第一篇：集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題及思考大全

集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題及思考

楊明富

土地是農(nóng)民最根本的生存保障，是農(nóng)民的“命根子”。但是，據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農(nóng)民務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。如何確保農(nóng)民的土地不再受權(quán)力和資本的侵害。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，如城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)后，在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，其在使用制度上如何改革，進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問題。這個問題解決好了，對今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至于整個市場經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

1、現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在。

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價值和資產(chǎn)價值越來越顯現(xiàn)，交易活動越來越頻繁，具體表現(xiàn)在：(1)農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；

(3)因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；(4)近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動?，F(xiàn)實(shí)證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要。現(xiàn)行的土地法律和政策對于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實(shí)際要求，不但難收實(shí)效，也對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

2、集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”中存在的問題。

現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外?！痹斐蓪?shí)際操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場經(jīng)營活動，如房地產(chǎn)開發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以壯大。此外，由于國家征地的強(qiáng)制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。分析集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)狀，存在以下問題：第一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個法人實(shí)體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保證。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，所以對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關(guān)系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使本集體經(jīng)濟(jì)組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。城市化進(jìn)程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新“占地”進(jìn)行發(fā)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)總量的減少。由于受到市場機(jī)制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對農(nóng)民的就業(yè)安

置以及對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)補(bǔ)償難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟(jì)來源和基本生活保障。

此外，由于現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權(quán)力時，作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實(shí)意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些村、組干部利用其地位，充當(dāng)所有權(quán)代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務(wù)難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農(nóng)民的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體土地使用制度的深化改革。

3、對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考。

3.1、在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項權(quán)力上的內(nèi)容和賦予更完善權(quán)力行使能力，在倡導(dǎo)國家在土地市場占主導(dǎo)地位的同時，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。

3.2、科學(xué)的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農(nóng)村集體土地“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

3.3、對農(nóng)村集體土地推行“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”制度，實(shí)行“公司化、企業(yè)化”管理模式。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對集體土地實(shí)行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益有保障。從而，從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民相對穩(wěn)定的出路。

3.4、在農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形市場流轉(zhuǎn)的具體方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償使用的模式，即實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償、有限期、可抵押、可流動的法律制度和政策制度，并規(guī)范程序。具體做法是：

(1)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報批，逐項審查的“流轉(zhuǎn)”程序；(2)顯化集體土地資產(chǎn)價值，對加入“流轉(zhuǎn)”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)權(quán)屬清楚、四至明確，并進(jìn)行土地評估，制定出參考地價標(biāo)準(zhǔn)；(3)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高速公路建設(shè)，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權(quán)益；(4)在城市化進(jìn)程中國家對集體土地具有優(yōu)先購買權(quán)。即政府對農(nóng)村集體土地不再實(shí)行“征用”，改為“購買”，對農(nóng)民不再進(jìn)行人員安置，只轉(zhuǎn)變戶口。

第二篇：關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

論文提綱

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律分析

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的類型

（一）農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)

1、未承包集體的荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

2、已承包的集體荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

3、已承包的集體農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)(二)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)

1、盡快完善《土地管理法》相關(guān)條款，規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2、完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)

3、出臺宅基地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)性政策

4、建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制(三)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

1、農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法制管理

(一)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的前提下進(jìn)行

(二)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t

1、土地流轉(zhuǎn)要按照有關(guān)法律、法規(guī)和中央的政策進(jìn)行

2、農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上

3、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?/p>

4、規(guī)范企事業(yè)單位城鎮(zhèn)居民租憑農(nóng)戶承包地

5、加強(qiáng)對農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困局工作

6、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)的規(guī)定

關(guān)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地制度改革是保證國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。本文從我國當(dāng)前農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀和發(fā)展入手，從法律、法規(guī)的角度對其進(jìn)行解析，并借鑒當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，分析土地流轉(zhuǎn)存在的困難，并試圖對土地流轉(zhuǎn)制的建立和完善度提出一些初淺的建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)資料，在我國，農(nóng)村實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基本經(jīng)營制度，通過集體土地的承包以及承包的延長，穩(wěn)定了土地承包關(guān)系，農(nóng)民對土地投資的積極性大大提高，進(jìn)一步加快了我國農(nóng)村生產(chǎn)力的向前發(fā)展。與此同時，隨著我國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村剩余勞動力大范圍的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村集體土地在不同主體之間開始轉(zhuǎn)移，通過農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，提高了土地資源的利用率和出產(chǎn)率，帶動了農(nóng)村土地市場的發(fā)肓和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展。但是，由于我國大部分地區(qū)農(nóng)村土地市場處于發(fā)展初期，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制尚未健全，土地流轉(zhuǎn)過程中存在著一些問題不容忽視，如土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、無序性，流轉(zhuǎn)交易程序混亂，一些地區(qū)在推行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)里，違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益，甚至隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用地用途，相關(guān)權(quán)利主體權(quán)益時常得不到保障，流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，制約因素眾多造成流轉(zhuǎn)不暢等．這些問題如果不及時采取有效措施加以解決，不但不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場的正常建立、培育，而且也將影響我國農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任的穩(wěn)定和實(shí)施。因此，農(nóng)村集體土也流轉(zhuǎn)既需要加強(qiáng)管理，更需要法律保障，使農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。本文試圖從分析農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的類型和具體形式，探討如何加強(qiáng)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的管理，使之走上法制的軌道。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律解析

土地流轉(zhuǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場支配下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從面實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權(quán)利，這種權(quán)利通常會在事先約定。2002年8月29號，九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實(shí)施。該法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。第十條規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！钡谑鶙l第一款規(guī)定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”。第二十六條第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”該法第五節(jié)則專門對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做了詳細(xì)規(guī)定：第三十二條規(guī)定了通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式。第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循幾個方面：一是平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。二是不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。三是流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。四是受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。五是在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

第三十四條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。第三十五條規(guī)定了發(fā)包方在合同期間所應(yīng)遵守的義務(wù)。第三十六條規(guī)定了土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有。第三十七條規(guī)定當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)書面合同，并對合同所應(yīng)包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉(zhuǎn)的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規(guī)定了承包關(guān)系不變、互耕和承包關(guān)系發(fā)生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)?！边@一條明確表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，規(guī)?；?/p>

產(chǎn)將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)時有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！眲t旨在鼓勵農(nóng)民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉(zhuǎn)讓時也能得到相應(yīng)的回報。

2005年1月19日農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，于2005年3月1日起正式實(shí)施?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以《農(nóng)村土地承包法》為根據(jù)，圍繞尊重和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營自主權(quán)，土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等5個方面進(jìn)行規(guī)范。

2008年10月12日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

國家法律、法規(guī)及政策的出臺及逐步完善，標(biāo)志著中國農(nóng)村土地改革進(jìn)入快速發(fā)展的時期，這也被許多人譽(yù)為中國掀起了第三次土地制度大變革。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的類型(一)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)

1、未承包集體的荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

指本村農(nóng)戶未承包的集體荒山、荒地，由本村村民委員會發(fā)包給本村個別農(nóng)戶或本村以外的人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的。

2、已承包的集體荒山、荒地的流轉(zhuǎn)

指農(nóng)戶承包本村的集體荒山、荒地后長期無力開發(fā)、經(jīng)營，又將其轉(zhuǎn)包給本村各本村以外有能力開發(fā)經(jīng)營的農(nóng)戶或其它人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的。

3、已承包的集體農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)

由于年青勞動力的外出打工或者其它原因，土地承包戶無力全部或部分經(jīng)營其承包的農(nóng)業(yè)用地，如耕地、園地、林地、牧草地和水產(chǎn)用地等，將其轉(zhuǎn)包給本村或本村以外有能力繼續(xù)經(jīng)營的農(nóng)戶或其它人員。

(二)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)

長期以來，宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸個人，《土地管理法》明確規(guī)定：農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準(zhǔn)。由于《土地管理法》對農(nóng)民宅基地使用權(quán)的描述比較模糊，應(yīng)該怎樣行使宅基地使用權(quán)沒有明確規(guī)定。《決定》出臺后，明確了“要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，要依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)”。如果農(nóng)民在充分滿足居住權(quán)的條件下，可以通過使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必將對現(xiàn)行宅基地管理機(jī)制是一次革新。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以從四方面進(jìn)行探索。

1、盡快完善《土地管理法》相關(guān)條款，規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

2、完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)

通過開展農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查，摸清底子，給符合條件的予以確權(quán)、頒證，完善農(nóng)村宅基地地籍檔案，為宅基地流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。

3、出臺宅基地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)性政策

明確宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、形式、年限等，并制定嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)程序和管理辦法，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)。

4、建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制 按照“政府主導(dǎo)、部門管理、集體參與、農(nóng)戶收益”的原則，國土資源管理部門要直接指導(dǎo)、規(guī)范和督查宅基地流轉(zhuǎn)工作，鎮(zhèn)、村要建立配套的服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保宅基地流轉(zhuǎn)依法、規(guī)范進(jìn)行。

(三)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

近幾年來，集體土地市場發(fā)展迅速，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易活躍，在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已具備相當(dāng)規(guī)模，在貴州省城鄉(xiāng)結(jié)合部、縣城和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地這種地方流轉(zhuǎn)也是司空見慣。主要表現(xiàn)為：

1、農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)通常是伴隨著房產(chǎn)流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)，既涉及集體組織，也涉及個別農(nóng)民及其土地使用者，其形式主要有轉(zhuǎn)讓和出租等，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要原因為：一是一戶二宅轉(zhuǎn)讓；

二是原有宅基地超占較多，將其中超占部分轉(zhuǎn)讓；三是用以換取城鎮(zhèn)中心地段商品房；四是已進(jìn)城農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。宅基地出租主要是在城郊合部將房屋出租給人居住，或者將路邊的房屋出租用于商業(yè)。

2、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

對轉(zhuǎn)制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下幾種形式：一是對轉(zhuǎn)制的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地不予評估作價，使個體私營企業(yè)有償使用集體土地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)改革主要采取企業(yè)出售的辦法，且基本上是出售給個人。二是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制時，擅自以出讓方式處置集體土地使用權(quán)。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織借鑒城市土地出讓的做法，以土地所有者的身份，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)出讓給土地使用者，收取相應(yīng)的出讓金，并規(guī)定一定的使用年限甚至無使用期限限制。三是轉(zhuǎn)讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓的形式包括在集體土地上興建廠房后轉(zhuǎn)讓及企業(yè)間私下變相轉(zhuǎn)讓等。前一種情況多發(fā)生在城郊結(jié)合部，后一種情形包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府轉(zhuǎn)讓、或征用后轉(zhuǎn)讓和企業(yè)為牟取暴利轉(zhuǎn)讓等多種形式。四是出租鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。有以廠房形式出租的，也有直接出租土地使用權(quán)的。五是以地入股興辦聯(lián)營企業(yè)。這些地方的農(nóng)民集體，通過這種形式壯在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村民勞力出路，或直接收取入股的土地收益。六是名為入股，實(shí)為出租。如一些私營企業(yè)，村與企業(yè)簽訂的合同是土地入股，但實(shí)際是按年收取租金。七是農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押主要用于融資過程中的信用擔(dān)保。既有單獨(dú)的土地抵押，又有連同房產(chǎn)的抵押。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法制管理

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，多數(shù)還是促進(jìn)了當(dāng)發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都有好處。但農(nóng)村集體土地自發(fā)流轉(zhuǎn)，如果不加以引導(dǎo)，就不

利于土地市場的有效運(yùn)行，也不利于耕地保護(hù)這一基本國策的落實(shí)，同時，造成土地收益的不公，損害農(nóng)民的利益，引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這些，對“三個代表”重要思想的落實(shí)和可持續(xù)的土地利用都是不利的。因此，必須強(qiáng)化農(nóng)村集體用地的管理，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，避害趨利，把農(nóng)村集體建設(shè)用地交易行為納入法制的軌道，使之成為我國土地市場體系的有機(jī)組成部分。

(一)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的前提下進(jìn)行

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、充分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，確保這一制度的長期穩(wěn)定，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提。

(二)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t

1、土地流轉(zhuǎn)要按照有關(guān)法律、法規(guī)和中央的政策進(jìn)行 在承包期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)單方面解除土地承包合同，不準(zhǔn)收回農(nóng)戶的承包地搞招標(biāo)承包；不準(zhǔn)將農(nóng)戶的承包地收回抵頂欠款；不準(zhǔn)借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)期限不得超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期限。

2、農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上 土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，在承包期間，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包的土地是否需要流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)形式。任何組織和個人不得強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租憑農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租玫發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經(jīng)營制度，應(yīng)矛制止。

3、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?/p>

農(nóng)戶的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等流轉(zhuǎn)土地的收益。土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定并歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留和扣繳。

4、規(guī)范企事業(yè)單位城鎮(zhèn)居民租憑農(nóng)戶承包地 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行，中央不提倡工商企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村長時間、大面積租憑和經(jīng)營農(nóng)戶承包地。工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要從事產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)和“四荒”資源開發(fā)。農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)和農(nóng)業(yè)科技單位如果城建需要建立種苗繁育、示范推廣基地，也可以小范圍農(nóng)戶租憑承包地。外商除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位，其它企業(yè)和單位不準(zhǔn)租憑經(jīng)營農(nóng)戶承包地；已經(jīng)租憑承包地的，要進(jìn)行清理規(guī)范。

5、加強(qiáng)對農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困局工作

（1）土地問題是農(nóng)村和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。地方各級黨委和政府要正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，保護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

（2）地方各級政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門要切實(shí)履行職責(zé)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作，要加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，掌握動態(tài)；指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同訂立，及時辦理困土地流轉(zhuǎn)引起的合同變更、解除、重訂以及合同鑒證；建立流轉(zhuǎn)合同檔案，妥善調(diào)解的處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。

（3）土地管理部門要加強(qiáng)對農(nóng)村土地征占用的管理，防止以土地流轉(zhuǎn)為名，擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途。

6、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)的規(guī)定

在經(jīng)過縣有人民政府批準(zhǔn)后，由同級土地管理部門辦理土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)，進(jìn)行土地使用要變更登記；土地流轉(zhuǎn)過程中，如果涉及土地用途的改變，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的土地利用方向，不破壞環(huán)境，不損壞土地。

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第三篇：農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在問題及其解決措施淺論

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在問題及其解決措施淺論

[摘 要]本文主要分析了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的幾種形式，并就現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的幾個常見問題進(jìn)行了概述，最后提出了幾點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)的對策。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村 集體 土地 流轉(zhuǎn)

中圖分類號：TQ461 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）05-0250-01

土地資源是當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下的一種比較特殊的商品，它會在一定程度上受到市場機(jī)制的影響。國內(nèi)的土地使用權(quán)常常是通過有償使用的形式進(jìn)入市場，但是農(nóng)村的集體土地流?D還存在很多普遍性問題，流轉(zhuǎn)機(jī)制并不完善，亟需進(jìn)行制度的健全與改革。

1、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的幾種形式分析

1.1 承包的方法

承包就是農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式將土地轉(zhuǎn)包給別人，土地還是規(guī)農(nóng)戶所有，農(nóng)戶只是將土地的使用權(quán)暫時轉(zhuǎn)交給了承包者，農(nóng)戶與承包者簽訂土地承包合同，這個合同在簽訂時一定要得到村委會小組2/3成員的認(rèn)可。合同中應(yīng)該明確雙方的義務(wù)與權(quán)利，但是發(fā)包方和承包方都需要嚴(yán)格律師合同中所規(guī)定的義務(wù)與權(quán)利。

1.2 租賃方式

把集體土地租給集體或者農(nóng)戶的方式主要就是把土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體以外的組織或者個人，用于農(nóng)業(yè)的開發(fā)，并且雙方需要簽訂合法的土地租賃協(xié)議，這種承租方式主要是通過業(yè)主支付租金給集體或者農(nóng)戶的方式作為流轉(zhuǎn)條件。

1.3 互換的方式

農(nóng)戶為了更好的完成流轉(zhuǎn)，或者方便今后耕種，跟本集體中的其他農(nóng)戶或者集體以自愿為原則，相互之間交換土地的使用權(quán)。

2、現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的常見問題分析

當(dāng)前農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)承包發(fā)展還處在初步階段，一種新興的承包方式，所以，還存在很多有待完善的地方。

2.1 農(nóng)村的土地承包宣傳工作沒有做好，農(nóng)民對于承包流轉(zhuǎn)的認(rèn)識不夠

沒有做好土地流轉(zhuǎn)承包的宣傳工作，農(nóng)戶并不了解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，甚至對于土地流轉(zhuǎn)還存在很多的誤解和疑問，比方說一些農(nóng)戶擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后，糧食價格上漲時自己又沒有田地可以種植，會吃虧。所以，一些農(nóng)民就算是進(jìn)城務(wù)工，寧愿讓田荒蕪了，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。一些農(nóng)戶擔(dān)心政策會有變動，政府會半道收回土地的承包租賃權(quán)，不敢將資金投進(jìn)去。而有些承包戶的小農(nóng)意識濃厚，擔(dān)心承包出去沒有效益，并不敢進(jìn)行開發(fā)另用。這些問題的出現(xiàn)，究其根源，主要就是沒有做好流轉(zhuǎn)宣傳工作，農(nóng)民法律意識不強(qiáng)。

2.2 集體土地籌備投資資金難，見效慢

部分土地開發(fā)者具有較高的積極性，但苦于缺乏資金，不得不減少耕種面積和數(shù)量，這在一定程度上影響了土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模。銀行和信用社等金融部門因為缺乏足夠的資金，無法給予全面的支持。因此，他們能采取的集資方式只有貸款。

2.3 缺乏有效的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)方式以及保障措施不到位

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍以農(nóng)民私下協(xié)商、訂立口頭協(xié)議為主，約占75%，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)合同不完善等現(xiàn)象較為普遍，并現(xiàn)行的土地承包證書上只顯示該戶的土地承包總畝數(shù)，并沒顯示該農(nóng)戶于什么地方承包多少面積的旱地或水田，導(dǎo)致一出現(xiàn)糾紛沒有強(qiáng)有力的有效證據(jù)，無法及時解決糾紛。農(nóng)村土地承包合同和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處體系沒有建立起來或者不夠完善，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，但隊伍不穩(wěn)、素質(zhì)不高仍是普遍存在的問題。鎮(zhèn)級農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛仲裁缺乏專業(yè)人才、專項經(jīng)費(fèi)，工作開展難。農(nóng)戶之間因土地承包或流轉(zhuǎn)引發(fā)矛盾，得不到及時的解決，導(dǎo)致農(nóng)戶要么上訪。要么相互吵架甚至斗毆。引起社會的不穩(wěn)定。

3、土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)對策

3.1 解放思想，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識

土地是最基本的生產(chǎn)要素，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。因此，解決好農(nóng)民的思想認(rèn)識問題，打破阻止土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的思想桎梏尤為重要。首先，要打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識，摒棄搞土地流轉(zhuǎn)就是搞土地私有化思想觀念，牢固樹立持續(xù)發(fā)展的觀念。其次，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，要把土地流轉(zhuǎn)放到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)這個大局來認(rèn)識，正確引導(dǎo)規(guī)范，強(qiáng)化服務(wù)意識，改進(jìn)工作方法，切實(shí)將農(nóng)民的積極性保護(hù)好、發(fā)揮好、引導(dǎo)好。

3.2 大力發(fā)展和升級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

一是加快培育農(nóng)用耕地產(chǎn)權(quán)市場。包括兩個主要方面：在確保土地用途不變、流轉(zhuǎn)過程公平合理、農(nóng)民利益得到充分尊重和保護(hù)的前提下，大力支持以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。推動土地適度經(jīng)營規(guī)模發(fā)展，吸引外部資金、技術(shù)、管理等要素的有效聚集，使農(nóng)村土地能夠真正成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的資本平臺；在不具備龍頭企業(yè)入駐進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的區(qū)域，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制，以土地入股、合作經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)土地相對集中，構(gòu)建小群體、大規(guī)模的土地經(jīng)營方式，克服現(xiàn)有農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小、投入能力不足的局限，促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部生產(chǎn)要素重新合理配置。進(jìn)而對優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮積極作用。二是加快培育農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場，推行“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社?！薄＜崔r(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城市獲得一套住房；農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市的社保。同時配套以社區(qū)股份制改革。把村集體資產(chǎn)入股，包括土地、房屋、農(nóng)機(jī)具等折成資產(chǎn)、換成股份，讓農(nóng)民帶著股份入城。三是加快培育農(nóng)村土地金融市場。探索賦予農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民可以以土地使用權(quán)抵押方式獲得貸款，在農(nóng)村土地資源與金融資源之間建立起穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系，培育全新的農(nóng)村土地金融市場，有效提高農(nóng)民在土地經(jīng)營中的投資能力，促進(jìn)土地利用更加合理，降低農(nóng)業(yè)融資中的較大風(fēng)險，都將發(fā)揮不容忽視的重要作用。四是加快培育土地流轉(zhuǎn)中介組織。建立健全農(nóng)村土地供需信息發(fā)布系統(tǒng)。發(fā)揮信息收集、上傳和發(fā)布三大基本功能。積極發(fā)展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)紀(jì)人及其他社會中介人。

3.3 政策優(yōu)惠，扶持資金

要吸引社會資本介入，必須出臺鼓勵和支持企業(yè)投身土地整理和流轉(zhuǎn)置換的優(yōu)惠政策和投入的回報機(jī)制。

安排好投資者資金困難問題，從多方面加大對土地流轉(zhuǎn)所需資金的扶持力度。一是，政府對承包戶政策上要傾斜優(yōu)惠。二是，銀信部門加大的貸款支持力度。由于承包戶基礎(chǔ)設(shè)施和自然基礎(chǔ)條件較差，難籌集資金，土地規(guī)模難以擴(kuò)大。對于流轉(zhuǎn)土地，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際規(guī)模和經(jīng)營效益，給予適當(dāng)?shù)馁Y金扶持。

3.4 規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序，完善地方土地流轉(zhuǎn)管理辦法

修訂完善地方土地流轉(zhuǎn)管理辦法。土地流轉(zhuǎn)是集法制性、經(jīng)濟(jì)性、社會性于一體的體制和機(jī)制創(chuàng)新。規(guī)定好承包戶和被承包戶使用權(quán)的確認(rèn)、建立專門的管理機(jī)構(gòu)。明確各方面的職責(zé)，權(quán)利、義務(wù)、糾紛處理及法律責(zé)任。對管理、流轉(zhuǎn)合同的細(xì)則等做出明確要求。用法律和管理辦法約束各方，讓土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道。探索出一條適合本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)辦法。

3.5 要科學(xué)選擇試點(diǎn)

開展土地流轉(zhuǎn)置換不能一哄而起，操作中會出現(xiàn)諸多新情況和新問題，只能走先試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，再逐步推廣的路子。開展試點(diǎn)要有兩個基本條件：一是流轉(zhuǎn)置換節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)和新增耕地指標(biāo)的市場價格足以支撐起農(nóng)民新居建次和土地復(fù)墾整理的費(fèi)用；二是必須具備良好的區(qū)位經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，農(nóng)民不僅能改善居住條件，還能提高農(nóng)戶土地財產(chǎn)性收入的獲得，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的就業(yè)安置。實(shí)踐中可以選擇四類村來試點(diǎn)：一是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村；二是縣城和中心鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊村；三是工業(yè)園區(qū)附近的農(nóng)村；四是旅游風(fēng)景區(qū)附近的農(nóng)村。

參考文獻(xiàn)

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第四篇：我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策思考

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農(nóng)”難題的有效途徑。然而在實(shí)踐中，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問題，如政府角色定位問題、農(nóng)民的利益保障問題及社會化服務(wù)體系不健全問題等等，本文對現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革中存在的問題進(jìn)行總結(jié)并深入分析原因，在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，對落實(shí)農(nóng)村土地政策、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、拓寬農(nóng)民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展的新事物，近幾年各地在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，因此，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題

（一）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

目前很多地方土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，部分農(nóng)民法律意識淡薄，采取口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的仍然占很大比例，如在濟(jì)源市被調(diào)查的117個農(nóng)戶中，沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議的占78.4%，其中，既無書面協(xié)議又無口頭約定的占10.8%；而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或簽證及公證機(jī)關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書面協(xié)議，但也存在手續(xù)不規(guī)范條款不完備等問題，“對雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任沒有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責(zé)任，而且缺少土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)，對于農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價的評定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的隨意性和無序性”1。

（二）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益缺乏保障

一是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。個別地區(qū)沒有認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在工作中還存在“錯位、越位”現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。二是土地流轉(zhuǎn)缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查與評估的市場。在筆者調(diào)研的市縣中，無論是政府推動還是自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，對承租方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格都沒有進(jìn)行嚴(yán)格審查，更沒有讓承租方交納經(jīng)營風(fēng)險保證金。在土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且沒有有效的補(bǔ)償辦法，風(fēng)險由農(nóng)民和政 1劉啟營.新形勢下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的路徑分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（4）府承擔(dān)。三是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機(jī)制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制及社會化服務(wù)體系不完善

一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制還沒有完全建立，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，限制了土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。另一方面，目前很多地方針對土地流轉(zhuǎn)尚未建立完善的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地保險機(jī)構(gòu)等，制約了土地交易市場的發(fā)育及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的健康、有序進(jìn)行。

（四）土地流轉(zhuǎn)管理不健全

目前對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政部門沒有具體的實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，有些地方土地流轉(zhuǎn)主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現(xiàn)代化的工作手段，在個別地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)無序的狀態(tài)，糾紛隱患較多。一些地方還沒有統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)管理體制不順，職責(zé)不明，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。管理的無序或缺位導(dǎo)致有些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象，這對國家的糧食安全也造成隱患。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導(dǎo)是幫助集體土地健康、有序流轉(zhuǎn)的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準(zhǔn)，認(rèn)識錯位，普遍把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)行為，沒有認(rèn)識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大意義，對有利的流轉(zhuǎn)模式不加以鼓勵和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度。同時沒有科學(xué)制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)民出路的規(guī)劃，對可能出現(xiàn)的問題沒有做好應(yīng)急處理預(yù)案，提供服務(wù)，化解矛盾。集體土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，如果基層行政組織，違背農(nóng)民的意愿而強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，這將為社會埋下許多隱患，甚至危及整個社會的穩(wěn)定。所以政府應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)，搞好規(guī)劃、提高服務(wù)，在集體土地流轉(zhuǎn)中做好服務(wù)員、裁判員的角色2。

（二）農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈

分析當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈的現(xiàn)象。究其原因如下： 2葉桂英.淺談集體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 首先，農(nóng)村社會保障體系不健全，失地農(nóng)民缺乏生存保障。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農(nóng)民即使轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè)，由于失業(yè)的風(fēng)險和收入的不確定性，他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺?，寧肯粗放?jīng)營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉(zhuǎn)移出讓”3。其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)的速度應(yīng)該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位增加的速度與城市基礎(chǔ)設(shè)施容納的程度相適應(yīng)”4，當(dāng)前，城鎮(zhèn)化速度慢與城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力能力不足導(dǎo)致農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉(zhuǎn)出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農(nóng)政策的出臺和新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施提高了農(nóng)民對土地價值的預(yù)期，致使流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈。

（三）土地流轉(zhuǎn)后資金與技術(shù)支持不足

土地流轉(zhuǎn)后，要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營，必須進(jìn)行資金投入和技術(shù)支持。經(jīng)營者開發(fā)資金匱乏，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一些經(jīng)營者大面積承包土地后從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，后續(xù)發(fā)展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經(jīng)營者在土地開發(fā)上存在嚴(yán)重的資金困難，規(guī)模難以擴(kuò)大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉(zhuǎn)的意義在于土地流轉(zhuǎn)以后，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，精耕細(xì)作，達(dá)到高產(chǎn)高效。而一些承包大戶由于缺乏相關(guān)技術(shù)支持，只能搞粗放的規(guī)模化，不僅無法提高效益，而且對土地資源也造成一種浪費(fèi)。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使一部分有承包能力和意向的經(jīng)營主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉(zhuǎn)的本來意義。

（四）土地分戶經(jīng)營的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計劃性、規(guī)模性之間存在矛盾

土地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化效益，而第二輪土地延包實(shí)行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經(jīng)營，而且農(nóng)戶在這種嚴(yán)重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進(jìn)一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細(xì)碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式，難以實(shí)現(xiàn)土地成片集中流轉(zhuǎn)。而且業(yè)主在實(shí)施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時，往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥，而使土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難產(chǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，一些地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，尤其是丘陵山區(qū)，地塊小且不平整，水、電、路建設(shè)滯后，集中連片流轉(zhuǎn)難度大，不利于規(guī)模經(jīng)營和大型機(jī)械作業(yè)，阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康進(jìn)行的對策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要因地制宜，切實(shí)把握“適度”兩個字。首先，必須 34郭江平.農(nóng)村土地市場發(fā)育障礙及對策研究[J].湖北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2004，31（1）夏先鵬.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展機(jī)遇與風(fēng)險[J].中國新農(nóng)村法制建設(shè)研究，2009，9 始終堅持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，不能盲目跟風(fēng)推進(jìn)，以行政手段推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對于政府和村級組織來說，只能是進(jìn)行政策導(dǎo)向，創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)服務(wù)管理。其次，要把握規(guī)模的“適度”。適度規(guī)模經(jīng)營就是生產(chǎn)規(guī)模要與生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力相適應(yīng)，不能一味追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，生產(chǎn)能力卻達(dá)不到，反而導(dǎo)致粗放經(jīng)營，甚至拋荒，浪費(fèi)了土地資源，違背了中央進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度的初衷。第三，要根據(jù)各地具體的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平制定不同的土地流轉(zhuǎn)制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為薄弱或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性仍然很強(qiáng)，而在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地區(qū)，農(nóng)民對土地的依賴性日益減弱，充分利用土地使之增值的要求越來越高，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化的需求也越來越高。所以要根據(jù)各地實(shí)際情況，切實(shí)制定有效的措施，積極引導(dǎo)村、社及農(nóng)民群眾在自愿、有償?shù)那疤嵯麻_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，認(rèn)真解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的新情況、新問題。

（二）積極培育規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，就要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，建立嚴(yán)格而規(guī)范的配套制度和措施。一是健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，要建立和完善縣一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組的三級中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使廣大農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能及時、準(zhǔn)確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，切實(shí)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢、配置不佳的問題。三是建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價格形成和指導(dǎo)機(jī)制?！案鶕?jù)市場供求、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時進(jìn)行流轉(zhuǎn)價格的調(diào)整，以便更好地反映土地的動態(tài)價值變化”，5從而建立健全農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益增長機(jī)制，保障農(nóng)民收益能隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

（三）深入強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

各級基層黨委、政府要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，特別要處理好土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與保護(hù)基本農(nóng)田的關(guān)系，處理好土地開發(fā)與保護(hù)群眾權(quán)益的關(guān)系。把各種流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范化管理，確保交易雙方權(quán)利和義務(wù)明晰。要切實(shí)做好農(nóng)地確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)戶在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止村級組織代替農(nóng)戶或超越農(nóng)戶對外簽訂流轉(zhuǎn)合同，依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。同時，要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，提供規(guī)范格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。另外，還要加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督，杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。

（四）加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體

5王春超,李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來自湖北的農(nóng)戶調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2008(4).要有效地加快土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要多元化和多形式地創(chuàng)新能促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力解放和提高的規(guī)模經(jīng)營主體。首先，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育專項資金。獎勵、補(bǔ)貼、扶持土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，大力培育以家庭農(nóng)場和新型農(nóng)民專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營主體，努力形成“規(guī)?；彝ソ?jīng)營+農(nóng)民專業(yè)合作社”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。其次，加快構(gòu)建服務(wù)“三農(nóng)”的金融平臺，積極探索信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，適度降低支農(nóng)信貸利率。加快農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，鼓勵行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、合作社組建農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司，并建議財政按實(shí)際擔(dān)保額給予一定的擔(dān)保風(fēng)險補(bǔ)助。第三，加大技術(shù)支持，幫助規(guī)模經(jīng)營主體真正實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，提高經(jīng)營效益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，達(dá)到高產(chǎn)高效。

（五）建立健全土地流轉(zhuǎn)的配套保障機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)的健康進(jìn)行有賴于農(nóng)村配套保障機(jī)制的完善。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險低收益的產(chǎn)業(yè)，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會經(jīng)濟(jì)因素的影響。因此，推動土地流轉(zhuǎn)，就必須建立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制和多層次的農(nóng)村社會保障制度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對自然災(zāi)害等風(fēng)險的緩沖能力，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，同時使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險，以解除農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對于外出打工的農(nóng)民，應(yīng)制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系。加大對失地農(nóng)民的就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加速農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，最大限度地發(fā)揮土地的市場要素功能，確保土地流轉(zhuǎn)能健康、有序、順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素尤其是農(nóng)用土地資源實(shí)行市場配置和規(guī)模經(jīng)營的要求越來越迫切。但據(jù)我們調(diào)查，當(dāng)前農(nóng)地資源利用存在著一些較為突出的問題：

一、承包土地少，規(guī)模生產(chǎn)難形成。平均分包土地的格局使農(nóng)民在有限的承包土地上增加收入的難度增大，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營又沒有多余的土地，放棄承包土地又擔(dān)心生活沒有保障，有限的土地限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展，造成了農(nóng)業(yè)土地資源的浪費(fèi)。

二、小規(guī)模生產(chǎn)，農(nóng)民收益難增加。分散零星生產(chǎn)經(jīng)營方式難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的桎梏，制約了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的形成和推進(jìn)。

三、政策不具體，監(jiān)管措施難有力。提倡土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，一直是中央農(nóng)村政策的主要內(nèi)容之一，這在中央一系列農(nóng)村政策中均有涉及，但比較原則。對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有具體實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個重要原因。

四、舊習(xí)慣根深蒂固，承包土地流轉(zhuǎn)困難。在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對土地的眷戀還很深，寧愿造成地荒也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去，據(jù)調(diào)查，部分地方季節(jié)性的拋荒地約占耕地面積的10%。大面積拋荒影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成一定的損失。

五、風(fēng)險大，效益低，制約流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)是自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，比較效益低，特別是前幾年，農(nóng)產(chǎn)品賣難，造成流轉(zhuǎn)也難，加之加入WTO后對農(nóng)業(yè)的影響更大，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收，如城北鎮(zhèn)的馬林村XX年大面積種植西瓜，由于品種單一，當(dāng)年氣候不好，出產(chǎn)時，市場行情看跌，造成大量爛瓜，農(nóng)民損失嚴(yán)重。

六、操作不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內(nèi)容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未經(jīng)村社集體經(jīng)濟(jì)組織審查同意；二是土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標(biāo)的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規(guī)定的時間等。有的曲線炒作地皮，實(shí)行耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；三是有的合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證機(jī)關(guān)公證。目前，還沒有一個鄉(xiāng)有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏。

七、開發(fā)業(yè)主引進(jìn)難。由于農(nóng)業(yè)收益比較低，高收益項目農(nóng)業(yè)難以選擇，農(nóng)業(yè)開發(fā)又面臨市場和自然雙重風(fēng)險。因 此，業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實(shí)力的民營企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)的比較少。目前，全縣引進(jìn)從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的業(yè)主中真正堅持下來并實(shí)實(shí)在在取得較好效益的不多。有的依賴性大，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的項目選擇不準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)趨同，品種單一；有的盲目追求規(guī)模，管理粗放；也有的缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營能力。

要解決這些矛盾和問題，就必須在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上建立規(guī)范有序的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。為此，提出以下幾點(diǎn)建議：

一、穩(wěn)定承包關(guān)系，完善土地延包工作。進(jìn)一步做好土地承包期再延長30年不變的工作，全縣自1999年開展二輪土地延包30年工作以來，各級黨委政府非常重視，做了大量艱苦細(xì)致的工作，大部分地方落實(shí)了延包政策，但極少數(shù)地方由于認(rèn)識不足，宣傳力度不夠，延包工作未真正落到實(shí)處，土地承包經(jīng)營權(quán)證還滯留在干部手中，延包合同也沒完全簽訂到戶。這些地方必須在短期內(nèi)查漏補(bǔ)缺，確保延包合同簽訂率和承包經(jīng)營權(quán)入戶率達(dá)到100%，同時要按鄉(xiāng)、村、社逐級建立好承包土地臺帳。這既是穩(wěn)定土地承包權(quán)，落實(shí)黨的農(nóng)村基本政策的要求，也是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

二、明確管理機(jī)構(gòu)和職能，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督。農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作是對現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)新階段 農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的進(jìn)一步完善，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展，是農(nóng)村經(jīng)營管理部門三大主體職能中的首要職能。縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)營管理部門要認(rèn)真負(fù)起農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的工作責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的措施，使之行為規(guī)范，形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極地去引導(dǎo)、實(shí)施、管理和監(jiān)督。首先是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法；第二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽證、仲裁制度；第三是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點(diǎn)對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊，促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)。

三、創(chuàng)新觀念，推動土地順利流轉(zhuǎn)。全縣人均耕地不到一畝，大家都停留在這塊人均不到一畝土地上，很難滿足人民生活的需要，農(nóng)民很難富起來。隨著入世，農(nóng)業(yè)面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，家庭承包經(jīng)營制度的農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的矛盾、平均承包土地與市場自由配置土地資源之間的矛盾、分散的一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大生產(chǎn)之間的矛盾等等，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中將表現(xiàn)得更為明顯。因此，廣大干部要立足為民辦實(shí)事出發(fā)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的引導(dǎo)，把它列入重要的議事日程，結(jié)合各地實(shí)際，多形式、多 渠道、積極穩(wěn)妥地開展土地流轉(zhuǎn)工作，把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)資源的合理配置，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時，對土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策要進(jìn)行廣泛的宣傳，促進(jìn)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)工作，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種模式，擴(kuò)大種植規(guī)模，防止寧肯荒地也要守著一畝地的僵化思想，有效地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

四、堅持政策原則，確保土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。一是土地流轉(zhuǎn)必須在土地延包30年不變政策前提下進(jìn)行，對有些地方搞三五年就調(diào)整，或打亂重新分配的做法要糾正，以保持家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定。二是土地流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，不能刮風(fēng)、不能下指標(biāo)、不能強(qiáng)制推行，要充分尊重農(nóng)民的意愿，一切圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展，一切為了農(nóng)民增收。三是要堅持土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低下，農(nóng)民增收困難，各地在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一定要將流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。四是土地流轉(zhuǎn)要規(guī)范操作與管理，各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要切實(shí)履行職責(zé)，積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，及時辦理合同變更、解除、簽證工作，積極妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化發(fā)展。