建立完善訴前聯(lián)調(diào)工作機(jī)制的對策思考

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)，復(fù)雜性、對抗性、群體性趨勢明顯，如何有效地化解社會矛盾糾紛已成為法院創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容之一。面對社會矛盾沖突日益多樣化，建立一個功能強(qiáng)大、程序銜接、能適應(yīng)社會多元化發(fā)展的糾紛化解機(jī)制就變得十分重要?！痹V前聯(lián)調(diào)”是近年來人民法院化解矛盾糾紛，推進(jìn)大調(diào)解格局構(gòu)建的一種嶄新探索。

近年來，XX市法院不斷探索和完善訴前聯(lián)調(diào)工作，推動建立多元化糾紛解決機(jī)制，努力將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層、化解在訴前。筆者通過多年來工作，對訴前聯(lián)調(diào)工作機(jī)制的建立及存在的問題進(jìn)行分析，總結(jié)成功經(jīng)驗，并找出其中的不足，以不斷完善訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制，為推動XX法治建設(shè)提供強(qiáng)有力的司法保障。

一、訴前聯(lián)調(diào)的涵義

“訴前聯(lián)調(diào)”，是指在當(dāng)事人將糾紛向法院起訴之前，由人民法院的立案工作人員對當(dāng)事人加以引導(dǎo)，由當(dāng)事人選擇設(shè)立在法院的聯(lián)合調(diào)解中心，由相關(guān)的聯(lián)合調(diào)解單位工作人員組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，對于達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，由當(dāng)事人申請法院予以司法確認(rèn)，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力的一種解決矛盾糾紛的新機(jī)制。該模式有利于加強(qiáng)訴訟與人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的有效銜接，切實將各類矛盾糾紛化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

二、XX市法院開展訴前聯(lián)調(diào)的工作實踐經(jīng)驗

近年來，XX市法院大力發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗”，市司法局于2013年制定《關(guān)于推進(jìn)訴前調(diào)解聯(lián)絡(luò)員制度的實施方案》，積極參與社會綜合治理，創(chuàng)新訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制，通過搭建立案窗口、基層組織、交通巡回、司法所、征地拆遷部門、服務(wù)企業(yè)等六個訴前聯(lián)調(diào)平臺，打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、政法委牽頭、法院為主、多方參與”的工作格局，建立聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)訴前聯(lián)調(diào)工作機(jī)制與綜治、信訪、維穩(wěn)等糾紛解決機(jī)制對接，并派選調(diào)解經(jīng)驗豐富、善于做群眾工作、責(zé)任心強(qiáng)的法官作為訴前調(diào)解聯(lián)絡(luò)法官，具體負(fù)責(zé)糾紛的訴前調(diào)解聯(lián)絡(luò)和調(diào)解指導(dǎo)，有效化解大量社會矛盾糾紛，取得顯著成效。

全市法院把解決涉及群眾切身利益的突出問題擺在重要位置，XX縣法院采取法官包村、聘請調(diào)解員、設(shè)立法院書架、編寫法律故事等十項措施，指導(dǎo)轄區(qū)農(nóng)村基層組織提高避免糾紛、化解矛盾、依法治村的能力，形成“龍門經(jīng)驗”，取得明顯成效。XX縣法院積極爭取縣委、縣政府的大力支持，將推進(jìn)訴前調(diào)解工作與縣政府開展的社會管理創(chuàng)新社會矛盾化解工作，在各個村委建立“五個一”（即一個天網(wǎng)、一個警務(wù)室、一個治巡邏隊、一個調(diào)解工作室、一個駐村干警）工程結(jié)合起來，爭取每調(diào)解結(jié)一個案，政府給予調(diào)解聯(lián)絡(luò)員50-100元的辦案補(bǔ)貼費(fèi)用，大大提高調(diào)解聯(lián)絡(luò)員工作積極性，共辦理訴前調(diào)解案件372件，涉案標(biāo)的人民幣683.31萬元，化解大量矛盾糾紛。欽南區(qū)法院與土地資源部門聯(lián)合開展訴前調(diào)解，調(diào)解63件土地征遷案件，確保年年豐舊城改造項目、XX區(qū)行政中心片區(qū)土地儲備項目、市揚(yáng)帆大道延長線項目、XX大酒店光大項目、中國-XX農(nóng)產(chǎn)品大市場項目、XX市中山公園改擴(kuò)建項目等一批市重點建設(shè)項目順利開工建設(shè)。XX區(qū)法院在交通巡回法庭設(shè)立訴前調(diào)解工作點，共受理訴前調(diào)解案件101件，涉案金額26.49萬元，調(diào)解成功率、自動履行率達(dá)100%，其中當(dāng)場履行81件，當(dāng)場履行率達(dá)80.2%，無一案件申請執(zhí)行，得到了社會各方的好評。

三、訴前聯(lián)調(diào)工作存在的主要問題

（一）調(diào)解范圍過窄，未能發(fā)展應(yīng)有作用。

由于目前法律沒有對訴前調(diào)解案件的范圍作具體規(guī)定，有的法院規(guī)定訴前調(diào)解案件僅限于民事案件中的婚姻家庭、繼承糾紛和相鄰關(guān)系糾紛及標(biāo)的額較小的借款糾紛等，訴前調(diào)解范圍過窄，不易發(fā)揮訴前調(diào)解的功效。

（二）缺乏制度保障，思想觀念有待轉(zhuǎn)化。

制度上，人民法院在參與“訴前聯(lián)調(diào)”工作方面還缺乏強(qiáng)有力的組織和制度保障。如缺乏研究推進(jìn)訴訟調(diào)解與“大調(diào)解”的配套機(jī)制地銜接。從人民法院崗位考核的制度設(shè)計來看，目前考核主要集中在案件質(zhì)量、效率考核兩個方面。除案件調(diào)解率等少數(shù)傳統(tǒng)指標(biāo)外，沒有策應(yīng)人民法院主導(dǎo)“訴前聯(lián)調(diào)”解決機(jī)制、以體現(xiàn)能動司法、提前介入這一重要職能轉(zhuǎn)變，沒有規(guī)定相應(yīng)的考核辦法和激勵機(jī)制，導(dǎo)致基層法官產(chǎn)生做無用功、無效功的想法，一定程度上影響了法官的積極性，制約了法院參與“訴前聯(lián)調(diào)”等多元化糾紛解決機(jī)制的主動性。

由于目前我國對訴前調(diào)解制度無具體的法律規(guī)定，屬于立法盲區(qū)，該制度尚處于探索階段。加之該制度宣傳力度不到位，許多當(dāng)事人根本不知道何謂訴前調(diào)解，不愿意接受訴前調(diào)解；法官思想觀念還未得到有很好的轉(zhuǎn)化。如老法官受傳統(tǒng)觀念的影響，仍把自己定位在審理案件上，對人民院參與社會管理創(chuàng)新功能的拓展、角色的轉(zhuǎn)換思考不夠，甚至不予認(rèn)同。對參與“訴前聯(lián)調(diào)”工作，尚存在“種了別人的地、荒了自己的田”的模糊思想，從思想上把自己從多元化糾紛解決機(jī)制中孤立出來。而年輕法官受司法中立、司法被動觀念束縛，不能科學(xué)理解能動司法、隱性司法、柔性司法等新的觀念，對“訴前聯(lián)調(diào)”工作存在法理上認(rèn)識的誤區(qū)，思維上觀念上的差異，導(dǎo)致對該機(jī)制在適用上走樣，運(yùn)用偏差而導(dǎo)致其功能未能充分發(fā)揮好。

（三）社會各方力量不足，制約訴前調(diào)解工作的順利開展。

目前“訴前聯(lián)調(diào)”工作以基層司法所、基層人民調(diào)解組織為主要參與力量，與基層綜治信訪維穩(wěn)中心的互動不夠，勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者委員會、婦聯(lián)、商會、保險協(xié)會等非訴調(diào)處機(jī)構(gòu)也較少參與。二是非訴糾紛解決機(jī)制的資源利用率低。訴前司法確認(rèn)機(jī)制剛剛起步，人民群眾對“訴前聯(lián)調(diào)”機(jī)制的優(yōu)點了解不夠，缺少認(rèn)同感，目前，法院立案庭設(shè)有“訴前調(diào)解室”具體負(fù)責(zé)此項工作，由于指導(dǎo)訴前調(diào)解的人員大多隸屬立案庭，具有雙重身份，既忙于立案、接訪、判后答疑、導(dǎo)訴，又要抽出時間指導(dǎo)調(diào)解工作，而“訴前調(diào)解室”的司法行政人員如人民陪審員、人民調(diào)解員大多數(shù)也身兼數(shù)職，平時自身工作就比較忙，很少有時間參與調(diào)解，加上缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，普遍存在積極性不高的現(xiàn)象。三是法院與人民調(diào)解組織對證據(jù)的要求和寬嚴(yán)程度不一導(dǎo)致銜接程序不順暢?；鶎尤嗣裾{(diào)解組織人員法律知識、業(yè)務(wù)水平、對“訴前聯(lián)調(diào)”程序地理解等方面參差不齊，對證據(jù)的要求和審查較為寬松，調(diào)處糾紛質(zhì)量不高，甚至有“違法”調(diào)解的情形發(fā)生。同時，還面臨的裝備配置欠缺、工作經(jīng)費(fèi)不足、人員缺乏保障等困難

四、建立完善訴前聯(lián)調(diào)工作的對策建議

做好訴前聯(lián)調(diào)工作是法院系統(tǒng)和司法行政機(jī)關(guān)參與“矛盾糾紛大調(diào)解工作平臺”的重要組成部分，是堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的具體舉措，是法院系統(tǒng)開展黨的群眾路線教育實踐活動的重要內(nèi)容，全市法院和司法行政機(jī)關(guān)要把訴前聯(lián)調(diào)工作打造成為我市政法綜治工作的一個品牌，采取有效措施加強(qiáng)全市法院訴前聯(lián)調(diào)工作。

（一）建章立制，加強(qiáng)組織引導(dǎo)。

加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，明確訴前聯(lián)調(diào)工作室的職能和流程，使每一項工作都有章可循、有據(jù)可依；對訴前調(diào)解案件，法院應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的訴前調(diào)解案件流轉(zhuǎn)表，健全工作臺賬，對訴前調(diào)解案件的期限、立案審批、結(jié)案、卷宗裝訂進(jìn)行全程管理，使訴前調(diào)解工作更為規(guī)范。另一方面將調(diào)解工作前移，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)綜治信訪維穩(wěn)中心建立“訴前聯(lián)調(diào)”機(jī)制，在各院立案大廳設(shè)立“訴前聯(lián)調(diào)”窗口，配備經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)熟練的法官和輔助人員作為專職工作人員，并在辦公場所和物資設(shè)備方面給予大力支持。同時，加強(qiáng)對訴前調(diào)解的引導(dǎo)。法院自行進(jìn)行訴前調(diào)解或?qū)讣扑驼{(diào)解工作室、相關(guān)調(diào)解組織或者調(diào)解人員進(jìn)行調(diào)解之前，應(yīng)加強(qiáng)對當(dāng)事人訴前調(diào)解的引導(dǎo)，充分征求當(dāng)事人的意見，在雙方當(dāng)事人均自愿的情況下再進(jìn)行訴前調(diào)解，杜絕強(qiáng)行訴前調(diào)解的發(fā)生?；橐黾彝ァ⑾噜応P(guān)系、醫(yī)療服務(wù)、勞動爭議、交通事故、電信欠費(fèi)、信用卡欠費(fèi)、物業(yè)管理八大類糾紛及爭議標(biāo)的金額在５萬元以下的小額欠債糾紛確定為訴前聯(lián)調(diào)的案件類型。在廣東各級法院普遍面臨案多人少的嚴(yán)峻形勢下，訴前聯(lián)調(diào)將一部分案件“分流”在審判程序之外解決，在一定程度上節(jié)省了法院的審判資源，緩解了法院壓力。法院安排專門的引導(dǎo)員幫助當(dāng)事人甄別案件、選擇聯(lián)調(diào)，符合調(diào)解類型的案件不必立案，就可以直接進(jìn)入聯(lián)調(diào)程序。對簡單民事糾紛，在法官的指導(dǎo)下，由人民陪審員、人民調(diào)解員等調(diào)解；對案情復(fù)雜的糾紛，主要由法官、法官助理主持調(diào)解；對涉及有關(guān)單位工作職責(zé)的糾紛，由相關(guān)單位派員參與聯(lián)調(diào)。

（二）加大投入，強(qiáng)化組織力量。

全市法院應(yīng)由各縣（區(qū)）政法綜治部門牽頭，將訴前聯(lián)調(diào)工作所需的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，并緩解法院在開展訴前聯(lián)調(diào)工作后因訴訟費(fèi)用減少帶來的經(jīng)費(fèi)困難，全市法院和司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極爭取財政經(jīng)費(fèi)保障；要進(jìn)一步完善訴前調(diào)解聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)；選聘熟悉所在轄區(qū)社情民意、具有一定調(diào)解技能、熱心化解矛盾糾紛工作同志為訴前調(diào)解聯(lián)絡(luò)員，并加強(qiáng)培訓(xùn)考核、提高他們的調(diào)解技能；挑選調(diào)解經(jīng)驗豐富、善于做群眾工作、責(zé)任心強(qiáng)的法官作為訴前調(diào)解聯(lián)絡(luò)法官，建立定期走訪制度，指導(dǎo)調(diào)解聯(lián)絡(luò)員做好訴前調(diào)解工作，實行“駐村法官”制度，發(fā)放司法為民便利聯(lián)系卡，指導(dǎo)幫助群眾依法開展訴訟活動，以進(jìn)一步推動訴前聯(lián)調(diào)工作發(fā)展。

（三）強(qiáng)化考核，落實激勵機(jī)制。

積極開展訴前調(diào)解案件質(zhì)量評查，從程序、協(xié)議效力等方面加強(qiáng)評查，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作。將調(diào)解工作納入法官年度工作考核體系，作為衡量工作業(yè)績和審判水平的重要指標(biāo)之一和評先評優(yōu)、晉職晉級的參考依據(jù)。同時，落實工作激勵機(jī)制，建立科學(xué)合理的調(diào)解員工作補(bǔ)貼和個案獎勵制度，對調(diào)解成功的案件給予物質(zhì)激勵，千方百計調(diào)動調(diào)解員工作的積極性,激發(fā)調(diào)解員工作的創(chuàng)造性。

（四）整合資源，形成聯(lián)動合力。

全市法院要充分依靠社會力量主動參與社會矛盾糾紛的化解，減少訴訟案件，減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)?；鶎臃ㄔ阂闪⒙?lián)合機(jī)構(gòu)，以第三方身份參與調(diào)解，要加大對調(diào)解聯(lián)絡(luò)員的培訓(xùn)指導(dǎo)，提高聯(lián)合調(diào)處的能力，以引導(dǎo)更多的群眾選擇訴前調(diào)解，把矛盾糾紛化解在訴前。全市兩級法院要在已建立的醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、征地搬遷糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、交通事故損害賠償糾紛等五個行業(yè)性矛盾糾紛調(diào)處中心的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將調(diào)處中心的工作推動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯，擴(kuò)大民間糾紛調(diào)處工作的平臺?；要積極發(fā)揮主力軍作用，在硬件建設(shè)、運(yùn)作流程規(guī)范、臺帳檔案管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、隊伍培訓(xùn)、情況分析統(tǒng)計等方面狠下功夫，把工作觸角延伸到村委、社區(qū)、社會單位組織；建立訴調(diào)對接工作聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)資源共享、信息互通；堅持法院主導(dǎo)，積極向當(dāng)事人宣傳非訴糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢和特點，提高指導(dǎo)人民調(diào)解工作和其他調(diào)解工作水平；要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心、司法所、人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛的積極性，在訴調(diào)銜接、司法確認(rèn)、人才培養(yǎng)等方面給予支持；尊重和發(fā)揮民商事、勞動人事、農(nóng)村土地承包等仲裁機(jī)構(gòu)的作用，依法做好相關(guān)的訴訟保全、司法審查、強(qiáng)制執(zhí)行等工作；積極參與社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、商事調(diào)解組織、企事業(yè)單位和民間組織糾紛調(diào)處機(jī)制，引導(dǎo)不同類型的糾紛進(jìn)入最適合渠道解決，發(fā)揮不同調(diào)解組織職能互補(bǔ)作用；積極與其他糾紛解決機(jī)制之間建立健全訴調(diào)銜接機(jī)制，共同保障社會和諧穩(wěn)定。

（五）強(qiáng)化宣傳，營造良好氛圍。

全市法院將訴前聯(lián)調(diào)的工作流程和相關(guān)制度、案例印制宣傳單和海報，下發(fā)到各聯(lián)調(diào)成員單位及各鎮(zhèn)街，深化社會公眾對訴前聯(lián)調(diào)高效、方便、低成本的認(rèn)識；積極與新聞媒體協(xié)調(diào)配合，通過專題報道、以案說法等形式，大力宣傳訴前聯(lián)調(diào)工作情況及成效一方面借助報紙、電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，大力宣傳訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制的優(yōu)越性和便民性，及時總結(jié)報道訴前聯(lián)調(diào)工作的經(jīng)驗和成效，切實提高聯(lián)調(diào)工作的社會影響力，為聯(lián)調(diào)工作的順利開展創(chuàng)造良好的社會氛圍。另一方面在法院信訪大廳設(shè)立咨詢臺，開設(shè)咨詢電話，接受群眾的咨詢，爭取使訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制更加深入人心，成為廣大人民群眾解決民商事糾紛的優(yōu)先選擇。