī)劃方案，規(guī)劃是“紙上畫畫，換一個領(lǐng)導一個做法”，因而在建設(shè)上缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，起點低，標準低，水平低，小城鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)、商業(yè)、住宅等功能混雜，增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效益，不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要。四是有的地方政府打著發(fā)展小城鎮(zhèn)、推進城鎮(zhèn)化的旗號，大量圈地，動輒十幾平方公里甚至幾十平方公里，通過土地低價征占，高價出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益，侵犯農(nóng)民利益。一方面引發(fā)了政府與農(nóng)民和農(nóng)村基層組織的一系列矛盾，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，另一方面由于地價過高，提高了農(nóng)民和企業(yè)進入小城鎮(zhèn)的門檻，妨礙了農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的集聚和集中，影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。五是有的地方領(lǐng)導人在追求政績的驅(qū)使下，肓目追求高起點、高標準，大興土木，建什么大廣場、大公園、大草坪，什么噴水池，什么標志性建筑，什么商業(yè)一條街等，結(jié)果是脫離實際，勞民傷財。有的還造成債臺高筑，無力償還，糾紛、訴訟不斷。六是有的地方在小城鎮(zhèn)擴鎮(zhèn)過程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理等則沒有或無力統(tǒng)籌考慮，造成新的環(huán)境污染和生態(tài)惡化。因此，發(fā)展小城鎮(zhèn)必須進行制度創(chuàng)新，消除不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和體制，在政府引導下主要發(fā)揮市場機制作用，走出一條符合社會主義市場體制要求的，真正有利于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮的新路子。

(二)土地制度、政策和利用等方面的問題。

1．現(xiàn)行土地制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行制度是公平有余，效率不足，嚴重削弱了農(nóng)業(yè)勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“推力”；第二，土地產(chǎn)權(quán)制度既不完整又很模糊，既不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，又造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效益難以形成，它們共同制約著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場化程度很低，市場對土地資源的配置還未能起到基礎(chǔ)性作用，大大減弱了市場化力量對小城鎮(zhèn)發(fā)展的推動作用；土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

2．在小城鎮(zhèn)土地利用方面，片面強調(diào)以地生財，建設(shè)用地盲目擴張現(xiàn)象嚴重，占用耕地過多；與此同時，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用，土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，集約化程度很低。

3．土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接差。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個綜合規(guī)劃，它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。然而，在實際操作中，這些規(guī)劃之間不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒有銜接好。

4．小城鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設(shè)用地指標不足的矛盾。新的土地管理法實施后獲取新增建設(shè)用地難度加大，成本增加。

5．宅基地使用政策。一是一戶兩基問題；二是拆舊建新問題；三是限制城鎮(zhèn)居民宅基地的使用面積不近情理；四是城鎮(zhèn)居民購買城郊農(nóng)戶住房問題棘手；五是建房用地成本太高。

6．承包地去留政策，即農(nóng)民進鎮(zhèn)后，如何處理承包地的問題。

7．土地置換政策。表現(xiàn)在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規(guī)定相當含糊，各地做法也極不統(tǒng)一；二是置換的內(nèi)涵不明確；三是置換的程序問題不清楚；四是土地置換后的產(chǎn)權(quán)界定問題；五是指標置換的有償使用標準不規(guī)范。

8．土地收益分配政策。一是新增建設(shè)用地的土地有償使用費留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有留給鎮(zhèn)級財政；三是耕地開墾費、閑置土地費等收益分配也存在不少問題。

(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏。

小城鎮(zhèn)建設(shè)投資巨大，資金不足是小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。全國小城鎮(zhèn)每年700億—1000億元的建設(shè)資金主要來自于土地收益和社會投資。目前，除中國農(nóng)業(yè)銀行對小城鎮(zhèn)建設(shè)每年發(fā)放8個月至1年的短期房地產(chǎn)項目貸款10多億元外，能夠支持公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面資金要素通過現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。這也是導致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公用基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的重要原因。

(四)行政管理體制落后。

1．政權(quán)建設(shè)不完善。一方面，機構(gòu)臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政府與上級政府權(quán)力交叉，上級政府部門在鎮(zhèn)的大量派出機構(gòu)切割了鎮(zhèn)的權(quán)利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。

2．部分小城鎮(zhèn)行政建制與其規(guī)模不相適應(yīng)，不利于小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。有的小城鎮(zhèn)人口已達10來萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億元，財政收入超億元，但由于還是鎮(zhèn)的建制，給鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護、經(jīng)濟管理、社會服務(wù)、行政管理、法制建設(shè)等各個方面帶來很多困難和不便。

3．政府干預(yù)經(jīng)濟、直接管理經(jīng)濟比較多，政企不分現(xiàn)象比較嚴重。

4．小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理。一是村級界限不合理，不利于資源的合理開發(fā)利用。生產(chǎn)要素難以按市場需求進行有效配置；二是部分村規(guī)模過小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設(shè)及中心村的發(fā)展。三是村級經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在一定程度上影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

(五)小城鎮(zhèn)財政體制不完善。

1．財政體制建設(shè)不完善。第一，在分稅制下，縣級對小城鎮(zhèn)的財政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財政體制新老并存，影響著全國小城鎮(zhèn)財政的建設(shè)與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅”(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對小城鎮(zhèn)財政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財政運行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財政關(guān)系尚未理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財政、國稅、地稅、專業(yè)銀行營業(yè)所或農(nóng)村信用合作社四個方面的機構(gòu)分別屬不同部門領(lǐng)導，各隨其主，各行其是，特別是國稅、地稅實行垂直領(lǐng)導，在收入計劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個任務(wù)，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實其任務(wù)，只得與國稅、地稅機構(gòu)討價還價，工作難以協(xié)調(diào)。

2．機構(gòu)建設(shè)不健全。第一，機構(gòu)設(shè)置不合理。第二，小城鎮(zhèn)國庫建設(shè)不完善。第三，財政機構(gòu)性質(zhì)不明確。

3．小城鎮(zhèn)財政干部隊伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高，部分小城鎮(zhèn)財政所人員配備偏少。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財政人員面前的任務(wù)越來越重，新事物、新問題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財政人員應(yīng)具有較高的素質(zhì)。但現(xiàn)在有相當部分小城鎮(zhèn)財政工作人員文化程度很低，非專業(yè)人員大量調(diào)入，沒有經(jīng)過專業(yè)訓練，缺乏財政專業(yè)知識。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務(wù)量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財政范圍內(nèi)的工作根本無暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實際情況和國家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，培植財源，引導廣大農(nóng)民脫貧致富了。

(六)戶籍制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。

1997年公安部出臺的關(guān)于戶籍制度改革的政策，只限于少數(shù)試點鎮(zhèn)。同時，在城鎮(zhèn)落戶的指標不是根據(jù)實際申請人數(shù)，而是由上邊確定，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)人口不斷擴張的需要。從全國來看，戶籍制度改革基本沒有啟動。傳統(tǒng)的環(huán)境制度導致小城鎮(zhèn)流動人口進城務(wù)工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。這些流動人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是沒有實現(xiàn)空間上的遷移。這就從人口規(guī)模、需求動力等方面影響了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的集聚效應(yīng)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

現(xiàn)行法律要求農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶必須放棄承包地而且不給予補償，使得農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)不僅要失去他們實際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國家的社會保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮。

(七)社會保障制度難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要。

目前小城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進城后不愿交出承包地的重要原因，因為農(nóng)民缺乏失去土地后長期穩(wěn)定的生活保障預(yù)期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區(qū)服務(wù)和社會保障制度改革取得進展，才能使農(nóng)民徹底割斷對土地的依賴關(guān)系。

四、解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問題的對策建議

針對小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的若干問題，學者們提出了很多相應(yīng)的對策措施，這些對策包括體制改革、制度創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，但要實施這些對策，還需要更深入、更具體的研究。

10．朱守銀認為要正確處理進城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。保留進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)利，并鼓勵轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；集中使用農(nóng)民住宅用地指標，允許進城農(nóng)民利用原有宅基用地按一定折算標準置換城鎮(zhèn)住宅用地；結(jié)合自然村合并和新村建設(shè)及小城鎮(zhèn)商品房開發(fā)，逐步對分散的農(nóng)村居民點進行搬遷改造，退宅還田。

(二)促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策措施。

要運用財政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和戶籍政策等調(diào)控手段，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)合。對在小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在資金、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，財政上要加大投入，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)有著強大吸引力，拉動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中。從宏觀看，關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍、土地使用、投資融資等體制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民、資金、技術(shù)、人才、信息向小城鎮(zhèn)流動和合理配置。從微觀看，主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，形成一個好的機制，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。

通過降低城市土地費用和提高社區(qū)土地使用費用的辦法，從兩個方面創(chuàng)造出城市投資成本低于社區(qū)內(nèi)投資成本的環(huán)境，從而降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進城的“門檻”。一方面，可以通過“以地換地”的方式，即在公平合理、自愿的原則基礎(chǔ)上，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用本社區(qū)內(nèi)擁有的土地使用權(quán)，以多換少地和城市周邊地區(qū)被城市占用土地者進行交換。另一方面，可提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在村以下占用耕地建廠的土地占用稅，從而提高在本社區(qū)建廠的實際成本。

對已移居到小城鎮(zhèn)的和已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，要采取土地使用權(quán)有償出讓等措施退出耕地，建立小城鎮(zhèn)的社會保障制度，免去后顧之憂，使他們徹底棄農(nóng)從工經(jīng)商，從而提高人均耕地面積，盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化。

(三)籌集小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的對策建議。

要大力推進小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化進程，對于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項目，供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及部分文化，教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據(jù)“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵國內(nèi)企業(yè)、個人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。通過建立市政設(shè)施有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。建立集房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理為一身的股份制投資公司，通過房地產(chǎn)開發(fā)，解決小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源問題。

從政策上鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、個人和外商投資興辦城鎮(zhèn)市政公共事業(yè)；鼓勵農(nóng)民帶資興辦各種企業(yè)，參與城鎮(zhèn)建設(shè)。如出讓城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的冠名權(quán)和供水經(jīng)營等方式。允許建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

地方財政撥款。地方政府可以通過土地開發(fā)，出賣土地等辦法增加政府預(yù)算外資金的收入，用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按規(guī)定征收的城市維護建設(shè)稅，公用事業(yè)性附加原則上要留給本鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)；按規(guī)定收取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費，應(yīng)全額返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要提高小城鎮(zhèn)建設(shè)維護稅的稅率，由目前的5％提高到與城市相同的7％，并全部留給鎮(zhèn)財政。

增加銀行中、短期貸款。中期信貸可支持小城鎮(zhèn)給排水系統(tǒng)、供電設(shè)施、通訊設(shè)施、環(huán)境治理和道路鋪裝建設(shè)；短期信貸可支持小城鎮(zhèn)的住宅建設(shè)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)小區(qū)的建設(shè)。設(shè)立銀行的分支或辦事機構(gòu)。改革金融制度，發(fā)放農(nóng)民進城抵押貸款。

加大國家級各級財政對小城鎮(zhèn)的引導性投入，以政府投資帶動社會投資。通過中央財政發(fā)行專項債券募集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，轉(zhuǎn)借給省級人民政府，給具備經(jīng)濟發(fā)展條件和資金償還能力的小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施項目予以支持。國家從每年發(fā)行的長期國債中拿出一部分作為貼息，鼓勵銀行積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。

(四)完善小城鎮(zhèn)的政府管理體制。

俞燕山認為應(yīng)結(jié)合地方政府機構(gòu)改革，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的鎮(zhèn)級政府。允許小城鎮(zhèn)政府在機構(gòu)編制限額內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)管理工作的實際需要進行機構(gòu)設(shè)置和人員配備，加強其協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力。

李炳坤等認為，要建立有利于小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的職能管理制度，它包括一是政府機構(gòu)必須做到精兵簡政。小城鎮(zhèn)政府是國家最基層的一級政府，政府機構(gòu)工作人員配備必須壓縮到最低限度，而且不能再設(shè)置編外人員，這既有利于提高工作效率，也有利于減輕財政負擔；二是政府管理工作必須轉(zhuǎn)變職能。對于個體私營企業(yè)和新辦的公有制企業(yè)以及股份制企業(yè)，政府要依法行政，規(guī)范管理，改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。對于原有的鎮(zhèn)辦集體企業(yè)，同樣要按照實行政企分開的原則，盡可能利用市場機制，從直接管理和經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)管理；三是集中力量進行公共行政管理。政府重點抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實施、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、計劃生育、社會治安和精神文明建設(shè)等項政府職能管理工作，其中對公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護等也要盡量利用市場機制，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

溫鐵軍認為要改革管理體制，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該與村民自治協(xié)調(diào)，不得違反村民自治的有關(guān)法律。建制鎮(zhèn)可以與上級分權(quán)，但無論怎樣設(shè)立機構(gòu)，其管轄范圍應(yīng)該限制在建成區(qū)內(nèi)，不能干涉有自治權(quán)的村，不能靠剝奪農(nóng)村和農(nóng)民籌集城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費。

浦善新認為小城鎮(zhèn)行政體制改革的思路是：第一，加強小城鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。根據(jù)實際發(fā)展水平的需要賦予小城鎮(zhèn)必要的經(jīng)濟和行政管理權(quán)利，明確劃分鎮(zhèn)政府與上級政府的事權(quán)，按照分稅制原則建立新型的財政分配關(guān)系，從制度上保證小城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的資金。堅持和完善鎮(zhèn)人民代表大會代表的直接選舉制度，轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，精簡機構(gòu)，裁減人員，切實減輕農(nóng)民負擔，把有限的資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高鎮(zhèn)政府的管理權(quán)威和管理能力。第二，對具有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)及時設(shè)市。一方面，在現(xiàn)行體制下，選擇非縣城、區(qū)位條件好、規(guī)模大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，及時切塊設(shè)市。在設(shè)市時可根據(jù)城市發(fā)展的需要適當調(diào)整行政區(qū)域，處理好新設(shè)市與所在縣的關(guān)系。另一方面，積極試行縣下設(shè)市模式。第三，適度調(diào)整小城鎮(zhèn)管理范圍。選擇區(qū)位條件好，規(guī)模大，有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，適當擴大行政區(qū)域，使其總?cè)丝谶_8萬人以上，其中鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口5萬人以上，逐步培育區(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，一方面發(fā)揮小城鎮(zhèn)的規(guī)模優(yōu)勢，推動區(qū)域經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，另一方面，為切塊設(shè)市和縣下設(shè)市創(chuàng)造條件。第四，及時調(diào)整小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃。

(五)完善小城鎮(zhèn)財政體制的建議。

要保證小城鎮(zhèn)的正常發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協(xié)調(diào)的、規(guī)范高效的小城鎮(zhèn)公共財政管理體制，按照“一級政府，一級財政”的原則，建立功能完整，體現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的鎮(zhèn)級獨立財政管理體制。

1．出臺多種不同類型的公共財政體制，授權(quán)各地可結(jié)合實際進行選擇。對于經(jīng)濟發(fā)展快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度高、財政收支規(guī)模大的鎮(zhèn)(小城鎮(zhèn))，應(yīng)允許其管理上先行一步，設(shè)立鎮(zhèn)財政局，并賦予縣一級的財政管理權(quán)限，建立一套與小城鎮(zhèn)政府所行使事權(quán)相一致的市(縣)鎮(zhèn)財政分配體制；對一些經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較低、財政收入規(guī)模小的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可繼續(xù)保留財政所建制，逐步實施城鎮(zhèn)分配關(guān)系，賦予小城鎮(zhèn)財政自身增長的活力，使小城鎮(zhèn)財政更加完善和健全。在尚未實現(xiàn)分稅制的小城鎮(zhèn)，應(yīng)改革傳統(tǒng)的縣級財政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，合理確定小城鎮(zhèn)財政的上繳基數(shù)，超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級財政。要建立地方收入體系，設(shè)立小城鎮(zhèn)財政的主體稅種，使其擁有穩(wěn)定的收入來源。應(yīng)比照中央對地方財政收入劃分辦法合理劃分小城鎮(zhèn)收入范圍。

2．按照公共財政要求，合理劃分小城鎮(zhèn)財政的收支范圍。逐步提高財政對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、教育科技、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共需要的保障能力。轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，減少財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資。通過完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，減輕企業(yè)負擔等，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，鼓勵和吸引農(nóng)民進鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。

3．健全小城鎮(zhèn)財政金庫機構(gòu)建設(shè)，充分調(diào)動小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。必須健全小城鎮(zhèn)金庫建設(shè)，使小城鎮(zhèn)成為獨立的一級財政實體落到實處，逐步實行規(guī)范的分稅制財政體制，保證體制的穩(wěn)定性，充分調(diào)動小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。促進小城鎮(zhèn)財力的統(tǒng)一，調(diào)度和資金使用效益的提高。

4．小城鎮(zhèn)財政實施綜合財政預(yù)算管理。對小城鎮(zhèn)的各項行政、事業(yè)性收費的罰沒收入可直接納入預(yù)算，實行收支兩條線管理，有利于加強小城鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，統(tǒng)一管理公共收入，增強小城鎮(zhèn)綜合財政功能，解決小城鎮(zhèn)財政負債較多的問題，防范和化解財政運行風險。

5．中央政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)綜合給予必要的財力支持和政策扶持，第一，建立上級政府對小城鎮(zhèn)財政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，以平衡地區(qū)間的財政收支，保證小城鎮(zhèn)政府實現(xiàn)職能的基本需要，特別是對稅收不能滿足支出的地方政府提供補助，以保證這些地方政府實現(xiàn)職能的基本需要。第二，中央給予一定的財稅政策照顧，增加對小城鎮(zhèn)的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費等全部留給小城鎮(zhèn)等，加大中央對小城鎮(zhèn)資金的投入。

(六)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向。

國家計委規(guī)劃司課題組、陸學藝等認為戶籍制度改革的目標是，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所，有穩(wěn)定的生活來源的人員，均允許其申請在小城鎮(zhèn)落戶。實行城鄉(xiāng)戶籍制度一體化管理，對縣和縣級市以下地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口和其他類型的戶口，應(yīng)統(tǒng)一登記為居住地常住戶口。逐步實現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況。對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，一方面要依法保障其公民的合法權(quán)利，與當?shù)卦械木用裣碛型鹊臋?quán)利，履行同等的義務(wù)。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。同時，要進行勞動就業(yè)制度和社會保障制度等方面的配套改革，提高勞動就業(yè)市場化的程度，建立社會化的社會保障體系，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。

查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進原則和“因地制宜，因時審勢”的實事求是原則，按以下對策思路進行：(1)從整體上為分階段、分區(qū)域的戶籍改革營造良好的外部條件。首先，徹底整頓社會治安，摸清人口底數(shù)，穩(wěn)定社會秩序，建立健全和有力的基層網(wǎng)絡(luò)。其次，利用電腦信息設(shè)備，實現(xiàn)人口管理的科學化和現(xiàn)代化，建立勞動力就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)和一支能夠進行科學人口管理的隊伍。再次，戶籍制度的改革就要求其他相關(guān)制度的配套改革，如勞動力市場和用工制度的配套改革；包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療在內(nèi)的社會保障制度配套改革；包括就業(yè)、就學、保險、儲蓄、住房改革、身份證明等在內(nèi)的社會、經(jīng)濟制度配套改革；各種相關(guān)法律、法規(guī)配套改革，如《勞動法》的貫徹執(zhí)行。(2)在東部沿海較發(fā)達地區(qū)實行新的一元戶籍制度。(3)在中西部地區(qū)，按全新的城市化機制建設(shè)小城鎮(zhèn)。

俞燕山、胡必亮、朱守銀則認為要放開農(nóng)民進入縣級市、縣城及縣以下的小城鎮(zhèn)落戶的限制，并給農(nóng)民盡可能地創(chuàng)造住得下、穩(wěn)得住的條件。經(jīng)過多年的試點和探索，取消對農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶行政限制的時機和條件已經(jīng)成熟，應(yīng)適時將小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點政策全面推開，實行按居住地劃分城鄉(xiāng)人口，按職業(yè)確定身份的戶籍登記制度。賦予進城農(nóng)民在就業(yè)、入學、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民以同等待遇。辦理落戶手續(xù)時，取消城鎮(zhèn)增容費等歧視性收費。允許進鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村集體承包地的使用權(quán)或?qū)⑹褂脵?quán)進行有償轉(zhuǎn)讓，以解決農(nóng)民離土的后顧之憂。

(七)建立小城鎮(zhèn)社會保障制度。

國家計委規(guī)劃司課題組提出小城鎮(zhèn)社會保障制度改革要在全國社會保障制度改革的統(tǒng)一政策、目標和原則指導下，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，積極進行改革探索。小城鎮(zhèn)社會保障的改革與發(fā)展必須遵循以下原則：一是保障水平要與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)。國家舉辦的社會保障，只能保障職工的基本生活。小城鎮(zhèn)舉辦的社會保障可根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟實力，確定合適的保障范圍、項目和水平。二是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。單位和個人都有依法繳納社會保險費的義務(wù)。勞動者在履行規(guī)定義務(wù)的前提下，有享受社會保障待遇的權(quán)利。三是公平與效率相結(jié)合。職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險既要保障職工的基本生活，又要和個人對社會的貢獻掛鉤，以激勵職工的勞動積極性。四是政策要統(tǒng)一。社會保障的基本政策和制度要統(tǒng)一，管理要法制化。五是服務(wù)社會化。要將目前各部門、各單位的分散管理逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的社會化管理，將目前企業(yè)承擔的養(yǎng)老、醫(yī)療等事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)為社會化服務(wù)。六是城鄉(xiāng)有別。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強制實行某些保障項目的條件。小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)當?shù)氐木唧w情況，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導相結(jié)合的辦法，積極穩(wěn)妥地探索發(fā)展農(nóng)村社會保障。

俞燕山提出現(xiàn)階段可以考慮根據(jù)不同的條件設(shè)定不同的保障方式：一是對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對穩(wěn)定，但尚無條件加入城市社會保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目；二是對已經(jīng)脫離土地、喪失工作機會又無其他生活來源的小城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立小城鎮(zhèn)生活救濟制度；三是對于有條件的小城鎮(zhèn)，可逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時，納入當?shù)亟y(tǒng)一的社會保障體系。

李炳坤等認為根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的進程，在適當?shù)臅r候應(yīng)當考慮和醞釀建立小城鎮(zhèn)的社會保障制度。對已經(jīng)在小城鎮(zhèn)落戶、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，根據(jù)國家的統(tǒng)一要求和各地的實際情況，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面逐步建立必要的社會保障制度，以增強小城鎮(zhèn)的凝聚力，保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量。但是，對這個問題切不可操之過急、期望過高，一般說來社會保障水平取決于國家的整體經(jīng)濟實力，還要取決于采用什么樣的社會保障機制，中國在相當長時期都將處于社會主義初級階段，不可能像某些發(fā)達國家一樣實行高水平的社會保障制度，只能實行較低水平的社會保障制度，以保證基本生活需要。至于小城鎮(zhèn)的社會保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經(jīng)濟承受能力的現(xiàn)象發(fā)生，以財政支撐的社會保障只能控制在政府財力所能承受的限度之內(nèi)，應(yīng)當大力提倡自我保障和商業(yè)保險。

在我國農(nóng)村人口龐大和農(nóng)村勞動力超量剩余的條件下，以發(fā)展小城鎮(zhèn)為重要途徑，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，其中一個首要任務(wù)是加速農(nóng)村剩余勞動力的順利和平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。要力爭到2020年，將縣城和一部分基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強輻射力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)可發(fā)展成為帶動能力更強的小城市，在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，使全國城鎮(zhèn)化水平達到60%左右，是有可能實現(xiàn)的。在這個基礎(chǔ)上，再經(jīng)過20—30年的努力，到本世紀中葉，使全國的城鎮(zhèn)化水平達到70%左右。到那時，我國龐大的農(nóng)業(yè)人口和超量存在的農(nóng)業(yè)剩余勞動力問題就得到根本性解決，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化就得以實現(xiàn)。

第二篇：關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展

關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展

摘要：本文主要分析了唐山的發(fā)展現(xiàn)狀，指出當前小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的不足，及制約小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要因素。在此基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于如何加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的一些建議，以供同行參考。關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；發(fā)展；和諧社會

前言：

唐山八屆六次全會報告指出：圍繞構(gòu)建以大中城市為主導、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系，同步推進“大城市”、“大縣城”和“中心鎮(zhèn)”建設(shè)。作為一個地級城市，唐山把建設(shè)小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的主要抓手，這符合唐山的發(fā)展趨勢。目前，全市各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)日漸升溫，其成果也日益明顯。但小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的、長遠的社會性大工程。近年來，小城鎮(zhèn)建設(shè)在不少地區(qū)取得了一定的成效，對推動農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。同時，我們也應(yīng)看到當前我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)還而臨一此問題與困難，直接影響到小城鎮(zhèn)建設(shè)的進程。

1、目前小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，各個城鎮(zhèn)都在進行工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商貿(mào)區(qū)規(guī)劃，都在進行交通、電力、文化教育、供水排污、醫(yī)療保健等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。既然將來大部分小城鎮(zhèn)不能發(fā)展成為人口居住集中的大中城市，那么，如果所有小城鎮(zhèn)都按城市規(guī)劃鋪開攤子搞建設(shè)，就會造成巨大的人力、物力和財力的浪費在這種情況下，當前促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的工作就是要有選擇性地建設(shè)小城鎮(zhèn)，處理好積極推進與重點發(fā)展的關(guān)系。要明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的長遠目標和階段性目標的關(guān)系。是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的首要問題，如果在這個問題上不明確，促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展就缺少最基本的保證。所謂階段性目標，是指在不同的條件下、不同的時期、不同的小城鎮(zhèn)建設(shè)各有不同的建設(shè)和發(fā)展目標。例如，有的是完成舊鎮(zhèn)改造任務(wù)，有的是建設(shè)安居工程，還有的是抓好基礎(chǔ)建設(shè)、解決綠化環(huán)衛(wèi)問題等，這些都是小城鎮(zhèn)建設(shè)階段個性和差異性，是促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展不可缺少的內(nèi)容，也是比較容易明確和做到的事情。目前，最重要的是明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的長遠目標。所謂小城鎮(zhèn)建設(shè)長遠目標就是通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，把農(nóng)村人口吸引到城鎮(zhèn)中來，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的人口集中。衡量一個國家、一個地區(qū)是否實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，主要是看這個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。如果居住在城?zhèn)（即大中城市和小城鎮(zhèn)）的人口達到總?cè)丝诘?0%，就算基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。所以，小城鎮(zhèn)建設(shè)的長遠目標，或者說根本目的是集中人口、最大限度地吸引農(nóng)民到小城鎮(zhèn)安家落戶。從唐山許多地方的實際情況看，目前存在著三個問題：一是重引進工商企業(yè)，輕吸納居民。二是重工業(yè)區(qū)開發(fā)，輕生活區(qū)建設(shè)。三是重經(jīng)濟效益，輕小城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。特別是推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的領(lǐng)導，要明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本目的。在制定相關(guān)政策、部署各項工作、落實各項措施時，都要圍繞人口向城鎮(zhèn)集中這個根本目標。

2、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)

2.1提高認識，轉(zhuǎn)變觀念。各縣區(qū)黨委和政府在抓小城鎮(zhèn)建設(shè)工作中，必須把小城鎮(zhèn)建設(shè)這個戰(zhàn)略擺到與改革開放同等重要的位置，并根據(jù)國家出臺的《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。通過組織協(xié)調(diào)調(diào)動社會各方面的積極性來參與唐山小城鎮(zhèn)建設(shè)。只有領(lǐng)導干部掃除思想障礙、解放思想、實事求是，才能積極主動有效地引導和教育鄉(xiāng)村干部及廣大農(nóng)民克服“小富即安”的小農(nóng)經(jīng)濟意識、有吃有穿就是小康的自滿思想及“離土不離鄉(xiāng)’的思

維模式，從而動員農(nóng)民群眾及其它社會成員積極投入到小城鎮(zhèn)的建設(shè)中去，實現(xiàn)城市繁榮帶動農(nóng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)共同富裕的目標。

2.2科學規(guī)劃，合理布局，促進小城鎮(zhèn)科學化、規(guī)范化、生態(tài)化建設(shè)?？茖W規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作。小城鎮(zhèn)規(guī)劃要做到有利于生產(chǎn)、方便生活、繁榮經(jīng)濟、保護環(huán)境，使小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。首先，科學地對唐山小城鎮(zhèn)發(fā)展進行總體規(guī)劃和布局，重點發(fā)展挖掘潛力人的城鎮(zhèn)，重點城鎮(zhèn)發(fā)展起來后帶動其它城鎮(zhèn)的發(fā)展。其次，合理制定、全盤把握小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模。各地要根據(jù)各自的社會經(jīng)濟條件、人口密度確定一個合理的城鎮(zhèn)規(guī)模。在研究確定人口和用地規(guī)模時，應(yīng)從實際出發(fā)，既要看到發(fā)展的需要，又要考慮可能，避兔盲目建設(shè)和建設(shè)過程中因忽略環(huán)境因素而造成災(zāi)難性的后果；同時也可以保證環(huán)境建設(shè)及規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境與城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境管理與城鎮(zhèn)管理同步進行。

2.3不斷拓寬籌資渠道，確保小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一項重要內(nèi)容，只有良好的基礎(chǔ)設(shè)施才能吸引企業(yè)和人口向小城鎮(zhèn)集中。目前人多數(shù)小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠當?shù)劓?zhèn)級財政投入，但鎮(zhèn)級財政財力極有限，且有的政府投入方向不明確，對小城鎮(zhèn)各種基礎(chǔ)設(shè)施人包人攬，分散有限的財力，使一些最基本的公用設(shè)施沒有建好，結(jié)果導致小城鎮(zhèn)因資金缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)建立國家、企業(yè)、個人、外資等多元投資機制，按照“誰投資、誰受益”的原則，進一步深化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革，打破政府對公益事業(yè)的平斷，人力發(fā)展招商引資，鼓勵集體、個人及社會各方面的人士參與小城鎮(zhèn)住在開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資小城鎮(zhèn)文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，最大限度地為小城鎮(zhèn)開辟資金渠道。

2.4健全法制，不斷完善小城鎮(zhèn)政府經(jīng)濟和行政管理職能。一是要在確定事權(quán)的基礎(chǔ)上，完善小城鎮(zhèn)政府的功能。將縣級有關(guān)管理權(quán)限向小城鎮(zhèn)政府下放，逐步實現(xiàn)事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)配套，責、權(quán)、利統(tǒng)一；二是按照“小城鎮(zhèn)、人服務(wù)”和“精簡、高效”的原則，不突破所核定政府人員編制的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鎮(zhèn)化工作的實際需要，進行機構(gòu)設(shè)置和人員配備，提高辦事效率，節(jié)省財政開支。三是建立小城鎮(zhèn)社區(qū)管理組織。作為小城鎮(zhèn)政府依托的社區(qū)，管理服務(wù)組織，一般可采取建立混合型居委會的形式，綜合負責鎮(zhèn)區(qū)住宅、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、計劃生育等多項管理和服務(wù)工作，促進小城鎮(zhèn)的規(guī)范化管理和全方位服務(wù)。

2.5小城鎮(zhèn)建設(shè)要以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，突出城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的支撐，沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是脆弱的，也是不可持續(xù)的。這些年，唐山市城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，主要得益于工業(yè)化的加速推進。因此，一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)要注意打造產(chǎn)業(yè)特色，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。良好的產(chǎn)業(yè)不僅有利于吸納聚集農(nóng)村人口，形成小城鎮(zhèn)發(fā)展的雄厚財力基礎(chǔ)，而且使小城鎮(zhèn)的發(fā)展更有生命力和持續(xù)性。另一方面，產(chǎn)業(yè)特色不突出的小城鎮(zhèn)，要發(fā)揮自己的優(yōu)勢，尋求適合自己發(fā)展的其他路徑。經(jīng)濟的繁榮發(fā)展有許多路徑可選擇，并不是只有工業(yè)這一個領(lǐng)域?？梢酝ㄟ^發(fā)展旅游，、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，甚至通過建一個大市場，就可以富一方百姓。如灤南縣姚王莊鎮(zhèn)就是以精細化利用土地，發(fā)展蔬菜大棚，發(fā)展成為生態(tài)農(nóng)業(yè)主導型小城鎮(zhèn)；遵化的東陵是以旅游、文化資源為憑借，發(fā)展成為旅游開發(fā)主導型小城鎮(zhèn)。還有以地理集散為依托，發(fā)展成為交通樞紐型小城鎮(zhèn)的，這樣的例子也很多?？傊粕接?00多個小城鎮(zhèn)，特點各異，應(yīng)實行區(qū)域化、多樣化的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，推動唐山城鎮(zhèn)化的健康、快速發(fā)展。

3、結(jié)語

總之，小城鎮(zhèn)建設(shè)對于加快我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起著關(guān)鍵的作用，因此，我們應(yīng)本著構(gòu)建社會主義和諧社會的原則，認真研究政策，結(jié)合唐山實際，加快步伐，推動小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

參考文獻:

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[3]張光復(fù)?抓住發(fā)展機遇期加快建設(shè)小城鎮(zhèn)[J]?農(nóng)場經(jīng)濟管理,2006,(3)?

第三篇：湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展對策研究

湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展對策研究

《湖南省小城鎮(zhèn)綜合改革與社會發(fā)展》課題組

摘要 在評價小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了發(fā)展動因，提出了建設(shè)與發(fā)展的目標構(gòu)想及其對策，建議確立“小城鎮(zhèn)帶動戰(zhàn)略”，選擇符合本地實際的發(fā)展模式，以深化改革來推動小城鎮(zhèn)上規(guī)模、上檔次、上水平。進而帶動整個農(nóng)村經(jīng)濟快速、穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞 湖南省 小城鎮(zhèn) 發(fā)展模式 戰(zhàn)略選擇

中圖分類號 F290(264)轉(zhuǎn)變觀念，確立“小城鎮(zhèn)帶動”戰(zhàn)略

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，城市本身有很多新問題需要小城鎮(zhèn)來緩解?！班l(xiāng)村城市化”不單純是解決農(nóng)村人口過剩和農(nóng)村現(xiàn)代化的問題，相對城市本身的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。同時，隨著農(nóng)村第一步的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革和第二步的“放開農(nóng)產(chǎn)品價格”的改革，全省農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷提高，農(nóng)民生活不斷改善，農(nóng)村的經(jīng)濟實力不斷增強。但是，隨之而來也面臨著許多亟待解決的新的矛盾和問題，如家庭承包制的經(jīng)營方式問題，剩余農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題，剩余勞力去向問題等。這些矛盾和問題，僅僅通過農(nóng)村自身來解決已經(jīng)不夠了，需要突破農(nóng)村自身和微觀層次，通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)改革以及進一步完善宏觀調(diào)控體系，在更大范圍內(nèi)進行資源重新配置來解決。制定規(guī)劃，高起點構(gòu)筑小城鎮(zhèn)發(fā)展格局

2.1 規(guī)劃的原則

小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的原則是制訂小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的根本指導思想，要按照城市化發(fā)展的客觀規(guī)律和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，從省情、市情、縣情、鎮(zhèn)情出發(fā)，因勢利導，促進小城鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。具體講要遵循以下6條原則：

第一，總體性原則?？茖W的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當同本地區(qū)的縣、鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及長期規(guī)劃相銜接，成為發(fā)展戰(zhàn)略及長期規(guī)劃的一個重要組成部分。同時，局部的小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當同上一層次的更大范圍的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。也就是說湖南小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃來制定。同時，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，金融、勞力、技術(shù)、房地產(chǎn)和信息等新的市場體系的逐步形成，我們的規(guī)劃必須考慮到人口、經(jīng)濟、社會、科技文化、環(huán)境的現(xiàn)狀和特點，在綜合考慮的基礎(chǔ)上作出規(guī)劃。

第二，協(xié)調(diào)性原則。所謂協(xié)調(diào)性就是全面協(xié)調(diào)發(fā)展。其中包括經(jīng)濟、社會環(huán)境的協(xié)調(diào)，一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，各個產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)，物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)，也包括區(qū)域間協(xié)調(diào)，如該小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)、區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)。同時，一個地區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)劃，還要與國家上一層次有關(guān)專項規(guī)劃如國土

規(guī)劃、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃相銜接和協(xié)調(diào)。另外，還應(yīng)注重生態(tài)承載力，即考慮人、建筑及環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與有機統(tǒng)一，尋求一種動態(tài)的平衡，以構(gòu)成一種人工和生態(tài)的良性循環(huán)。

第三，超前性原則。小城鎮(zhèn)建設(shè)是關(guān)系到千秋萬代和現(xiàn)代化建設(shè)的百年大計，其規(guī)劃必須超越傳統(tǒng)觀念束縛和小生產(chǎn)意識的影響，必須有科學的超前性，立足“大流通、大市場、大格局”和“面向市場、面向未來、面向現(xiàn)代化”的高度來編制規(guī)劃。避免剛剛建設(shè)，又感到落后，再花更大的代價重新改建。當然超前性不等于超越客觀條件的蠻干，而是要眼光放遠，結(jié)合當?shù)貙嶋H，循序漸進，分步到位。

第四，合理性原則。一方面是布局要合理，既包括大中小城市要分布合理，相互銜接，又包括空間分布要合理。城市太密集的地區(qū)應(yīng)采取分散為主的思路，將重點放在大城市的擴散發(fā)展上。以中心城市為核心，引導大城市的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。促進大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系。一些城市較分散的地區(qū)則應(yīng)當采取適度集聚的思路，湖南省城市相對較少的西部地區(qū)的城鎮(zhèn)布局則需重點突破。另一方面是規(guī)模要適度。“農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑷丝诩谢?、工業(yè)園區(qū)化”將成為大多數(shù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的必由之路。小城鎮(zhèn)究竟確定多大規(guī)模為宜，首先應(yīng)進行區(qū)位分析，并據(jù)以確定小城鎮(zhèn)在縣域(市域)或更大范圍內(nèi)所處的地位及作用，確定該鎮(zhèn)與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，深入了解并分析其經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)劣勢，然后確定其發(fā)展性質(zhì)和發(fā)展模式，進而正確地確定其發(fā)展規(guī)模。通過全省多個小城鎮(zhèn)規(guī)模效益分析表明，小城鎮(zhèn)人口一般應(yīng)在3～5萬人比較適宜，人平建設(shè)用地一般在100～120m2為宜。當然，特殊地區(qū)情況會有不同。

第五，特色性原則。不同地區(qū)的自然環(huán)境、地理位置、交通條件、人文歷史、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長水平、發(fā)展后勁、生活習慣等等都不同，不能照搬別人的發(fā)展模式，而必須從實際出發(fā)，分類指導，因地制宜，走體現(xiàn)自己“籍貫”的小城鎮(zhèn)發(fā)展路子。一是地方特色。就是要利用山林綠地、河流水面、文物古跡、民俗風情和有濃厚地方特色的城市標志來突出地方特色。同時，在規(guī)劃中應(yīng)順應(yīng)本地環(huán)境，如山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當依山就勢，順理成章地組織空間，使之曲直結(jié)合，高低起伏，錯落有致，形成互相因借、相互襯托的整體環(huán)境。如水鄉(xiāng)城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃去合理組織水系，使之形成水系縱橫、源遠流長的空間環(huán)境，特別是重視臨水的岸際線處理，沿江岸的建筑布置要講究建筑體量、建筑造型及建筑群體協(xié)調(diào)，搞好江岸綠化，創(chuàng)造出獨具特征、景色宜人的臨江景觀；二是要有產(chǎn)業(yè)特色，就是要根據(jù)當?shù)刭Y源和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來確定城鎮(zhèn)建設(shè)的特色。如竹木城、礦業(yè)城、旅游城等等；三是建筑特色。要利用城市的道路，區(qū)域標志及造型、質(zhì)感和色彩來構(gòu)成城鎮(zhèn)的個性特色。比如建筑色彩既要與地區(qū)氣候和環(huán)境協(xié)調(diào)，又要與本地的產(chǎn)業(yè)特征相一致。南方比較炎熱，色調(diào)應(yīng)采用蒼翠濃郁的綠色調(diào)，給人以涼爽的感覺。北方氣候寒冷，建筑色調(diào)應(yīng)用中等明度的暖色和中性色，給人以溫暖之感。當然具體到每個地區(qū)都應(yīng)有所不同，如山區(qū)色調(diào)、水鄉(xiāng)色調(diào)、少數(shù)民族地區(qū)的民族風格等等。

第六，可行性原則。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個長期漸進的歷史進程，不可能一蹴而就，應(yīng)當是全面規(guī)劃，分步實施，量力而行的可操作性的規(guī)劃。決不可不切實際，盲目攀比，更不能一哄而起。

2.2 小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的目標構(gòu)想

以鄉(xiāng)村城市化為目標，以市場為導向，以科學規(guī)劃為前提，以進城農(nóng)民為主

體，以深化改革為動力，以經(jīng)濟發(fā)展為中心，按照總體、合理、協(xié)調(diào)、特色和可操作性原則，重點發(fā)展建制鎮(zhèn)，逐步建立起政府精干高效、企業(yè)制度規(guī)范、市場競爭有序、保障機制完善的適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新體制，逐步形成布局合理、規(guī)模適度、規(guī)范科學、設(shè)施配套、交通方便、環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟繁榮、各具特色的小城鎮(zhèn)體系。通過小城鎮(zhèn)的優(yōu)先發(fā)展，帶動全省農(nóng)村工業(yè)主導產(chǎn)業(yè)群和支柱產(chǎn)業(yè)的形成，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，資源資本向產(chǎn)業(yè)資本的迅速轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的質(zhì)的飛躍。按照這一思路，結(jié)合湖南經(jīng)濟發(fā)展的綜合水平，到2010年，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展應(yīng)達到以下目標。

總體目標構(gòu)想：全省通過新建和改造小城鎮(zhèn)，使建制鎮(zhèn)達到1300～1500個；集鎮(zhèn)達到4500～5000個；平均每個城鎮(zhèn)區(qū)用地達2km2以上；城鎮(zhèn)人口規(guī)模達5萬人以上，其中城域人口達2～3萬人；人均居住面積達12～15m2；自來水普及率達90％，人均日生活供水量達到20m3；生活用燃氣普及率達60％；電視、電力、通訊入戶率達100％；鎮(zhèn)內(nèi)等級公路密度達到每平方公里1.5km，人均鋪裝道路面積12m2；工業(yè)廢水處理率達85％；廢氣處理率達90％；固體廢物綜合利用率達50％；鎮(zhèn)生活污水集中處理率達30％；垃圾無害化處理率達50％；人均園林綠地面積達10m2，綠化覆蓋率達30％；全省城市化水平提高到40％；農(nóng)村剩余勞力向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，使全省從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞力占農(nóng)村勞力總數(shù)的比重上升到50％以上；全省小城鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和人均純收入在1996年的基礎(chǔ)上再翻一番。

2.3 小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的模式選擇

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要結(jié)合本地實際，因地制宜地選擇各具特色的模式。筆者通過對不同地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展軌跡分析，認為有以下四種模式可供小城鎮(zhèn)建設(shè)時選擇：

2.3.1“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)主導型”模式

這類模式又分為兩類：一是“資源開發(fā)型”。就是利用本地的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢進行開發(fā)，建立起以加工為主的工業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，由小到大最終形成小城鎮(zhèn)。二是“傳統(tǒng)技術(shù)開發(fā)型”。這類模式的鎮(zhèn)沒有資源優(yōu)勢，但有傳統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢。是依托本地農(nóng)民的傳統(tǒng)技術(shù)和加工基礎(chǔ)條件，以市場為導向，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展市場對路的產(chǎn)品逐步發(fā)展起來的。如舉世公認的“溫州模式”就屬這一類。

2.3.2“貿(mào)易主導型”模式

這類模式的鎮(zhèn)是憑借本地資源、交通等優(yōu)勢，發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)和加工業(yè)，以貿(mào)易帶動而得到發(fā)展。這類模式又可分為兩類：一是“專業(yè)市場帶動型”。發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)品生產(chǎn)和集散地的優(yōu)勢，通過改善市場基礎(chǔ)設(shè)施，擴展市場交易范圍，增大市場容量，發(fā)展以商品流通為主的專業(yè)批發(fā)市場和小商城。地處湘中腹地的安化縣梅城鎮(zhèn)利用“六縣通衢、八方集鎮(zhèn)”的優(yōu)勢，發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場，以貿(mào)易促城建，以市場求發(fā)展，通過引資、集資和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營使用權(quán)的辦法，投資

1.2億元，完成總建筑面積16萬m2，建成了一個占地2.5萬m2的農(nóng)貿(mào)市場，開辟了8條專業(yè)街，使市場面積達5萬m2。1996年市場交易總額達1.5億元，實現(xiàn)利稅200多萬元；二是“交通樞紐型”。這類模式的鎮(zhèn)一般地處水陸交通要道和省、市、縣交界邊境，是各地物流、人流的必經(jīng)之地。利用交通發(fā)達、流動人口多、接觸信息廣和運輸成本低的優(yōu)勢，大力發(fā)展本地工業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)，帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展。臨湘羊樓司鎮(zhèn)地處湘、鄂、贛邊界，京廣鐵路、107國道穿行其中，交通十分發(fā)達，歷來是商賈云集之地，也是湘、鄂、贛三省農(nóng)產(chǎn)品集散中心。該

鎮(zhèn)以改革為契機，憑借交通優(yōu)勢，建起了3個大型農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場，辦起了1300多家竹木加工企業(yè)。同時，服務(wù)于物資流通的通訊、電力、供排水、旅館、建筑、運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。1996年，竹木加工銷售和第三產(chǎn)業(yè)的收入達2億多元，成為湘北第一邊貿(mào)強鎮(zhèn)。

2.3.3“城郊型”模式

這類鎮(zhèn)處于大中城市郊區(qū)，它自己沒有資源優(yōu)勢，而是利用城市的擴散效應(yīng)，面向城市，主動接受城市的經(jīng)濟、技術(shù)、信息和人才等方面的輻射，服務(wù)于城市，圍繞城市需要發(fā)展各具特色的支柱產(chǎn)業(yè)。蘇州農(nóng)村小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，就是利用上海、蘇州等城市發(fā)展極的擴散效應(yīng)而實現(xiàn)的。具體擴散為：原材料由城市向小城鎮(zhèn)擴散；產(chǎn)品通過城市銷售或城市出口；資金、技術(shù)和管理通過與城市聯(lián)營或協(xié)作向小城鎮(zhèn)擴散；城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)向蘇州小城鎮(zhèn)直接轉(zhuǎn)移；市場信息和人才向小城鎮(zhèn)擴散。1996年蘇州共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集團400多家，總資產(chǎn)達349.98億元，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總資產(chǎn)的40.7％，利稅占一半以上。發(fā)展外向型企業(yè)1968家，外貿(mào)供貨額583億元，“三資”企業(yè)5750家，合同利用外資100.86億美元，在境外辦企業(yè)177家，總投資4607萬美元。長沙市黃花鎮(zhèn)地處長沙市東郊，該鎮(zhèn)接受長沙各方面的輻射，又服務(wù)于長沙。利用長沙的技術(shù)、資金、信息輻射，發(fā)展汽車、建筑、建材、機械工業(yè)，使之形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。全鎮(zhèn)產(chǎn)值達億元以上的企業(yè)4家，千萬元以上的企業(yè)達21家。1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值達3億多元，人平純收入達3000多元。城區(qū)面積由改革前的1.5km2擴展到4km2。

2.3.4“風景旅游型”

這類鎮(zhèn)是以風景名勝區(qū)為依托，通過與整個風景名勝區(qū)的整體開發(fā)相結(jié)合，發(fā)展小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)既是風景名勝區(qū)的有機組成部分，又是風景區(qū)的依托點，建有為游客服務(wù)的各類商業(yè)、文化、交通、通訊、服務(wù)等設(shè)施。如武陵源風景區(qū)、南岳衡山、岳陽樓、桃花源等風景區(qū)附近的小城鎮(zhèn)的發(fā)展都屬于此類。3 深化改革，建立小城鎮(zhèn)發(fā)展的市場機制

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，是農(nóng)村改革的一項重要內(nèi)容。特別是新舊體制交替過程中，還存在許多不適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的制約因素，必須通過改革加以解決，盡快實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

3.1 建立以居住和職業(yè)為依據(jù)的戶籍制度

以城鄉(xiāng)分割為特征的舊的戶籍制度，嚴重障礙著小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營。因此，要適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展需要，首先，要改變目前戶籍統(tǒng)計中農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口、人口統(tǒng)計中城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口反映不一致狀況，制訂統(tǒng)一、科學的人口城鎮(zhèn)化統(tǒng)計口徑和標準，逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口的戶籍管理制度，以準確反映我國城鎮(zhèn)化水平、公民居住和身份狀態(tài)的本來面目。其次，要放寬農(nóng)民常住人口遷移政策，準許農(nóng)民在具備一定條件(在小城鎮(zhèn)有自己的住房，有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來源，參加失業(yè)保險和合作醫(yī)療保險等)后遷移到小城鎮(zhèn)落戶，并在子女入學、入托等方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。

3.2 建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)民從土地中擺脫出來，進入小城鎮(zhèn)，如何處置原有的承包地，是一個亟待解決的問題。因此，要建立流轉(zhuǎn)的新土地制度，使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，并允許作

為生產(chǎn)要素進入市場，那些不愿意經(jīng)營或無力經(jīng)營土地的勞力，可以把承包期內(nèi)的土地使用權(quán)作為合作的資本與別人合作，開展新的合作化生產(chǎn)。只有土地使用權(quán)在市場交換的流動，才能逐步向種田能手集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和獲取規(guī)模效益，也可以避免農(nóng)村土地的“棄耕撂荒”和“應(yīng)付田”所造成的土地浪費，解決進入小城鎮(zhèn)農(nóng)民因土地問題而產(chǎn)生的后顧之憂。

3.3 建立多元投資體制

我們要改變過去普遍存在的小城鎮(zhèn)建設(shè)單靠國家和集體出資的局面，拓寬投資渠道，建立多元投資體制。①利用政策籌資。一方面就是按照國家有關(guān)政策規(guī)定收取的城市增容費、城市維護費等稅費。另一方面是制訂一些有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策，招商引資；②利用土地開發(fā)籌資。政府要充分利用土地級差地租原理，按照規(guī)劃，一次性征成片土地，由政府和國土部門與農(nóng)民辦好征用手續(xù)，再由政府分期進行開發(fā)，以地生財建鎮(zhèn)；③利用房地產(chǎn)公司開發(fā)商品房籌資；④放開經(jīng)營籌資。就是堅持“誰投資，誰受益”的原則，把小城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)營放開；⑤推行市政公用設(shè)施有償使用，以路養(yǎng)路，以基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施；⑥爭取專項銀行貸款籌資。主要是爭取銀行對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)的貸款；⑦鼓勵農(nóng)民帶資進鎮(zhèn)、開店辦廠、興辦實業(yè)、以勞代資、以資參股；⑧發(fā)行股票、債券，采取股份制形式開發(fā)建設(shè)城鎮(zhèn)。

3.4 建立新的建設(shè)方式

改過去分散建設(shè)為規(guī)劃指導下的集中建設(shè)；改小農(nóng)方式的各自建設(shè)為按城市化要求、社會化大生產(chǎn)方式建設(shè)小城鎮(zhèn)。做到“三個結(jié)合”，達到“五個統(tǒng)一”。一是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，引導農(nóng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)的工業(yè)小區(qū)集中、連片發(fā)展。二是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合，把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)集中到小城鎮(zhèn)，建立商貿(mào)小區(qū)和居民住宅區(qū)。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，根據(jù)可能和需要，節(jié)約投資和建設(shè)用地。達到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用(拆遷)、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施配套。

3.5 建立和健全新的城鎮(zhèn)管理體系

主要是建立“三大體系”。首先，要按照“精干、高效”的原則，改革現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)管理體制。精簡黨政機構(gòu)，轉(zhuǎn)換工作職能，加強城鎮(zhèn)建設(shè)。同時下放有利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的相應(yīng)經(jīng)濟管理權(quán)限，給發(fā)展小城鎮(zhèn)以活力。其次，建立科學合理的城鎮(zhèn)體系。要把城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域大規(guī)劃和單個城鎮(zhèn)建設(shè)的小規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，增強科學性，提高可操作性。再次，建立新的投資體系。建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的管理制度和管理體制，使籌資、融資、用資規(guī)范化、制度化、科學化。

3.6 建立社會保障制度

改變過去的福利型的社會保障制度，實行福利社會化。建立以養(yǎng)老保險為核心內(nèi)容的社會保障體系，使農(nóng)村剩余勞動力穩(wěn)定地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)。①建立統(tǒng)一的養(yǎng)老、失業(yè)和大病醫(yī)療保險制度。失業(yè)、退休或大病時，可以按規(guī)定領(lǐng)取保金；②建立生活補貼金制度。進入小城鎮(zhèn)的居民交納生活保障基金；③對進入小城鎮(zhèn)的居民，在子女入托、上學等各方面享受與原有居民同等待遇，為進城農(nóng)民減少后顧之憂。

3.7 建立和健全科技體制

科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力。從某種意義上講，鄉(xiāng)村城市化的過程也就是科學技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的過程。城鎮(zhèn)城市化水平的高低，從本質(zhì)上講取決于科技投入水平的高低。鄉(xiāng)村城市化不是簡單地把農(nóng)村變?yōu)槌鞘校皇前殉鞘薪ǖ睫r(nóng)村，它

應(yīng)當有豐富的內(nèi)涵。鄉(xiāng)村城市化的重要任務(wù)，就是把物質(zhì)文明和精神文明的主要部分推廣到農(nóng)村。要借鑒和學習國內(nèi)外先進技術(shù)，下大力氣推廣應(yīng)用城鎮(zhèn)適用的科學技術(shù)，增加科技含量，提高建設(shè)水平。使城鎮(zhèn)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中保持科技領(lǐng)先的地位。

3.8 建立新的財政管理體制

建立鎮(zhèn)“分稅包干”(“劃定收入范圍，核定收支基礎(chǔ)，上解比例遞增，補貼定額遞減，一定五年不變”)的財政新體制，建立金庫。統(tǒng)一財稅管理，凡鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)所有單位、企業(yè)產(chǎn)生的財政收入，各種收費、罰款、稅收統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財政管理。鎮(zhèn)屬各部門所需經(jīng)費統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財政預(yù)算。

3.9 建立新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度

根據(jù)企業(yè)的不同情況，采用不同的改革措施，主要采取股份制、股份合作制、聯(lián)營、租賃、出賣、轉(zhuǎn)體等五種形式。通過改革，要達到產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職責明確、管理科學的目的，逐步向現(xiàn)代企業(yè)制度過渡。

＊本文系湖南省軟科學研究課題《湖南省小城鎮(zhèn)綜合改革與社會發(fā)展》課題報告的第三部分。執(zhí)筆：沈道義、孫齊飛

(責任編輯李焱張春強)

收稿日期：1999－05－31

第四篇：小城鎮(zhèn)發(fā)展研究

中央廣播電視大學

課 程 論 文

題目：姓名：班級：學號： 小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展研究 朱娟 經(jīng)濟管理

2013年6月9日

小城鎮(zhèn)發(fā)展研究

電大經(jīng)濟管理班

朱娟

摘要：城鎮(zhèn)化是一個國家和地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。進入21世紀，在我國全面建設(shè)小康社會的進程中，我國的大中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)速度都處在快速發(fā)展時間，中國將駛?cè)氤擎?zhèn)化的“快車道”，預(yù)計到2030年左右全國城鎮(zhèn)化水平將提到到50%以上，基本完成由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)型的社會結(jié)構(gòu)變遷過程。制定科學合理的發(fā)展戰(zhàn)略與對策是促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，強化鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方法和手段，小城鎮(zhèn)在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有極其重要的作用。目前，我國小城鎮(zhèn)類型多樣，發(fā)展水平差距較大，發(fā)展戰(zhàn)略和對策也各具特色。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn) 建設(shè) 管理

一、我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的概念和意義

（一）小城鎮(zhèn)的概念

我國的《國史通鑒》中指出：小城鎮(zhèn)是指縣城和縣城以下比較發(fā)達的集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)所在地，以及大城市周圍農(nóng)村建設(shè)的衛(wèi)星城。它包括兩個層次：一是城市型小城鎮(zhèn)即縣城和縣屬鎮(zhèn)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)，統(tǒng)稱為農(nóng)村集鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是一種介于城市和鄉(xiāng)村之間的雛形城市，或稱為初級城市。它是城市經(jīng)濟向農(nóng)村滲透和農(nóng)村生產(chǎn)力在一定區(qū)域內(nèi)聚集的結(jié)果。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

針對我國的現(xiàn)實國情，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)仍然是現(xiàn)階段推進城鎮(zhèn)化、帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)燕尾服的一個“大戰(zhàn)略”。從宏觀方面講，小城鎮(zhèn)建設(shè)具有以下三方面的意義。

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。

“三農(nóng)”問題已經(jīng)引起全社會的重視，成為中國現(xiàn)代化發(fā)展的重要內(nèi)容，因為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題不解決，中國的現(xiàn)代化就不可能實現(xiàn)，這是被理論和實踐反復(fù)證明了的一個基本事實。社會發(fā)展到今天，“三農(nóng)”問題已經(jīng)不可能在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部得到解決農(nóng)業(yè)問題必須靠發(fā)展工業(yè)來解決（即我們現(xiàn)在所說的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)），農(nóng)民問題要靠農(nóng)動力的非農(nóng)就業(yè)來解決，而農(nóng)村問題則要靠城鎮(zhèn)化來解決。這三者中，城鎮(zhèn)化是解決其他兩個問題的基礎(chǔ)和載體。只有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展才能產(chǎn)生聚集效應(yīng)，實現(xiàn)可持續(xù)和高效率；只有城鎮(zhèn)化，農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移才能實現(xiàn)。

2、發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口數(shù)量之龐大，客觀上要求大中小城市和小城鎮(zhèn)必須協(xié)同分流。我國需要一批具有國際競爭力的大城市、特大城市和大城市圈，同時也需要建設(shè)一批富有特色的、專業(yè)性強的小小城市和小城鎮(zhèn)。不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市具有大城市所沒有的特色。這就要求建立合理的城鎮(zhèn)體系，即在一定地域范圍內(nèi)，形成若干規(guī)模不等、性質(zhì)不同而又互相依賴、互相補充的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。要以特大城市、大城市為龍頭和中心，小城市、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，中等城市為紐帶，它們之間相互依托，相互協(xié)調(diào)，形成一個具有內(nèi)在聯(lián)系的有機整體。

3、發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國現(xiàn)階段城市化道路的一種必然選擇。

城市化道路的選擇不僅要考慮最優(yōu)，更重要的是考慮可能和可行。人們過去的抉擇和決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。我國經(jīng)濟發(fā)展格局的變化已民徹底改變了以往城市化模式的經(jīng)濟基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)長人口增長已經(jīng)在城市化進程中扮演了重要角色。只有在原有鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展小成鎮(zhèn)是具有中國特色的城市化道路，這是由中國的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、工業(yè)化道路、農(nóng)村人口流動和文化背景等綜合因素決定的但是發(fā)展小城鎮(zhèn)的策略，并不是鼓勵小城鎮(zhèn)遍地開花，那樣會導致國家建設(shè)基礎(chǔ)分散，大量耗費農(nóng)業(yè)用地，也不利于聚集效益的發(fā)揮。

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀

改革開放以來，中國小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了豐碩的成果，國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化水平超過了30%后就進入了快速增長期。中國城鎮(zhèn)化水平到2003年已經(jīng)達到40.53%，表明中國的城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)進入快速發(fā)展階段。

（一）小城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模 據(jù)建設(shè)部公布的《2001年城市建設(shè)統(tǒng)計公報》顯示，至2001年末，我國有設(shè)市城市664個，建制鎮(zhèn)20374個，建制鎮(zhèn)較改革開放之初增長近10倍，而鄉(xiāng)的數(shù)量則下降了近3倍，為19341個，建制鎮(zhèn)數(shù)量首次超過鄉(xiāng)的數(shù)量，這標志著我國城鎮(zhèn)化進入嶄新階段。小城鎮(zhèn)除了在數(shù)量上的增長外，其規(guī)模也不斷地擴大。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)的空間分布

從分布情況來看，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是不平衡的。這反映在兩個方面：區(qū)域分布不平衡和不同地區(qū)小城鎮(zhèn)類型的差異。

三、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題

由于發(fā)展時間短，總體上講，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)尚處于起步階段，需要從數(shù)量擴張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長轉(zhuǎn)變。我國小城鎮(zhèn)數(shù)量雖多，但平均規(guī)模小，不足9000人，按非農(nóng)人口統(tǒng)計則規(guī)模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮(zhèn)的建設(shè)還有很多需要完善之處，如基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)機會少，對農(nóng)村勞動力吸納力小；社會保障不完善等問題存在，農(nóng)民“扎根”還有后顧之憂。分而言之：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到的困難直接阻礙了小城鎮(zhèn)建設(shè)的待續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從20世紀90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的社會背景和外部環(huán)境發(fā)生了變化，整個國民經(jīng)濟進入了新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，市場經(jīng)濟不斷完善，工業(yè)獲得長足發(fā)展，告別了短缺經(jīng)濟，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品普遍過剩，由賣方市場轉(zhuǎn)入買方市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也遇到了結(jié)構(gòu)性困難，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)的能力明顯減弱，也使小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去了資金及人流、物流的支持。

（二）“二元化”的戶籍結(jié)構(gòu)影響人流向小城鎮(zhèn)聚集。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發(fā)展起來的，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，更是短缺經(jīng)濟的結(jié)果。附加在原有戶籍制度上的就業(yè)、上學、醫(yī)療、住房等各種權(quán)利和福利因素等都是計劃經(jīng)濟條件下的特殊產(chǎn)物，賦予了戶口不應(yīng)有的福利功能。本質(zhì)上正是這些不合理的功能把城鄉(xiāng)居民區(qū)分成了兩個發(fā)展機會與社會地位不同的階層。隨著改革開放的不斷深入、社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，二元戶籍管理結(jié)構(gòu)對現(xiàn)代化和城市化進程的制約和阻礙越來越明顯。社會經(jīng)濟的發(fā)展呼喚建立現(xiàn)代戶籍管理新體制。最近幾年，在國務(wù)院和公安部等有關(guān)部門的推動下，戶籍制度改革步伐明顯加快，各地結(jié)合本地實際，對改革戶籍管理制度進行了一些有益地實踐和探索。但戶籍制度的陰影還在，戶籍制度的限制還在，還需要國家制定和配套相關(guān)政策、制度和法規(guī)。

（三）小城鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)層次偏低。我國80％以上的小城鎮(zhèn)均由農(nóng)村型居民點發(fā)展而來，使這些小城鎮(zhèn)均具有較為典型的農(nóng)產(chǎn)品集散和初加工型城鎮(zhèn)的特點。這種建立在農(nóng)業(yè)開發(fā)之上的城鎮(zhèn)類型在發(fā)展中無疑缺乏足夠的竟爭力，趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式使各級小城鎮(zhèn)難以形成有效的競爭力。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不完善?，F(xiàn)有的許多小城鎮(zhèn)的城市建設(shè)沿襲了農(nóng)村型居民點的發(fā)展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套、城市景觀風貌缺乏特色等許多問題，使小城市鎮(zhèn)的舒適度、安全性等不盡人意，進而減小了小城鎮(zhèn)的吸引力，影響到小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展。

（五）城鎮(zhèn)功能不健全，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的拉動力、整合力不強。正是由于城鎮(zhèn)建設(shè)水平低、管理薄弱，使城鎮(zhèn)功能普遍較弱，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的的拉動性不強。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才和資金的引進、產(chǎn)品技術(shù)的更新、產(chǎn)業(yè)升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高

四、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的對策

（一）提高對農(nóng)村城鎮(zhèn)化的認識，把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略來抓。各級政府要從實現(xiàn)跨世紀戰(zhàn)略目標和兩個根本性轉(zhuǎn)變的高度。充分認識發(fā)展小城鎮(zhèn)對形成農(nóng)村新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和擴大內(nèi)需、推動國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要作用。加強對農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題的研究，把握小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，協(xié)調(diào)和處理好有關(guān)農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究、規(guī)劃、建設(shè)和政策等問題，把農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為其中的一個重要方面來抓。

（二）要高起點規(guī)劃，分階段實施，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序地發(fā)展。一定要牢固樹立規(guī)劃是龍頭的觀念，用規(guī)劃去統(tǒng)領(lǐng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，做到規(guī)劃和設(shè)計先行。要深化傳統(tǒng)建設(shè)方式的改革，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一施工、分片開發(fā)、配套建設(shè)。

（三）要構(gòu)造支柱產(chǎn)業(yè)，增強小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場體系建設(shè)相結(jié)合。根據(jù)我國的國情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培植以農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、營銷為主的龍頭企業(yè)。同時還要辦好市場，激活經(jīng)濟，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)。一定要引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到鎮(zhèn)區(qū)進行集中建設(shè)，只有這樣才能形成企業(yè)規(guī)模經(jīng)營和聚集效應(yīng)，才能真正解決污染問題，才能共事能源、交通、信息和市場。

（四）要研究和制定有利于農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)流動的政策，實行進城人口的市場化安臵。通過各種途徑，千方百計為進城農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件。要改革現(xiàn)有的戶籍管理制度，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動。為了鼓勵農(nóng)民進城,一定要在政策上予以傾斜，讓農(nóng)民進得來，住得下。

（五）充分調(diào)動社會各方面建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是政府行為，更應(yīng)是市場行為。應(yīng)按市場經(jīng)濟規(guī)律，建立起以個人投資為主，政府和企業(yè)共同參與的投資機制，走地方財政投入啟動，基礎(chǔ)設(shè)施有償使用，公用事業(yè)收費和引進外資等多元化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的路子。

（六）盡快建立符合小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會特點的行政管理體制。我國許多建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃偏小，總體實力偏弱，資源配臵不合理，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化受到行政區(qū)劃的限制和制約，影響了小城鎮(zhèn)輻射和帶動作用的正常發(fā)揮。因此，有必要結(jié)合機構(gòu)改革，對規(guī)模較小的建制鎮(zhèn)進行撤并，同時還應(yīng)逐步減少鎮(zhèn)級機關(guān)工作人員。

參考文獻：

1、胡順延 中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略 2002

2、朱啟臻葉齊茂 小城鎮(zhèn)建設(shè) 2004

3、俞燕山 中國小城鎮(zhèn)發(fā)展問題研究2001

4、喬忠 王敬華 我國小城鎮(zhèn)發(fā)展狀況、對策與展望 2003

第五篇：小城鎮(zhèn)發(fā)展問題淺析

中國小城鎮(zhèn)發(fā)展問題淺析

【摘要】自改革開放以來，國家一直很重視小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，但近年來中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展不容樂觀，小城鎮(zhèn)人口所占比例不斷下降。本文從多方面著手，證明大力發(fā)展小城鎮(zhèn)很符合當前的國情需要，并借鑒國外小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗與教訓，指出推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的改革關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)；發(fā)展矛盾；國外小城鎮(zhèn)；改革關(guān)鍵

1小城鎮(zhèn)的固有優(yōu)勢

一是有利于發(fā)展內(nèi)需型經(jīng)濟。100個經(jīng)濟較強鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)查結(jié)果顯示，其主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)流通、建筑業(yè)、工業(yè)、旅游等，除少部分鎮(zhèn)屬于工業(yè)型外，大部分鎮(zhèn)屬于內(nèi)需型產(chǎn)業(yè)。發(fā)展小城鎮(zhèn)不會加劇中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)越來越向外化。

二是有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村的中心，為農(nóng)民提供公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，帶動農(nóng)村發(fā)展的作用比城市更直接。百鎮(zhèn)調(diào)查結(jié)果顯示，這些小城鎮(zhèn)解決了將近60%以上本地農(nóng)民的就地就近由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為二、三產(chǎn)業(yè)。

三是有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。云南等西部省份，大城市發(fā)展程度不如東部省份，但通過發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，推進了城鎮(zhèn)化。

四是更加節(jié)能。北京市人均汽油消耗量是浙江經(jīng)濟最發(fā)達小城鎮(zhèn)人均汽油消耗量的7倍，小城鎮(zhèn)不用消耗大量能源就能很好地解決出行問題。小城鎮(zhèn)建筑能耗也低，小城鎮(zhèn)多是低層建筑，大城市多是高層建筑，高層建筑是低層建筑能耗的1.5倍。

五是更加環(huán)保。小城鎮(zhèn)污染排放小，也容易處理。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示、北京、上海等特大都市周邊小城鎮(zhèn)的空氣質(zhì)量、水質(zhì)、噪聲都比市內(nèi)好得多。

六是建設(shè)成本更低。不用建設(shè)高架橋、地鐵等高投入的基礎(chǔ)設(shè)施就能滿足生產(chǎn)生活需求。房價、物價、交通費等便宜，適宜工薪階層生活可避免大城市中產(chǎn)生的社會不滿和矛盾，利用

社會穩(wěn)定。

2中國小城鎮(zhèn)發(fā)展狀況

發(fā)展小城鎮(zhèn),建設(shè)好小城鎮(zhèn)是我國改革開放以來,繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后, 為加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、緩解城鄉(xiāng)矛盾、推動農(nóng)村工業(yè)化、市場化、城市化，以及為縮小城鄉(xiāng)差別而采取的一個重大戰(zhàn)略步驟，具有重大的理論和實踐意義。

1997年黨的十五大報告中提出要搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。2000年召開的黨的十五屆三中全會指出：發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。2001年通過的十五規(guī)劃中10次提到小城鎮(zhèn)，要求逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系，走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。2002年黨的十六大報告指出：要全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程；國家發(fā)改委成立了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心。2006年通過的十一五規(guī)劃要求：促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化。2012年中央經(jīng)濟工作會議提出了2013年的主要任務(wù)：積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。要構(gòu)建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

以上種種表明，我國政府在不同時期對小城鎮(zhèn)的發(fā)展都作出了安排和布署，提出了不同要求，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展始終予以關(guān)注。這表明小城鎮(zhèn)具有獨特的功能，其地位是大中小城市所不能替代的，是符合中國發(fā)展需要；但就目前情況看來，發(fā)展的并不好，我國的建制鎮(zhèn)有17000多個，人口超過10萬人的僅有56個，且主要分布在珠三角、長三角重要產(chǎn)業(yè)帶，經(jīng)濟比較好的地方。大部分的小城鎮(zhèn)很小，1/3的小城鎮(zhèn)人口不到5000人，發(fā)展速度很慢。

3國外小城鎮(zhèn)發(fā)展狀況

3.1英國

大部分歐洲國家都是先實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，后實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。工業(yè)革命之后大城市問題層出不窮，霍華德的“田園城市”影響了英國一代代小城鎮(zhèn)的建設(shè)。在英國，城市化率極高，城市與鄉(xiāng)村也融為一體，很難區(qū)分開來。

英國的小城鎮(zhèn)開發(fā)分為三個階段：

1、1946~1954年，這時的目的是為了吸引大城市的過剩人口，主要特點是城鎮(zhèn)規(guī)模較小，密度較低，功能簡單、區(qū)分清晰，就是居住休閑，較多考慮社會效益而較少考慮經(jīng)濟效益。

2、1955~1966年，這時的主要特點是新城規(guī)模擴大，城市功能區(qū)分趨向于綜合功能分區(qū)格局。

3、1967~1976年，這一時期新的小城鎮(zhèn)大部分由在老城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上開發(fā)新的工業(yè)區(qū)和居住區(qū)形成，對于不適合單獨擴展的小鎮(zhèn)進行了成片合并。

英國的小城鎮(zhèn)規(guī)劃非常注重住宅問題、就業(yè)問題、建設(shè)資金來源問題。城市建設(shè)目標非常具體、實際。同時，英國公眾參與度極高，并且公眾的意見能夠反映到規(guī)劃中，最終落實。

3.2美國

美國是在發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。美國實行了多項舉措吸引人們到郊區(qū)投資、建廠、居住，城鄉(xiāng)之間的小城鎮(zhèn)不斷得到發(fā)展，小城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)相互交錯，形成了大規(guī)模的城鎮(zhèn)群，減小了城鎮(zhèn)和郊區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的差距。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的同時實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不僅解決了糧食和原料問題，也為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了大量資金積累。

但是，在發(fā)展初期，美國城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，無節(jié)制的向農(nóng)村擴張，在完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時也形成了所謂的“過度郊區(qū)化”。后來，政府開始注重規(guī)劃，并重視城鎮(zhèn)特色，追求個性，無論走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城鎮(zhèn)，那種千城一面、萬鎮(zhèn)雷同的現(xiàn)象是見不到的。小城鎮(zhèn)建好后，仍然重視建設(shè)管理，所謂“三分建設(shè)，七分管理”。美國的城市建設(shè)管理經(jīng)驗主要有兩點：一是擁有健全完善的規(guī)章制度；二是依法辦事，違法必究。

3.3拉美國家

拉美地區(qū)平均城鎮(zhèn)化率已達75%，部分國家已超過80%。多數(shù)拉美國家的城鎮(zhèn)化帶有殖民經(jīng)濟特點，城鎮(zhèn)發(fā)展不是以工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步為前提，而主要是依靠無序的人口膨脹進行擴展。來自宗主國的資本促進了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化帶來了動力，但整體經(jīng)濟發(fā)展則相對較慢，工業(yè)化明顯落后于城鎮(zhèn)化，加之政府調(diào)控乏力，形成了“過度城鎮(zhèn)化”。

在管理模式上，完全套用宗主國的發(fā)展模式和調(diào)控辦法，根本無視這些國家原有的民族文化和基本國情。在農(nóng)村人口持續(xù)不斷地流向城市的過程中，其經(jīng)濟卻日趨衰落或停滯不前。其后果就是城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量很低、基礎(chǔ)設(shè)施嚴重短缺、城鎮(zhèn)貧民大量增加。據(jù)統(tǒng)計，目前拉美國家

城市貧民已占到城市人口的1/3。貧民窟居民在物質(zhì)與生存層面難以與所在城市融合，在文化層面上的融合就更難，各類犯罪活動猖獗，成為法律管不到的角落。為了解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的種種問題，拉美各國也把注意力轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)。目前，巴西許多大城市都非常重視衛(wèi)星城的建設(shè)，并將其作為緩解人口壓力、解決經(jīng)濟社會環(huán)境問題的重要手段。

4推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵

首先，改革基層行政體制、擴權(quán)強鎮(zhèn)。塔式級別化行政體制制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展，我國省、市、縣、鎮(zhèn)的塔式級別化行政體制，使優(yōu)秀資源向上一級行政單元聚集。鎮(zhèn)位于最低端，很難留下、積聚資源。例如一個鎮(zhèn)上的企業(yè)發(fā)展到一定程度，往往不愿意留在鎮(zhèn)上，而是搬到縣里去，再發(fā)展，它還要搬到地級市甚至省會城市。優(yōu)秀人才也是如此。市場經(jīng)濟的缺陷就是強弱分化，而塔式級別化行政體制推波助瀾了強弱分化。

其次，改革農(nóng)房建設(shè)體制，培育小城鎮(zhèn)內(nèi)生發(fā)展動力。打破宅基地只能在村內(nèi)分配的機制，建立宅基地跨村入鎮(zhèn)分配機制。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃農(nóng)房新區(qū)，符合條件的農(nóng)民可以在鎮(zhèn)上分到宅基地。農(nóng)民自愿，農(nóng)民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持獨家獨院。政府負責規(guī)劃管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以支持。通過這種機制，逐步集聚人口和資本，帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

再次是建立以鎮(zhèn)為中心的農(nóng)民生活圈建設(shè)機制。農(nóng)民的生活活動只有一部分在村里，許多活動是在鎮(zhèn)上，如購物、休閑娛樂、會友、教育、醫(yī)療等。以小城鎮(zhèn)為中心的農(nóng)民生活圈為對象，綜合考慮農(nóng)民生活整體需求，建立鎮(zhèn)村統(tǒng)籌的規(guī)劃建設(shè)機制。將小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)及商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入中央支持新農(nóng)村建設(shè)的范圍。

第四，推進房地產(chǎn)稅征收的實施。目前中國地方財政主要依賴于工業(yè)，但工業(yè)強鎮(zhèn)只能是少數(shù)，不可能1.7萬個鎮(zhèn)都以發(fā)展工業(yè)為主，因此目前大部分鎮(zhèn)財政收入薄弱。推進房地產(chǎn)稅的征收，一定程度可以促進地方財政收入均等化，同時也使地方政府的精力從招商引資向提高人居環(huán)境轉(zhuǎn)移。

最后，研究制定國家支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策。應(yīng)建立中央支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜性資金。提高土地出讓金、城市建設(shè)維護稅、配套費、耕地占用稅等征收稅費所返還小城鎮(zhèn)的比

例，或全部留給小城鎮(zhèn)。增加重點鎮(zhèn)用地指標。拓寬小城鎮(zhèn)融資渠道。

5小結(jié)

中國的小城鎮(zhèn)建設(shè)既具有世界小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的一般特點，同時又帶有濃厚的中國特色，我們應(yīng)當結(jié)合我國的實際，借鑒優(yōu)秀小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗，如：各級政府大力支持，重視規(guī)劃的權(quán)威性，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，重視地域文化和人文環(huán)境，重視生態(tài)環(huán)境保護，重視小城鎮(zhèn)的個性等，同時要吸取他們的教訓，趨利避害、少走彎路。最重要的是深入全面改革，最終實現(xiàn)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的新型城鎮(zhèn)化目標。

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中心，2010-3，[2014-02-06]．

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