第一篇：湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展對(duì)策研究

湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展對(duì)策研究

《湖南省小城鎮(zhèn)綜合改革與社會(huì)發(fā)展》課題組

摘要 在評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了發(fā)展動(dòng)因，提出了建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)構(gòu)想及其對(duì)策，建議確立“小城鎮(zhèn)帶動(dòng)戰(zhàn)略”，選擇符合本地實(shí)際的發(fā)展模式，以深化改革來(lái)推動(dòng)小城鎮(zhèn)上規(guī)模、上檔次、上水平。進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞 湖南省 小城鎮(zhèn) 發(fā)展模式 戰(zhàn)略選擇

中圖分類號(hào) F290(264)轉(zhuǎn)變觀念，確立“小城鎮(zhèn)帶動(dòng)”戰(zhàn)略

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，城市本身有很多新問題需要小城鎮(zhèn)來(lái)緩解。“鄉(xiāng)村城市化”不單純是解決農(nóng)村人口過剩和農(nóng)村現(xiàn)代化的問題，相對(duì)城市本身的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。同時(shí)，隨著農(nóng)村第一步的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革和第二步的“放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格”的改革，全省農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷提高，農(nóng)民生活不斷改善，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。但是，隨之而來(lái)也面臨著許多亟待解決的新的矛盾和問題，如家庭承包制的經(jīng)營(yíng)方式問題，剩余農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題，剩余勞力去向問題等。這些矛盾和問題，僅僅通過農(nóng)村自身來(lái)解決已經(jīng)不夠了，需要突破農(nóng)村自身和微觀層次，通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)改革以及進(jìn)一步完善宏觀調(diào)控體系，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行資源重新配置來(lái)解決。制定規(guī)劃，高起點(diǎn)構(gòu)筑小城鎮(zhèn)發(fā)展格局

2.1 規(guī)劃的原則

小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的原則是制訂小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的根本指導(dǎo)思想，要按照城市化發(fā)展的客觀規(guī)律和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，從省情、市情、縣情、鎮(zhèn)情出發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。具體講要遵循以下6條原則：

第一，總體性原則?？茖W(xué)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)同本地區(qū)的縣、鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接，成為發(fā)展戰(zhàn)略及長(zhǎng)期規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分。同時(shí)，局部的小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同上一層次的更大范圍的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。也就是說湖南小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃來(lái)制定。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融、勞力、技術(shù)、房地產(chǎn)和信息等新的市場(chǎng)體系的逐步形成，我們的規(guī)劃必須考慮到人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技文化、環(huán)境的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，在綜合考慮的基礎(chǔ)上作出規(guī)劃。

第二，協(xié)調(diào)性原則。所謂協(xié)調(diào)性就是全面協(xié)調(diào)發(fā)展。其中包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)，一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，各個(gè)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)，物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)，也包括區(qū)域間協(xié)調(diào)，如該小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)、區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)。同時(shí)，一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)劃，還要與國(guó)家上一層次有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃如國(guó)土

規(guī)劃、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃相銜接和協(xié)調(diào)。另外，還應(yīng)注重生態(tài)承載力，即考慮人、建筑及環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與有機(jī)統(tǒng)一，尋求一種動(dòng)態(tài)的平衡，以構(gòu)成一種人工和生態(tài)的良性循環(huán)。

第三，超前性原則。小城鎮(zhèn)建設(shè)是關(guān)系到千秋萬(wàn)代和現(xiàn)代化建設(shè)的百年大計(jì)，其規(guī)劃必須超越傳統(tǒng)觀念束縛和小生產(chǎn)意識(shí)的影響，必須有科學(xué)的超前性，立足“大流通、大市場(chǎng)、大格局”和“面向市場(chǎng)、面向未來(lái)、面向現(xiàn)代化”的高度來(lái)編制規(guī)劃。避免剛剛建設(shè)，又感到落后，再花更大的代價(jià)重新改建。當(dāng)然超前性不等于超越客觀條件的蠻干，而是要眼光放遠(yuǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，循序漸進(jìn)，分步到位。

第四，合理性原則。一方面是布局要合理，既包括大中小城市要分布合理，相互銜接，又包括空間分布要合理。城市太密集的地區(qū)應(yīng)采取分散為主的思路，將重點(diǎn)放在大城市的擴(kuò)散發(fā)展上。以中心城市為核心，引導(dǎo)大城市的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。促進(jìn)大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系。一些城市較分散的地區(qū)則應(yīng)當(dāng)采取適度集聚的思路，湖南省城市相對(duì)較少的西部地區(qū)的城鎮(zhèn)布局則需重點(diǎn)突破。另一方面是規(guī)模要適度?！稗r(nóng)業(yè)規(guī)?；⑷丝诩谢?、工業(yè)園區(qū)化”將成為大多數(shù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的必由之路。小城鎮(zhèn)究竟確定多大規(guī)模為宜，首先應(yīng)進(jìn)行區(qū)位分析，并據(jù)以確定小城鎮(zhèn)在縣域(市域)或更大范圍內(nèi)所處的地位及作用，確定該鎮(zhèn)與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，深入了解并分析其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)劣勢(shì)，然后確定其發(fā)展性質(zhì)和發(fā)展模式，進(jìn)而正確地確定其發(fā)展規(guī)模。通過全省多個(gè)小城鎮(zhèn)規(guī)模效益分析表明，小城鎮(zhèn)人口一般應(yīng)在3～5萬(wàn)人比較適宜，人平建設(shè)用地一般在100～120m2為宜。當(dāng)然，特殊地區(qū)情況會(huì)有不同。

第五，特色性原則。不同地區(qū)的自然環(huán)境、地理位置、交通條件、人文歷史、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)水平、發(fā)展后勁、生活習(xí)慣等等都不同，不能照搬別人的發(fā)展模式，而必須從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)，因地制宜，走體現(xiàn)自己“籍貫”的小城鎮(zhèn)發(fā)展路子。一是地方特色。就是要利用山林綠地、河流水面、文物古跡、民俗風(fēng)情和有濃厚地方特色的城市標(biāo)志來(lái)突出地方特色。同時(shí)，在規(guī)劃中應(yīng)順應(yīng)本地環(huán)境，如山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)依山就勢(shì)，順理成章地組織空間，使之曲直結(jié)合，高低起伏，錯(cuò)落有致，形成互相因借、相互襯托的整體環(huán)境。如水鄉(xiāng)城鎮(zhèn)，要通過規(guī)劃去合理組織水系，使之形成水系縱橫、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的空間環(huán)境，特別是重視臨水的岸際線處理，沿江岸的建筑布置要講究建筑體量、建筑造型及建筑群體協(xié)調(diào)，搞好江岸綠化，創(chuàng)造出獨(dú)具特征、景色宜人的臨江景觀；二是要有產(chǎn)業(yè)特色，就是要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來(lái)確定城鎮(zhèn)建設(shè)的特色。如竹木城、礦業(yè)城、旅游城等等；三是建筑特色。要利用城市的道路，區(qū)域標(biāo)志及造型、質(zhì)感和色彩來(lái)構(gòu)成城鎮(zhèn)的個(gè)性特色。比如建筑色彩既要與地區(qū)氣候和環(huán)境協(xié)調(diào)，又要與本地的產(chǎn)業(yè)特征相一致。南方比較炎熱，色調(diào)應(yīng)采用蒼翠濃郁的綠色調(diào)，給人以涼爽的感覺。北方氣候寒冷，建筑色調(diào)應(yīng)用中等明度的暖色和中性色，給人以溫暖之感。當(dāng)然具體到每個(gè)地區(qū)都應(yīng)有所不同，如山區(qū)色調(diào)、水鄉(xiāng)色調(diào)、少數(shù)民族地區(qū)的民族風(fēng)格等等。

第六，可行性原則。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的歷史進(jìn)程，不可能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)是全面規(guī)劃，分步實(shí)施，量力而行的可操作性的規(guī)劃。決不可不切實(shí)際，盲目攀比，更不能一哄而起。

2.2 小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)構(gòu)想

以鄉(xiāng)村城市化為目標(biāo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以科學(xué)規(guī)劃為前提，以進(jìn)城農(nóng)民為主

體，以深化改革為動(dòng)力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，按照總體、合理、協(xié)調(diào)、特色和可操作性原則，重點(diǎn)發(fā)展建制鎮(zhèn)，逐步建立起政府精干高效、企業(yè)制度規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序、保障機(jī)制完善的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新體制，逐步形成布局合理、規(guī)模適度、規(guī)范科學(xué)、設(shè)施配套、交通方便、環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)繁榮、各具特色的小城鎮(zhèn)體系。通過小城鎮(zhèn)的優(yōu)先發(fā)展，帶動(dòng)全省農(nóng)村工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群和支柱產(chǎn)業(yè)的形成，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，資源資本向產(chǎn)業(yè)資本的迅速轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化的質(zhì)的飛躍。按照這一思路，結(jié)合湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合水平，到2010年，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展應(yīng)達(dá)到以下目標(biāo)。

總體目標(biāo)構(gòu)想：全省通過新建和改造小城鎮(zhèn)，使建制鎮(zhèn)達(dá)到1300～1500個(gè)；集鎮(zhèn)達(dá)到4500～5000個(gè)；平均每個(gè)城鎮(zhèn)區(qū)用地達(dá)2km2以上；城鎮(zhèn)人口規(guī)模達(dá)5萬(wàn)人以上，其中城域人口達(dá)2～3萬(wàn)人；人均居住面積達(dá)12～15m2；自來(lái)水普及率達(dá)90％，人均日生活供水量達(dá)到20m3；生活用燃?xì)馄占奥蔬_(dá)60％；電視、電力、通訊入戶率達(dá)100％；鎮(zhèn)內(nèi)等級(jí)公路密度達(dá)到每平方公里1.5km，人均鋪裝道路面積12m2；工業(yè)廢水處理率達(dá)85％；廢氣處理率達(dá)90％；固體廢物綜合利用率達(dá)50％；鎮(zhèn)生活污水集中處理率達(dá)30％；垃圾無(wú)害化處理率達(dá)50％；人均園林綠地面積達(dá)10m2，綠化覆蓋率達(dá)30％；全省城市化水平提高到40％；農(nóng)村剩余勞力向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，使全省從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞力占農(nóng)村勞力總數(shù)的比重上升到50％以上；全省小城鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和人均純收入在1996年的基礎(chǔ)上再翻一番。

2.3 小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的模式選擇

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜地選擇各具特色的模式。筆者通過對(duì)不同地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展軌跡分析，認(rèn)為有以下四種模式可供小城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)選擇：

2.3.1“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)主導(dǎo)型”模式

這類模式又分為兩類：一是“資源開發(fā)型”。就是利用本地的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行開發(fā)，建立起以加工為主的工業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，由小到大最終形成小城鎮(zhèn)。二是“傳統(tǒng)技術(shù)開發(fā)型”。這類模式的鎮(zhèn)沒有資源優(yōu)勢(shì)，但有傳統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。是依托本地農(nóng)民的傳統(tǒng)技術(shù)和加工基礎(chǔ)條件，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展市場(chǎng)對(duì)路的產(chǎn)品逐步發(fā)展起來(lái)的。如舉世公認(rèn)的“溫州模式”就屬這一類。

2.3.2“貿(mào)易主導(dǎo)型”模式

這類模式的鎮(zhèn)是憑借本地資源、交通等優(yōu)勢(shì)，發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)和加工業(yè)，以貿(mào)易帶動(dòng)而得到發(fā)展。這類模式又可分為兩類：一是“專業(yè)市場(chǎng)帶動(dòng)型”。發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)品生產(chǎn)和集散地的優(yōu)勢(shì)，通過改善市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)展市場(chǎng)交易范圍，增大市場(chǎng)容量，發(fā)展以商品流通為主的專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)和小商城。地處湘中腹地的安化縣梅城鎮(zhèn)利用“六縣通衢、八方集鎮(zhèn)”的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)，以貿(mào)易促城建，以市場(chǎng)求發(fā)展，通過引資、集資和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的辦法，投資

1.2億元，完成總建筑面積16萬(wàn)m2，建成了一個(gè)占地2.5萬(wàn)m2的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，開辟了8條專業(yè)街，使市場(chǎng)面積達(dá)5萬(wàn)m2。1996年市場(chǎng)交易總額達(dá)1.5億元，實(shí)現(xiàn)利稅200多萬(wàn)元；二是“交通樞紐型”。這類模式的鎮(zhèn)一般地處水陸交通要道和省、市、縣交界邊境，是各地物流、人流的必經(jīng)之地。利用交通發(fā)達(dá)、流動(dòng)人口多、接觸信息廣和運(yùn)輸成本低的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展本地工業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展。臨湘羊樓司鎮(zhèn)地處湘、鄂、贛邊界，京廣鐵路、107國(guó)道穿行其中，交通十分發(fā)達(dá)，歷來(lái)是商賈云集之地，也是湘、鄂、贛三省農(nóng)產(chǎn)品集散中心。該

鎮(zhèn)以改革為契機(jī)，憑借交通優(yōu)勢(shì)，建起了3個(gè)大型農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)，辦起了1300多家竹木加工企業(yè)。同時(shí)，服務(wù)于物資流通的通訊、電力、供排水、旅館、建筑、運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。1996年，竹木加工銷售和第三產(chǎn)業(yè)的收入達(dá)2億多元，成為湘北第一邊貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)。

2.3.3“城郊型”模式

這類鎮(zhèn)處于大中城市郊區(qū)，它自己沒有資源優(yōu)勢(shì)，而是利用城市的擴(kuò)散效應(yīng)，面向城市，主動(dòng)接受城市的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息和人才等方面的輻射，服務(wù)于城市，圍繞城市需要發(fā)展各具特色的支柱產(chǎn)業(yè)。蘇州農(nóng)村小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，就是利用上海、蘇州等城市發(fā)展極的擴(kuò)散效應(yīng)而實(shí)現(xiàn)的。具體擴(kuò)散為：原材料由城市向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散；產(chǎn)品通過城市銷售或城市出口；資金、技術(shù)和管理通過與城市聯(lián)營(yíng)或協(xié)作向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散；城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向蘇州小城鎮(zhèn)直接轉(zhuǎn)移；市場(chǎng)信息和人才向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散。1996年蘇州共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集團(tuán)400多家，總資產(chǎn)達(dá)349.98億元，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總資產(chǎn)的40.7％，利稅占一半以上。發(fā)展外向型企業(yè)1968家，外貿(mào)供貨額583億元，“三資”企業(yè)5750家，合同利用外資100.86億美元，在境外辦企業(yè)177家，總投資4607萬(wàn)美元。長(zhǎng)沙市黃花鎮(zhèn)地處長(zhǎng)沙市東郊，該鎮(zhèn)接受長(zhǎng)沙各方面的輻射，又服務(wù)于長(zhǎng)沙。利用長(zhǎng)沙的技術(shù)、資金、信息輻射，發(fā)展汽車、建筑、建材、機(jī)械工業(yè)，使之形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。全鎮(zhèn)產(chǎn)值達(dá)億元以上的企業(yè)4家，千萬(wàn)元以上的企業(yè)達(dá)21家。1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)3億多元，人平純收入達(dá)3000多元。城區(qū)面積由改革前的1.5km2擴(kuò)展到4km2。

2.3.4“風(fēng)景旅游型”

這類鎮(zhèn)是以風(fēng)景名勝區(qū)為依托，通過與整個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的整體開發(fā)相結(jié)合，發(fā)展小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)既是風(fēng)景名勝區(qū)的有機(jī)組成部分，又是風(fēng)景區(qū)的依托點(diǎn)，建有為游客服務(wù)的各類商業(yè)、文化、交通、通訊、服務(wù)等設(shè)施。如武陵源風(fēng)景區(qū)、南岳衡山、岳陽(yáng)樓、桃花源等風(fēng)景區(qū)附近的小城鎮(zhèn)的發(fā)展都屬于此類。3 深化改革，建立小城鎮(zhèn)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，是農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。特別是新舊體制交替過程中，還存在許多不適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的制約因素，必須通過改革加以解決，盡快實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

3.1 建立以居住和職業(yè)為依據(jù)的戶籍制度

以城鄉(xiāng)分割為特征的舊的戶籍制度，嚴(yán)重障礙著小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，要適應(yīng)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展需要，首先，要改變目前戶籍統(tǒng)計(jì)中農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口、人口統(tǒng)計(jì)中城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口反映不一致狀況，制訂統(tǒng)一、科學(xué)的人口城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口的戶籍管理制度，以準(zhǔn)確反映我國(guó)城鎮(zhèn)化水平、公民居住和身份狀態(tài)的本來(lái)面目。其次，要放寬農(nóng)民常住人口遷移政策，準(zhǔn)許農(nóng)民在具備一定條件(在小城鎮(zhèn)有自己的住房，有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來(lái)源，參加失業(yè)保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)等)后遷移到小城鎮(zhèn)落戶，并在子女入學(xué)、入托等方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。

3.2 建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)民從土地中擺脫出來(lái)，進(jìn)入小城鎮(zhèn)，如何處置原有的承包地，是一個(gè)亟待解決的問題。因此，要建立流轉(zhuǎn)的新土地制度，使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，并允許作

為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)，那些不愿意經(jīng)營(yíng)或無(wú)力經(jīng)營(yíng)土地的勞力，可以把承包期內(nèi)的土地使用權(quán)作為合作的資本與別人合作，開展新的合作化生產(chǎn)。只有土地使用權(quán)在市場(chǎng)交換的流動(dòng)，才能逐步向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和獲取規(guī)模效益，也可以避免農(nóng)村土地的“棄耕撂荒”和“應(yīng)付田”所造成的土地浪費(fèi)，解決進(jìn)入小城鎮(zhèn)農(nóng)民因土地問題而產(chǎn)生的后顧之憂。

3.3 建立多元投資體制

我們要改變過去普遍存在的小城鎮(zhèn)建設(shè)單靠國(guó)家和集體出資的局面，拓寬投資渠道，建立多元投資體制。①利用政策籌資。一方面就是按照國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定收取的城市增容費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)等稅費(fèi)。另一方面是制訂一些有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策，招商引資；②利用土地開發(fā)籌資。政府要充分利用土地級(jí)差地租原理，按照規(guī)劃，一次性征成片土地，由政府和國(guó)土部門與農(nóng)民辦好征用手續(xù)，再由政府分期進(jìn)行開發(fā)，以地生財(cái)建鎮(zhèn)；③利用房地產(chǎn)公司開發(fā)商品房籌資；④放開經(jīng)營(yíng)籌資。就是堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，把小城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)放開；⑤推行市政公用設(shè)施有償使用，以路養(yǎng)路，以基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施；⑥爭(zhēng)取專項(xiàng)銀行貸款籌資。主要是爭(zhēng)取銀行對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)的貸款；⑦鼓勵(lì)農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)、開店辦廠、興辦實(shí)業(yè)、以勞代資、以資參股；⑧發(fā)行股票、債券，采取股份制形式開發(fā)建設(shè)城鎮(zhèn)。

3.4 建立新的建設(shè)方式

改過去分散建設(shè)為規(guī)劃指導(dǎo)下的集中建設(shè)；改小農(nóng)方式的各自建設(shè)為按城市化要求、社會(huì)化大生產(chǎn)方式建設(shè)小城鎮(zhèn)。做到“三個(gè)結(jié)合”，達(dá)到“五個(gè)統(tǒng)一”。一是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)的工業(yè)小區(qū)集中、連片發(fā)展。二是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合，把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)集中到小城鎮(zhèn)，建立商貿(mào)小區(qū)和居民住宅區(qū)。三是小城鎮(zhèn)建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，根據(jù)可能和需要，節(jié)約投資和建設(shè)用地。達(dá)到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用(拆遷)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施配套。

3.5 建立和健全新的城鎮(zhèn)管理體系

主要是建立“三大體系”。首先，要按照“精干、高效”的原則，改革現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)管理體制。精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換工作職能，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)。同時(shí)下放有利于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，給發(fā)展小城鎮(zhèn)以活力。其次，建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系。要把城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域大規(guī)劃和單個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)的小規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，增強(qiáng)科學(xué)性，提高可操作性。再次，建立新的投資體系。建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的管理制度和管理體制，使籌資、融資、用資規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

3.6 建立社會(huì)保障制度

改變過去的福利型的社會(huì)保障制度，實(shí)行福利社會(huì)化。建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心內(nèi)容的社會(huì)保障體系，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力穩(wěn)定地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)。①建立統(tǒng)一的養(yǎng)老、失業(yè)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度。失業(yè)、退休或大病時(shí)，可以按規(guī)定領(lǐng)取保金；②建立生活補(bǔ)貼金制度。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民交納生活保障基金；③對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民，在子女入托、上學(xué)等各方面享受與原有居民同等待遇，為進(jìn)城農(nóng)民減少后顧之憂。

3.7 建立和健全科技體制

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。從某種意義上講，鄉(xiāng)村城市化的過程也就是科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的過程。城鎮(zhèn)城市化水平的高低，從本質(zhì)上講取決于科技投入水平的高低。鄉(xiāng)村城市化不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，更不是把城市建到農(nóng)村，它

應(yīng)當(dāng)有豐富的內(nèi)涵。鄉(xiāng)村城市化的重要任務(wù)，就是把物質(zhì)文明和精神文明的主要部分推廣到農(nóng)村。要借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)，下大力氣推廣應(yīng)用城鎮(zhèn)適用的科學(xué)技術(shù)，增加科技含量，提高建設(shè)水平。使城鎮(zhèn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持科技領(lǐng)先的地位。

3.8 建立新的財(cái)政管理體制

建立鎮(zhèn)“分稅包干”(“劃定收入范圍，核定收支基礎(chǔ)，上解比例遞增，補(bǔ)貼定額遞減，一定五年不變”)的財(cái)政新體制，建立金庫(kù)。統(tǒng)一財(cái)稅管理，凡鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)所有單位、企業(yè)產(chǎn)生的財(cái)政收入，各種收費(fèi)、罰款、稅收統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)政管理。鎮(zhèn)屬各部門所需經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。

3.9 建立新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度

根據(jù)企業(yè)的不同情況，采用不同的改革措施，主要采取股份制、股份合作制、聯(lián)營(yíng)、租賃、出賣、轉(zhuǎn)體等五種形式。通過改革，要達(dá)到產(chǎn)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職責(zé)明確、管理科學(xué)的目的，逐步向現(xiàn)代企業(yè)制度過渡。

＊本文系湖南省軟科學(xué)研究課題《湖南省小城鎮(zhèn)綜合改革與社會(huì)發(fā)展》課題報(bào)告的第三部分。執(zhí)筆：沈道義、孫齊飛

(責(zé)任編輯李焱張春強(qiáng))

收稿日期：1999－05－31

第二篇：關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展

關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展

摘要：本文主要分析了唐山的發(fā)展現(xiàn)狀，指出當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的不足，及制約小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要因素。在此基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于如何加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的一些建議，以供同行參考。關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；發(fā)展；和諧社會(huì)

前言：

唐山八屆六次全會(huì)報(bào)告指出：圍繞構(gòu)建以大中城市為主導(dǎo)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系，同步推進(jìn)“大城市”、“大縣城”和“中心鎮(zhèn)”建設(shè)。作為一個(gè)地級(jí)城市，唐山把建設(shè)小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的主要抓手，這符合唐山的發(fā)展趨勢(shì)。目前，全市各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)日漸升溫，其成果也日益明顯。但小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)性大工程。近年來(lái)，小城鎮(zhèn)建設(shè)在不少地區(qū)取得了一定的成效，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。同時(shí)，我們也應(yīng)看到當(dāng)前我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)還而臨一此問題與困難，直接影響到小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程。

1、目前小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，各個(gè)城鎮(zhèn)都在進(jìn)行工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商貿(mào)區(qū)規(guī)劃，都在進(jìn)行交通、電力、文化教育、供水排污、醫(yī)療保健等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。既然將來(lái)大部分小城鎮(zhèn)不能發(fā)展成為人口居住集中的大中城市，那么，如果所有小城鎮(zhèn)都按城市規(guī)劃鋪開攤子搞建設(shè)，就會(huì)造成巨大的人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)在這種情況下，當(dāng)前促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的工作就是要有選擇性地建設(shè)小城鎮(zhèn)，處理好積極推進(jìn)與重點(diǎn)發(fā)展的關(guān)系。要明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和階段性目標(biāo)的關(guān)系。是搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)的首要問題，如果在這個(gè)問題上不明確，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展就缺少最基本的保證。所謂階段性目標(biāo)，是指在不同的條件下、不同的時(shí)期、不同的小城鎮(zhèn)建設(shè)各有不同的建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)。例如，有的是完成舊鎮(zhèn)改造任務(wù)，有的是建設(shè)安居工程，還有的是抓好基礎(chǔ)建設(shè)、解決綠化環(huán)衛(wèi)問題等，這些都是小城鎮(zhèn)建設(shè)階段個(gè)性和差異性，是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展不可缺少的內(nèi)容，也是比較容易明確和做到的事情。目前，最重要的是明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。所謂小城鎮(zhèn)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)就是通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，把農(nóng)村人口吸引到城鎮(zhèn)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的人口集中。衡量一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)是否實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，主要是看這個(gè)國(guó)家或地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。如果居住在城?zhèn)（即大中城市和小城鎮(zhèn)）的人口達(dá)到總?cè)丝诘?0%，就算基本實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。所以，小城鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，或者說根本目的是集中人口、最大限度地吸引農(nóng)民到小城鎮(zhèn)安家落戶。從唐山許多地方的實(shí)際情況看，目前存在著三個(gè)問題：一是重引進(jìn)工商企業(yè)，輕吸納居民。二是重工業(yè)區(qū)開發(fā)，輕生活區(qū)建設(shè)。三是重經(jīng)濟(jì)效益，輕小城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。特別是推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，要明確小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本目的。在制定相關(guān)政策、部署各項(xiàng)工作、落實(shí)各項(xiàng)措施時(shí)，都要圍繞人口向城鎮(zhèn)集中這個(gè)根本目標(biāo)。

2、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)

2.1提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。各縣區(qū)黨委和政府在抓小城鎮(zhèn)建設(shè)工作中，必須把小城鎮(zhèn)建設(shè)這個(gè)戰(zhàn)略擺到與改革開放同等重要的位置，并根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。通過組織協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性來(lái)參與唐山小城鎮(zhèn)建設(shè)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部掃除思想障礙、解放思想、實(shí)事求是，才能積極主動(dòng)有效地引導(dǎo)和教育鄉(xiāng)村干部及廣大農(nóng)民克服“小富即安”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、有吃有穿就是小康的自滿思想及“離土不離鄉(xiāng)’的思

維模式，從而動(dòng)員農(nóng)民群眾及其它社會(huì)成員積極投入到小城鎮(zhèn)的建設(shè)中去，實(shí)現(xiàn)城市繁榮帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，城鄉(xiāng)共同富裕的目標(biāo)。

2.2科學(xué)規(guī)劃，合理布局，促進(jìn)小城鎮(zhèn)科學(xué)化、規(guī)范化、生態(tài)化建設(shè)?？茖W(xué)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作。小城鎮(zhèn)規(guī)劃要做到有利于生產(chǎn)、方便生活、繁榮經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境，使小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。首先，科學(xué)地對(duì)唐山小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃和布局，重點(diǎn)發(fā)展挖掘潛力人的城鎮(zhèn)，重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展起來(lái)后帶動(dòng)其它城鎮(zhèn)的發(fā)展。其次，合理制定、全盤把握小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模。各地要根據(jù)各自的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、人口密度確定一個(gè)合理的城鎮(zhèn)規(guī)模。在研究確定人口和用地規(guī)模時(shí)，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，既要看到發(fā)展的需要，又要考慮可能，避兔盲目建設(shè)和建設(shè)過程中因忽略環(huán)境因素而造成災(zāi)難性的后果；同時(shí)也可以保證環(huán)境建設(shè)及規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境與城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境管理與城鎮(zhèn)管理同步進(jìn)行。

2.3不斷拓寬籌資渠道，確保小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，只有良好的基礎(chǔ)設(shè)施才能吸引企業(yè)和人口向小城鎮(zhèn)集中。目前人多數(shù)小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠當(dāng)?shù)劓?zhèn)級(jí)財(cái)政投入，但鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政財(cái)力極有限，且有的政府投入方向不明確，對(duì)小城鎮(zhèn)各種基礎(chǔ)設(shè)施人包人攬，分散有限的財(cái)力，使一些最基本的公用設(shè)施沒有建好，結(jié)果導(dǎo)致小城鎮(zhèn)因資金缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。因此，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)建立國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人、外資等多元投資機(jī)制，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革，打破政府對(duì)公益事業(yè)的平斷，人力發(fā)展招商引資，鼓勵(lì)集體、個(gè)人及社會(huì)各方面的人士參與小城鎮(zhèn)住在開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資小城鎮(zhèn)文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，最大限度地為小城鎮(zhèn)開辟資金渠道。

2.4健全法制，不斷完善小城鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)和行政管理職能。一是要在確定事權(quán)的基礎(chǔ)上，完善小城鎮(zhèn)政府的功能。將縣級(jí)有關(guān)管理權(quán)限向小城鎮(zhèn)政府下放，逐步實(shí)現(xiàn)事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)配套，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一；二是按照“小城鎮(zhèn)、人服務(wù)”和“精簡(jiǎn)、高效”的原則，不突破所核定政府人員編制的基礎(chǔ)上，根據(jù)城鎮(zhèn)化工作的實(shí)際需要，進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，提高辦事效率，節(jié)省財(cái)政開支。三是建立小城鎮(zhèn)社區(qū)管理組織。作為小城鎮(zhèn)政府依托的社區(qū)，管理服務(wù)組織，一般可采取建立混合型居委會(huì)的形式，綜合負(fù)責(zé)鎮(zhèn)區(qū)住宅、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、計(jì)劃生育等多項(xiàng)管理和服務(wù)工作，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的規(guī)范化管理和全方位服務(wù)。

2.5小城鎮(zhèn)建設(shè)要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，突出城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的支撐，沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是脆弱的，也是不可持續(xù)的。這些年，唐山市城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，主要得益于工業(yè)化的加速推進(jìn)。因此，一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)要注意打造產(chǎn)業(yè)特色，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。良好的產(chǎn)業(yè)不僅有利于吸納聚集農(nóng)村人口，形成小城鎮(zhèn)發(fā)展的雄厚財(cái)力基礎(chǔ)，而且使小城鎮(zhèn)的發(fā)展更有生命力和持續(xù)性。另一方面，產(chǎn)業(yè)特色不突出的小城鎮(zhèn)，要發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，尋求適合自己發(fā)展的其他路徑。經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展有許多路徑可選擇，并不是只有工業(yè)這一個(gè)領(lǐng)域?？梢酝ㄟ^發(fā)展旅游，、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，甚至通過建一個(gè)大市場(chǎng)，就可以富一方百姓。如灤南縣姚王莊鎮(zhèn)就是以精細(xì)化利用土地，發(fā)展蔬菜大棚，發(fā)展成為生態(tài)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型小城鎮(zhèn)；遵化的東陵是以旅游、文化資源為憑借，發(fā)展成為旅游開發(fā)主導(dǎo)型小城鎮(zhèn)。還有以地理集散為依托，發(fā)展成為交通樞紐型小城鎮(zhèn)的，這樣的例子也很多?？傊粕接?00多個(gè)小城鎮(zhèn)，特點(diǎn)各異，應(yīng)實(shí)行區(qū)域化、多樣化的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，推動(dòng)唐山城鎮(zhèn)化的健康、快速發(fā)展。

3、結(jié)語(yǔ)

總之，小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于加快我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著關(guān)鍵的作用，因此，我們應(yīng)本著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的原則，認(rèn)真研究政策，結(jié)合唐山實(shí)際，加快步伐，推動(dòng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]楊延娜?小城鎮(zhèn)建設(shè)難題待破―――關(guān)于小城鎮(zhèn)居民區(qū)現(xiàn)狀的調(diào)查[J]?人民論壇,2006,(12)?

[2]吳恒躍?淺議小城鎮(zhèn)建設(shè)資金運(yùn)行模式[J]?小城鎮(zhèn)建設(shè),2006,(5)?

[3]張光復(fù)?抓住發(fā)展機(jī)遇期加快建設(shè)小城鎮(zhèn)[J]?農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理,2006,(3)?

第三篇：小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展問題研究

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展問題研究

一、我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

小城鎮(zhèn)是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，它的形成和發(fā)展的歷史過程，是沿著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的軌跡進(jìn)行的。在舊中國(guó)，由于農(nóng)村的商品生產(chǎn)尤其是手工業(yè)商品生產(chǎn)有了一定的發(fā)展，使一些村莊發(fā)展成集鎮(zhèn)，一些集鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。但是，舊中國(guó)的農(nóng)村商品生產(chǎn)，與其說是國(guó)內(nèi)資本主義工業(yè)的發(fā)展所促成，不如說是帝國(guó)主義經(jīng)濟(jì)侵略造成的怪胎。當(dāng)時(shí)的大多數(shù)農(nóng)民雖然已經(jīng)變成資本支配下的小商品生產(chǎn)者，農(nóng)民的血汗雖然有一部分變成商業(yè)資本和帝國(guó)主義者的超額利潤(rùn)，但這種生產(chǎn)決不是典型的資本主義商品生產(chǎn)。因此農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)不可能得到應(yīng)有的發(fā)展。特別是由于帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的壓榨和掠奪，再加之戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞和自然災(zāi)害的襲擊，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益凋蔽，集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也萎縮不振。

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是有關(guān)部門、專家學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。近年來(lái)，隨著對(duì)小城鎮(zhèn)問題的研究和認(rèn)識(shí)的不斷深入，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施。黨的十五屆三中全會(huì)提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”?！笆濉庇?jì)劃綱要也明確提出要“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)小城鎮(zhèn)問題的研究主要集中在以下方面。

一、小城鎮(zhèn)發(fā)展的意義和地位

(一)關(guān)于發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展意義做了大量研究，大多數(shù)學(xué)者都高度評(píng)價(jià)小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市化道路中的意義，甚至認(rèn)為“發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國(guó)城市化發(fā)展的必由之路”。其中，代表性的觀點(diǎn)有：

1996年國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組在一份研究報(bào)告中從戰(zhàn)略高度上論述了發(fā)展小城鎮(zhèn)在我國(guó)具有的重要?dú)v史意義。第一，發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國(guó)城市化發(fā)展的必由之路，是具有中國(guó)特色的城市化道路的戰(zhàn)略性選擇；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)20世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，不僅是一個(gè)城市化問題，而且還有更深遠(yuǎn)的意義，它在實(shí)現(xiàn)我國(guó)的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變中，將起到至關(guān)重要的影響作用；第三，發(fā)展小城鎮(zhèn)的最深遠(yuǎn)的意義在于，它觸及了農(nóng)村最深層次的、最困難的問題，對(duì)解決我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這一中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題，從根本上加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加農(nóng)民收入有著不可估量的重要意義。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心溫鐵軍認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)的目的是解決“三農(nóng)問題”。他認(rèn)為城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段?？紤]到其他發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村衰敗和農(nóng)民破產(chǎn)的教訓(xùn)，中國(guó)提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國(guó)情矛盾制約之下，主要目的是逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，力爭(zhēng)合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。

武漢大學(xué)辜勝阻等認(rèn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有利于我們解決“三農(nóng)”問題，也有利于緩解城市的內(nèi)需不足與市場(chǎng)制約，減輕農(nóng)村人口向城市高速流動(dòng)的壓力。更為重要的是，在經(jīng)濟(jì)處于全面過剩的情況下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)的最大增長(zhǎng)空間，避免“農(nóng)村病”和“城市病”，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展意義的認(rèn)識(shí)，還表現(xiàn)在對(duì)城鎮(zhèn)化的理解上。城鎮(zhèn)化的特征除了表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口外，還表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)目增加，城市群和城市系統(tǒng)形成，城市區(qū)域規(guī)模擴(kuò)大，城市質(zhì)量逐步提高，城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高效化、社會(huì)文明化、環(huán)境優(yōu)質(zhì)化和管理科學(xué)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等方面(陳少波，2000)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著各地小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐的推進(jìn)，對(duì)于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略意義的認(rèn)識(shí)也逐漸深入，少數(shù)學(xué)者在肯定其基本方向的同時(shí)，也出現(xiàn)了對(duì)片面強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的質(zhì)疑。

張正河認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)對(duì)中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的促進(jìn)作用是顯而易見的，所有的正向作用我們都給予充分的認(rèn)同，但比較起來(lái)，小城鎮(zhèn)在中國(guó)城市化進(jìn)程中的弊端要大于益處，特別是從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局來(lái)看更是如此。雖然小城鎮(zhèn)在中國(guó)農(nóng)村脫貧和致富路上出盡了風(fēng)頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國(guó)城市化惟一正確的道路。

史育龍認(rèn)為對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，但在全國(guó)城鎮(zhèn)體系發(fā)展的大系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)只是我國(guó)城市化戰(zhàn)略中的一個(gè)方面，如果不提高小城鎮(zhèn)在集聚人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的質(zhì)量，繼續(xù)依靠大量“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，造成小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張，將可能導(dǎo)致對(duì)我國(guó)資源、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞。

韓明清等認(rèn)為“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”思想的提出并非把發(fā)展小城鎮(zhèn)當(dāng)做最終的戰(zhàn)略目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的手段。發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高城市化水平，解決城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境等一系列問題和城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的重要手段。

(二)小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化中的地位。

對(duì)小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化中地位的認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)了明顯的分歧，主要表現(xiàn)在認(rèn)為大中城市在我國(guó)城市化中具有主導(dǎo)地位，還是中小城市或小城鎮(zhèn)在城市化中占據(jù)主導(dǎo)地位，還是應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展等等，其中“大城市論”和“小城鎮(zhèn)論”是兩種比較突出的對(duì)立觀點(diǎn)。

1．“大城市論”認(rèn)為中國(guó)的城市化應(yīng)走大中城市擴(kuò)容為主的道路。支持這一觀點(diǎn)的專家主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了論證：第一，大城市確實(shí)外部成本較高，但規(guī)模合理的大城市有良好的聚集效應(yīng)，由此帶來(lái)的規(guī)模收益明顯超過外部成本，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小城市和小城鎮(zhèn)。第二，大城市比小城鎮(zhèn)更能節(jié)省土地。小城鎮(zhèn)在建成區(qū)以外還占用大量的非耕地，其中包含相當(dāng)大的土地資源浪費(fèi)。今后如果大城市發(fā)展步伐快一些，吸收更多的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口，將會(huì)為國(guó)家節(jié)省大量的土地資源。第三，由于大城市具有良好的經(jīng)濟(jì)效益，只要建立和完善合理的資金回流機(jī)制，用于大城市建設(shè)的巨額投資就會(huì)得到充分的回報(bào)，不會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。第四，大中城市的規(guī)模效益最好，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的潛力還很大。因選擇的工作不同，農(nóng)民進(jìn)城并不與下崗職工爭(zhēng)飯碗，而且城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、充分就業(yè)的時(shí)期正是“民工潮”的高峰期，農(nóng)民工大量進(jìn)城既轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，又促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而小城鎮(zhèn)則是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是在城鄉(xiāng)分割體制下產(chǎn)生的。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也是分散的，難以擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題，而且過度發(fā)展小城鎮(zhèn)會(huì)得“農(nóng)村病”，比“城市病”的問題更嚴(yán)重。

而反對(duì)發(fā)展大城市的原因是：第一，隨著國(guó)有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問題正變得日益突出。大量的人口涌入，勢(shì)必會(huì)加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)矛盾；第二，中國(guó)現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴(kuò)張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化；第三，發(fā)展中國(guó)家大城市的盲目擴(kuò)張，形成了貧民窟和“棚戶區(qū)”，導(dǎo)致黑社會(huì)犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)問題。中國(guó)應(yīng)從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免犯同樣的錯(cuò)誤；第四，我國(guó)一大批大城市的人口已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設(shè)施和能力已嚴(yán)重短缺，難以在短期內(nèi)消化大量的農(nóng)村人口。

2．“小城鎮(zhèn)論”認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)是走中國(guó)特色的城市化道路的必然選擇。支持這一觀點(diǎn)的專家認(rèn)為：第一，改革開放以來(lái)，盡管中國(guó)城市化進(jìn)程滯后，但近年來(lái)小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張明顯，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因勢(shì)利導(dǎo)發(fā)展小城鎮(zhèn)有一定的基礎(chǔ)；第二，由于地緣關(guān)系緊密，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)比進(jìn)入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)較好、較快地連接起來(lái)，迅速地促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由此大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，同時(shí)又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力；第四，農(nóng)村城鎮(zhèn)化曾是世界各國(guó)城市化起步階段的共同選擇；第五，以農(nóng)村小城鎮(zhèn)為主加快城市化適合中國(guó)的國(guó)情，它可以使大量的農(nóng)民迅速非農(nóng)化，較快地進(jìn)入低水平的城市化階段，而后再逐步提高城市化水平；第六，發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國(guó)建設(shè)資金短缺的國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)小城鎮(zhèn)的人力、物力、財(cái)力的投入，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展無(wú)需過多依賴國(guó)家的財(cái)政投入。

反對(duì)“小城鎮(zhèn)論”的人認(rèn)為，將我國(guó)城市化的主要途徑定為發(fā)展小城鎮(zhèn)有許多困難難以克服。季建林認(rèn)為，我國(guó)的小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術(shù)水平低、投資分散且效益低下的狀態(tài)，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，必然造成亂占亂用土地、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境等問題。在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式難以得到根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然難以打破，對(duì)外來(lái)人口仍有排斥力，不能把中國(guó)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望和重任寄托在小城鎮(zhèn)的發(fā)展上。

3．“多元增長(zhǎng)理論”認(rèn)為要根據(jù)區(qū)域差別選擇不同的城市化發(fā)展方向。在西部地區(qū)，大城市還發(fā)展不足，就要率先發(fā)展大城市；而在中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平有明顯提高，有可能需要發(fā)展的是小城市、中心鎮(zhèn)、縣級(jí)城關(guān)鎮(zhèn)；東部地區(qū)發(fā)揮大都市圈的帶動(dòng)作用則更好。這派理論強(qiáng)調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展哪一種，而應(yīng)該因地制宜，適宜發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。

4．“協(xié)調(diào)發(fā)展論”認(rèn)為大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，探討中國(guó)的城市化發(fā)展道路，沒有必要局限于“大小”之爭(zhēng)，大中小城市、4、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)正確的城市化道路，符合中國(guó)城市化的客觀要求。劉福垣認(rèn)為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱鐵臻認(rèn)為，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實(shí)際。中國(guó)巨大的農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)城市化的目標(biāo)，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認(rèn)為，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的大中小城市都應(yīng)放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵(lì)另一類城市的發(fā)展。我國(guó)的城市化應(yīng)是大中小城市共同發(fā)展，共同前進(jìn)的過程。

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題

小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，許多學(xué)者和專家都進(jìn)行了詳細(xì)的論證，而且取得了許多比較一致的認(rèn)識(shí)，可以歸納為以下幾個(gè)方面。

(一)城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學(xué)性。

1．小城鎮(zhèn)的數(shù)量太多、規(guī)模太小。從總量看，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000多人，非農(nóng)人口只有3300多人。集鎮(zhèn)1700人，非農(nóng)人口不到400人。規(guī)模過小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投資成本高，且嚴(yán)重不足，創(chuàng)造就業(yè)的門路狹窄，對(duì)人口的吸引力不強(qiáng)，反過來(lái)又影響了城市規(guī)模的擴(kuò)大，陷入低水平的惡性循環(huán)。

2．一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展各自為政，遍地開花。分布密集的許多小城鎮(zhèn)都大辦工業(yè)小區(qū)，商貿(mào)區(qū)，如果任其下去，可能造成無(wú)農(nóng)田，無(wú)綠地；煙囪林立；工廠、住宅混雜的不堪局面，甚至也可能重現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家曾出現(xiàn)的無(wú)道路用地的狀況。

3．規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性差。雖然全國(guó)絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，從局部角度看，按規(guī)劃建設(shè)是對(duì)“自發(fā)無(wú)序”建設(shè)的改進(jìn)。但從全局的高度審視，現(xiàn)行的按規(guī)劃建設(shè)仍然沒有走出無(wú)序發(fā)展的巢臼?；A(chǔ)設(shè)施共享率低，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。

4．不同的規(guī)劃之間相互脫節(jié)。一些地方建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間互不銜接，導(dǎo)致規(guī)劃的指導(dǎo)和規(guī)范作用無(wú)法發(fā)揮；有些地方對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度預(yù)計(jì)不足，規(guī)劃缺乏超前性，功能分區(qū)不明顯，出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”，給后續(xù)建設(shè)帶來(lái)很大難度；有的規(guī)劃脫離實(shí)際，不考慮小城鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)力，導(dǎo)致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費(fèi)。

5.有的小城鎮(zhèn)建設(shè)，沒有一個(gè)權(quán)威的科學(xué)的規(guī)劃方案，規(guī)劃是“紙上畫畫，換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)做法”，因而在建設(shè)上缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，起點(diǎn)低，標(biāo)準(zhǔn)低，水平低，小城鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)、商業(yè)、住宅等功能混雜，增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的使用效益，不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要。四是有的地方政府打著發(fā)展小城鎮(zhèn)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào)，大量圈地，動(dòng)輒十幾平方公里甚至幾十平方公里，通過土地低價(jià)征占，高價(jià)出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益，侵犯農(nóng)民利益。一方面引發(fā)了政府與農(nóng)民和農(nóng)村基層組織的一系列矛盾，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，另一方面由于地價(jià)過高，提高了農(nóng)民和企業(yè)進(jìn)入小城鎮(zhèn)的門檻，妨礙了農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的集聚和集中，影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。五是有的地方領(lǐng)導(dǎo)人在追求政績(jī)的驅(qū)使下，肓目追求高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，大興土木，建什么大廣場(chǎng)、大公園、大草坪，什么噴水池，什么標(biāo)志性建筑，什么商業(yè)一條街等，結(jié)果是脫離實(shí)際，勞民傷財(cái)。有的還造成債臺(tái)高筑，無(wú)力償還，糾紛、訴訟不斷。六是有的地方在小城鎮(zhèn)擴(kuò)鎮(zhèn)過程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理等則沒有或無(wú)力統(tǒng)籌考慮，造成新的環(huán)境污染和生態(tài)惡化。因此，發(fā)展小城鎮(zhèn)必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，消除不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和體制，在政府引導(dǎo)下主要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，走出一條符合社會(huì)主義市場(chǎng)體制要求的，真正有利于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮的新路子。

(二)土地制度、政策和利用等方面的問題。

1．現(xiàn)行土地制度對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行制度是公平有余，效率不足，嚴(yán)重削弱了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“推力”；第二，土地產(chǎn)權(quán)制度既不完整又很模糊，既不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，又造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效益難以形成，它們共同制約著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場(chǎng)化程度很低，市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置還未能起到基礎(chǔ)性作用，大大減弱了市場(chǎng)化力量對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的推動(dòng)作用；土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

2．在小城鎮(zhèn)土地利用方面，片面強(qiáng)調(diào)以地生財(cái)，建設(shè)用地盲目擴(kuò)張現(xiàn)象嚴(yán)重，占用耕地過多；與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用，土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，集約化程度很低。

3．土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接差。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)綜合規(guī)劃，它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。然而，在實(shí)際操作中，這些規(guī)劃之間不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒有銜接好。

4．小城鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾。新的土地管理法實(shí)施后獲取新增建設(shè)用地難度加大，成本增加。

5．宅基地使用政策。一是一戶兩基問題；二是拆舊建新問題；三是限制城鎮(zhèn)居民宅基地的使用面積不近情理；四是城鎮(zhèn)居民購(gòu)買城郊農(nóng)戶住房問題棘手；五是建房用地成本太高。

6．承包地去留政策，即農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)后，如何處理承包地的問題。

7．土地置換政策。表現(xiàn)在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個(gè)人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規(guī)定相當(dāng)含糊，各地做法也極不統(tǒng)一；二是置換的內(nèi)涵不明確；三是置換的程序問題不清楚；四是土地置換后的產(chǎn)權(quán)界定問題；五是指標(biāo)置換的有償使用標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。

8．土地收益分配政策。一是新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有留給鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政；三是耕地開墾費(fèi)、閑置土地費(fèi)等收益分配也存在不少問題。

(三)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏。

小城鎮(zhèn)建設(shè)投資巨大，資金不足是小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。全國(guó)小城鎮(zhèn)每年700億—1000億元的建設(shè)資金主要來(lái)自于土地收益和社會(huì)投資。目前，除中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)每年發(fā)放8個(gè)月至1年的短期房地產(chǎn)項(xiàng)目貸款10多億元外，能夠支持公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長(zhǎng)期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財(cái)政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面資金要素通過現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。這也是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公用基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的重要原因。

(四)行政管理體制落后。

1．政權(quán)建設(shè)不完善。一方面，機(jī)構(gòu)臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府權(quán)力交叉，上級(jí)政府部門在鎮(zhèn)的大量派出機(jī)構(gòu)切割了鎮(zhèn)的權(quán)利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。

2．部分小城鎮(zhèn)行政建制與其規(guī)模不相適應(yīng)，不利于小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。有的小城鎮(zhèn)人口已達(dá)10來(lái)萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億元，財(cái)政收入超億元，但由于還是鎮(zhèn)的建制，給鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)服務(wù)、行政管理、法制建設(shè)等各個(gè)方面帶來(lái)很多困難和不便。

3．政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、直接管理經(jīng)濟(jì)比較多，政企不分現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

4．小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理。一是村級(jí)界限不合理，不利于資源的合理開發(fā)利用。生產(chǎn)要素難以按市場(chǎng)需求進(jìn)行有效配置；二是部分村規(guī)模過小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設(shè)及中心村的發(fā)展。三是村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在一定程度上影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

(五)小城鎮(zhèn)財(cái)政體制不完善。

1．財(cái)政體制建設(shè)不完善。第一，在分稅制下，縣級(jí)對(duì)小城鎮(zhèn)的財(cái)政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財(cái)政體制新老并存，影響著全國(guó)小城鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè)與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財(cái)政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅”(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對(duì)小城鎮(zhèn)財(cái)政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財(cái)政關(guān)系尚未理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財(cái)政、國(guó)稅、地稅、專業(yè)銀行營(yíng)業(yè)所或農(nóng)村信用合作社四個(gè)方面的機(jī)構(gòu)分別屬不同部門領(lǐng)導(dǎo)，各隨其主，各行其是，特別是國(guó)稅、地稅實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在收入計(jì)劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個(gè)任務(wù)，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實(shí)其任務(wù)，只得與國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)，工作難以協(xié)調(diào)。

2．機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。第二，小城鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)建設(shè)不完善。第三，財(cái)政機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確。

3．小城鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高，部分小城鎮(zhèn)財(cái)政所人員配備偏少。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財(cái)政人員面前的任務(wù)越來(lái)越重，新事物、新問題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財(cái)政人員應(yīng)具有較高的素質(zhì)。但現(xiàn)在有相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)財(cái)政工作人員文化程度很低，非專業(yè)人員大量調(diào)入，沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，缺乏財(cái)政專業(yè)知識(shí)。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務(wù)量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財(cái)政范圍內(nèi)的工作根本無(wú)暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實(shí)際情況和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，引導(dǎo)廣大農(nóng)民脫貧致富了。

(六)戶籍制度對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。

1997年公安部出臺(tái)的關(guān)于戶籍制度改革的政策，只限于少數(shù)試點(diǎn)鎮(zhèn)。同時(shí)，在城鎮(zhèn)落戶的指標(biāo)不是根據(jù)實(shí)際申請(qǐng)人數(shù)，而是由上邊確定，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)人口不斷擴(kuò)張的需要。從全國(guó)來(lái)看，戶籍制度改革基本沒有啟動(dòng)。傳統(tǒng)的環(huán)境制度導(dǎo)致小城鎮(zhèn)流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。這些流動(dòng)人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是沒有實(shí)現(xiàn)空間上的遷移。這就從人口規(guī)模、需求動(dòng)力等方面影響了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的集聚效應(yīng)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

現(xiàn)行法律要求農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶必須放棄承包地而且不給予補(bǔ)償，使得農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)不僅要失去他們實(shí)際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國(guó)家的社會(huì)保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對(duì)農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮。

(七)社會(huì)保障制度難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要。

目前小城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進(jìn)城后不愿交出承包地的重要原因，因?yàn)檗r(nóng)民缺乏失去土地后長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活保障預(yù)期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區(qū)服務(wù)和社會(huì)保障制度改革取得進(jìn)展，才能使農(nóng)民徹底割斷對(duì)土地的依賴關(guān)系。

四、解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問題的對(duì)策建議

針對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的若干問題，學(xué)者們提出了很多相應(yīng)的對(duì)策措施，這些對(duì)策包括體制改革、制度創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，但要實(shí)施這些對(duì)策，還需要更深入、更具體的研究。

10．朱守銀認(rèn)為要正確處理進(jìn)城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。保留進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)利，并鼓勵(lì)轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；集中使用農(nóng)民住宅用地指標(biāo)，允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有宅基用地按一定折算標(biāo)準(zhǔn)置換城鎮(zhèn)住宅用地；結(jié)合自然村合并和新村建設(shè)及小城鎮(zhèn)商品房開發(fā)，逐步對(duì)分散的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行搬遷改造，退宅還田。

(二)促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策措施。

要運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和戶籍政策等調(diào)控手段，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)合。對(duì)在小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在資金、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，財(cái)政上要加大投入，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)有著強(qiáng)大吸引力，拉動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中。從宏觀看，關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍、土地使用、投資融資等體制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民、資金、技術(shù)、人才、信息向小城鎮(zhèn)流動(dòng)和合理配置。從微觀看，主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，形成一個(gè)好的機(jī)制，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。

通過降低城市土地費(fèi)用和提高社區(qū)土地使用費(fèi)用的辦法，從兩個(gè)方面創(chuàng)造出城市投資成本低于社區(qū)內(nèi)投資成本的環(huán)境，從而降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”。一方面，可以通過“以地?fù)Q地”的方式，即在公平合理、自愿的原則基礎(chǔ)上，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用本社區(qū)內(nèi)擁有的土地使用權(quán)，以多換少地和城市周邊地區(qū)被城市占用土地者進(jìn)行交換。另一方面，可提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在村以下占用耕地建廠的土地占用稅，從而提高在本社區(qū)建廠的實(shí)際成本。

對(duì)已移居到小城鎮(zhèn)的和已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，要采取土地使用權(quán)有償出讓等措施退出耕地，建立小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度，免去后顧之憂，使他們徹底棄農(nóng)從工經(jīng)商，從而提高人均耕地面積，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化。

(三)籌集小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的對(duì)策建議。

要大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項(xiàng)目，供水、供電、通訊、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分文化，教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據(jù)“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有，誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、個(gè)人及外商以多種方式參與建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。通過建立市政設(shè)施有償使用和合理的收費(fèi)制度，解決投資者投資回報(bào)問題。建立集房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理為一身的股份制投資公司，通過房地產(chǎn)開發(fā)，解決小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源問題。

從政策上鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)人和外商投資興辦城鎮(zhèn)市政公共事業(yè)；鼓勵(lì)農(nóng)民帶資興辦各種企業(yè)，參與城鎮(zhèn)建設(shè)。如出讓城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的冠名權(quán)和供水經(jīng)營(yíng)等方式。允許建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

地方財(cái)政撥款。地方政府可以通過土地開發(fā)，出賣土地等辦法增加政府預(yù)算外資金的收入，用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按規(guī)定征收的城市維護(hù)建設(shè)稅，公用事業(yè)性附加原則上要留給本鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)；按規(guī)定收取的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，應(yīng)全額返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要提高小城鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)稅的稅率，由目前的5％提高到與城市相同的7％，并全部留給鎮(zhèn)財(cái)政。

增加銀行中、短期貸款。中期信貸可支持小城鎮(zhèn)給排水系統(tǒng)、供電設(shè)施、通訊設(shè)施、環(huán)境治理和道路鋪裝建設(shè)；短期信貸可支持小城鎮(zhèn)的住宅建設(shè)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)小區(qū)的建設(shè)。設(shè)立銀行的分支或辦事機(jī)構(gòu)。改革金融制度，發(fā)放農(nóng)民進(jìn)城抵押貸款。

加大國(guó)家級(jí)各級(jí)財(cái)政對(duì)小城鎮(zhèn)的引導(dǎo)性投入，以政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資。通過中央財(cái)政發(fā)行專項(xiàng)債券募集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，轉(zhuǎn)借給省級(jí)人民政府，給具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和資金償還能力的小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目予以支持。國(guó)家從每年發(fā)行的長(zhǎng)期國(guó)債中拿出一部分作為貼息，鼓勵(lì)銀行積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。

(四)完善小城鎮(zhèn)的政府管理體制。

俞燕山認(rèn)為應(yīng)結(jié)合地方政府機(jī)構(gòu)改革，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的鎮(zhèn)級(jí)政府。允許小城鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)管理工作的實(shí)際需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，加強(qiáng)其協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力。

李炳坤等認(rèn)為，要建立有利于小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的職能管理制度，它包括一是政府機(jī)構(gòu)必須做到精兵簡(jiǎn)政。小城鎮(zhèn)政府是國(guó)家最基層的一級(jí)政府，政府機(jī)構(gòu)工作人員配備必須壓縮到最低限度，而且不能再設(shè)置編外人員，這既有利于提高工作效率，也有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是政府管理工作必須轉(zhuǎn)變職能。對(duì)于個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和新辦的公有制企業(yè)以及股份制企業(yè)，政府要依法行政，規(guī)范管理，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。對(duì)于原有的鎮(zhèn)辦集體企業(yè)，同樣要按照實(shí)行政企分開的原則，盡可能利用市場(chǎng)機(jī)制，從直接管理和經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)管理；三是集中力量進(jìn)行公共行政管理。政府重點(diǎn)抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實(shí)施、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安和精神文明建設(shè)等項(xiàng)政府職能管理工作，其中對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等也要盡量利用市場(chǎng)機(jī)制，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

溫鐵軍認(rèn)為要改革管理體制，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該與村民自治協(xié)調(diào)，不得違反村民自治的有關(guān)法律。建制鎮(zhèn)可以與上級(jí)分權(quán)，但無(wú)論怎樣設(shè)立機(jī)構(gòu)，其管轄范圍應(yīng)該限制在建成區(qū)內(nèi)，不能干涉有自治權(quán)的村，不能靠剝奪農(nóng)村和農(nóng)民籌集城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

浦善新認(rèn)為小城鎮(zhèn)行政體制改革的思路是：第一，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。根據(jù)實(shí)際發(fā)展水平的需要賦予小城鎮(zhèn)必要的經(jīng)濟(jì)和行政管理權(quán)利，明確劃分鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的事權(quán)，按照分稅制原則建立新型的財(cái)政分配關(guān)系，從制度上保證小城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的資金。堅(jiān)持和完善鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表的直接選舉制度，轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減人員，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，把有限的資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高鎮(zhèn)政府的管理權(quán)威和管理能力。第二，對(duì)具有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)及時(shí)設(shè)市。一方面，在現(xiàn)行體制下，選擇非縣城、區(qū)位條件好、規(guī)模大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，及時(shí)切塊設(shè)市。在設(shè)市時(shí)可根據(jù)城市發(fā)展的需要適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)域，處理好新設(shè)市與所在縣的關(guān)系。另一方面，積極試行縣下設(shè)市模式。第三，適度調(diào)整小城鎮(zhèn)管理范圍。選擇區(qū)位條件好，規(guī)模大，有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，適當(dāng)擴(kuò)大行政區(qū)域，使其總?cè)丝谶_(dá)8萬(wàn)人以上，其中鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口5萬(wàn)人以上，逐步培育區(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，一方面發(fā)揮小城鎮(zhèn)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，另一方面，為切塊設(shè)市和縣下設(shè)市創(chuàng)造條件。第四，及時(shí)調(diào)整小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃。

(五)完善小城鎮(zhèn)財(cái)政體制的建議。

要保證小城鎮(zhèn)的正常發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協(xié)調(diào)的、規(guī)范高效的小城鎮(zhèn)公共財(cái)政管理體制，按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的原則，建立功能完整，體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的鎮(zhèn)級(jí)獨(dú)立財(cái)政管理體制。

1．出臺(tái)多種不同類型的公共財(cái)政體制，授權(quán)各地可結(jié)合實(shí)際進(jìn)行選擇。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度高、財(cái)政收支規(guī)模大的鎮(zhèn)(小城鎮(zhèn))，應(yīng)允許其管理上先行一步，設(shè)立鎮(zhèn)財(cái)政局，并賦予縣一級(jí)的財(cái)政管理權(quán)限，建立一套與小城鎮(zhèn)政府所行使事權(quán)相一致的市(縣)鎮(zhèn)財(cái)政分配體制；對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較低、財(cái)政收入規(guī)模小的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可繼續(xù)保留財(cái)政所建制，逐步實(shí)施城鎮(zhèn)分配關(guān)系，賦予小城鎮(zhèn)財(cái)政自身增長(zhǎng)的活力，使小城鎮(zhèn)財(cái)政更加完善和健全。在尚未實(shí)現(xiàn)分稅制的小城鎮(zhèn)，應(yīng)改革傳統(tǒng)的縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，合理確定小城鎮(zhèn)財(cái)政的上繳基數(shù)，超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政。要建立地方收入體系，設(shè)立小城鎮(zhèn)財(cái)政的主體稅種，使其擁有穩(wěn)定的收入來(lái)源。應(yīng)比照中央對(duì)地方財(cái)政收入劃分辦法合理劃分小城鎮(zhèn)收入范圍。

2．按照公共財(cái)政要求，合理劃分小城鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍。逐步提高財(cái)政對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、教育科技、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共需要的保障能力。轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，減少財(cái)政對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資。通過完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，鼓勵(lì)和吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。

3．健全小城鎮(zhèn)財(cái)政金庫(kù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。必須健全小城鎮(zhèn)金庫(kù)建設(shè)，使小城鎮(zhèn)成為獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政實(shí)體落到實(shí)處，逐步實(shí)行規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，保證體制的穩(wěn)定性，充分調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。促進(jìn)小城鎮(zhèn)財(cái)力的統(tǒng)一，調(diào)度和資金使用效益的提高。

4．小城鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算管理。對(duì)小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)行政、事業(yè)性收費(fèi)的罰沒收入可直接納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，有利于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，統(tǒng)一管理公共收入，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)綜合財(cái)政功能，解決小城鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債較多的問題，防范和化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

5．中央政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)綜合給予必要的財(cái)力支持和政策扶持，第一，建立上級(jí)政府對(duì)小城鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，以平衡地區(qū)間的財(cái)政收支，保證小城鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)職能的基本需要，特別是對(duì)稅收不能滿足支出的地方政府提供補(bǔ)助，以保證這些地方政府實(shí)現(xiàn)職能的基本需要。第二，中央給予一定的財(cái)稅政策照顧，增加對(duì)小城鎮(zhèn)的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等全部留給小城鎮(zhèn)等，加大中央對(duì)小城鎮(zhèn)資金的投入。

(六)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向。

國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組、陸學(xué)藝等認(rèn)為戶籍制度改革的目標(biāo)是，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所，有穩(wěn)定的生活來(lái)源的人員，均允許其申請(qǐng)?jiān)谛〕擎?zhèn)落戶。實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍制度一體化管理，對(duì)縣和縣級(jí)市以下地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口和其他類型的戶口，應(yīng)統(tǒng)一登記為居住地常住戶口。逐步實(shí)現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶籍登記能夠如實(shí)反映公民的居住和身份狀況。對(duì)在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，一方面要依法保障其公民的合法權(quán)利，與當(dāng)?shù)卦械木用裣碛型鹊臋?quán)利，履行同等的義務(wù)。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。同時(shí)，要進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等方面的配套改革，提高勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)化的程度，建立社會(huì)化的社會(huì)保障體系，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。

查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進(jìn)原則和“因地制宜，因時(shí)審勢(shì)”的實(shí)事求是原則，按以下對(duì)策思路進(jìn)行：(1)從整體上為分階段、分區(qū)域的戶籍改革營(yíng)造良好的外部條件。首先，徹底整頓社會(huì)治安，摸清人口底數(shù)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，建立健全和有力的基層網(wǎng)絡(luò)。其次，利用電腦信息設(shè)備，實(shí)現(xiàn)人口管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化，建立勞動(dòng)力就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)和一支能夠進(jìn)行科學(xué)人口管理的隊(duì)伍。再次，戶籍制度的改革就要求其他相關(guān)制度的配套改革，如勞動(dòng)力市場(chǎng)和用工制度的配套改革；包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療在內(nèi)的社會(huì)保障制度配套改革；包括就業(yè)、就學(xué)、保險(xiǎn)、儲(chǔ)蓄、住房改革、身份證明等在內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度配套改革；各種相關(guān)法律、法規(guī)配套改革，如《勞動(dòng)法》的貫徹執(zhí)行。(2)在東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行新的一元戶籍制度。(3)在中西部地區(qū)，按全新的城市化機(jī)制建設(shè)小城鎮(zhèn)。

俞燕山、胡必亮、朱守銀則認(rèn)為要放開農(nóng)民進(jìn)入縣級(jí)市、縣城及縣以下的小城鎮(zhèn)落戶的限制，并給農(nóng)民盡可能地創(chuàng)造住得下、穩(wěn)得住的條件。經(jīng)過多年的試點(diǎn)和探索，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶行政限制的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，應(yīng)適時(shí)將小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點(diǎn)政策全面推開，實(shí)行按居住地劃分城鄉(xiāng)人口，按職業(yè)確定身份的戶籍登記制度。賦予進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、入學(xué)、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民以同等待遇。辦理落戶手續(xù)時(shí)，取消城鎮(zhèn)增容費(fèi)等歧視性收費(fèi)。允許進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村集體承包地的使用權(quán)或?qū)⑹褂脵?quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，以解決農(nóng)民離土的后顧之憂。

(七)建立小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度。

國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組提出小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革要在全國(guó)社會(huì)保障制度改革的統(tǒng)一政策、目標(biāo)和原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，積極進(jìn)行改革探索。小城鎮(zhèn)社會(huì)保障的改革與發(fā)展必須遵循以下原則：一是保障水平要與社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應(yīng)。國(guó)家舉辦的社會(huì)保障，只能保障職工的基本生活。小城鎮(zhèn)舉辦的社會(huì)保障可根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，確定合適的保障范圍、項(xiàng)目和水平。二是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。單位和個(gè)人都有依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。勞動(dòng)者在履行規(guī)定義務(wù)的前提下，有享受社會(huì)保障待遇的權(quán)利。三是公平與效率相結(jié)合。職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)既要保障職工的基本生活，又要和個(gè)人對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)掛鉤，以激勵(lì)職工的勞動(dòng)積極性。四是政策要統(tǒng)一。社會(huì)保障的基本政策和制度要統(tǒng)一，管理要法制化。五是服務(wù)社會(huì)化。要將目前各部門、各單位的分散管理逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的社會(huì)化管理，將目前企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)為社會(huì)化服務(wù)。六是城鄉(xiāng)有別。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國(guó)家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行某些保障項(xiàng)目的條件。小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，積極穩(wěn)妥地探索發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障。

俞燕山提出現(xiàn)階段可以考慮根據(jù)不同的條件設(shè)定不同的保障方式：一是對(duì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，但尚無(wú)條件加入城市社會(huì)保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)項(xiàng)目；二是對(duì)已經(jīng)脫離土地、喪失工作機(jī)會(huì)又無(wú)其他生活來(lái)源的小城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立小城鎮(zhèn)生活救濟(jì)制度；三是對(duì)于有條件的小城鎮(zhèn)，可逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時(shí)，納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

李炳坤等認(rèn)為根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的進(jìn)程，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候應(yīng)當(dāng)考慮和醞釀建立小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度。對(duì)已經(jīng)在小城鎮(zhèn)落戶、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一要求和各地的實(shí)際情況，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面逐步建立必要的社會(huì)保障制度，以增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的凝聚力，保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量。但是，對(duì)這個(gè)問題切不可操之過急、期望過高，一般說來(lái)社會(huì)保障水平取決于國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還要取決于采用什么樣的社會(huì)保障機(jī)制，中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期都將處于社會(huì)主義初級(jí)階段，不可能像某些發(fā)達(dá)國(guó)家一樣實(shí)行高水平的社會(huì)保障制度，只能實(shí)行較低水平的社會(huì)保障制度，以保證基本生活需要。至于小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經(jīng)濟(jì)承受能力的現(xiàn)象發(fā)生，以財(cái)政支撐的社會(huì)保障只能控制在政府財(cái)力所能承受的限度之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)大力提倡自我保障和商業(yè)保險(xiǎn)。

在我國(guó)農(nóng)村人口龐大和農(nóng)村勞動(dòng)力超量剩余的條件下，以發(fā)展小城鎮(zhèn)為重要途徑，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，其中一個(gè)首要任務(wù)是加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的順利和平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。要力爭(zhēng)到2020年，將縣城和一部分基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強(qiáng)輻射力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)可發(fā)展成為帶動(dòng)能力更強(qiáng)的小城市，在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，使全國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%左右，是有可能實(shí)現(xiàn)的。在這個(gè)基礎(chǔ)上，再經(jīng)過20—30年的努力，到本世紀(jì)中葉，使全國(guó)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%左右。到那時(shí)，我國(guó)龐大的農(nóng)業(yè)人口和超量存在的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力問題就得到根本性解決，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化就得以實(shí)現(xiàn)。

第四篇：小城鎮(zhèn)發(fā)展研究

中央廣播電視大學(xué)

課 程 論 文

題目：姓名：班級(jí)：學(xué)號(hào)： 小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展研究 朱娟 經(jīng)濟(jì)管理

2013年6月9日

小城鎮(zhèn)發(fā)展研究

電大經(jīng)濟(jì)管理班

朱娟

摘要：城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。進(jìn)入21世紀(jì)，在我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)的大中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)速度都處在快速發(fā)展時(shí)間，中國(guó)將駛?cè)氤擎?zhèn)化的“快車道”，預(yù)計(jì)到2030年左右全國(guó)城鎮(zhèn)化水平將提到到50%以上，基本完成由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過程。制定科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略與對(duì)策是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，強(qiáng)化鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方法和手段，小城鎮(zhèn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有極其重要的作用。目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)類型多樣，發(fā)展水平差距較大，發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)策也各具特色。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn) 建設(shè) 管理

一、我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的概念和意義

（一）小城鎮(zhèn)的概念

我國(guó)的《國(guó)史通鑒》中指出：小城鎮(zhèn)是指縣城和縣城以下比較發(fā)達(dá)的集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)所在地，以及大城市周圍農(nóng)村建設(shè)的衛(wèi)星城。它包括兩個(gè)層次：一是城市型小城鎮(zhèn)即縣城和縣屬鎮(zhèn)，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)，統(tǒng)稱為農(nóng)村集鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是一種介于城市和鄉(xiāng)村之間的雛形城市，或稱為初級(jí)城市。它是城市經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村滲透和農(nóng)村生產(chǎn)力在一定區(qū)域內(nèi)聚集的結(jié)果。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義

針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)仍然是現(xiàn)階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)燕尾服的一個(gè)“大戰(zhàn)略”。從宏觀方面講，小城鎮(zhèn)建設(shè)具有以下三方面的意義。

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。

“三農(nóng)”問題已經(jīng)引起全社會(huì)的重視，成為中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的重要內(nèi)容，因?yàn)檗r(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題不解決，中國(guó)的現(xiàn)代化就不可能實(shí)現(xiàn)，這是被理論和實(shí)踐反復(fù)證明了的一個(gè)基本事實(shí)。社會(huì)發(fā)展到今天，“三農(nóng)”問題已經(jīng)不可能在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部得到解決農(nóng)業(yè)問題必須靠發(fā)展工業(yè)來(lái)解決（即我們現(xiàn)在所說的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)），農(nóng)民問題要靠農(nóng)動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)來(lái)解決，而農(nóng)村問題則要靠城鎮(zhèn)化來(lái)解決。這三者中，城鎮(zhèn)化是解決其他兩個(gè)問題的基礎(chǔ)和載體。只有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展才能產(chǎn)生聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和高效率；只有城鎮(zhèn)化，農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移才能實(shí)現(xiàn)。

2、發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口數(shù)量之龐大，客觀上要求大中小城市和小城鎮(zhèn)必須協(xié)同分流。我國(guó)需要一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市、特大城市和大城市圈，同時(shí)也需要建設(shè)一批富有特色的、專業(yè)性強(qiáng)的小小城市和小城鎮(zhèn)。不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市具有大城市所沒有的特色。這就要求建立合理的城鎮(zhèn)體系，即在一定地域范圍內(nèi)，形成若干規(guī)模不等、性質(zhì)不同而又互相依賴、互相補(bǔ)充的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。要以特大城市、大城市為龍頭和中心，小城市、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，中等城市為紐帶，它們之間相互依托，相互協(xié)調(diào)，形成一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)整體。

3、發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國(guó)現(xiàn)階段城市化道路的一種必然選擇。

城市化道路的選擇不僅要考慮最優(yōu)，更重要的是考慮可能和可行。人們過去的抉擇和決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的變化已民徹底改變了以往城市化模式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)長(zhǎng)人口增長(zhǎng)已經(jīng)在城市化進(jìn)程中扮演了重要角色。只有在原有鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上發(fā)展小成鎮(zhèn)是具有中國(guó)特色的城市化道路，這是由中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、工業(yè)化道路、農(nóng)村人口流動(dòng)和文化背景等綜合因素決定的但是發(fā)展小城鎮(zhèn)的策略，并不是鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)遍地開花，那樣會(huì)導(dǎo)致國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)分散，大量耗費(fèi)農(nóng)業(yè)用地，也不利于聚集效益的發(fā)揮。

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了豐碩的成果，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化水平超過了30%后就進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期。中國(guó)城鎮(zhèn)化水平到2003年已經(jīng)達(dá)到40.53%，表明中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

（一）小城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模 據(jù)建設(shè)部公布的《2001年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，至2001年末，我國(guó)有設(shè)市城市664個(gè)，建制鎮(zhèn)20374個(gè)，建制鎮(zhèn)較改革開放之初增長(zhǎng)近10倍，而鄉(xiāng)的數(shù)量則下降了近3倍，為19341個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量首次超過鄉(xiāng)的數(shù)量，這標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入嶄新階段。小城鎮(zhèn)除了在數(shù)量上的增長(zhǎng)外，其規(guī)模也不斷地?cái)U(kuò)大。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)的空間分布

從分布情況來(lái)看，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是不平衡的。這反映在兩個(gè)方面：區(qū)域分布不平衡和不同地區(qū)小城鎮(zhèn)類型的差異。

三、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題

由于發(fā)展時(shí)間短，總體上講，我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)尚處于起步階段，需要從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量雖多，但平均規(guī)模小，不足9000人，按非農(nóng)人口統(tǒng)計(jì)則規(guī)模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮(zhèn)的建設(shè)還有很多需要完善之處，如基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)機(jī)會(huì)少，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力吸納力??；社會(huì)保障不完善等問題存在，農(nóng)民“扎根”還有后顧之憂。分而言之：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到的困難直接阻礙了小城鎮(zhèn)建設(shè)的待續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從20世紀(jì)90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的社會(huì)背景和外部環(huán)境發(fā)生了變化，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，工業(yè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，告別了短缺經(jīng)濟(jì)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品普遍過剩，由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)入買方市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也遇到了結(jié)構(gòu)性困難，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的能力明顯減弱，也使小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去了資金及人流、物流的支持。

（二）“二元化”的戶籍結(jié)構(gòu)影響人流向小城鎮(zhèn)聚集。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發(fā)展起來(lái)的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。附加在原有戶籍制度上的就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療、住房等各種權(quán)利和福利因素等都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的特殊產(chǎn)物，賦予了戶口不應(yīng)有的福利功能。本質(zhì)上正是這些不合理的功能把城鄉(xiāng)居民區(qū)分成了兩個(gè)發(fā)展機(jī)會(huì)與社會(huì)地位不同的階層。隨著改革開放的不斷深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，二元戶籍管理結(jié)構(gòu)對(duì)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的制約和阻礙越來(lái)越明顯。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呼喚建立現(xiàn)代戶籍管理新體制。最近幾年，在國(guó)務(wù)院和公安部等有關(guān)部門的推動(dòng)下，戶籍制度改革步伐明顯加快，各地結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)改革戶籍管理制度進(jìn)行了一些有益地實(shí)踐和探索。但戶籍制度的陰影還在，戶籍制度的限制還在，還需要國(guó)家制定和配套相關(guān)政策、制度和法規(guī)。

（三）小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)層次偏低。我國(guó)80％以上的小城鎮(zhèn)均由農(nóng)村型居民點(diǎn)發(fā)展而來(lái)，使這些小城鎮(zhèn)均具有較為典型的農(nóng)產(chǎn)品集散和初加工型城鎮(zhèn)的特點(diǎn)。這種建立在農(nóng)業(yè)開發(fā)之上的城鎮(zhèn)類型在發(fā)展中無(wú)疑缺乏足夠的竟?fàn)幜?，趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式使各級(jí)小城鎮(zhèn)難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不完善?，F(xiàn)有的許多小城鎮(zhèn)的城市建設(shè)沿襲了農(nóng)村型居民點(diǎn)的發(fā)展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套、城市景觀風(fēng)貌缺乏特色等許多問題，使小城市鎮(zhèn)的舒適度、安全性等不盡人意，進(jìn)而減小了小城鎮(zhèn)的吸引力，影響到小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。

（五）城鎮(zhèn)功能不健全，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)力、整合力不強(qiáng)。正是由于城鎮(zhèn)建設(shè)水平低、管理薄弱，使城鎮(zhèn)功能普遍較弱，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的拉動(dòng)性不強(qiáng)。由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，金融、信息、技術(shù)等方面的服務(wù)水平低，生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足，使小城鎮(zhèn)在人才和資金的引進(jìn)、產(chǎn)品技術(shù)的更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮(zhèn)功能的提高

四、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的對(duì)策

（一）提高對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)，把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略來(lái)抓。各級(jí)政府要從實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)和兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變的高度。充分認(rèn)識(shí)發(fā)展小城鎮(zhèn)對(duì)形成農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要作用。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題的研究，把握小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，協(xié)調(diào)和處理好有關(guān)農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究、規(guī)劃、建設(shè)和政策等問題，把農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為其中的一個(gè)重要方面來(lái)抓。

（二）要高起點(diǎn)規(guī)劃，分階段實(shí)施，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序地發(fā)展。一定要牢固樹立規(guī)劃是龍頭的觀念，用規(guī)劃去統(tǒng)領(lǐng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，做到規(guī)劃和設(shè)計(jì)先行。要深化傳統(tǒng)建設(shè)方式的改革，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、分片開發(fā)、配套建設(shè)。

（三）要構(gòu)造支柱產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)體系建設(shè)相結(jié)合。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培植以農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、營(yíng)銷為主的龍頭企業(yè)。同時(shí)還要辦好市場(chǎng)，激活經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)。一定要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行集中建設(shè)，只有這樣才能形成企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和聚集效應(yīng)，才能真正解決污染問題，才能共事能源、交通、信息和市場(chǎng)。

（四）要研究和制定有利于農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)流動(dòng)的政策，實(shí)行進(jìn)城人口的市場(chǎng)化安臵。通過各種途徑，千方百計(jì)為進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造條件。要改革現(xiàn)有的戶籍管理制度，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。為了鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城,一定要在政策上予以傾斜，讓農(nóng)民進(jìn)得來(lái)，住得下。

（五）充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是政府行為，更應(yīng)是市場(chǎng)行為。應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立起以個(gè)人投資為主，政府和企業(yè)共同參與的投資機(jī)制，走地方財(cái)政投入啟動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施有償使用，公用事業(yè)收費(fèi)和引進(jìn)外資等多元化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的路子。

（六）盡快建立符合小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)的行政管理體制。我國(guó)許多建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃偏小，總體實(shí)力偏弱，資源配臵不合理，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化受到行政區(qū)劃的限制和制約，影響了小城鎮(zhèn)輻射和帶動(dòng)作用的正常發(fā)揮。因此，有必要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，對(duì)規(guī)模較小的建制鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，同時(shí)還應(yīng)逐步減少鎮(zhèn)級(jí)機(jī)關(guān)工作人員。

參考文獻(xiàn)：

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3、俞燕山 中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展問題研究2001

4、喬忠 王敬華 我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顩r、對(duì)策與展望 2003

第五篇：蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策的探討

蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策的探討

【摘要】：實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，難點(diǎn)在農(nóng)村。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)解決我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等一系列問題至關(guān)重要。因此，必須采取有效措施，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的有效解決。改革開放以來(lái)，蘄春縣小城鎮(zhèn)的聚集功能、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)、輻射功能和吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力、帶動(dòng)農(nóng)民增收這三大功能得到一定發(fā)揮。但同時(shí)也存在小城鎮(zhèn)規(guī)劃不夠科學(xué)，布局不夠合理；城鎮(zhèn)化水平低，發(fā)展不平衡；投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；管理體制不順，不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展等諸多因素。因此要通過科學(xué)合理規(guī)劃，培育城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，拓寬資金渠道，加強(qiáng)政府引導(dǎo)等方面來(lái)推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】蘄春小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀對(duì)策

蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策的探討 實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，難點(diǎn)在農(nóng)村。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對(duì)解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等一系列問題至關(guān)重要。因此，必須采取有效措施，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的有效解決。

黨的十六大把加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要任務(wù),強(qiáng)調(diào)指出:“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平,堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,走我國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。”我們要深刻理解和把握中央對(duì)加快城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)要求和部署,充分認(rèn)識(shí)發(fā)展小城鎮(zhèn)是培育國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重大舉措，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必由之路。積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，是蘄春縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)新一輪發(fā)展的一個(gè)突破口，是實(shí)現(xiàn)“蘄春生態(tài)、文明、旅游城市”發(fā)展目標(biāo)的客觀要求。本文就蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀和加快發(fā)展問題進(jìn)行探討。

一、蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，蘄春縣高度重視小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把發(fā)展小城鎮(zhèn)工作提到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的議事日程。通過建設(shè)一批對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)和示范作用明顯的重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，有計(jì)劃、有步驟地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使小城鎮(zhèn)發(fā)展成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)取得了進(jìn)步，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了較大的變化，部分小城鎮(zhèn)已逐步向經(jīng)濟(jì)繁榮、規(guī)劃合理、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美的小城市發(fā)展。體現(xiàn)了如下四個(gè)特點(diǎn)：

一、逐步縮小城鄉(xiāng)差別，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

二、突出發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，力求因地制宜，主題突出，選擇以發(fā)展“三高”農(nóng)業(yè)和工業(yè)等為主導(dǎo)方向的一批小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三大產(chǎn)業(yè)比例更為合理，經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐。

三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)發(fā)展后勁。全縣不斷加大投入，環(huán)保、交通、醫(yī)療、衛(wèi)

生、教育條件的不斷改善，使部分小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)功能大大加強(qiáng)，逐步發(fā)展成為凝聚力、輻射力較強(qiáng)的重點(diǎn)城鎮(zhèn)。

四、提高了人民生活質(zhì)量，改善了農(nóng)民生活方式。小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展，使農(nóng)民生活水平不斷提高，不但改善了小城鎮(zhèn)投資環(huán)境和生活環(huán)境，且也為農(nóng)民提供了一個(gè)新的消費(fèi)和娛樂場(chǎng)所，吸引農(nóng)民進(jìn)城，改善農(nóng)民的居住環(huán)境，美化城鎮(zhèn)，改變傳統(tǒng)的生活方式，加速了農(nóng)村城市化進(jìn)程。

蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)雖然取得了可喜的成績(jī)，但還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：

1、規(guī)劃不夠科學(xué)，布局不夠合理。從蘄春縣部分城鎮(zhèn)發(fā)展情況看，其規(guī)劃相對(duì)滯后，總體規(guī)劃和修建性詳規(guī)的編制調(diào)整和深化工作跟不上建設(shè)需要，存在規(guī)劃不夠科學(xué)，可操作性不強(qiáng)等問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏科學(xué)客觀分析，整體協(xié)調(diào)差，重復(fù)建設(shè)多、建設(shè)棱亂，功能不全、輻射力不強(qiáng)。

2、城鎮(zhèn)化水平低，發(fā)展不平衡。由于地理環(huán)境、歷史條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等原因，蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)不平衡。有些地方發(fā)展快，有些發(fā)展慢，一些小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、實(shí)力不強(qiáng)、特色經(jīng)濟(jì)不突出，難以發(fā)揮地方資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。個(gè)別地方對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作認(rèn)識(shí)不足，人員經(jīng)費(fèi)不能落實(shí)，規(guī)劃、建設(shè)、管理不到位，小城鎮(zhèn)建設(shè)沒有大的改觀。

3、投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金，投入不足是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。蘄春縣各級(jí)財(cái)政較為困難，小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足，分散征地、零星建設(shè)，致使城鎮(zhèn)道路、排水、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，影響了小城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。

4、管理體制不順，不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)限大多集中在上級(jí)有關(guān)部門，鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政資金缺乏，無(wú)法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)投入；同時(shí)，戶籍管理制度滯后，農(nóng)民進(jìn)城戶口遷移手續(xù)繁雜，不利于農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

二、推進(jìn)蘄春縣小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)策

“十六大”報(bào)告明確提出，要“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，“逐步提高城鎮(zhèn)化水平”。而小城鎮(zhèn)是聯(lián)結(jié)農(nóng)村和城市的橋梁和紐帶，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，對(duì)優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開拓農(nóng)村市場(chǎng)，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，吸納農(nóng)村富余勞力，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)村工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要意義。針對(duì)當(dāng)前蘄春縣小城鎮(zhèn)建設(shè)工作中存在的問題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)小城鎮(zhèn)有序、快速、健康發(fā)展，提出如下對(duì)策建議：

（一）要以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的藍(lán)圖，對(duì)于指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展，生產(chǎn)力布局，國(guó)土開發(fā)及相關(guān)社會(huì)事業(yè)發(fā)展建設(shè)具有重大作用。因此，蘄春縣要進(jìn)一步加大力度，結(jié)合實(shí)際，采取措施，重點(diǎn)抓好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作，努力建成有蘄春特色的小城鎮(zhèn)群體，推動(dòng)蘄春縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)全縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。為此，要爭(zhēng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作，建立和健全機(jī)構(gòu)人員，切實(shí)把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，制定小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城

鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，堅(jiān)持做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局、因地制宜、體現(xiàn)特色、加強(qiáng)組織、強(qiáng)化管理、注重生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，要注意應(yīng)把握四個(gè)原則：

一是要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)原則。經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃必須突出經(jīng)濟(jì)功能，要通過規(guī)劃引導(dǎo)，把小城鎮(zhèn)建成吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”，農(nóng)副產(chǎn)品流通的“集散地”，農(nóng)民走向市場(chǎng)的“橋頭堡”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。從實(shí)際出發(fā)確立小城鎮(zhèn)發(fā)展類型，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，互為促進(jìn)。

二是要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則。農(nóng)村是整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境的屏障，城鎮(zhèn)規(guī)劃要充分考慮小城鎮(zhèn)地處農(nóng)村，與生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)注重保護(hù)生態(tài)，應(yīng)有利于整個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。否則就會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)造成重大危害。

三是要堅(jiān)持突出特色原則。城鎮(zhèn)規(guī)劃要結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)實(shí)狀況和未來(lái)發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧，合理布局，準(zhǔn)確定位，科學(xué)確定城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)方式。單體設(shè)計(jì)要充分利用自然環(huán)境與人文環(huán)境優(yōu)勢(shì)，將現(xiàn)代化文明價(jià)值與當(dāng)?shù)孛耖g建筑藝術(shù)緊密結(jié)合起來(lái)，形成地方濃郁的文化色彩?？朔ㄖ宦?，照搬照套、夾道沿道建設(shè)現(xiàn)象，要結(jié)合蘄春縣特色，透示出濃郁的地方特色，形成特色鮮明的小城鎮(zhèn)。

四是要堅(jiān)持以人為本原則。城鎮(zhèn)規(guī)劃要不斷滿足城鎮(zhèn)廣大人民的需要，提供安全、方便、舒適的生產(chǎn)、生活環(huán)境作為主要的追求目標(biāo)。各項(xiàng)設(shè)施的配置，建筑設(shè)計(jì)、項(xiàng)目、環(huán)境建設(shè)等方面，必須堅(jiān)持以人為本，充分考慮廣大居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，不斷改善人們的生活質(zhì)量。

（二）要以培育城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為依托，推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。充滿活力的經(jīng)濟(jì)是小城鎮(zhèn)繁榮和發(fā)展的基礎(chǔ)。發(fā)展小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于繁榮小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)。黨的十六大報(bào)告指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來(lái)。”因此必須重視把引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理集聚、圍繞完善服務(wù)城鎮(zhèn)、發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)體系和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等與小城鎮(zhèn)結(jié)合起來(lái)，城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，做好三個(gè)結(jié)合：

一是小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以小城鎮(zhèn)為載體，充分利用當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整的有利時(shí)機(jī)，合理規(guī)劃引導(dǎo)向小城鎮(zhèn)集聚，成片發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張。具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行相對(duì)統(tǒng)一布局，優(yōu)化和調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)品，加大力度開發(fā)新產(chǎn)品；同時(shí)要把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和“三高”農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，做好農(nóng)產(chǎn)品的精加工、流通、儲(chǔ)藏等，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工業(yè)融為一體，快速發(fā)展。

二是小城鎮(zhèn)建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合。要根據(jù)小城鎮(zhèn)特點(diǎn)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為依托，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，著力培育各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的龍頭企業(yè)，形成農(nóng)副產(chǎn)品的加工銷售基地。下大力氣調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)資金、技術(shù)、信息等投入。發(fā)展“市場(chǎng)農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)”，要切實(shí)辦好農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，走公司加基地加農(nóng)戶的路子，帶領(lǐng)農(nóng)民致富，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。積極發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出示范項(xiàng)目，建設(shè)各有特色的小城鎮(zhèn)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

三是小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)合。目前，蘄春縣農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)不多。為此，必須重視發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能，大力發(fā)展社會(huì)服務(wù)業(yè)、文化、信息等第三產(chǎn)業(yè)，提高小城鎮(zhèn)吸引力和輻射力；因地制宜、有重點(diǎn)地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、商貿(mào)市場(chǎng)等要素市場(chǎng)；要采取一系列的優(yōu)惠政策和措施，吸引農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，鼓勵(lì)工商企業(yè)到小城鎮(zhèn)進(jìn)行產(chǎn)品開發(fā)、商業(yè)連鎖經(jīng)營(yíng)、農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；大力扶持私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)，活躍城鎮(zhèn)市場(chǎng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)實(shí)力，繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)；切實(shí)抓好交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，大力發(fā)展建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)、農(nóng)林牧漁技術(shù)服務(wù)業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)村文化教育和廣播電視、社會(huì)福利等，提高城鎮(zhèn)居民和廣大農(nóng)民的科學(xué)文化水平和素質(zhì)。形成鞏固第一產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)、活躍第三產(chǎn)業(yè)的合理的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步升級(jí)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（三）要以廣納資金做后盾，推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

小城鎮(zhèn)的建設(shè)要按照“科學(xué)規(guī)劃、合理布局、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，逐步建立多元化投資體制，增加投入，完善和配套小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。蘄春縣由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，地方財(cái)政較為困難，投入不足是制約小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)重要因素。因此，積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鼓勵(lì)企業(yè)和城鄉(xiāng)居民、社會(huì)資金投資，在政府引導(dǎo)下發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用建設(shè)小城鎮(zhèn)。要改變過去投資主體單一的局面，加強(qiáng)投資融資體制改革，引入市場(chǎng)機(jī)制，明確融資主體，采取“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的辦法，充分發(fā)揮資金市場(chǎng)在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的作用，廣辟融資渠道。逐步建立政府投資、社會(huì)集資、招商引資等多渠道、多元化籌資格局，想方設(shè)法，廣開門路，增加投入。政府投資重點(diǎn)放在水電、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施上；采取各種政策，鼓勵(lì)各行各業(yè)、各個(gè)方面和廣大農(nóng)民群眾積極參加小城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)及個(gè)人投資開發(fā)房地產(chǎn)、商貿(mào)市場(chǎng)、興辦托兒所、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、個(gè)體娛樂場(chǎng)所等公用事業(yè)。通過改善水、電、路、綠化、美化城鎮(zhèn)，興建醫(yī)院、學(xué)校、文化廣場(chǎng)等配套設(shè)施，使城鎮(zhèn)面貌煥然一新。探索建立多元化投資體制，走出了小城鎮(zhèn)建設(shè)新路子。條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索建立小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金，將土地轉(zhuǎn)讓金收入、財(cái)政返還、基礎(chǔ)設(shè)施有償使用費(fèi)和其它各項(xiàng)管理費(fèi)、鎮(zhèn)屬企業(yè)上繳利潤(rùn)或股份分紅、上級(jí)撥款、華僑捐款等都納入小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)基金，由鎮(zhèn)財(cái)政所管理或成立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律和制定的規(guī)章進(jìn)行管理，提高使用效益，解決資金瓶頸，加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

（四）要以政府引導(dǎo)做保障，推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。

按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，要加強(qiáng)引導(dǎo)和調(diào)控，進(jìn)一步深化小城鎮(zhèn)改革，消除阻礙城鎮(zhèn)化的體制，推進(jìn)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。

一要轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)引導(dǎo)管理。蘄春縣要以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，本著“小政府、大社會(huì)”、“統(tǒng)一高效精干”的原則加快小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)人員，充實(shí)和完善鎮(zhèn)事業(yè)單位，增強(qiáng)其服務(wù)功能，完善社會(huì)化服務(wù)體系。有關(guān)部門各司其責(zé)，分工明確，互助協(xié)作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，減小職能交叉與政出多門，實(shí)行綜合管理，把主要職能放在規(guī)劃、公益事業(yè)建設(shè)運(yùn)籌管理及規(guī)范引導(dǎo)上。大膽改革福利型的公益事業(yè)的管理方法，將企業(yè)行為引入小城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的能力。各級(jí)政府增加財(cái)政投資，作為引導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目的引導(dǎo)資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金在小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)中的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。二要消除障礙，疏通建設(shè)渠道。要加快戶籍制度改革，建制鎮(zhèn)逐步取消農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)控制式遷移方式，對(duì)長(zhǎng)期居住城鎮(zhèn)經(jīng)商、定居的農(nóng)民允許遷入城鎮(zhèn)居民。改變過去用戶籍制度限制勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)和就業(yè)的不合理規(guī)定，形成統(tǒng)一市場(chǎng)條件下勞動(dòng)力正常流動(dòng)和就業(yè)新的人口管理機(jī)制。對(duì)進(jìn)城經(jīng)商、務(wù)工農(nóng)民的子女入學(xué)、入戶等取消各項(xiàng)收費(fèi)，與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，工商、稅務(wù)等部門給予一些優(yōu)惠政策。改善和改革城鎮(zhèn)用地制度，在保護(hù)耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，要優(yōu)先安排小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地。對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民在一定時(shí)間內(nèi)保留其原有土地承包權(quán)（使用權(quán)），允許依法有償轉(zhuǎn)讓等。三要夯實(shí)基礎(chǔ)，增強(qiáng)吸納能力。要適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，從完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立健全公平、有序的產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)出發(fā)，大力推行勞力就地轉(zhuǎn)移和跨區(qū)域就業(yè)相結(jié)合的辦法，吸引農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商等，形成有利于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移體制和政策環(huán)境，拓寬增強(qiáng)富余勞力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的渠道。