關于赴貴州省考察學習傳統(tǒng)村落保護立法工作的報告

為提高我市傳統(tǒng)村落保護立法質量，學習借鑒貴州省傳統(tǒng)村落保護先進立法工作經驗，做好《金華市傳統(tǒng)村落保護條例（草案）》（以下簡稱《條例》草案）的修改完善工作，8月7日—12日，市人大常委會副主任周劍敏帶領市人大常委會法工委和城建環(huán)保工委有關人員，赴貴州省人大常委會及黔東南州人大常委會考察學習傳統(tǒng)村落保護立法工作，現(xiàn)將有關情況匯報如下：

一、基本情況

貴州省及黔東南州傳統(tǒng)村落保護工作走在了全國前列，呈現(xiàn)出三個方面的特點。

（一）傳統(tǒng)村落數(shù)量多。

貴州省共有545個村落列入中國傳統(tǒng)村落名錄，占全國4153個中國傳統(tǒng)村落的7.44%，數(shù)量僅次于云南，位居全國第二。其中，黔東南州共有309個村落列入中國傳統(tǒng)村落名錄，占貴州省545個中國傳統(tǒng)村落的比重為56.7%，入選數(shù)量在全國地級市中排名第一。貴州省特別是黔東南州是中國傳統(tǒng)村落分布最密集、保存最完整、最具民族特色的地區(qū)。

（二）傳統(tǒng)村落保護立法早。

黔東南州是少數(shù)民族自治州，2015年《立法法》修改前就享有制定自治條例和單行條例的權力。鑒于黔東南州傳統(tǒng)村落絕大多數(shù)為民族村寨的實際，為更好地保護和利用當?shù)刎S富的民族村寨資源，黔東南州人大于2008年2月制定通過了《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》（以下簡稱黔東南州條例），并于2008年9月1日正式施行。該條例是傳統(tǒng)村落保護領域最早的地方性法規(guī)之一。此外，貴州省人大早在2015年就將制定《貴州省傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展條例》（以下簡稱貴州省條例）列入當年立法計劃調研項目，2016年列入當年立法計劃初審項目，2017年8月正式通過了該條例。貴州省條例于2017年10月1日起施行，是全國范圍內省級人大制定的第二部傳統(tǒng)村落保護地方性法規(guī)。

（三）傳統(tǒng)村落保護利用好。

據(jù)介紹，貴州省545個中國傳統(tǒng)村落，到目前已有480多個村的保護發(fā)展規(guī)劃通過了住建部的審查；黔東南州建立了傳統(tǒng)村落保護工作領導小組，組建了中國傳統(tǒng)村落保護與發(fā)展研究中心和傳統(tǒng)村落保護專家委員會，加強了傳統(tǒng)村落保護人才的培養(yǎng)。自2015年起，由貴州省政府主辦、黔東南州政府承辦的“中國傳統(tǒng)村落?黔東南峰會”已連續(xù)舉辦三屆，實現(xiàn)了將峰會辦成國際化、現(xiàn)代化、信息化、特色化文化交流盛會的目標，搭建了傳統(tǒng)村落保護傳承發(fā)展的重要平臺，提升了貴州傳統(tǒng)村落在全國的知名度和美譽度，有力地推動了貴州省利用傳統(tǒng)村落資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿經濟和民族手工業(yè)，提高了傳統(tǒng)村落村民的收入，實現(xiàn)了經濟社會效益和傳統(tǒng)村落保護的雙贏。

二、主要經驗和做法

貴州省及黔東南州在傳統(tǒng)村落保護立法工作中積累了豐富的經驗，形成了一系列較為可行的做法。

（一）政府主導原則。

貴州省條例和黔東南州條例均在立法原則條款中明確規(guī)定“堅持政府主導”原則。在具體的傳統(tǒng)村落保護實踐中，從傳統(tǒng)村落申報認定、保護發(fā)展規(guī)劃編制、保護資金籌集，到發(fā)展示范項目的推進等，各級政府均發(fā)揮了主導作用，有效推動了當?shù)貍鹘y(tǒng)村落的保護、利用和發(fā)展。

（二）保護和發(fā)展并重。

貴州省人大在制定傳統(tǒng)村落保護條例之初，就確定了“立足保護和傳承，著眼于利用和發(fā)展，突出民生改善”的立法指導思想，摒棄了單純強調傳統(tǒng)村落保護，不考慮其發(fā)展和村民人居環(huán)境改善的“片面的鄉(xiāng)愁情結”。貴州省人大在座談交流中反復強調，傳統(tǒng)村落保護立法，一定要讓老百姓受益而不是利益受損，要讓老百姓生產生活條件改善；民生改善具有緊迫性，如果老百姓都追求更優(yōu)越的生產生活條件搬離了傳統(tǒng)村落，傳統(tǒng)村落的活態(tài)傳承就無從談起，保護也就沒有了實際意義。因此，貴州省人大將條例的名稱由立項時的《貴州省傳統(tǒng)村落保護條例》修改為《貴州省傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展條例》，意在強調保護和發(fā)展并重的立法理念。

（三）資金來源多元化。

資金是傳統(tǒng)村落保護的一大難題。貴州省人大在傳統(tǒng)村落保護立法中體現(xiàn)了資金來源多元化的思路，法規(guī)中作了以下規(guī)定:一是要求縣級以上人民政府根據(jù)傳統(tǒng)村落實際安排保護和發(fā)展資金，用于傳統(tǒng)村落普查、搶救與保護、文化傳承、基礎設施建設及運行維護、產業(yè)發(fā)展、宣傳教育等。二是要求省人民政府參照國家對中國傳統(tǒng)村落保護資金補助政策，對貴州省傳統(tǒng)村落予以補助。三是要求加大資金整合力度。規(guī)定投入傳統(tǒng)村落的資金，根據(jù)保護和發(fā)展規(guī)劃，由縣級人民政府依法按照國家有關規(guī)定整合使用。四是要求縣級以上人民政府采取措施，鼓勵和引導金融資本和社會資本投入傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展；鼓勵事業(yè)單位、社會組織和個人通過捐贈、投資等方式參與傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展。

（四）尊重村民主體地位。

傳統(tǒng)村落所在地村民是傳統(tǒng)村落保護的主體。貴州人大在傳統(tǒng)村落保護立法中，將“尊重村民主體地位”貫穿始終。一是規(guī)定申報傳統(tǒng)村落應當首先經村民會議或者村民代表會議討論同意。因此，即使村落符合傳統(tǒng)村落申報條件，但如果當?shù)卮迕駮h討論不同意申報的，政府不能直接將其列入傳統(tǒng)村落保護名錄。二是規(guī)定傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展規(guī)劃應當經村民會議或者村民代表會議討論同意，才可以向上報批。三是規(guī)定傳統(tǒng)村落實施異地扶貧搬遷的，應當尊重村民意愿，并對村民所有的建筑物處理作出約定。貴州省人大在座談交流時指出，該條規(guī)定的“作出約定”的立法原意是異地扶貧搬遷不允許拆除傳統(tǒng)建筑。四是規(guī)定利用傳統(tǒng)村落資源從事經營活動的，應當尊重村民意愿，依法對權益分配等事項作出約定，探索村民自愿參與的旅游開發(fā)機制和利益分享機制。

（五）高度重視消防工作。

傳統(tǒng)村落一般遠離城區(qū)，建筑材料為木質結構，消防安全工作是一大難題。貴州省在傳統(tǒng)村落保護工作中，高度重視消防安全工作。一是將加強傳統(tǒng)村落消防安全工作寫入地方性法規(guī)。貴州省條例和黔東南州條例均包含消防安全的條款，涵蓋傳統(tǒng)村落消防安全保障方案制定，加強消防安全管理等方面內容。二是推進傳統(tǒng)村落消防安全改造。為有效防控火災安全隱患，黔東南州實施了消防常高壓系統(tǒng)建設，在2016年完成100個傳統(tǒng)村落消防基礎設施改造基礎上，2017年全面完成了209個傳統(tǒng)村落消防基礎設施建設，有效提高了當?shù)貍鹘y(tǒng)村落消防安全管控能力。三是組建群眾性消防組織，加強消防宣傳教育。在貴州傳統(tǒng)村落實地走訪中，我們了解到貴州省大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道或者傳統(tǒng)村落所在的村委會組建了群眾性的消防隊，開展經常性的消防安全應急演練和宣傳教育活動，提升村民的消防安全意識。

（六）避免空心化和過度商業(yè)化。

據(jù)貴州省人大介紹，貴州省傳統(tǒng)村落保護面臨空心化和過度商業(yè)化兩大趨勢。為有效避免傳統(tǒng)村落空心化和過度商業(yè)化，貴州省條例作了以下規(guī)定：一是要求各級政府優(yōu)先建設傳統(tǒng)村落道路、供水、供電等基礎設施和教育、文化、體育等公共服務設施，改善傳統(tǒng)村落生產生活條件。二是規(guī)定縣級以上人民政府及有關部門應當扶持有條件的傳統(tǒng)村落發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，鼓勵村民利用住宅或者其他條件依法從事農家樂、民宿等旅游經營活動。以此把村民“留”在傳統(tǒng)村落，增加村民的收入。三是規(guī)定要尊重傳統(tǒng)村落村民的生活方式和生活習慣，維護傳統(tǒng)村落文化遺產存在、形態(tài)、內涵和村民生產生活的真實性，注重傳統(tǒng)文化和生態(tài)環(huán)境的延續(xù)性，防止過度商業(yè)化。

（七）滿足村民合理建房需要。

傳統(tǒng)村落內的傳統(tǒng)建筑大多陰暗潮濕，通風采光不好，村民急切期待改善居住條件。按照現(xiàn)行法律“一戶一宅”的規(guī)定，村民要拆舊才能建新。但由于傳統(tǒng)村落保護的需要，在傳統(tǒng)村落保護范圍內的傳統(tǒng)建筑是不能拆舊建新的。為了既能解決傳統(tǒng)村落內違規(guī)新建住宅、破壞傳統(tǒng)村落整體格局風貌的問題，又能依法合理疏導村民建房需求，貴州省條例規(guī)定：在編制傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展規(guī)劃時，應當預留允許建設區(qū)。傳統(tǒng)村落保護范圍內，村民的房屋確需保護不能進行改建、擴建的，可以在規(guī)定的允許建設區(qū)另行申請宅基地。貴州省人大在介紹相關情況時指出，該條款的理論依據(jù)是：當公民的合法權益受到損害或者限制（房屋不能進行改建、擴建）時，必須給予其相應的補償或者給予其他合理安排（在規(guī)劃的允許建設區(qū)另行申請宅基地）。

（八）市場化運作。

無論是在具體的保護利用實踐中，還是在立法中，貴州省均將市場化運作的思路貫徹其中。黔東南州政府按照“誰投資、誰受益”方式，于2016年5月組建了貴州傳統(tǒng)村落旅游發(fā)展有限公司，與下轄各縣平臺公司合作成立目標公司，明確利益分配，建立起傳統(tǒng)村落示范村規(guī)劃建設和運營管理“州縣鄉(xiāng)村四級聯(lián)動”機制，依法將傳統(tǒng)村落示范村的特許經營權出讓給投資公司，統(tǒng)一規(guī)劃建設和管理。公司按照市場化原則負責融資，引進一流的團隊，承擔傳統(tǒng)村落示范村主要項目的建設實施。在運營管理上，形成目標公司牽頭主導，村“兩委”、村民積極參與的管理運營機制，引進國際水平酒店管理公司負責酒店運營管理，有效提升了傳統(tǒng)村落旅游的品質和服務水平。貴州省人大將傳統(tǒng)村落保護實踐中形成的做法寫入了地方性法規(guī)：“各級人民政府可以設立國有獨資公司、國有資本控股公司，傳統(tǒng)村落所在地的村集體經濟組織可以設立集體控股公司，對傳統(tǒng)村落資源進行開發(fā)利用”。

三、立法借鑒建議

《金華市傳統(tǒng)村落保護條例（草案）》已經市人大常委會初次審議。在初審中，市人大環(huán)資委和市人大常委會組成人員對條例草案提出了不少修改意見建議，內容涵蓋政府和部門職責、資金保障、用地保障等方面內容。我們將結合上述審議意見以及此次貴州考察學習到的先進立法經驗，重點從以下幾方面做好條例草案的修改工作。

（一）樹立正確的立法導向。

條例草案過分注重對傳統(tǒng)村落的保護，對傳統(tǒng)村落發(fā)展和利用的條款規(guī)定不多，操作性也不強。在條例草案修改中，我們將樹立傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展并重的立法導向，在保護資金保障、細化鄉(xiāng)村旅游和傳統(tǒng)村落資源開發(fā)等方面予以修改完善，體現(xiàn)“以保護促發(fā)展利用，發(fā)展利用是為了更好的保護”的目的。

（二）尊重村民的主體地位。

傳統(tǒng)村落的保護是為了村民，也需要依靠村民，尊重村民的主體地位。在條例草案修改中，我們將慎重考慮部分常委會組成人員提出的“符合本條例規(guī)定的傳統(tǒng)村落認定條件而沒有提出申報的，政府可以直接認定為傳統(tǒng)村落”的立法建議，充分考慮和尊重傳統(tǒng)村落所在地村民意見；同時，條例草案修改稿還擬補充規(guī)定傳統(tǒng)村落作為旅游景區(qū)的，景區(qū)經營者應當與村民委員會訂立合同，約定收益分成、保護措施等內容，以體現(xiàn)對村民主體地位的尊重和保護。

（三）政府主導傳統(tǒng)村落保護。

條例草案第四條規(guī)定，傳統(tǒng)村落保護遵循政府引導、村民自主、社會參與的原則。市人大城建環(huán)資委指出，從條例草案規(guī)定的內容看，政府在傳統(tǒng)村落保護工作中實際上發(fā)揮著主導作用。另外，浙委辦〔2012〕38號《關于加強歷史文化村落保護利用的若干意見》也規(guī)定“傳統(tǒng)村落保護應堅持政府主導、農民主體”。我們將根據(jù)省委文件規(guī)定和貴州省傳統(tǒng)村落保護立法經驗，將條例草案中規(guī)定的“政府引導”修改為“政府主導”。同時強化政府及其部門在保護資金保障、傳統(tǒng)村落保護利用示范項目、用地保障等方面的職責，以使“政府主導”傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展原則落到實處。

（四）會同相關部門研究突破性條款。

貴州省條例關于滿足村民合理建房需要的條款，一定程度上突破了現(xiàn)行上位法的規(guī)定，有可能造成“一戶兩宅”的情況。貴州省人大指出，一方面條款將在允許建設區(qū)另行申請宅基地的條件嚴格限定為“傳統(tǒng)村落保護范圍內村民的房屋確需保護不能進行改建、擴建”；另一方面給予利益受損害的公民合理補償，是高于一般法律規(guī)定的基本原則?；诖耍F州人大同政府相關部門進行了反復的溝通，最終將這一條款寫入了貴州省條例。下一步，我們將會同相關部門研究我市條例中借鑒這一突破性規(guī)定的可能性和具體條件，并及時向省人大常委會法工委請示匯報。

（五）細化傳統(tǒng)村落保護主要制度。

市人大常委會組成人員在審議中指出，條例草案中傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展的關鍵條款規(guī)定過于簡略，操作性較差。對此，我們在條例草案的修改中將吸收貴州考察學習到的先進經驗，并結合我市實際，重點對各級政府及部門職責、村民委員會職責、傳統(tǒng)村落申報認定、傳統(tǒng)村落保護與資金保障、傳統(tǒng)村落資源開發(fā)、產業(yè)發(fā)展等主要制度進行補充和細化，以增強條例的可操作性。