第一篇：完善我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思考

完善我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思考

可流轉(zhuǎn)性是土地的一個(gè)重要特征。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在公平原則的基礎(chǔ)之上，按照國(guó)家規(guī)劃和土地使用的效益原則，而建立起來(lái)的農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

但它們都只能是完全的或部分的權(quán)屬關(guān)系的變動(dòng)，而絕不是空間位置的變更。產(chǎn)權(quán)制度是指一定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則相結(jié)合而存在的，并且能對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)行有效保護(hù)、調(diào)節(jié)和組合的制度安排?！巴恋禺a(chǎn)權(quán)制度”這一概念包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：其一，土地產(chǎn)權(quán)制度是一定社會(huì)條件下，人們?cè)谡加泻屠猛恋剡^(guò)程中所形成的人與人之間結(jié)成的社會(huì)關(guān)系的總稱。其二，以土地為媒介結(jié)成的人與人之間的關(guān)系，有的上升為國(guó)家意志，形成有關(guān)土地的法律和政策。因此，土地產(chǎn)權(quán)制度既包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括法權(quán)關(guān)系。前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，后者屬于上層建筑。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，就應(yīng)當(dāng)規(guī)范使用土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，使農(nóng)民能夠更多地獲得對(duì)土地的處理權(quán)和收益權(quán)。

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素和勞動(dòng)對(duì)象的土地，適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件和客觀要求。農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是指土地的經(jīng)營(yíng)在最優(yōu)的規(guī)模上實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、資本、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高土地的生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，從而獲得收益的最大化。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國(guó)家社會(huì)基金課題組和國(guó)家軟科學(xué)重大項(xiàng)目課題組2003年8月至2004年6月聯(lián)合調(diào)研，征地方面的糾紛是目前農(nóng)民反映的主要問(wèn)題，占總數(shù)的60.1%。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基本模式是集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。這種制度模式在20世紀(jì)80年代曾極大地推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但是隨著時(shí)間的推移，其內(nèi)在缺陷也逐漸暴露出來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.國(guó)家與集體的土地所有權(quán)界線不清。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地，國(guó)家依法征用的土地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國(guó)家所有。從上述立法我們可以得出：農(nóng)村土地除了國(guó)家的就是集體的。但現(xiàn)行立法并沒(méi)有明確界定哪些土地是國(guó)家的，哪些土地是集體的，更沒(méi)有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有。即使是我們一般認(rèn)為界定得比較清楚的城市土地，實(shí)際上也是極其模糊的，比如城市市區(qū)范圍內(nèi)存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發(fā)展，新設(shè)建制市的不斷涌現(xiàn)，老城市區(qū)的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了新設(shè)建制市的市區(qū)土地是否自然而然地由原集體所有變?yōu)閲?guó)家所有的問(wèn)題。同時(shí)，建制鎮(zhèn)被法律認(rèn)可為城市范圍，而建制鎮(zhèn)的土地實(shí)際上主要屬于集體所有。因此，這種模棱兩可、含含糊糊的規(guī)定，似乎連立法者也解釋不清。

2.土地所有權(quán)效力不完全。

《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”可見(jiàn)，占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。從理論上講，農(nóng)民集體擁有法定的土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但事實(shí)上，我國(guó)的集體土地所有權(quán)是一種不完全的所有權(quán)。首先，在使用權(quán)和收益權(quán)方面，通過(guò)承包合同而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，本來(lái)可以享有合同所約定的土地使用權(quán)和爭(zhēng)取最大收益的權(quán)利，然而鄉(xiāng)、村干部卻可以任意解除合同或到期不續(xù)定承包合同，還有些基層人民政府以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)行干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，“一些基層政府組織以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配”。我國(guó)人多地少，人地矛盾比較尖銳，人口對(duì)土地的壓力越來(lái)越大，但現(xiàn)實(shí)情況卻是隨著工業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)展，現(xiàn)行農(nóng)民土地權(quán)益被隨意剝奪的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。大批農(nóng)民被迫離開(kāi)賴以生存的土地，導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)又失地。其次，農(nóng)村集體土地所有

權(quán)無(wú)最終處分權(quán)，一方面，國(guó)家建設(shè)需要使用集體所有的土地時(shí)，國(guó)家只要通過(guò)征用就可以了。另一方面，我國(guó)立法不但禁止集體土地買賣，而且禁止有償轉(zhuǎn)讓。集體所有的土地只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓、轉(zhuǎn)讓。這不僅使集體所有者失去了對(duì)土地的處分權(quán)，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的出讓金流入國(guó)庫(kù)。據(jù)此，集體土地所有權(quán)在很大程度上失去了所有權(quán)的應(yīng)有意義。

3.現(xiàn)行土地征用制度難以保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的土地他鄉(xiāng)權(quán)利。根據(jù)我國(guó)民法原理來(lái)分析，集體土地所有權(quán)被征用并不必然導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地他鄉(xiāng)權(quán)利的消滅。也就是說(shuō)，國(guó)家在征用集體土地所有權(quán)的同時(shí)也應(yīng)一并征收集體土地所有權(quán)紙上所設(shè)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利。否則，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)將遭到毀滅性的破壞，農(nóng)村改革以來(lái)逐步發(fā)展形成的農(nóng)民的土地權(quán)利也將完全喪失。

二、建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道

2002年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地承包法》，以立法的形式明確了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，這是我們處理土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的政策和法律依據(jù)。其基本的政策導(dǎo)向是：從保障農(nóng)民的土地權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，使之朝著健康、有序的方向發(fā)展。這在實(shí)質(zhì)也就有了土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的含義。

土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，必須明確允許土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利和義務(wù)，并對(duì)流轉(zhuǎn)給予規(guī)范。從主體上來(lái)說(shuō)，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的初始主體分兩類，一類是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一類是行使集體土地使用權(quán)的農(nóng)戶；內(nèi)容上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)包括土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩種形態(tài)，它們的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是地租、地價(jià)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)；形式上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是通過(guò)地租、地價(jià)實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)形式，即買賣、出租和抵押。土地買賣是以地價(jià)為杠桿的土地產(chǎn)權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓，這是土地產(chǎn)權(quán)的全部出讓。土地出租是以地租為杠桿的土地產(chǎn)權(quán)某項(xiàng)權(quán)能—使用權(quán)的契約轉(zhuǎn)讓。土地抵押則是以地價(jià)為尺度，以土地產(chǎn)權(quán)為對(duì)象的債權(quán)擔(dān)保，已并不直接涉及土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，只有當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)擔(dān)保的債務(wù)不能如約履行時(shí),才會(huì)發(fā)生土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。工具上，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)工具是土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)。它是土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)借以實(shí)現(xiàn)的法律憑證。土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)工具是土地所有權(quán)證書(shū)，如一般所說(shuō)的地契；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的工具是土地使用權(quán)證書(shū)。

1.土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持土地權(quán)利登記原則。登記能夠明確土地的歸屬，有利于保護(hù)權(quán)利人，使享有權(quán)利的人在設(shè)定范圍內(nèi)(如農(nóng)土農(nóng)用)有權(quán)自由行為，使其他人在設(shè)定范圍內(nèi)負(fù)不作為的義務(wù)；登記具有公開(kāi)擔(dān)保的作用，能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，并確保安全和有效，有助權(quán)利人高效率地使用土地;登記還可以作為貸款的依據(jù)，權(quán)利人可以據(jù)此獲得貸款來(lái)改善土地的生產(chǎn)能力。同時(shí)，要堅(jiān)持契約自由原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種自由經(jīng)濟(jì)，即以自由的方式實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置?！皼](méi)有契約自由，就沒(méi)有真正的民法和真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！崩硐氲氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)是經(jīng)濟(jì)主體自由進(jìn)出市場(chǎng)、商品自由流通、要素自由組合、價(jià)格自由議定、結(jié)構(gòu)自由調(diào)整。土地權(quán)利可轉(zhuǎn)讓性，一方面確保土地資源的利用最有價(jià)值，另一方面也可保障經(jīng)營(yíng)者收回投資，堅(jiān)持契約自由原則，土地是否流轉(zhuǎn)，以及土地流轉(zhuǎn)的形式，應(yīng)該由農(nóng)民自主決定，能保障農(nóng)民依照自己的意志轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。當(dāng)然，基于土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)作用，這種轉(zhuǎn)讓是有約束的，即屬于規(guī)定保護(hù)的農(nóng)用土地，轉(zhuǎn)讓不能改變作業(yè)性質(zhì)。目前土地流轉(zhuǎn)主要以行政方式推動(dòng)，流轉(zhuǎn)的控制權(quán)主要掌握在鄉(xiāng)村基層干部手中，一些地方土地流轉(zhuǎn)工作的方式從“引導(dǎo)”變成了“逼迫”，造成了矛盾。這也與中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的“自愿、依法、有償”的三個(gè)原則相違背。另外，土地流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行，就是按照《土地承包法》規(guī)定的原則和程序進(jìn)行規(guī)范的流轉(zhuǎn)。

2.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的股權(quán)化。當(dāng)農(nóng)村土地所有權(quán)明確，地權(quán)界定明晰，農(nóng)民對(duì)土地的支配權(quán)是相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的，而且制度確保土地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)該允許嘗試農(nóng)村土地使用權(quán)股權(quán)化的操作方式，甚至可以在有條件的地方進(jìn)行農(nóng)村土地的股權(quán)化運(yùn)作并且不斷擴(kuò)大。土地股份化是推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種有效方式。所謂土地股份化，是指鼓勵(lì)和支持農(nóng)戶將土地長(zhǎng)期使用權(quán)折合成股本參與各種合作組織、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)等，并按其股本大小定期領(lǐng)取土地股權(quán)收益。土地的股權(quán)化是使土地價(jià)值化、貨幣化，這既是建立有效產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，又是有效推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)技術(shù)性操作問(wèn)題，使得土地產(chǎn)出不是實(shí)物形態(tài)分配，而是價(jià)值形態(tài)參與分配。在農(nóng)村實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，農(nóng)民最擔(dān)心的即是土地的調(diào)整與變動(dòng)，即使是充分尊重農(nóng)民意愿，在發(fā)生承包到期、人口增減等情況下堅(jiān)持公平與合理的原則來(lái)進(jìn)行一些土地再分配，也無(wú)法使農(nóng)民內(nèi)心安穩(wěn)。而以承包的土地份額評(píng)估作價(jià)入股集體股份合作經(jīng)濟(jì)組織，集體將土地有償發(fā)包給種田大戶實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模、集約經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶可以在年終按股分紅，這樣的做法可以避免土地集中過(guò)程中可能產(chǎn)生的震蕩。

土地的股權(quán)化還可以通過(guò)章程的有效約束，監(jiān)督土地經(jīng)營(yíng)的狀況，影響董事會(huì)的決策，充分體現(xiàn)主體的物權(quán)。即使股東大會(huì)一致通過(guò)更變土地用途，農(nóng)戶也不必?fù)?dān)心那種失去土地和失去土地作為自己最低福利保障功能的顧慮，因?yàn)楣蓹?quán)為農(nóng)戶擁有，權(quán)益永遠(yuǎn)在股份合作組織的經(jīng)營(yíng)中得到體現(xiàn)。土地的股權(quán)化才真正使得土地流轉(zhuǎn)更富于實(shí)際操作的意義，也更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素的原則，有效地為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。當(dāng)然，土地的股權(quán)化的實(shí)施必須要有條件，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)達(dá)，小城鎮(zhèn)的興起，勞動(dòng)力已大量轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上等等。

3.堅(jiān)持科學(xué)引導(dǎo)和公平自愿原則。各級(jí)黨委、政府必須高度重視土地流轉(zhuǎn)工作，把推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)作為跨農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵措施來(lái)抓，按照本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目的要求，圍繞培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，精心制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃。有目的地篩選適宜本地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，引導(dǎo)承包戶流轉(zhuǎn)土地，調(diào)整結(jié)構(gòu)，實(shí)施規(guī)模連片經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家現(xiàn)行政策和有關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，又稱保護(hù)自己提出申請(qǐng)，在接轉(zhuǎn)雙方自愿平等協(xié)商、互惠互利的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、居住特點(diǎn)、土地狀況等，合理規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的形式和時(shí)限。村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)經(jīng)部門要承擔(dān)起土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和管理職責(zé)，切實(shí)做好對(duì)流轉(zhuǎn)合同簽訂、結(jié)算的指導(dǎo)和減征、調(diào)整工作。要嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范自愿申請(qǐng)、核實(shí)審批、合同簽訂、變更登記的程序。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)后的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)化解矛盾，保證和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

第二篇：建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制

建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制

文章來(lái)源： 《理論前沿》2004年第4期 [作者：甘肅省國(guó)土資源廳黨組書(shū)記、廳長(zhǎng) 張翀] 發(fā)布時(shí)間：

08-06-16 10:33:06 276

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的根本問(wèn)題，歷來(lái)受到黨和政府的高度關(guān)注?！掇r(nóng)村土地承包法》特別強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，不僅在政治上保護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，還給占中國(guó)人口73%的廣大農(nóng)民提供了一個(gè)法律武器。以法律的形式保障農(nóng)民的土地權(quán)益，代表了最廣大人民的根本利益，體現(xiàn)了執(zhí)政為民的精神。《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，要求做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作，在我黨歷史上第一次提出了農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的要求。黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步指出：“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。有條件的地方，可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”這對(duì)我們?nèi)绾芜M(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位具有十分重要的指導(dǎo)意義。因此，研究農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，健全、完善和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，是當(dāng)前我國(guó)土地政策法律研究的重點(diǎn)。

一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)涵

土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，一般是指土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，如政府征用土地，致使農(nóng)民 集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。在現(xiàn)階段，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)更多的表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在農(nóng)村主要表現(xiàn)為農(nóng)用地的內(nèi)部流轉(zhuǎn)(指由已承包土地的農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將該土地的使用權(quán)在一定的限期內(nèi)轉(zhuǎn)讓給其他的單位和個(gè)人)以及農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。按照我國(guó)《憲法》和現(xiàn)行的土地管理法，集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)是不合法的。因此，在研究農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí)，最狹義、最典型的土地流轉(zhuǎn)的概念，是指得到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶再把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，這也是本文討論的主題。

二、建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制是市場(chǎng)配置資源的客觀要求

改革開(kāi)放以后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。集體土地所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)得到了分離，土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始活躍起來(lái)。但是，目前的家庭

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在中國(guó)社會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)折時(shí)期的特殊歷史條件下形成的，主要依靠農(nóng)民群眾的自發(fā)力量推動(dòng)建立的，這就注定了制度本身的不完善性以及后續(xù)補(bǔ)充、修改、完善工作的長(zhǎng)期性。家庭經(jīng)營(yíng)承包盡管有效地解決了勞動(dòng)和報(bào)酬的脫節(jié)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，但終究還不是完整的農(nóng)地制度，特別是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，這種制度的缺陷就越發(fā)明顯地表現(xiàn)出來(lái)，諸如因農(nóng)村土地所有權(quán)主體“模糊”，造成了實(shí)施現(xiàn)行農(nóng)地制度的困難；土地變動(dòng)頻繁、人地關(guān)系不穩(wěn)；農(nóng)戶土地規(guī)模小，地塊細(xì)碎，效益低；土地轉(zhuǎn)讓收益分配不公與失序；土地糾紛多等問(wèn)題。特別是我國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織（WTO），現(xiàn)行制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)趨勢(shì)不相適應(yīng)。反映到土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，由于農(nóng)戶的土地權(quán)利過(guò)小過(guò)少，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，土地使用者不能夠依照法定程序自主地有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地，因而大大阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和完善，同時(shí)也造成了土地隱性市場(chǎng)和投機(jī)活動(dòng)的猖獗，影響了土地資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的合理配置和優(yōu)化。因此，建立、完善和創(chuàng)新農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不僅是土地資源配置適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，也是貫徹“十六大”精神、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。

三、農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是健全和完善我國(guó)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度乃至整個(gè)土地制度的重要內(nèi)容

根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)特征，不論是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)(國(guó)家征用)，還是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都屬于土地流轉(zhuǎn)的范疇，從理論上不能否定其中任何一種形式的土地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段，弱化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，在土地問(wèn)題上也是如此。落實(shí)農(nóng)民土地權(quán)利的根本之策，就是在法律上認(rèn)可農(nóng)民得到的承包權(quán)是物權(quán)，因此，在農(nóng)戶依法取得了農(nóng)用地的承包權(quán)后，承認(rèn)農(nóng)戶具有將使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移的權(quán)利，這是尊重農(nóng)民權(quán)利，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的重大措施，合于邏輯，合于法理，有助于從理論上理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度乃至整個(gè)土地制度的科學(xué)研究，是健全和完善我國(guó)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度乃至整個(gè)土地制度的重要內(nèi)容。具體表現(xiàn)在：

(一)農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于稀缺和有限的土地資源得到更優(yōu)配置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需求，促使土地這一基本資源升值，變得愈加珍貴。只有建立實(shí)施科學(xué)、合理的農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置與潛在價(jià)值。

(二)農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，降低

生產(chǎn)成本。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度后，農(nóng)民在自己保留承包權(quán)的前提下，從自身利益出發(fā)，自愿地將無(wú)力耕種或不愿耕種的土地及時(shí)轉(zhuǎn)讓出去，將土地調(diào)整的決策權(quán)分散到各個(gè)農(nóng)戶，有利于促進(jìn)土地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，明確農(nóng)戶自己有決定土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，也可消除農(nóng)民害怕集體頻繁調(diào)整土地的顧慮，從而增加農(nóng)業(yè)投資，加強(qiáng)土地集約化經(jīng)營(yíng)。

(三)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步優(yōu)化組合。土地流轉(zhuǎn)可以使經(jīng)營(yíng)中發(fā)生的勞地比例失調(diào)得以及時(shí)自然調(diào)整，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要素在總體上保持動(dòng)態(tài)的優(yōu)化組合。

(四)完善的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)際土地使用權(quán)的再分配和優(yōu)化過(guò)程，它有利于使那些勞動(dòng)力緊張的農(nóng)戶或從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，在保留其承包權(quán)的前提下，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，讓種田大戶去專門集中經(jīng)營(yíng)土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展。

(五)新的土地流轉(zhuǎn)制度具有強(qiáng)大的農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會(huì)安定的保障功能。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大和新的工程項(xiàng)目的實(shí)施，農(nóng)用地的非農(nóng)化使用規(guī)模越來(lái)越大，違法轉(zhuǎn)讓和剝奪土地承包者受償權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，由此而引發(fā)的干群矛盾甚至沖突相當(dāng)嚴(yán)重。如果以法律形式明晰土地的支配權(quán)和轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，那么必定有利于農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

四、建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制的主要途徑

(一)要建立有利于保護(hù)農(nóng)民群眾利益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，為依法建立新的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供法律保護(hù)和政策依據(jù)。

目前，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律、法規(guī)還不健全，尤其在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面存在較多的“空白”，而這些權(quán)利的流轉(zhuǎn)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，將變得越來(lái)越頻繁，因此，急需研究和制定這方面的政策，以完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律體系。

(二)加快建立、健全農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系建設(shè)。

土地使用權(quán)流通市場(chǎng)，一方面發(fā)揮著中介作用，為轉(zhuǎn)讓方和受讓方牽線搭橋，促成交易；另一方面又發(fā)揮著市場(chǎng)監(jiān)督作用，防止發(fā)生土地投機(jī)等非法交易的行

為。從理論上進(jìn)一步分析，農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有以下功能：第一，優(yōu)化農(nóng)用地資源的配置，即運(yùn)用價(jià)格的機(jī)制來(lái)引導(dǎo)農(nóng)用地的供給與需求；第二，溝通農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，評(píng)價(jià)土地價(jià)值；第三，傳導(dǎo)經(jīng)濟(jì)信息，溝通供需，促成交易，活躍經(jīng)濟(jì)；第四，協(xié)調(diào)土地收益分配與平衡供求的矛盾。

現(xiàn)階段要建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以從以下幾方面著手：

研究建立農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)是農(nóng)用地使用權(quán)的價(jià)格機(jī)制。要實(shí)行公平地價(jià)制度，運(yùn)用科學(xué)的方法確定與國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)格相協(xié)調(diào)的農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基準(zhǔn)地價(jià)，由國(guó)土資源管理部門定期公布。可以委托具有地價(jià)評(píng)估資格的地價(jià)評(píng)估單位和評(píng)估師評(píng)估地價(jià)，并報(bào)請(qǐng)土地行政主管部門審定。就農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的約束機(jī)制而言，要建立健全法律法規(guī)約束、金融約束、稅收約束、產(chǎn)權(quán)約束、內(nèi)部責(zé)任義務(wù)約束機(jī)制。就農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制而言，農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展需要配套的市場(chǎng)中介服務(wù)體系，要建立包括咨詢、評(píng)估、代理、仲裁等機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的制度，并做好農(nóng)地保險(xiǎn)等工作。就農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配制度而言，應(yīng)當(dāng)使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益在交易當(dāng)事人之間合理分配，以保護(hù)各方的合法權(quán)利和利益。另外，還要采取措施，促使農(nóng)用地使用權(quán)交易活動(dòng)的公開(kāi)化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)用地使用權(quán)市場(chǎng)的透明度。

(三)做好農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)管理工作。

1.準(zhǔn)確界定土地所有權(quán)主體。集體土地的所有權(quán)主體在法律上似乎早已確定，然而由于種種原因，實(shí)際上所有權(quán)的主體并不明確，這就給土地產(chǎn)權(quán)管理帶來(lái)了困難，因此，必須在法律上進(jìn)一步明確界定產(chǎn)權(quán)主體。對(duì)于集體土地，有條件的地方應(yīng)當(dāng)建設(shè)鄉(xiāng)、村、組各級(jí)以土地為主的股份合作公司等集體經(jīng)濟(jì)組織，并真正明確其法人地位，依法行使集體土地所有權(quán)，使其成為可以根據(jù)生產(chǎn)需要和市場(chǎng)規(guī)律，依法獨(dú)立地進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織。把鄉(xiāng)級(jí)政府和村干部個(gè)人在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的支配權(quán)、收益分配權(quán)剔除掉。

2.理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。要理順土地產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)之間的關(guān)系，一切土地產(chǎn)權(quán)的流通均應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)運(yùn)行。同時(shí)要理順土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的關(guān)系，即所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、部分處置權(quán)以及租賃權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利的關(guān)系。

3.加強(qiáng)土地登記。一切土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)都必須進(jìn)行土地登記，否則，土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利就無(wú)法得到保證。但是，當(dāng)前土地登記工作存在著明顯的滯后性，在沒(méi)有辦理土地登記、領(lǐng)取土地權(quán)利證書(shū)前，土地權(quán)利人就已經(jīng)實(shí)際上取得了用地的權(quán)利，這就造成了土地登記工作在人們心目中可有可無(wú)的印象，其原因除了有管理機(jī)制不順外，還有土地登記的基礎(chǔ)工作跟不上等。因此，加強(qiáng)土地登記工作，不僅要強(qiáng)化法律宣傳、提高土地使用者的法律意識(shí)，而且要改革管理體制，并努力做好基礎(chǔ)工作，使土地登記成為惟一的合法使用土地的前提條件。

4.抓緊土地管理的基礎(chǔ)工作，如根據(jù)農(nóng)用地的位置和土地肥沃程度進(jìn)行分等、定級(jí)。抓緊地籍管理和土地利用的規(guī)訓(xùn)工作，對(duì)土地利用以及權(quán)屬的變動(dòng)加以監(jiān)督，同時(shí)跟蹤土地?cái)?shù)量和質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化，為土地流轉(zhuǎn)提供準(zhǔn)確信息。

(四)抓緊研究制定農(nóng)用地使用權(quán)的抵押制度。

發(fā)展農(nóng)業(yè)，需要強(qiáng)有力的資金支持。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)關(guān)鍵階段，為了不誤農(nóng)時(shí)，農(nóng)民在自有資金不足的情況下，為了生產(chǎn)的發(fā)展，必然向金融機(jī)構(gòu)提出借貸的要求。但金融機(jī)構(gòu)卻由于種種原因不能滿足農(nóng)民不斷增長(zhǎng)的對(duì)信貸資金的需求，民間借貸市場(chǎng)就趁機(jī)發(fā)展起來(lái)，農(nóng)村的不穩(wěn)定因素也隨之增加。政府應(yīng)當(dāng)在賦予農(nóng)民對(duì)耕地等集體土地使用權(quán)以物權(quán)地位的基礎(chǔ)上，允許耕地等集體土地的使用權(quán)作為可以抵押的財(cái)產(chǎn)，以此作擔(dān)保向銀行等金融機(jī)構(gòu)取得貸款，從而使發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有可靠的信貸資金作保證。

(五)合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)拉動(dòng)力。

圍繞提高質(zhì)量和效益這個(gè)中心環(huán)節(jié)，國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織在保證農(nóng)民有充分的決策經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)化服務(wù)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)作物布局，根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行生產(chǎn)。與此同時(shí)，組織農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)參與流通，搞活農(nóng)產(chǎn)品的流通，提高土地的產(chǎn)出率，加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的拉動(dòng)力。

(六)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地股份合作制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)業(yè)股份合作制在克服土地使用的分散性，促進(jìn)土地集約化經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，加速我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)方面的作用是顯而易見(jiàn)的。我國(guó)浙江、廣東、江西、河北等地近年來(lái)已探索了幾種農(nóng)業(yè)土地股份制的模式或做法，取得了明顯的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但是，農(nóng)地股份合作制前提是把土地作為一種商品，允許土地使用權(quán)入股，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，這是農(nóng)村土地使用權(quán)改革的深化，因而必須在穩(wěn)定和完善家庭土地承包制的基礎(chǔ)上進(jìn)行?，F(xiàn)階段，在我國(guó)推進(jìn)農(nóng)地股份合作制，要在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度低下的地區(qū)積極試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)，以促進(jìn)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

(七)各級(jí)國(guó)土資源管理部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。

允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，要認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)行土地制度，確保政策上的合法性。要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)。要做到確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，國(guó)家對(duì)農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)，要在政策上給予鼓勵(lì)和支持的同時(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)的辦法、程序、合同關(guān)系的變更及相關(guān)的制約都要做出明確的規(guī)定，制定鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工或務(wù)工經(jīng)商政策，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐，促進(jìn)農(nóng)村分工、分業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一定要保持農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，要杜絕借流轉(zhuǎn)之機(jī)，改變耕地性質(zhì)的現(xiàn)象，確保農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。要高度重視農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究工作，對(duì)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的原因、內(nèi)在規(guī)律、客觀環(huán)境進(jìn)行深入分析，積極探索和建立科學(xué)的流轉(zhuǎn)管理的方式、方法，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)行為。參照國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理的法規(guī)和辦法，開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)管工作，引導(dǎo)集體土地市場(chǎng)健康發(fā)育。

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的資本化運(yùn)作，是我國(guó)土地使用制度的又一次革命，只有讓農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，才能應(yīng)對(duì)加入WTO所帶來(lái)的沖擊和挑戰(zhàn)，也才能為徹底解決“三農(nóng)”問(wèn)題創(chuàng)造條件。

第三篇：《自編》農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)注意事項(xiàng)

注意事項(xiàng)

1.該宗土地的性質(zhì)是屬于農(nóng)村個(gè)人承包地還是農(nóng)村集體所有未承包地（非建設(shè)用地），現(xiàn)土地使用者是否可以獲得全體村民（或村民小組委員會(huì)同意）認(rèn)可該宗土地為其個(gè)人擁有永久承包權(quán)的許可。如需要，是否可以提供自然屯所有村民的簽字或者村民小組委員會(huì)（屯長(zhǎng)等人）共同簽訂同意受讓人合理?yè)碛性撟谕恋赜谰贸邪?jīng)營(yíng)權(quán)。2.土地管理部門和農(nóng)業(yè)管理部門是否對(duì)這宗土地出具有土地承包書(shū)等有效證書(shū)，如開(kāi)荒者未有承包書(shū)，如何獲得土地承包書(shū)，或者協(xié)助受讓人獲得該宗土地承包書(shū)或者使用權(quán)證。

3.該宗土地首次流轉(zhuǎn)的相關(guān)備案（土地管理所 農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站 村委），村民如何獲得“四荒”土地使用權(quán)。

4．該宗土地必須是未受屯與屯、村民之間爭(zhēng)議的集體所有土地，需要時(shí)經(jīng)村委出具證明和公正，承認(rèn)該宗土地為屯里集體所有土地或開(kāi)荒人承包地。

5．擁有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的農(nóng)戶才可以自行決定土地的流轉(zhuǎn)，如出租，出讓等。但只能在有限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍和期限內(nèi)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。首先要明確誰(shuí)擁有土地承包權(quán)（或所有權(quán)），才能跟其簽訂土地使用權(quán)（租賃合同）。

6．集體土地流轉(zhuǎn)須經(jīng)過(guò)三分之二以上村民或村民代表簽字同意才能流轉(zhuǎn)給非本土地經(jīng)濟(jì)合作組織。

第四篇：我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善--以“三農(nóng)”問(wèn)題為背景的分析 關(guān)濤 煙臺(tái)大學(xué) 教授

關(guān)鍵詞: “三農(nóng)”問(wèn)題/集體土地所有權(quán)/社會(huì)保障

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村土地歷來(lái)被視為農(nóng)民維持生存的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有制也就成為相應(yīng)的法律保障，但由于種種原因，農(nóng)村集體土地所有制未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，所以農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善就成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要措施之一。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離政策，使眾多的農(nóng)村人口與有限的土地資源之間的矛盾日益加劇。農(nóng)村土地承包制決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)仍以小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)為主，未形成普遍的規(guī)模效益，抗拒自然風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，給予農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼很少，因而有時(shí)出現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)不增收的情況。其實(shí)，以農(nóng)業(yè)占GDP的比例之小就不必指望以解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題為突破口來(lái)解決全部的“三農(nóng)”問(wèn)題。①于是，為緩解人地關(guān)系高度緊張這一矛盾，實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的中心環(huán)節(jié)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。只有通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地的有效經(jīng)營(yíng)，才能積累、充實(shí)和增加農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)，以此保障農(nóng)民的基本生活需求。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的核心是互助合作

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度是伴隨著新中國(guó)的誕生而建立的，從新中國(guó)成立至今，我國(guó)農(nóng)村土地制度大致經(jīng)歷了三次變革。[1](P27-52)當(dāng)初建立集體土地所有制的初衷是通過(guò)互助合作，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

我國(guó)農(nóng)村土地制度第一次變革的標(biāo)志是1950年6月30日頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》，其中心思想是通過(guò)土地改革廢除封建地主土地私有制，將其變?yōu)檗r(nóng)民土地私有制，這一階段至1953年中共中央宣告土地改革已經(jīng)完成而結(jié)束。新中國(guó)的土地改革運(yùn)動(dòng)極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，為國(guó)家工業(yè)化的起步奠定了基礎(chǔ)，但也出現(xiàn)了“兩極分化”嚴(yán)重的情況。為了執(zhí)行“一化三改”的過(guò)渡時(shí)期總路線，中共中央決定在農(nóng)村通過(guò)互助合作和人民公社運(yùn)動(dòng)使土地的農(nóng)民私有向集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)過(guò)渡。這一階段從1953年開(kāi)始到1978年十一屆三中全會(huì)召開(kāi)前夕結(jié)束，最終形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制模式。

在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式中，生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)總是受到生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社的制約，人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)無(wú)償調(diào)撥生產(chǎn)隊(duì)資金和勞動(dòng)力的情況普遍存在，人民公社經(jīng)常無(wú)償征用生產(chǎn)隊(duì)所有的土地。[2〗(P110)生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的范圍并沒(méi)有明確的界定，有的地方在同一塊土地上存在生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社三個(gè)所有權(quán)，這種現(xiàn)象與“一物一權(quán)”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率無(wú)法充分發(fā)揮，也勢(shì)必挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。于是，從1983年起，中央決定改革人民公社體制，實(shí)行政社分設(shè)。中央要求原來(lái)的公社一級(jí)和非基本核算單位的大隊(duì)，是取消還是作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織保留下來(lái)，應(yīng)根據(jù)具體情況，在群眾自愿的基礎(chǔ)上，與群眾商定，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強(qiáng)制推行某一種模式。為了完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱;可以以村(大隊(duì)或聯(lián)隊(duì))為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置，可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。到1985年，全國(guó)政社分設(shè)工作全部完成。絕大多數(shù)地方在原來(lái)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)解體后，相應(yīng)組建了不同層次的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。

從十一屆三中全會(huì)召開(kāi)至今，國(guó)家通過(guò)土地使用制度改革，使土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，實(shí)行集體土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制，進(jìn)入土地制度改革的第三個(gè)時(shí)期。其結(jié)果是激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，使一部分農(nóng)民首先富裕了起來(lái)，但同時(shí)也出現(xiàn)了大量農(nóng)村貧困人口，加劇了廣大農(nóng)村地區(qū)的貧富分化現(xiàn)象。我國(guó)農(nóng)村集體所有的土地主要是供農(nóng)民維持其生存的，只有農(nóng)村集體組織的成員才有權(quán)使用集體所有的土地，因此農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)具有大陸法系傳統(tǒng)民法中人役權(quán)的性質(zhì)。[3]我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，在很大程度上完善了現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，但這種以農(nóng)戶為單位的土地承包制也決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)而無(wú)法形成規(guī)模效益，仍不能使我國(guó)農(nóng)村的土地成為維持和提高農(nóng)民生活的基本保障。為了發(fā)展農(nóng)村的公益事業(yè)，需要農(nóng)民上交“村統(tǒng)籌”和“鄉(xiāng)提留”，這是建立在農(nóng)民收入增加的基礎(chǔ)之上的，而農(nóng)民收入的增加，必須通過(guò)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，目前各地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在很大程度上取決于經(jīng)營(yíng)土地所得。為了應(yīng)對(duì)入世給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的巨大沖擊，減輕廣大農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，黨的十六大將解決“三農(nóng)”問(wèn)題擺到重要位置，提出共同富裕奔小康的戰(zhàn)略目標(biāo)。

通過(guò)歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)初建立農(nóng)村集體土地所有制的目的是為了解決貧富差距問(wèn)題，為了全國(guó)廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。盡管現(xiàn)在看來(lái)當(dāng)時(shí)有些激進(jìn)，但總的來(lái)說(shuō)是正確的。完善集體土地所有權(quán)制度的基本思路必然是利用有限的農(nóng)村土地維持廣大農(nóng)民的基本生活需要。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)該成為獨(dú)立的法人

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。我國(guó)《憲法》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定(第8條第1款)先后進(jìn)行過(guò)兩次修改，現(xiàn)規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！蔽覈?guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式很多，各地并不統(tǒng)一。1998年修定的《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！备鶕?jù)這一規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體有三種:村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是村民委員會(huì)，至于村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，目前我國(guó)法律尚未明確。

要做到農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)與市場(chǎng)化運(yùn)作，就必須使我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體成為真正的市場(chǎng)主體，而市場(chǎng)主體也就是民事主體。若從民法的角度考察，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的主要問(wèn)題首先是集體土地所有權(quán)的主體不明確。所謂“集體”一詞并非嚴(yán)格意義上的法律概念。民事主體可以分為自然人和法人兩大類，個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)人合伙組織雖然具有一定的特殊性，但仍可以適用有關(guān)自然人的規(guī)定，法人合伙也可以適用法人的規(guī)定。如果將“集體”看作一個(gè)特殊的民事主體，那么該如何認(rèn)識(shí)它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，它的決策者與其成員之間是一種什么樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能否直接將“集體”作為民事主體列入《民法典》?對(duì)這些問(wèn)題，如果不通過(guò)傳統(tǒng)民法理論加以解決，將很難發(fā)揮集體土地所有權(quán)的法律功能。為了解決依靠土地生存的農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來(lái)相對(duì)獨(dú)立成為必然，由此產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象，于是人們不得不重新認(rèn)識(shí)集體土地所有權(quán)存在的實(shí)際價(jià)值，從而使如何發(fā)揮集體土地所有權(quán)制度的功能成為各界所關(guān)注的熱門話題。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第111條規(guī)定，在農(nóng)村設(shè)村民委員會(huì)，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織。1998年11月4日又頒布了《村民委員會(huì)組織法》。值得我們注意的是，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最完整的規(guī)定是關(guān)于村的規(guī)定，所以我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有必要統(tǒng)一為村。解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要層面是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織。從民商法的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種民事主體應(yīng)該具備法人的資格，當(dāng)然這是一種非常特殊的法人。國(guó)內(nèi)權(quán)威學(xué)者早已提出關(guān)于合作社法人的概念，認(rèn)為合作社屬于“非營(yíng)利法人”，是一種“自助性經(jīng)濟(jì)組織”。鑒于合作社法人的特殊性，我們無(wú)法將其納入現(xiàn)行法關(guān)于法人分類和法人登記制度的框架?！睹穹ǖ?總則編條文草案》雖然沒(méi)有明文規(guī)定“合作社法人”，但為合作社法人預(yù)留了適當(dāng)?shù)奈恢?。?1條規(guī)定:“非營(yíng)利法人，是指為社會(huì)公益或者其他非營(yíng)利目的而成立的法人。非營(yíng)利法人，非經(jīng)有關(guān)主管機(jī)關(guān)登記，不得成立。但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！贝颂幩^非營(yíng)利法人，包括傳統(tǒng)分類的公益法人以及介于營(yíng)利法人與公益法人之間的中間狀態(tài)的法人。作為自助性經(jīng)濟(jì)組織并對(duì)社員實(shí)行非盈利原則的各種合作社，正是這種中間狀態(tài)的法人。合作社法人的具體規(guī)則，則應(yīng)由作為民事特別法的《合作社法》加以規(guī)定。考慮到合作社與公司均屬于經(jīng)濟(jì)組織，有許多共同之處，《合作社法》關(guān)于出資、社員大會(huì)、董事、監(jiān)事、破產(chǎn)、清算等，均可準(zhǔn)用《公司法》關(guān)于有限責(zé)任公司的有關(guān)規(guī)定。[4](P339-348)有關(guān)合作社法人的概念對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建具有積極意義。

中國(guó)合作經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2002年7月5日起草的《中華人民共和國(guó)合作社法建議稿》第2條規(guī)定:“合作社，是指以城鄉(xiāng)勞動(dòng)者為主體自愿組織起來(lái)，在生產(chǎn)、生活上謀求互助合作或有關(guān)服務(wù)的自助性經(jīng)濟(jì)組織。”第4條規(guī)定:“對(duì)社員實(shí)行非盈利原則”。所謂“對(duì)社員實(shí)行非營(yíng)利原則”，僅指合作社的內(nèi)部關(guān)系，并不代表合作社的對(duì)外關(guān)系，因而不能否定合作社法人的營(yíng)利性質(zhì)。合作社的概念與我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)是一致的，所以我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以合作社法人為基本發(fā)展模式。在農(nóng)村逐漸走向城鎮(zhèn)化的今天，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須承擔(dān)起為集體組織全體成員謀福利的重任，將其塑造成真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體是非常必要的，作為合作社法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以成為營(yíng)利法人。必須指出，關(guān)于合作社法人的規(guī)定應(yīng)該與《村民委員會(huì)組織法》協(xié)調(diào)起來(lái)，如果按照合作社法人的概念來(lái)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么村民委員會(huì)就應(yīng)該成為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第5條的規(guī)定，村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能是維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，管理本村屬于集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。全體村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主任應(yīng)該是合作社法人的法定代表人。

目前，我國(guó)東部地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村一般都實(shí)行村企合一的組織形式，例如作為農(nóng)村建設(shè)小康社會(huì)典型的南山集團(tuán)是山東省龍口市東江鎮(zhèn)一家村企合一的企業(yè)集團(tuán)。南山村的村民家家都有一本“加成手冊(cè)”，所謂“加成”，其實(shí)就是一套特殊的分配機(jī)制:集體組織成員領(lǐng)取工資、年薪后，由集團(tuán)再追加同等金額的報(bào)酬，作為“第二年薪”，這筆錢不發(fā)現(xiàn)金，而是記入“加成手冊(cè)”，計(jì)息參與集體流動(dòng)資金，每年發(fā)“利息”，當(dāng)村民因買房、購(gòu)車、辦喜事等需要大筆開(kāi)銷時(shí)，可以申請(qǐng)動(dòng)用。按照集體財(cái)富的積累程度和村民個(gè)人對(duì)集體的貢獻(xiàn)，在“加成”的基礎(chǔ)上，村民還可以獲得5至10倍的“股份”，作為個(gè)人對(duì)集體企業(yè)的內(nèi)部持股。但“加成”不是“鐵飯碗”，若成員有重大失誤，則立即取消“加成”，也意味著失去了集體組織成員的資格。當(dāng)然，若能以功補(bǔ)過(guò)，則仍可以重新加入村籍，“加成”從零開(kāi)始計(jì)算。[5]可見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即使成為企業(yè)法人也能達(dá)到全體村民共同致富的目的，在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范。

三、完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的基本思路

鑒于目前我國(guó)城鄉(xiāng)分治的狀況，在農(nóng)村普及社會(huì)保障仍需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，所以農(nóng)村土地仍然是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，通過(guò)農(nóng)村土地的有效經(jīng)營(yíng)進(jìn)行原始積累是在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的基本途徑之一。

雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》已基本將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成物權(quán)，有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，但由于農(nóng)業(yè)稅只針對(duì)土地征收，有地征稅，無(wú)地不征，地多稅多，地少稅少，糧農(nóng)的負(fù)擔(dān)并沒(méi)有根本解決，再加上勞動(dòng)條件、經(jīng)營(yíng)能力等方面的原因，仍有許多農(nóng)民生活貧困，有的甚至因欠債而將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出售或者抵押，從而又失去了土地。事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地相比，所創(chuàng)造的價(jià)值比例很小。農(nóng)村大量過(guò)剩的勞動(dòng)力進(jìn)入城市打工的狀況將在我國(guó)長(zhǎng)期存在。加入WTO后，面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇到的重大沖擊，農(nóng)村必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國(guó)農(nóng)村許多地區(qū)還要根據(jù)環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行退耕還林、還草、還湖，這些地區(qū)農(nóng)民的生活問(wèn)題除國(guó)家給予適當(dāng)救濟(jì)外，尚需農(nóng)村集體組織積極采取措施予以解決。

以單個(gè)農(nóng)戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定程度上決定了我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)是小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，在每個(gè)農(nóng)村居民只占有1畝多耕地的條件下，即使不顧客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律而把農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)提高一倍甚至幾倍，農(nóng)民的收入水平也難有大的提高，他們的生產(chǎn)和生活設(shè)施也難有大的改善。因此，應(yīng)該鼓勵(lì)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。擴(kuò)大規(guī)模的做法之一是要繼續(xù)堅(jiān)持和完善家庭承包責(zé)任制，特別是要在更大程度上允許土地的流轉(zhuǎn)，允許不在農(nóng)村的農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)讓給他人，但保留自己的相應(yīng)股份，并按股份獲得土地的收益。這樣操作自然會(huì)使單個(gè)農(nóng)戶耕種的土地面積擴(kuò)大，帶動(dòng)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。對(duì)于一些全部農(nóng)轉(zhuǎn)非的地區(qū)，可以吸引現(xiàn)代化的企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，這也是擴(kuò)大規(guī)模的有效方式。土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；潭雀吡?，也會(huì)帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提高。

解決“三農(nóng)”問(wèn)題最主要的障礙就是我國(guó)城鄉(xiāng)隔離的傳統(tǒng)做法，對(duì)此學(xué)界已有共識(shí)?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌、一體規(guī)劃”意味著農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一種發(fā)展趨勢(shì)，于是，城鄉(xiāng)土地法律規(guī)范的一體化成為必然。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度一般均是為城市制定的。只有將我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)法律法規(guī)適用于農(nóng)村，才能為農(nóng)村土地的有效經(jīng)營(yíng)提供可能。在城鄉(xiāng)土地法律法規(guī)一體化的前提下，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度作以下調(diào)整具有一定的客觀必然性。

第一，從民法角度規(guī)范集體土地所有權(quán)的主體。目前國(guó)內(nèi)各種鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民股份合作制企業(yè)已經(jīng)成為集體經(jīng)濟(jì)組織中最活躍的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根據(jù)投資主體的不同，可以分為鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、合伙企業(yè)或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等，②而鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)和農(nóng)民股份合作制企業(yè)本身就是集體經(jīng)濟(jì)組織，但不同于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用社。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體可分為合作社法人和企業(yè)法人兩類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體與村民小組分別擁有土地所有權(quán)的范圍和界線必須嚴(yán)格界定，以防止“一物二權(quán)”的現(xiàn)象發(fā)生，也為今后可能出現(xiàn)的合并與重組提供正式的法律依據(jù)。

第二，村集體可以根據(jù)自愿原則進(jìn)行合并，提高土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度。例如，南山集團(tuán)的前身是前宋村，前宋村先富起來(lái)以后，從1994年到2000年，后隋、西馬、達(dá)溝、南張家、西澗、曲家、上觀、刁崖8個(gè)貧困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地總面積由1平方公里擴(kuò)大到20平方公里，2001年，前宋村改為南山村，南山村通過(guò)對(duì)這些土地的集中管理和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益。

第三，使集體土地所有權(quán)名符其實(shí)。從民法的角度考察，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)缺乏核心權(quán)能---處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)名不符實(shí)而成為虛有權(quán)。1)集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，但國(guó)家卻可以根據(jù)所謂公益目的對(duì)集體所有的土地進(jìn)行強(qiáng)制征用，使集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！?)集體所有的土地不得出讓。《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。”3)根據(jù)《土地管理法》第61條的規(guī)定，農(nóng)村集體公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)用地，仍須由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)。4)根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員無(wú)論是利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地建房，還是申請(qǐng)新的集體土地建房，均由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)。因此，若使集體土地所有權(quán)名符其實(shí)，必須賦予其處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)的主體能夠根據(jù)市場(chǎng)行情，結(jié)合其自身狀況，在執(zhí)行土地規(guī)劃、保護(hù)耕地、保障糧食生產(chǎn)的前提下，通過(guò)出讓、出租、抵押集體土地使用權(quán)的方式有效經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地，不斷積累集體財(cái)產(chǎn)，以此作為集體成員的基本生活保障。

第四，嚴(yán)格限制對(duì)集體土地的征用。目前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)瘋狂占用農(nóng)民耕地的現(xiàn)象就是濫用土地征用權(quán)的表現(xiàn)之一，既破壞了國(guó)家有限的耕地資源，又危及到農(nóng)民的基本生存權(quán)。因此，防止土地征用權(quán)的濫用一直是立法所關(guān)注的重要問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)舊《土地管理法》第21、22條的規(guī)定，國(guó)家征用的對(duì)象是集體所有的土地或集體使用的國(guó)有土地，征用的目的是為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及舉辦社會(huì)公共事業(yè)。征用的條件基本上有兩條，一是列入國(guó)家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或準(zhǔn)許建設(shè)的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目才能征用土地;二是必須經(jīng)過(guò)法定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。新《土地管理法》雖然進(jìn)一步嚴(yán)格了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的條件和審批手續(xù)，但是關(guān)于征用土地的規(guī)定仍有缺陷。一方面，征用目的過(guò)于含糊，難以明確，容易導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。另一方面，將征地對(duì)象確定為集體，忽視了征地行為其實(shí)主要涉及擁有土地使用權(quán)的個(gè)人利益，使得因征地受到損害的個(gè)人無(wú)法主張權(quán)利。另外，建設(shè)單位通過(guò)劃撥的方式取得被征用土地的使用權(quán)，法定的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)無(wú)法真正補(bǔ)償被征用者所受損失，而建設(shè)單位又不一定符合我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第23條規(guī)定的劃撥條件，有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。因此，我們一方面要對(duì)土地征用目的作限制性解釋，另一方面應(yīng)該按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)被征地者給予補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家的有關(guān)立法對(duì)于征地目的一般采取列舉性規(guī)定，具體而明確，在實(shí)踐中也便于操作。至于征地補(bǔ)償問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)均以彌補(bǔ)實(shí)際損失為原則，按市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償。[6](P173-179)

第五，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力的壯大對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題意義重大，所以應(yīng)該為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供繼續(xù)發(fā)展的空間。根據(jù)客觀需要，也可以擴(kuò)大農(nóng)村集體使用土地的面積，應(yīng)該鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)效益好的農(nóng)村集體使用國(guó)有土地，對(duì)此我國(guó)《民法通則》第80條已有明確規(guī)定，當(dāng)然，這需要地方政府的大力支持。例如，南山集團(tuán)在距本村約15公里的渤海海濱買下了13.5平方公里的荒灘，建設(shè)南山集團(tuán)東海高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，使南山集團(tuán)今后進(jìn)一步的發(fā)展成為可能。綜上，由于集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主體部分明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既可以是合作社法人也可以是企業(yè)法人，若為合作社法人，則適用《合作社法》的有關(guān)規(guī)定;若為企業(yè)法人，則根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范。在物權(quán)法中將城鄉(xiāng)土地制度統(tǒng)一起來(lái)，對(duì)于農(nóng)村集體土地，在遵守土地規(guī)劃、保護(hù)耕地的前提下，允許村集體根據(jù)發(fā)展需要出讓、出租、抵押其土地使用權(quán)。并應(yīng)沿用《民法通則》第80條的規(guī)定，允許集體經(jīng)濟(jì)組織使用國(guó)有土地，有關(guān)使用費(fèi)和期限的問(wèn)題應(yīng)與國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定統(tǒng)一起來(lái)。

出處:原載于《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第3期

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第五篇：農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理規(guī)范的流轉(zhuǎn)

關(guān)鍵詞：使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

集體土地使用權(quán)

有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

合理規(guī)范流轉(zhuǎn)

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，其在使用制度上如何改革，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決好了，對(duì)今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在近幾年，隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值越來(lái)越顯現(xiàn)，交易活動(dòng)越來(lái)越頻繁，具體表現(xiàn)在：

(1)

農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；

(2)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；

(3)

因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；

(4)

近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。

現(xiàn)行的土地法律和政策對(duì)于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實(shí)際要求，不但難收實(shí)效，也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

二、集體土地使用權(quán)

“

流轉(zhuǎn)

”

中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)

（鎮(zhèn))

村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對(duì)能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，法律明令禁止。在對(duì)集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：

“

農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外。

”

造成實(shí)際操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以壯大。此外，由于國(guó)家征地的強(qiáng)制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時(shí)缺乏地位。

高新區(qū)處于城市規(guī)劃區(qū)范圍，其外環(huán)生態(tài)圈以北區(qū)域處于城郊，具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是高新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要分布區(qū)域，也是集體土地建設(shè)用地產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。分析高新區(qū)集體土地使用權(quán)

“

流轉(zhuǎn)

”

現(xiàn)狀，存在以下問(wèn)題：第一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)

“

流轉(zhuǎn)

”

難以規(guī)范。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會(huì)法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個(gè)法人實(shí)體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保證。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區(qū)是在老區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)新區(qū)，所以對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對(duì)新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關(guān)系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營(yíng)不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使本集體經(jīng)濟(jì)組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時(shí)出租等，造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。隨著高新區(qū)城市化進(jìn)程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新

“

占地

”

進(jìn)行發(fā)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)總量的減少。由于受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對(duì)農(nóng)民的就業(yè)安置以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和基本生活保障。

此外，由于現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“

農(nóng)民集體

”

沒(méi)有明確的法人代表，在行使具體權(quán)力時(shí)，作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實(shí)意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些村、組干部利用其地位，充當(dāng)所有權(quán)代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒(méi)有完善的制度，村務(wù)難以真正公開(kāi)，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農(nóng)民的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體土地使用制度的深化改革。

三、對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

1、在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性從根本上講是國(guó)家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土地資源以及土地市場(chǎng)的壟斷。但壟斷是不宜于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項(xiàng)權(quán)力上的內(nèi)容和賦予更完善權(quán)力行使能力，在倡導(dǎo)國(guó)家在土地市場(chǎng)占主導(dǎo)地位的同時(shí)，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場(chǎng)。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。

2、科學(xué)的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農(nóng)村集體土地

“

資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化

”

政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

3、對(duì)農(nóng)村集體土地推行

“

資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化

”

制度，實(shí)行

“

公司化、企業(yè)化

”

管理模式。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)集體土地實(shí)行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展，有利于緩解因征地拆遷帶來(lái)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，使農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有保障。從而，從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民相對(duì)穩(wěn)定的出路。

4、在農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的具體方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的模式，即實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償、有限期、可抵押、可流動(dòng)的法律制度和政策制度，并規(guī)范程序。

具體做法本人從以下幾個(gè)方面簡(jiǎn)談：

(1)

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報(bào)批，逐項(xiàng)審查的“

流轉(zhuǎn)

”

程序；

(2)

顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，對(duì)加入

“

流轉(zhuǎn)

”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)權(quán)屬清楚、四至明確，并進(jìn)行土地評(píng)估，制定出參考地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；

(3)

允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高速公路建設(shè)，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權(quán)益；

(4)

在城市化進(jìn)程中國(guó)家對(duì)集體土地具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。即政府對(duì)農(nóng)村集體土地不再實(shí)行

“

征用

”，改為

“

購(gòu)買

”，對(duì)農(nóng)民不再進(jìn)行人員安置，只轉(zhuǎn)變戶口。具體的安置由壯大后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行；

(5)

對(duì)農(nóng)村集體土地作稅制上的調(diào)整，增大稅收力度。