第一篇：山東省人民政府關(guān)于推進(jìn)林權(quán)制度改革的意見

【發(fā)布單位】81502

【發(fā)布文號(hào)】魯政發(fā)[2001]128號(hào) 【發(fā)布日期】2001-12-30 【生效日期】2001-12-30 【失效日期】 【所屬類別】地方法規(guī) 【文件來源】中國法院網(wǎng)

山東省人民政府關(guān)于推進(jìn)林權(quán)制度改革的意見

（魯政發(fā)〔2001〕128號(hào)）

各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：

林權(quán)制度改革是林業(yè)改革的核心和關(guān)鍵，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)林業(yè)發(fā)展的根本措施。近年來，我省許多地方在林權(quán)制度改革方面進(jìn)行了積極的探索，取得了明顯成效。為進(jìn)一步加快我省造林綠化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展目標(biāo)，必須在全省范圍內(nèi)推進(jìn)林權(quán)制度改革，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力。根據(jù)國家有關(guān)方針政策和法律法規(guī)，結(jié)合我省實(shí)際，現(xiàn)提出如下意見：

一、一、林權(quán)制度改革的目標(biāo)和基本原則

（一）林權(quán)制度改革的目標(biāo)。遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，可以采取林地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的經(jīng)營方式，明確林地所有權(quán)，放活林地使用權(quán)，鼓勵(lì)森林、林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和林業(yè)資源的優(yōu)化配置，建立投資、經(jīng)營主體多元化的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的經(jīng)營管理新機(jī)制，加快林業(yè)建設(shè)，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）林權(quán)制度改革的基本原則。堅(jiān)持有利于森林資源的持續(xù)穩(wěn)定增長，有利于提高林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)造林營林積極性的原則。堅(jiān)持因地制宜、分類施策，根據(jù)不同的林地類型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，確定改革的內(nèi)容和形式，從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切。堅(jiān)持公開、公平、公正、自愿、互利，林權(quán)制度改革的內(nèi)容和程序要公開，公平競爭，公正操作，充分尊重群眾意愿，禁止暗箱操作、以權(quán)謀私。堅(jiān)持依法管理，依法規(guī)范林地流轉(zhuǎn)程序，依法確定林地、林木權(quán)屬，依法保護(hù)林地所有者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，依法監(jiān)督經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。保持林業(yè)政策的相對穩(wěn)定。己落實(shí)林業(yè)承包責(zé)任制、經(jīng)營管理效果比較好的，要保持穩(wěn)定，不能隨意變動(dòng)。

二、二、林權(quán)制度改革的范圍和基本形式

（一）林權(quán)制度改革的范圍。

1．用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)；

2．用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的所有權(quán)和使用權(quán)；

3．縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林荒山荒地、退耕還林地、農(nóng)田林網(wǎng)、道路兩側(cè)、城鎮(zhèn)村綠化用地的使用權(quán)；

4．按規(guī)定批準(zhǔn)的成片防護(hù)林、特種用途林的森林、林木和林地的使用權(quán)。

（二）林權(quán)制度改革的基本形式。

鼓勵(lì)個(gè)人、法人或其他組織，跨行政區(qū)域、跨所有制、跨行業(yè)，通過下列形式投資經(jīng)營林業(yè)。

1．競價(jià)拍賣林地使用權(quán)。林地所有者可采取競價(jià)拍賣方式，公開拍賣林地使用權(quán)，競買者出資買斷一定年限內(nèi)林地的使用權(quán)。

2．招標(biāo)承包。發(fā)包方確定標(biāo)價(jià)，實(shí)行公開招標(biāo)承包，承包方一次或定期向發(fā)包方上交承包金，或按林木林果收益與發(fā)包方比例分成。

3．租賃經(jīng)營。出租者與承租者協(xié)商確定租金和租賃期限，承租者按照合同約定交納租金，依法經(jīng)營管理森林、林木和林地。

4．股份合作。個(gè)人、法人或其他組織，以資金、土地、苗木、技術(shù)等要素入股合作，按章經(jīng)營，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享。

林權(quán)制度改革要結(jié)合本地實(shí)際，采取切實(shí)有效的方法，真正達(dá)到活化機(jī)制，增強(qiáng)活力，促進(jìn)發(fā)展，提高效益的目的。

三、三、林權(quán)制度改革的程序和主要環(huán)節(jié)

在林權(quán)制度改革過程中，要嚴(yán)格按程序規(guī)范操作，穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）搞好規(guī)劃，落實(shí)林地。各市、縣（市、區(qū)）要按照全省林業(yè)發(fā)展目標(biāo)，搞好本地區(qū)的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，依法劃定林業(yè)用地，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接，由縣級(jí)以上人民政府公布實(shí)施。

（二）明晰權(quán)屬，確權(quán)發(fā)證。劃定林業(yè)用地后，要明確四至界限，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊，建立檔案，核發(fā)林權(quán)證書，確認(rèn)林地、林木所有權(quán)和使用權(quán)。改制前的林地、林木權(quán)屬要清楚明確；權(quán)屬不明晰的，必須先確權(quán)，后改制。

（三）搞好森林資源資產(chǎn)評估，合理確定底價(jià)。改制前，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，由林地林木所有者委托林業(yè)行政主管部門和具有資產(chǎn)評估資格的中介機(jī)構(gòu)，對森林資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估，確定合理的流轉(zhuǎn)底價(jià)。底價(jià)應(yīng)以林地綜合生產(chǎn)能力、林木價(jià)值為依據(jù)，并考慮林地所有者收益、林木管理費(fèi)用及投資回報(bào)率等因素綜合測算而定。

縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門要加強(qiáng)對森林資源資產(chǎn)評估管理，搞好監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)顯失公正的要及時(shí)予以糾正。

（四）因地制宜，搞好林權(quán)流轉(zhuǎn)。在保證國家和集體林地所有權(quán)不變的前提下，運(yùn)用市場機(jī)制，搞活林地使用權(quán)和森林、林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)有關(guān)各方的意愿和合同約定，林權(quán)可進(jìn)行再流轉(zhuǎn)。

林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，期限宜長不宜短，應(yīng)按照經(jīng)營目的、成材年限、結(jié)果情況合理確定。農(nóng)田林網(wǎng)、用材林一般不應(yīng)低于一個(gè)輪伐期，經(jīng)濟(jì)林一般不應(yīng)低于盛果期；轉(zhuǎn)讓面積規(guī)模要適度，應(yīng)根據(jù)立地條件和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定。

森林、林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，國有林的轉(zhuǎn)讓方案要逐級(jí)報(bào)省林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)；集體林的轉(zhuǎn)讓方案由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)通過后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)；個(gè)人所有的林木，可自主轉(zhuǎn)讓。

（五）簽定合同，變更林權(quán)。林權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方必須簽定林地使用權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確各方的權(quán)利與義務(wù)。合同簽定后1個(gè)月內(nèi)，應(yīng)到縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門辦理林權(quán)變更登記手續(xù)。

四、四、加強(qiáng)管理，搞好服務(wù)

林權(quán)制度改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，事關(guān)林業(yè)事業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展和廣大林農(nóng)群眾的切身利益，各級(jí)政論和有關(guān)部門要加強(qiáng)管理，搞好服務(wù)，確保改革取得實(shí)際成效。

（一）規(guī)范林業(yè)合同管理。縣級(jí)以上林業(yè)合同主管部門根據(jù)國家有關(guān)合同法律、法規(guī)的要求統(tǒng)一規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本，簽訂合同要明確權(quán)屬關(guān)系和雙方的權(quán)利與義務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同仲裁委員會(huì)負(fù)責(zé)林業(yè)承包合同的糾紛仲裁，依法保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)承包合同的嚴(yán)肅性。

（二）嚴(yán)格回收資金管理。林權(quán)制度改革中回收的資金，歸林權(quán)所有者所有。屬國家所有的，全額納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專項(xiàng)用于林業(yè)建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取的拍賣金、租賃費(fèi)和承包費(fèi)等，必須納入集體資金管理，優(yōu)先用于林業(yè)建設(shè)。林業(yè)、財(cái)政、審計(jì)等部門要對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（三）加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理。在林權(quán)制度改革中，要明確林地的使用性質(zhì)，確保按規(guī)劃用于林業(yè)生產(chǎn)，并按合同規(guī)定如期完成綠化任務(wù)，不得將林地改為非林地。要建立健全管護(hù)隊(duì)伍，落實(shí)管護(hù)措施，加強(qiáng)依法治林，禁止亂砍濫伐。

（四）搞好配套服務(wù)。要重視和加強(qiáng)基層林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，壯大基層林業(yè)技術(shù)力量。要積極主動(dòng)地為林業(yè)經(jīng)營者提供技術(shù)、信息等方面的服務(wù)。鼓勵(lì)林業(yè)科技人員到生產(chǎn)第一線開展技術(shù)承包、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)，搞好生產(chǎn)示范。

五、五、切實(shí)加強(qiáng)對林權(quán)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)

林權(quán)制度改革是發(fā)展林業(yè)的一項(xiàng)重大舉措，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。各級(jí)政論要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、財(cái)政、水利、交通等有關(guān)部門要密切配合，通力協(xié)作，精心組織，積極推進(jìn)，使林權(quán)制度改革有計(jì)劃、有步驟地扎實(shí)開展。

林權(quán)制度改革后，各級(jí)財(cái)政對林業(yè)的投入不能減少，有關(guān)林業(yè)項(xiàng)目和林業(yè)扶持政策保持不變，對用于林業(yè)的土地不得重復(fù)計(jì)征農(nóng)業(yè)稅或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，金融部門要繼續(xù)給予中長期優(yōu)惠貸款。對利用荒山荒灘造林的，政府要給予一定的苗木補(bǔ)助；對造林護(hù)林所必需的基礎(chǔ)設(shè)施，要統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織建設(shè)。

各地要搞好調(diào)查研究，總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際，制定林權(quán)制度改革的具體辦法，并認(rèn)真組織實(shí)施，確保林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作順利進(jìn)行。

二00一年十二月三十日

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第二篇：《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》解讀

《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》解讀

2008-07-18 09:192008年 6月8日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)。國家林業(yè)局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人今日就此接受了記者采訪。

問：在迎來改革開放30周年之際，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，其重大意義和深遠(yuǎn)影響包括哪些方面？

答：《意見》第一部分從四個(gè)方面深刻論述了集體林權(quán)制度改革的重大意義，明確指出，集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。我們理解，《意見》論述的重大意義主要包括以下深刻內(nèi)涵：

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新和完善。土地是重要的生產(chǎn)資料，是生產(chǎn)力的基本要素。30年前，中央作出了實(shí)行耕地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的戰(zhàn)略決策，把耕地承包到戶，實(shí)現(xiàn)了“田有其主”，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力；30年后的今天，中央又作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，把林地承包到戶，實(shí)現(xiàn)“山有其主”，即：在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地經(jīng)營權(quán)人的主體地位，使農(nóng)民真正擁有了林地的經(jīng)營權(quán)、林木的所有權(quán)及處置權(quán)和收益權(quán)，做到“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”。這是農(nóng)村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和完善，是農(nóng)村改革的又一個(gè)里程碑，必將極大地調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民耕山致富的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

集體林權(quán)制度改革是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略舉措。我國是一個(gè)多山的國家，山區(qū)面積占國土面積的69%、山區(qū)人口占全國人口的56%，絕大多數(shù)貧困人口聚集在山區(qū)。全面建設(shè)小康社會(huì)重點(diǎn)和難點(diǎn)在山區(qū)。山區(qū)發(fā)展?jié)摿υ谏剑Ｍ诹?。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，可以徹底解放山區(qū)的勞動(dòng)力和林地生產(chǎn)力，極大地調(diào)動(dòng)山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林，促進(jìn)林木種植，林下經(jīng)濟(jì)，木本糧油，竹藤花卉，森林旅游，生物質(zhì)能源以及林產(chǎn)品經(jīng)營加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，全面提升森林經(jīng)營水平和林地產(chǎn)出率，大幅度增加農(nóng)民收入，必將對破解“三農(nóng)”難題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面建設(shè)小康社會(huì)作出巨大貢獻(xiàn)。

集體林權(quán)制度改革是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的偉大實(shí)踐?？茖W(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，生態(tài)承載力低是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大瓶頸，生態(tài)差距是我國與發(fā)達(dá)國家的最大差距，生態(tài)狀況與可持續(xù)發(fā)展的要求極不協(xié)調(diào)。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)體制機(jī)制，不僅可以充分釋放林業(yè)巨大的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能，滿足社會(huì)對林業(yè)的多種需求，而且可以有效提升我國的生態(tài)承載力，有力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

問：《意見》第二部分，明確提出了全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和必須堅(jiān)持的五大原則。對五大原則應(yīng)該如何理解？

答：這五大原則，是對30年農(nóng)村改革的系統(tǒng)總結(jié)，是實(shí)踐和理論的結(jié)晶，內(nèi)涵十分豐富，對集體林權(quán)制度改革具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性。

一要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農(nóng)民重要的生活保障。根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的林地林木屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。對集體林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配，必須采用家庭承包經(jīng)營制度，并且做到每個(gè)家庭及其成員都平等享有承包經(jīng)營的權(quán)利。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織將林地林木發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營時(shí)，要按照每戶所有成員的人數(shù)來確定承包份額，切實(shí)做到“按戶承包，按人分山”，也就是要突出一個(gè)“均”字，確保“人人有份”。

二要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)。重點(diǎn)是要統(tǒng)籌個(gè)人、集體兩方面的利益，處理好農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)的關(guān)系。在統(tǒng)籌個(gè)人與集體利益上，首先要保證農(nóng)民的利益，堅(jiān)持讓權(quán)于民、讓利于民，確保農(nóng)民在林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配上得“大頭”，確保農(nóng)民在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益分配上得“大頭”。同時(shí)，要兼顧集體的利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費(fèi)，還可以通過提供社會(huì)化服務(wù)、多渠道盤活各種林業(yè)資源，來分享林業(yè)發(fā)展的收益，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保證集體經(jīng)濟(jì)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在處理農(nóng)民得實(shí)惠與生態(tài)受保護(hù)關(guān)系上，既要確保農(nóng)民得實(shí)惠，又要確保生態(tài)受保護(hù)，不能以資源的過量消耗為代價(jià)，更不能以破壞生態(tài)為代價(jià)，這是改革必須堅(jiān)守的一條底線。

三要堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。農(nóng)民群眾具有偉大的創(chuàng)造精神，集體林權(quán)制度改革是老百姓發(fā)明的，一定要尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，充分依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和能動(dòng)性，在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，不斷豐富和完善改革的形式和內(nèi)容。農(nóng)民群眾是集體林權(quán)制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農(nóng)民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農(nóng)民明白改革的政策、內(nèi)容、方法，使農(nóng)民對改革的方案、過程、結(jié)果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權(quán)利，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，做到發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn)民意，決不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行，讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主。

四要堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。集體林權(quán)制度改革要始終把依法操作作為基本準(zhǔn)則，嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》和《森林法》等法律規(guī)定。改革的政策、內(nèi)容、方法、程序要與法律保持一致，確保改革的各項(xiàng)工作扎實(shí)到位，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。改革方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議同意，做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，嚴(yán)禁暗箱操作、以權(quán)謀私。同時(shí)，要處理好歷史和現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。對已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。特別是對于那些已經(jīng)流轉(zhuǎn)的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時(shí)要認(rèn)真研究、認(rèn)真解決，可以采取期權(quán)分山、利益調(diào)整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。

五要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際?！兑庖姟诽岢龅母母锘驹瓌t和總體要求，是對全國的統(tǒng)一要求，各地必須嚴(yán)格遵循。但是，我國幅員遼闊，自然條件不同，社情林情各異，改革必須從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行分類指導(dǎo)、分區(qū)施策。要允許存在差異性和多樣性，決不能強(qiáng)求一律，搞“一個(gè)模子”。要尊重客觀，注重實(shí)效，科學(xué)確定改革方案、制定政策措施，避免搞形式主義、做表面文章。要因地制宜，量力而行，扎實(shí)穩(wěn)妥地做好改革的各項(xiàng)工作，避免追求速度而忽視質(zhì)量，影響改革成效。

總之，要通過全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，基本完成“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”的主體改

革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)，推進(jìn)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

第三篇：中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》公布后，國家林業(yè)局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人對《意見》進(jìn)行了解讀。

這位負(fù)責(zé)人表示，《意見》深刻論述了集體林權(quán)制度改革的重大意義。

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新和完善。中央作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，把林地承包到戶，實(shí)現(xiàn)“山有其主”。這是農(nóng)村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和完善，是農(nóng)村改革的又一個(gè)里程碑，必將極大地調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民耕山致富的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。集體林權(quán)制度改革是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略舉措。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，可以徹底解放山區(qū)的勞動(dòng)力和林地生產(chǎn)力，極大地調(diào)動(dòng)山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，全面提升森林經(jīng)營水平和林地產(chǎn)出率，大幅度增加農(nóng)民收入，必將對破解“三農(nóng)”難題作出巨大貢獻(xiàn)。

集體林權(quán)制度改革是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的偉大實(shí)踐。當(dāng)前，生態(tài)承載力低是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大瓶頸，生態(tài)狀況與可持續(xù)發(fā)展的要求極不協(xié)調(diào)。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)體制機(jī)制，不僅可以充分釋放林業(yè)巨大的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能，滿足社會(huì)對林業(yè)的多種需求，而且可以有效提升我國的生態(tài)承載力，有力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

《意見》明確提出了全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革必須堅(jiān)持的五大原則。

一要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農(nóng)民重要的生活保障。對集體林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配，必須采用家庭承包經(jīng)營制度，并且做到每個(gè)家庭及其成員都平等享有承包經(jīng)營的權(quán)利。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織將林地林木發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營時(shí)，要按照每戶所有成員的人數(shù)來確定承包份額，切實(shí)做到“按戶承包，按人分山”，突出“均”字，確?！叭巳擞蟹荨?。

二要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)。重點(diǎn)是要統(tǒng)籌個(gè)人、集體兩方面的利益，處理好農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)的關(guān)系。首先要保證農(nóng)民的利益，堅(jiān)持讓權(quán)于民、讓利于民，確保農(nóng)民在林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配上得“大頭”，在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益分配上得“大頭”。同時(shí)，要兼顧集體的利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費(fèi)，還可以通過提供社會(huì)化服務(wù)、多渠道盤活各種林業(yè)資源，來分享林業(yè)發(fā)展的收益，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。既要確保農(nóng)民得實(shí)惠，又要確保生態(tài)受保護(hù)，不能以資源的過量消耗為代價(jià)，更不能以破壞生態(tài)為代價(jià)，這是必須堅(jiān)守的底線。

三要堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。要尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，充分依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和能動(dòng)性，在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，不斷豐富和完善改革的形式和內(nèi)容。要尊重農(nóng)民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農(nóng)民明白改革的政策、內(nèi)容、方法，使農(nóng)民對改革的方案、過程、結(jié)果滿意。要充分尊重群眾的民主權(quán)利，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn)民意，決不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行。

四要堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。改革的政策、內(nèi)容、方法、程序要與法律保持一致，確保改革的各項(xiàng)工作扎實(shí)到位，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。改革方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議同意，做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，嚴(yán)禁暗箱操作、以權(quán)謀私。同時(shí)，要處理好歷史和現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。對已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。特別是對于那些已經(jīng)流轉(zhuǎn)的期限過長、面積過大、租金過低的集體林地，要認(rèn)真研究、認(rèn)真解決，可以采取期權(quán)分山、利益調(diào)整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。

五要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。要允許存在差異性和多樣性，決不能強(qiáng)求一律，搞“一個(gè)模子”。要尊重客觀，注重實(shí)效，避免搞形式主義、做表面文章。要因地制宜，量力而行，避免追求速度而

“四權(quán)”提供制度性保障

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確了改革的內(nèi)容，主要包括明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)和保障收益權(quán)，以確保農(nóng)民獲得林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)后，能依法實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自由處置、自得其利，為農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)提供制度性保障。國家林業(yè)局政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人對此做出詳解。

明晰產(chǎn)權(quán)，集體林權(quán)制度改革的核心

意見明確提出，在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包經(jīng)營方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。這是此次改革與歷次改革的根本不同和突破所在。

明晰產(chǎn)權(quán)，必須保持林地家庭承包的長期性。意見規(guī)定：“林地的承包期為７０年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”這是目前我國土地承包政策的最長年限，完全符合林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點(diǎn)，給農(nóng)民吃上了長效“定心丸”。

明晰產(chǎn)權(quán)還要維護(hù)林地家庭承包經(jīng)營的物權(quán)性。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，有三層含義：林地承包經(jīng)營權(quán)是由林地所有權(quán)派生的用益物權(quán)，林地所有權(quán)是權(quán)利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；林地承包經(jīng)營權(quán)相對于林地所有權(quán)是不全面的、受一定限制的物權(quán)，主要表現(xiàn)為在承包期屆滿時(shí)應(yīng)將林地返還給所有人；林地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立，便具有獨(dú)立于林地所有權(quán)而存在的特性，所有權(quán)人不得隨意收回或調(diào)整林地，不得妨礙林地承包經(jīng)營權(quán)人依法行使權(quán)利。

放活經(jīng)營權(quán)，林農(nóng)充分享有自主權(quán)利

意見明確規(guī)定：“實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理?！薄皩ι唐妨郑r(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售”。這有三方面含義。

一是只要不違背法律的禁止性規(guī)定，對其林地要種什么樹、什么時(shí)間種、培育目標(biāo)是什么等可以自主決定；二是只要不違背法律的禁止性規(guī)定，可以選擇單獨(dú)經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營等多種經(jīng)營模式，享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。三是農(nóng)民生產(chǎn)的木材，要不要賣、怎么賣、賣給誰，農(nóng)戶可以自主決定。

此外，意見還規(guī)定：“對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等”。這相對放活了公益林經(jīng)營，將進(jìn)一步提高公益林經(jīng)營者的收益。

落實(shí)處置權(quán)，林地承包人可依法流轉(zhuǎn)山林

意見規(guī)定：“在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可以依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用?！辟x予林地承包

經(jīng)營權(quán)人依法對森林、林木和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利。林權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。意見還規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途”。這可以從四個(gè)方面理解?！试S林地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，放活了林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有力推進(jìn)森林資源經(jīng)營向資產(chǎn)、資本經(jīng)營轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，但不包括森林內(nèi)的野生動(dòng)物、礦藏物和埋藏物；

——以“依法、自愿、有償”為必要前提，有利于維護(hù)農(nóng)民利益，為依法公平交易提供了政策保障；——只要法律沒有禁止，林地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主選擇流轉(zhuǎn)方式；

——明確流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。

鑒于土地是農(nóng)民賴以生存和安身立命的生產(chǎn)資料，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民充分考慮耕山致富、生活保障的需要，流轉(zhuǎn)期限不宜過長，不要輕易改變林地原始承包關(guān)系，防止農(nóng)民失山失地。

保障收益權(quán)，林農(nóng)擁有四方面權(quán)益

一是農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。

二是征收林地必須補(bǔ)償。依法征收的林地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低。家庭承包經(jīng)營的林地被依法征收的，承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。林地補(bǔ)償費(fèi)是給予林地所有人和林地承包經(jīng)營權(quán)人的投入及造成損失的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)歸林地所有人和林地承包經(jīng)營權(quán)人所有。安置補(bǔ)助費(fèi)用于被征林地的承包經(jīng)營權(quán)人的生活安置，對林地承包經(jīng)營權(quán)人自謀職業(yè)或自行安置的，應(yīng)當(dāng)歸林地承包經(jīng)營權(quán)人所有。地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和林木的所有人所有。

三是經(jīng)政府劃定為公益林的要落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策。對集體林地被劃入公益林范圍的，不管采取哪種承包方式，都要求補(bǔ)償資金落實(shí)到農(nóng)戶，進(jìn)一步從政策上維護(hù)農(nóng)民的利益。

四是嚴(yán)禁對林地承包經(jīng)營權(quán)人亂收費(fèi)、亂攤派，依法維護(hù)其合法權(quán)利。

忽視質(zhì)量，影響改革成效。

興林富民五大關(guān)鍵詞

國家林業(yè)局局長賈治邦在接受記者采訪時(shí)說，改革的最根本精神是“興林富民”，通過家庭承包經(jīng)營方式，將林地林木這筆生產(chǎn)資料和物質(zhì)財(cái)富交給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)老百姓耕山致富，森林資源增長，維護(hù)生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明。關(guān)鍵詞一：公共財(cái)政

“第一項(xiàng)政策就是要建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度?！辟Z治邦說，這主要包括六個(gè)方面的內(nèi)容。一是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，逐步建立和完善政府財(cái)政補(bǔ)償、受益者補(bǔ)償與合理經(jīng)營利用自我補(bǔ)償相結(jié)合的長效機(jī)制。

二是建立造林、撫育、保護(hù)、管理的投入補(bǔ)貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設(shè)給予補(bǔ)貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。

三是改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。四是林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政府基本建設(shè)規(guī)劃，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

五是林改工作經(jīng)費(fèi)，主要由地方財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。

六是對財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)，中央和省級(jí)財(cái)政要加大轉(zhuǎn)移支付力度。

關(guān)鍵詞二：林業(yè)投融資

賈治邦表示，按照意見要求，要充分發(fā)揮金融部門的職能作用，全面推進(jìn)林權(quán)抵押貸款，加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，切實(shí)解決林業(yè)生產(chǎn)資金不足的瓶頸。

同時(shí)，著力推進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款，積極探索金融機(jī)構(gòu)＋擔(dān)保公司＋林戶、金融機(jī)構(gòu)＋龍頭企業(yè)＋林戶、林農(nóng)聯(lián)保貸款等多種貸款模式，增加林業(yè)經(jīng)營者的融資渠道。

“還要加快建立政策性森林保險(xiǎn)制度，降低農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力，消除農(nóng)民的后顧之憂?！辟Z治邦認(rèn)為，當(dāng)前特別要對保險(xiǎn)保費(fèi)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策，科學(xué)確定各級(jí)財(cái)政和投保人的分擔(dān)比重，適當(dāng)降低農(nóng)民繳費(fèi)比例，引導(dǎo)農(nóng)民參加投保，盡量擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面。

關(guān)鍵詞三：林木采伐

“集體林權(quán)制度改革后，老百姓非常關(guān)心‘樹怎么砍’，我們要與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)和完善管理方式，建立起與家庭承包經(jīng)營林業(yè)相適應(yīng)的林木采伐管理制度?！睋?jù)賈治邦介紹，林業(yè)部門將以森林經(jīng)營主體為單位，組織編制森林經(jīng)營方案，把采伐限額還原到可采資源上，落實(shí)到山頭地塊，同時(shí)實(shí)行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序和手續(xù)，減少采伐管理上的限制條件，向農(nóng)民提供便捷高效的服務(wù)。

賈治邦同時(shí)表示，意見對采伐森林有明確規(guī)定：“嚴(yán)格控制公益林采伐，依法進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，合理控制采伐方式和強(qiáng)度”，這與森林法對防護(hù)林和特種用途林實(shí)行禁止性或控制性采伐的政策是一致的。關(guān)鍵詞四：林地林木流轉(zhuǎn)

賈治邦說，建立健全林地林木流轉(zhuǎn)制度，是盤活森林資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)化運(yùn)營的基礎(chǔ)和保障。要加強(qiáng)對森林資源流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，探索限期限量流轉(zhuǎn)的辦法，防止農(nóng)民失地；探索限定受讓方資格的辦法，限制沒有林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的工商企業(yè)和個(gè)人受讓森林，抑制過度炒買炒賣森林的行為。

他還表示，今后要加快森林資源流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，建立集信息發(fā)布、市場交易、林權(quán)登記、中介服務(wù)、法律政策咨詢于一體的資源流轉(zhuǎn)的要素市場，建立森林資源流轉(zhuǎn)信息庫，逐步實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化。

同時(shí)，完善森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，抓緊擬訂森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，盡快啟動(dòng)森林資源資產(chǎn)評估師的認(rèn)定工作。

關(guān)鍵詞五：社會(huì)化服務(wù)

改革后，為解決“分林到戶”后單一農(nóng)戶生產(chǎn)實(shí)力較單薄問題，將積極引導(dǎo)培育新型社會(huì)化服務(wù)組織，扶持農(nóng)民組建各類專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程綜合配套服務(wù)?！耙ㄟ^健全林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，解決農(nóng)民一家一戶辦不了、辦不好、辦了不劃算的事。”賈治邦說。他指出，在提高農(nóng)民組織化的程度，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上，尤其要積極引導(dǎo)發(fā)展各種形式的林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)，組建包括“三防”聯(lián)防協(xié)會(huì)、科技協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等群眾性聯(lián)合組織。同時(shí)大力發(fā)展中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)中心、森林資源資產(chǎn)評估中心、林業(yè)科技推廣中心等行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對農(nóng)民和其他林業(yè)經(jīng)營者提供支持和服務(wù)。

第四篇：中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

（２００８年６月８日）

新華社北京７月１４日電 新中國成立后，特別是改革開放以來，我國集體林業(yè)建設(shè)取得了較大成效，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明 晰、經(jīng)營主體不落實(shí)、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展。為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，現(xiàn)就全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革提出如下意見。

一、充分認(rèn)識(shí)集體林權(quán)制度改革的重大意義

（一）集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活 保障。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是 對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，必將進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

（二）集體林權(quán)制度改革是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措。林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長，市場需求大，就業(yè)空間廣。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，讓農(nóng)民獲得重要的 生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有利于促進(jìn)農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，破解“三農(nóng)”問題，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（三）集體林權(quán)制度改革是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全是林業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，建立責(zé)權(quán)利明 晰的林業(yè)經(jīng)營制度，有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性，增加森林?jǐn)?shù)量，提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能和應(yīng)對氣候變化的能力，繁榮生 態(tài)文化，促進(jìn)人與自然和諧，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（四）集體林權(quán)制度改革是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。林業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，培育林 業(yè)發(fā)展的市場主體，發(fā)揮市場在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎(chǔ)性作用，有利于發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多種功能，滿足社會(huì)對林業(yè)的多樣化需求，促進(jìn)現(xiàn) 代林業(yè)發(fā)展。

二、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

（五）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā) 展觀，大力實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機(jī)制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費(fèi)，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn) 力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出貢獻(xiàn)。

（六）基本原則。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。

（七）總體目標(biāo)。用５年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

三、明確集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)

（八）明晰產(chǎn)權(quán)。在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確 立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。對不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)。村集體經(jīng) 濟(jì)組織可保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法實(shí)行民主經(jīng)營管理。

林地的承包期為７０年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；承包或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實(shí)經(jīng)營主體。自 留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。承包方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意。

自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、河道湖泊等管理機(jī)構(gòu)和國有林（農(nóng)）場、墾殖場等單位經(jīng)營管理的集體林地、林木，要明晰權(quán)屬關(guān)系，依法維護(hù)經(jīng)營管理區(qū)的穩(wěn)定和林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益。

（九）勘界發(fā)證。明確承包關(guān)系后，要依法進(jìn)行實(shí)地勘界、登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，做到林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)明確專門的林權(quán)管理機(jī)構(gòu)，承辦同級(jí)人民政府交辦的林權(quán)登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉(zhuǎn)管理、林地承包 爭議仲裁、林權(quán)糾紛調(diào)處等工作。

（十）放活經(jīng)營權(quán)。實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。依法把立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會(huì)對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林 木，劃定為商品林；把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。對 公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。

（十一）落實(shí)處置權(quán)。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。

（十二）保障收益權(quán)。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木 的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征林地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。嚴(yán)格禁止亂收費(fèi)、亂攤派。

（十三）落實(shí)責(zé)任。承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規(guī)定并落實(shí)承包方、發(fā)包方的造林育林、保護(hù)管理、森林防火、病蟲害防治等責(zé)任，促進(jìn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營?；鶎恿謽I(yè)主管部門要加強(qiáng)對承包合同的規(guī)范化管理。

四、完善集體林權(quán)制度改革的政策措施

（十四）完善林木采伐管理機(jī)制。編制森林經(jīng)營方案，改革商品林采伐限額管理，實(shí)行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務(wù)。嚴(yán)格控制公益林采伐，依法進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，合理控制采伐方式和強(qiáng)度。

（十五）規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)。在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過 承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員 同意，收益應(yīng)納入農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。

加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護(hù)交易各方合法權(quán)益。（十六）建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度。各級(jí)政府要建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原 則，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步提高中央和地方財(cái)政對森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林 木良種、沼氣建設(shè)給予補(bǔ)貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規(guī)范 用途，各級(jí)政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。森林防火、病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要納入各級(jí)政府基本建設(shè)規(guī)劃，林區(qū) 的交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要依法納入相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，特別是要加大對偏遠(yuǎn)山區(qū)、沙區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。集體林權(quán)制度改 革工作經(jīng)費(fèi)，主要由地方財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。對財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)，中央和省級(jí)財(cái)政要加大轉(zhuǎn)移支付力度。

（十七）推進(jìn)林業(yè)投融資改革。金融機(jī)構(gòu)要開發(fā)適合林業(yè)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道。加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，大 力發(fā)展對林業(yè)的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力。妥善處理農(nóng)村林業(yè)債 務(wù)。

（十八）加強(qiáng)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)。扶持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，培育一批輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，促進(jìn)林業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。發(fā) 展林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等作用。引導(dǎo)和規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估、森林經(jīng)營方案編制等中介服務(wù)健康發(fā)展。

五、加強(qiáng)對集體林權(quán)制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo)

（十九）高度重視集體林權(quán)制度改革。各級(jí)黨委、政府要把集體林權(quán)制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導(dǎo)，確保改革扎實(shí)推進(jìn)。要實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建立縣（市）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)的工作機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村 基層黨組織的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的內(nèi)容和具體操作程序要公開、公平、公正。在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)各地 積極探索，確保改革符合實(shí)際、取得實(shí)效。要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部、林改工作人員包括農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)，強(qiáng)化調(diào)度、統(tǒng)計(jì)、檢查、督導(dǎo)和檔案管理工作。要嚴(yán)肅工作 紀(jì)律，黨員干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要以身作則，決不允許借改革之機(jī)，為本人和親友謀取私利。要健全糾紛調(diào)處工作機(jī)制，妥善解決林權(quán)糾紛，及時(shí)化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

（二十）切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)林業(yè)管理。各級(jí)林業(yè)主管部門要適應(yīng)改革新形勢，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)林業(yè)宏觀管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法和監(jiān)督。要深 入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，改進(jìn)服務(wù)方式。推行林業(yè)綜合行政執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源的違法行為。要加強(qiáng)森林防火、病蟲害防治等公共服務(wù) 體系建設(shè)，健全政府主導(dǎo)、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機(jī)制。建立科技推廣激勵(lì)機(jī)制，加大培訓(xùn)力度，實(shí)施林業(yè)科技入戶工程。加強(qiáng)基層林 業(yè)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。

（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集體林權(quán)制度改革涉及面廣、政策性強(qiáng)。各有關(guān)部門要各司其職，密切配合，通力協(xié)作，積極參與改 革，主動(dòng)支持改革。各群眾團(tuán)體和社會(huì)組織要發(fā)揮各自作用，為推進(jìn)集體林權(quán)制度改革貢獻(xiàn)力量。加強(qiáng)輿論宣傳，努力營造有利于集體林權(quán)制度改革的社會(huì)氛圍。

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，事關(guān)全局、影響深遠(yuǎn)。我們要緊密團(tuán)結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會(huì)主 義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解放思想，堅(jiān)定信心，開拓進(jìn)取，扎實(shí)推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，為奪取全面 建設(shè)小康社會(huì)新勝利作出新的貢獻(xiàn)。

一）關(guān)于林權(quán)概念中的“林”

現(xiàn)行法律體系中與“林”有關(guān)的事物包括森林、林木、林地以及森林資源。厘清這幾個(gè)概念在法律文件中涵義及其相互關(guān)系是界定林權(quán)概念的基礎(chǔ)。

1.森林。法律用語上的森林，因其往往成為權(quán)利義務(wù)指向的對象而更注重范圍的特定性。例如：《印度尼西亞林業(yè)基本法》

第1條第1款規(guī)定“森林是指任何林木所覆蓋的成片土地，并與其環(huán)境構(gòu)成整個(gè)有生命的天然群落，經(jīng)政府確定為‘森林’者。”《聯(lián)邦德國林業(yè)法》第2條規(guī)定“本法將森林定義為每塊有林業(yè)植物的地產(chǎn)。業(yè)經(jīng)間伐的或透光的地產(chǎn)、林道、森林區(qū)劃帶和保險(xiǎn)帶，林中空地和疏林，森林草地、野生動(dòng)物飼料地，森林林場以及其它和森林有關(guān)的為森林服務(wù)的面積均為森林?！敝袊_(tái)灣地區(qū)

《森 林法》規(guī)定，“森林系指林地及其群生竹木之總和?！鄙鲜錾侄x的共同點(diǎn)是：森林不僅僅由林木組成，而是由土地、植物、動(dòng)物組成的整體。我國《森林法》第 4條規(guī)定，森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用途林五類?！渡址▽?shí)施條例》第2條第2款規(guī)定：“森林，包括喬木林和竹林?！毕啾戎拢袊渡址ā穼ι趾x的解釋較為狹義并更關(guān)注于“林”。綜合各國立法，“森林”應(yīng)當(dāng)理解為特定范圍內(nèi)林地與喬木林、竹木林的總和。

2.林木。林木應(yīng)是生長在林地上的樹木和竹子，即指活立木，不包括樹木或者竹子采伐后形成的材料。我國《森林法實(shí)施條例》第2條第3款規(guī)定:“林木，包括樹木和竹子?！?/p>

3.林地。林地即用于經(jīng)營林業(yè)的用地，它是森林的基礎(chǔ)和載體。中國《森林法實(shí)施條例》第2條第4款規(guī)定：“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地?！痹谥袊锻恋毓芾矸ā飞希值厥侵冈谕恋乩靡?guī)劃中，編為林業(yè)用地的農(nóng)用土地。4.森林資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的森林資源是作為生產(chǎn)資料和生活資料的來源的自然要素之一。法律意義上的 森林資源，是指特定范圍的森林整體和森林中的林地、林木，是人力可以控制、支配的特定的自然資源的組成部分。中國《森林法實(shí)施條例》第2條1款明確規(guī)定： “森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物?！?/p>

對上述概念的分析可見：第一，林木、林地、森林，都有其特定的內(nèi)涵和外延，在法律上，都可以成為獨(dú)立的權(quán)利客體。但是，它們之間又是相互依存、互為條件的——林木是森林的主體，林地是林木生存的基 礎(chǔ)，林木又展現(xiàn)了林地的價(jià)值，因此，三者可以成為同一的整體而成為法律調(diào)整的對象；第二，野生動(dòng)物、植物和微生物雖然是其他特別法律調(diào)整的對象，但當(dāng)它們 與特定的森林、林木、林地結(jié)合并共同形成森林生態(tài)環(huán)境時(shí)，也當(dāng)屬森林資源的范疇。第三，在中國的現(xiàn)行法律中，森林資源在外延上涵蓋了森林、林木、林地，是 三者的上位概念。由于作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林資源對于氣候變遷、水源涵養(yǎng)以及動(dòng)植物生長等具有巨大的影響，對改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡起著決定性 作用。為了確保實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)在生命支持系統(tǒng)中的整體作用，有必要將森林資源作為獨(dú)立的自然形態(tài)和法律關(guān)系客體，對包括森林、林木和林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物在內(nèi)的森林資源實(shí)行一體化和全面的權(quán)利設(shè)計(jì)和制度安排。因此，林權(quán)概念中的“林”，當(dāng)指“森林資源”。

(二)關(guān)于林權(quán)的規(guī)范目的1.保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對森林資源經(jīng)濟(jì)利益的追求。民法對以土地資源為核心的自然資源的法律制度設(shè)計(jì)，主要是通過物權(quán)制度確認(rèn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，并圍繞物權(quán)的移轉(zhuǎn) 和保護(hù)建立債權(quán)制度和侵權(quán)行為制度。現(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)對自然資源生態(tài)價(jià)值的承認(rèn)和法律保護(hù)，但并不因此否定對自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求。森林資源所具有的多元價(jià) 值功能可以通過不同法律的立法分工在有所側(cè)重的前提下協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。隨著人們對森林資源的需求和利用水平的提高，其稀缺性表現(xiàn)地更為明顯。在無法滿足各類主體 的所有需求時(shí)，為了定紛止?fàn)?，就有必要設(shè)置權(quán)利機(jī)制?！霸诠蚕淼馁Y源里，存在為獲得利益的使用權(quán)、決定誰有權(quán)利用的權(quán)利、決定管理規(guī)則的權(quán)利和讓渡所有權(quán) 利的權(quán)利。”[12]這些權(quán)利反映的是平等的主體之間在對資源利用過程中的各種利益關(guān)系，它是民事領(lǐng)域的基本法律關(guān)系，因?yàn)椤懊袷轮黧w為自己設(shè)定、受讓權(quán) 利,不過是將其作為實(shí)現(xiàn)自己利益的工具?！睂⒘謾?quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性的民事權(quán)利在法律上加以明確，解決的恰恰是森林資源的經(jīng)濟(jì)利益分配問題，即在森林資源的所 有和使用過程中，林權(quán)的設(shè)置可以使各類主體實(shí)現(xiàn)自己的利益主張：國家集體作為所有者，通過讓渡森林資源使用、收益等權(quán)利實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善和資源 良性循環(huán)；其他各類社會(huì)主體通過參與森林資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，通過自己的生產(chǎn)或經(jīng)營行為獲取收益。

2.實(shí)現(xiàn)非所有權(quán)人對森林資源所享有的權(quán)利?！稇椃ā返?條、《物權(quán)法》第 48條明確規(guī)定了森林資源所有權(quán)的歸屬。在此基礎(chǔ)上，迫切需要在立法上進(jìn)行規(guī)范、學(xué)理上進(jìn)行分析的是非所有人對森林資源的利用問題。這也是林權(quán)制度改革的 核心與最終的目標(biāo)，即在明晰所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過對非所有人所享有的有關(guān)森林資源的權(quán)利設(shè)置，促進(jìn)森林資源的使用、流轉(zhuǎn)，提高資源的效用。就是通過他物權(quán) 的模式,將抽象的森林所有權(quán)落實(shí)到具體的民事主體之上,創(chuàng)設(shè)出可流轉(zhuǎn)的森林資源使用收益權(quán)。通過法定的方式賦予非所有人對森林資源享有獨(dú)立的、排他的支配 權(quán)，由此既滿足非所有人開發(fā)利用林業(yè)資源的需求,又實(shí)現(xiàn)所有人的經(jīng)濟(jì)利益?？傊?，作為民法規(guī)范的林權(quán)，其規(guī)范目標(biāo)是特定的森林資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的分配和實(shí)現(xiàn)，并以保障“收益”為最終目的。這一規(guī)范目的應(yīng)當(dāng)是通過創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)來實(shí)現(xiàn)。

林權(quán)具有以下特征：

林權(quán)是以森林資源所有權(quán)為基礎(chǔ),以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權(quán)。不論是從立法論還是解釋論的立場，都有必要將林權(quán)作為新的、獨(dú)立的用益物 權(quán)類型加以規(guī)定，以反映人們對特定的森林資源的特殊的利益需求。作為獨(dú)立的用益物權(quán)類型，在立法和理論上，可以將林權(quán)與水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等并列為同一 位階的用益物權(quán)。作為獨(dú)立權(quán)利類型的林權(quán)具有以下特征：

1.林權(quán)主體的廣泛性、客體的復(fù)合性、內(nèi)容的多樣性

林權(quán)是一種用益物權(quán)，除了國家、集體作 為所有者外，國家鼓勵(lì)各種民事主體通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。因此，林權(quán)的主體范圍是廣泛的，因不限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員而大于土地承包經(jīng)營權(quán)的主體；林權(quán)的客體對象是包括森林、林木、林地以及其他生態(tài)資源在內(nèi)的森林資源，它們既可統(tǒng)一存在，也可以 各自分離，每一部分都可以作為獨(dú)立的權(quán)利客體而單獨(dú)存在。因此，林權(quán)的客體是復(fù)合性的；不同的權(quán)利主體對于林權(quán)的不同客體都可以有各自不同的利益需求，實(shí) 務(wù)界有將林權(quán)的內(nèi)容概括為：采伐利用權(quán)、采果、采脂等林中林下資源的采集利用權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、森林景觀的開發(fā)利用權(quán)、新物種的品種權(quán)等等。因此，林權(quán)的內(nèi)容是復(fù)雜多樣的。

2.林權(quán)是資源性權(quán)利，林權(quán)人享有權(quán)利的同時(shí)附有多種義務(wù)

林 權(quán)是非所有權(quán)人對森林資源所享有的權(quán)利，目的是通過使用、經(jīng)營資源獲得收益。因此，作為一種私有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，林權(quán)制度的設(shè)計(jì)必須保障權(quán)利主體生產(chǎn)生活的需 要以及利益的實(shí)現(xiàn)，如規(guī)定林權(quán)人享有林木采伐、林下產(chǎn)品采集、景觀利用等具

體的權(quán)利，以及對這些權(quán)利的救濟(jì)。但另一方面，由于森林資源的開發(fā)利用涉及水土 保持、環(huán)境保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)等諸多社會(huì)公共利益，為確保森林資源能夠更好地發(fā)揮其生態(tài)功能，有必要對林權(quán)在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、終止等各個(gè)方面進(jìn)行一定限制，例如，林木的經(jīng)營權(quán)人享有的采伐林木權(quán)受限額采伐的影響，必須取得采伐許可證，同時(shí)還負(fù)有更新造林的義務(wù)；林地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，但不得將林地改為非林 地；等等。

3.林權(quán)是復(fù)合型的權(quán)利集合林權(quán)是獨(dú)立的權(quán)利類型，但在其內(nèi)部因客體不同 可以成立不同的具體的權(quán)利。作為林權(quán)客體的森林、林木和林地，三者之間可以相互結(jié)合,形成了一個(gè)完整的森林生態(tài)系統(tǒng)。如森林和林木是依托于林地之上的，離 開了林地、森林和林木就失去了存在的基礎(chǔ)。只有維持森林生態(tài)系統(tǒng)的完整，才能發(fā)揮其規(guī)模效益，在提高森林資源的效用的同時(shí)確保生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)。因此，林權(quán) 可以是以一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)為客體進(jìn)行使用收益的總括性的權(quán)利。同時(shí)，林權(quán)的客體又可以各自獨(dú)立，劃分為不同的具體權(quán)利。這些具體權(quán)利既可統(tǒng)一于一個(gè)主 體，也可分屬不同的權(quán)利主體。因此，林權(quán)是復(fù)合型的權(quán)利集合。對此，將在下文“構(gòu)成林權(quán)體系的具體權(quán)利”中闡述。

林權(quán)制度改革如何讓農(nóng)民受益?

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》是指導(dǎo)我國集體林權(quán)制度改革的綱領(lǐng)性文件。作為農(nóng)村改革的又一重大突破，這項(xiàng)改革和１３億國人息息相關(guān)，將給廣大農(nóng)民、林業(yè)系統(tǒng)等相關(guān)人士帶來具體實(shí)惠。

有關(guān)方面負(fù)責(zé)人表示，要通過全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，基本完成“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”的主體改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)

要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。林地與耕地 一樣，是國家重要的土地資源，是農(nóng)民重要的生活保障。根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的林地林木屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。對 集體林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配，必須采用家庭承包經(jīng)營制度，并且做到每個(gè)家庭及其成員都平等享有承包經(jīng)營的權(quán)利。

根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，林地承 包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，有三層含義：林地承包經(jīng)營權(quán)是由林地所有權(quán)派生的用益物權(quán)，林地所有權(quán)是權(quán)利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；林地承 包經(jīng)營權(quán)相對于林地所有權(quán)是不全面的、受一定限制的物權(quán)，主要表現(xiàn)為在承包期屆滿時(shí)應(yīng)將林地返還給所有人；林地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立，便具有獨(dú)立于林地所有 權(quán)而存在的特性，所有權(quán)人不得隨意收回或調(diào)整林地，不得妨礙林地承包經(jīng)營權(quán)人依法行使權(quán)利，林地承包經(jīng)營權(quán)人具有對林地的直接支配性和排他性，可以對抗所 有權(quán)人的干涉和第三人的侵害。

尊重農(nóng)民的意愿和民主權(quán)利

要堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。集體林權(quán)制度改革是老百姓發(fā)明的，一定要尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，充分依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和能動(dòng)性，在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，不斷豐富和完善改革的形式和內(nèi)容。

農(nóng)民群眾是集體林權(quán)制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農(nóng)民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農(nóng)民明白改革的政策、內(nèi)容、方法，使 農(nóng)民對改革的方案、過程、結(jié)果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權(quán)利，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，做到發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn) 民意，決不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行，讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主。

內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開

要堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。集體林權(quán)制度改革要始終把依法操作作為基本準(zhǔn)則，嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》和《森林法》等法律規(guī)定。

改革方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議同意，做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，嚴(yán)禁暗箱操作、以權(quán)謀私。同時(shí)，要處理好歷史和現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。對已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。特別是對于那些已經(jīng) 流轉(zhuǎn)的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時(shí)要認(rèn)真研究、認(rèn)真解決，可以采取期權(quán)分山、利益調(diào)整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。４億農(nóng)民將得到２５億畝集體林地完整物權(quán)（鏈接）

我國集體林地面積25.48億畝，占全國林地面積的60.1%，涉及農(nóng)民４億多。我國山區(qū)面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源。全國 2000多個(gè)行政縣（市）有70%是山區(qū)縣。山區(qū)又是貧困人口聚集的林區(qū)，全國592個(gè)國家級(jí)貧困縣，有496個(gè)分布在山區(qū)。

通過集體林權(quán)制度改革，廣大農(nóng)民將獲得２５億畝集體林地完整的“物權(quán)”，其中包括使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán) 為什么要開展集體林權(quán)制度改革？

答：我州集體林業(yè)自建國以來，已經(jīng)歷了五次大的改革：一是土地改革時(shí)期；二是合作化、人民公社、四固定時(shí)期； 三是林業(yè)“三定”時(shí)期；四是分戶經(jīng)營時(shí)期；五是重新組合時(shí)期。五次大的改革，促使我州集體林業(yè)取得了長足發(fā)展。但由于歷次改革的歷史局限性，致使至今集體 林業(yè)仍然存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營機(jī)制不靈活、管理體制不完善、利益分配不合理、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一的問題，制約了我州林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。為了進(jìn)一步完善集體林權(quán) 制度，調(diào)動(dòng)廣大群眾造林護(hù)林、發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加群眾收入，促進(jìn)我州林業(yè)更好更快的發(fā)展，州人民政府根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《省人民政府關(guān)于開展深化集體林權(quán)制度改革意見》(黔府發(fā)[2006]42號(hào))精神及有關(guān)法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我州實(shí)際，決定 在全州開展深化集體林權(quán)制度改革。

4、集體林權(quán)制度改革應(yīng)遵循哪些原則？

答：(1)堅(jiān)持有利于“增量、增收、增效”的原則；(2)堅(jiān)持權(quán)益平等，以家庭承包經(jīng)營為主的原則;(3)堅(jiān)持因地制宜，形式多樣的原則，充分尊重群眾意愿，不搞“一刀切”;(4)堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，不搞暗箱操作;(5)堅(jiān)持尊重歷史，保持政策連續(xù)性的原則;(6)堅(jiān)持實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營管理的原則。

5、集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)有哪些？

答： 這次改革有三大主要任務(wù)：一是將尚未落實(shí)經(jīng)營主體的集體商品林及其林地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的集體所有的宜林荒山荒地，按照“均山”、“均股”、“均 利”的原則分配到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部所有村民；二是對集體所有的商品林、公益林，在明晰產(chǎn)權(quán)和對公益林落實(shí)經(jīng)營管護(hù)責(zé)任制基礎(chǔ)上，發(fā)（換）統(tǒng)一式樣的林權(quán) 證；三是制定森林資源管理的系列配套政策。

6、集體林權(quán)制度改革要處理好哪些關(guān)系？

答：一是處理好生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。二要處理好集體與林農(nóng)的利益關(guān)系。三要處理好歷史與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。四是處理好系統(tǒng)部署與因地制宜的關(guān)系。五要處理好尊重群眾意愿與規(guī)范操作的關(guān)系。六要處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。

7、集體林權(quán)制度改革的范圍有哪些？

答：改革的范圍主要是除國有林外，尚未落實(shí)經(jīng)營主體的集體商品林及其林地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的集體所有的宜林荒山荒地。對抵押權(quán)未解除、權(quán)屬有爭議的林地、林木，在有關(guān)問題未得到有效解決前，暫不納入改革范圍。

8、集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容有哪些？

答：有四個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是明晰產(chǎn)權(quán)；二是放活經(jīng)營；三是規(guī)范收費(fèi)；四是規(guī)范流轉(zhuǎn)。

9、開展集體林權(quán)制度改革要建立什么工作機(jī)制？

答：建立“縣政府直接領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織實(shí)施，村(組)具體操作，各部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制。

10、這次集體林權(quán)制度改革的工作流程？

答：制定縣級(jí)林改方案――宣傳發(fā)動(dòng)――調(diào)查摸底――第一榜公示――制定、通過林改方案――勘界――第二榜公示――簽訂（完善）合同――林權(quán)權(quán)利人申請發(fā)證――審核――輸機(jī)――第三榜公示――頒證――建檔。

11、村(組)集體的林改方案應(yīng)包含哪些主要內(nèi)容？

答：（1）明確村(組)負(fù)責(zé)林改的人員；（2）村（組）現(xiàn)有農(nóng)戶及人口數(shù)，本次林改參與集體山林分配的人口數(shù)；（3）林權(quán)現(xiàn)狀。包括林業(yè)“三定“以來發(fā)放的林 權(quán)證及其他合法有效證據(jù)統(tǒng)計(jì)的山林面積，以及不能提供合法有效證據(jù)的自留山、責(zé)任山的面積；（4）林改的原則。包括自留山、責(zé)任山和集體管理山林處理原 則；（5）林權(quán)糾紛處理的原則。

12、什么是“三榜定案”？公示期限是多少？

答：山林權(quán)屬落實(shí)到戶，要實(shí)行“三榜定案”。即為：

“一榜”：是將林改前的林權(quán)摸底情況予以公示，公示期為7天；

“二榜”：是將制定通過的林改方案，勘界的林權(quán)狀況予以公示，公示期為7天； “三榜”：在簽訂（完善）合同后，由林權(quán)權(quán)利人申請發(fā)證，經(jīng)縣級(jí)林業(yè)行政主管部門審核、輸機(jī)確認(rèn)無誤后，將發(fā)證前的林權(quán)予以公示，公示期為30天。

13、什么是村民大會(huì)和村民代表大會(huì)？

答：村民大會(huì)是指該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)年滿18周歲以上的全體成員召開的會(huì)議；村民代表大會(huì)是指由該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員推選的代表召開的會(huì)議。

14、召開村民（或村民代表）會(huì)議和制定林改方案時(shí)要注意哪些事項(xiàng)？

答：要注意“四簽兩不準(zhǔn)“和“兩個(gè)三分之二”。

“四簽兩不準(zhǔn)“即為：開會(huì)的通知要簽收，到場開會(huì)要簽到，表決要簽名，林改方案要簽字；簽收、簽到、簽名不準(zhǔn)用鉛筆或圓珠筆，不準(zhǔn)請人代簽。

“兩 個(gè)三分之二”即為：參加村民會(huì)議或村民代表大會(huì)的人數(shù)必須超過應(yīng)到會(huì)議的2/3；林改方案或民主決策必須達(dá)到到會(huì)人數(shù)的2/3以上表決通過，否則表決結(jié)果 無效。村民會(huì)議或村民代表大會(huì)必須集中召開，當(dāng)場表決簽名，一人一簽，當(dāng)場宣布表決結(jié)果，將表決結(jié)果當(dāng)場封存，并存檔保管備查。

15、明晰產(chǎn)權(quán)主要采取哪幾種形式？

答：林業(yè)產(chǎn)權(quán)的范圍是森林、林木的所有權(quán)或者使用權(quán)和林地的使用權(quán)，不包括林地的所有權(quán)。明晰產(chǎn)權(quán)主要采取以下六種形式：

(1)穩(wěn)定自留山政策。已劃定的自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回。自留山上的林木除劃定時(shí)另有約定的外，一律歸農(nóng)戶所有，不得隨意收回、調(diào)整。

對目前仍未造林綠化的，在村組林改方案中要明確由權(quán)屬人兩年內(nèi)造林綠化。

(2)完善責(zé)任山政策。分包到戶的責(zé)任山，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定。上一輪承包到戶后，原承包合同基本合理且執(zhí)行較好的，可直接續(xù)包；對合同不合法的，要依法糾正，重新簽訂家庭承包合同；面積四至不清楚的，在進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，完善家庭承包合同；農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，在對原合同約定的權(quán)責(zé)和義務(wù)清理后，可交 回集體經(jīng)濟(jì)組織另行處理。

(3)產(chǎn)權(quán)到戶，家庭經(jīng)營或聯(lián)戶經(jīng)營。對集體統(tǒng)一經(jīng)營的商品林及其林地以及宜林荒山荒地，原則上可按：商品林地按耕地第 二輪承包時(shí)的人口基數(shù)、林木按造林時(shí)人員數(shù)、宜林荒山地按本次林改時(shí)人員數(shù)計(jì)算山林面積，以戶為單位承包經(jīng)營，或自愿組合聯(lián)戶經(jīng)營。人口基數(shù)怎么定，須經(jīng) 本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論通過。

(4)“分股不分山，分利不分林”。對集體統(tǒng)一經(jīng)營且農(nóng)民較滿意的山林，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民 會(huì)議三分之二以上成員或村民代表大會(huì)三分之二以上的村民代表同意，可以實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營。但要將現(xiàn)有林地、林木折股均等分配給集體內(nèi)部成員，明確經(jīng)營主 體，財(cái)務(wù)單獨(dú)核算，收益的70%以上按股分配。

(5)其它承包經(jīng)營。對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通過招標(biāo)、拍賣等方式，本著先內(nèi)后外 的原則（即在同等條件下內(nèi)部成員優(yōu)先），依法承包給本集體內(nèi)部成員或其他社會(huì)經(jīng)營主體，也可以將宜林荒山荒地承包經(jīng)營權(quán)折股分配給本集體內(nèi)部成員后，再實(shí) 行承包經(jīng)營或股份合同經(jīng)營。不管以哪種方式承包經(jīng)營，都必須簽訂林地承包合同。即內(nèi)部承包簽訂家庭承包合同，外部承包簽訂流轉(zhuǎn)經(jīng)營合同。

(6)穩(wěn) 妥處理已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體山林和個(gè)人承包管理的山林。對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的，凡程序合法手續(xù)完備的，要維護(hù)其山林權(quán)屬；群眾意見較大的，要本著尊重歷史，依法辦事的原 則，妥善處理。個(gè)人承包管理的集體山林，若承包期限較短，由于我國森林采伐實(shí)行的是限額采伐和憑證采伐制度，或受天然林資源保護(hù)工程區(qū)域限制，其承包權(quán)益 尚未完全獲得，可作發(fā)包方工作，適當(dāng)延長承包年限。

以上六種形式，不論采取哪一種，都要召開村民會(huì)議或村民代表大會(huì)，經(jīng)三分之二以上多數(shù)同意，并依法完善或補(bǔ)簽家庭承包或流轉(zhuǎn)經(jīng)營合同，發(fā)（換）全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證。

16、村集體經(jīng)濟(jì)組織能否保留一定數(shù)量的集體經(jīng)營管理的商品林地，用于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)？

答： 對集體統(tǒng)一經(jīng)營的商品林地，原則上不能保留，必須堅(jiān)持以下原則：(1)全部納入改革范圍（有糾紛的除外）；(2)改革形式（均山、均股、均利）可以多種多 樣，但必須經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議2/3以上討論通過；(3)集體山林的收益70%以上應(yīng)平均分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。

17、什么是林權(quán)？

答：林權(quán)是指森林、林木、林地的所有者、經(jīng)營者依法對森林、林木或林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。通常所指的林權(quán)，是林地的所有權(quán)、使用權(quán)和林木的所有權(quán)、使用權(quán)（即四權(quán)）。

18、什么是林權(quán)權(quán)利人？

答：林權(quán)權(quán)利人是指森林、林木和林地的所有權(quán)或使用權(quán)的擁有者。

19、森林、林木、林地所有權(quán)的主要形式有哪些？

答：主要有以下三種形式：

⑴國家所有權(quán)：國家所有的森林、林木和林地。

⑵集體所有權(quán)：集體所有的森林、林木、林地所有者是該集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是該組織的成員。只有集體經(jīng)濟(jì)組織才有權(quán)依照法律的規(guī)定及集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的決定來行使對集體所有的森林、林木、林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。⑶個(gè)人所有的林木：根據(jù)《森林法》的規(guī)定，公民個(gè)人不享有林地的所有權(quán)，享有林木的所有權(quán)、使用權(quán)和林地的使用權(quán)。

20、什么是林權(quán)證？林權(quán)證具有哪些法律效力？

答：林權(quán)證是確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)的法律憑證，也是林地使用權(quán)和林木所有權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營的法律依據(jù)。它在法律上具有繼承、貸款、擔(dān)保、抵押、流轉(zhuǎn)、入股權(quán)，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

21、對抵押權(quán)未解除和權(quán)屬有爭議的林地、林木怎么辦？

答：對利用林木、林地抵押擔(dān)保貸款的期限未到期或已到期限，但有關(guān)協(xié)議內(nèi)容未完全落實(shí)和權(quán)屬有爭議的林地、林木，在有關(guān)問題未得到有效解決前，暫不納入改革范圍。但在這次改革中，要本著積極協(xié)商、穩(wěn)妥處理的原則，爭取解決有關(guān)問題，納入改革范圍，發(fā)（換）林權(quán)證。

22、林改中哪些事項(xiàng)要民主決策？

答：有三個(gè)方面的內(nèi)容必須經(jīng)過村集體組織村民民主決策：

一是村級(jí)林改方案的制定。包括林改的原則、形式、范圍、程序、參與林地分配的對象、公示內(nèi)容和形式、確權(quán)發(fā)證等，都應(yīng)當(dāng)納入“林改方案”，必須進(jìn)行民主決策；

二是流轉(zhuǎn)集體山林的招投標(biāo)方案。包括擬流轉(zhuǎn)山林的評估作價(jià)、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)價(jià)格或分成比例等，必須事先經(jīng)過村民民主決策；

三是集體山林收入分配方案。包括流轉(zhuǎn)山林和集體統(tǒng)一經(jīng)營山林的收入如何分配等，必須經(jīng)過村民民主討論決策。林權(quán)流轉(zhuǎn)

林權(quán)流轉(zhuǎn)即森林、林木、林地流轉(zhuǎn)，包括林地承包經(jīng)營權(quán)人的林地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織的林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。林權(quán)流轉(zhuǎn) 方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。林權(quán)問題源于對森林資源使用和收益的現(xiàn)實(shí)需求，但中國立法對此認(rèn)識(shí)及規(guī)范極為不足，存在諸多問題。林權(quán)是 以森林資源所有權(quán)為基礎(chǔ)，以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權(quán)。林權(quán)具有主體廣泛性、客體復(fù)合性、內(nèi)容多樣性等特征。

林權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義在廣義上是指林地、森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)；狹義上是指林地、森林使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然也是林權(quán)流轉(zhuǎn)的類型之一，但是從林權(quán)政策規(guī)范意義上來看，林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)的政策意義不是太大，因?yàn)榱帜舅袡?quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范可以依照《民法通則》以及《合同法》相 關(guān)規(guī)定遵照執(zhí)行。之所以說林權(quán)流轉(zhuǎn)在政策意義上規(guī)定為林地、森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)意義更大，是因?yàn)榱謾?quán)流轉(zhuǎn)的積極意義不僅使林權(quán)流轉(zhuǎn)使得市場資源要素配置更加合 理，林地和森林在體現(xiàn)其私法意義上之經(jīng)濟(jì)價(jià)值以外，更重要的是體現(xiàn)公法意義上的生態(tài)價(jià)值。林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)則僅僅是其私法意義上的經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值的體現(xiàn)，而無 需提高到生態(tài)價(jià)值上來考慮。為使林權(quán)流轉(zhuǎn)政策規(guī)定合理，不僅需要對林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)證的研究，同時(shí)也需要對林權(quán)流轉(zhuǎn)在理論上對其法律屬性進(jìn)行深刻的剖析，只 有在理論上深刻剖析了林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性，林權(quán)流轉(zhuǎn)政策的制

定也才能在其內(nèi)在邏輯上保證政策規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)及其可操作。

林權(quán)流轉(zhuǎn)法律屬性

關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為是林權(quán)流轉(zhuǎn)是林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、森林使用權(quán)的 流轉(zhuǎn)；另一是森林資源的流轉(zhuǎn)（包括林地的流轉(zhuǎn)），如福建省關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)的名稱便是《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》。對于林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性筆者認(rèn) 為林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是林業(yè)物權(quán)的變動(dòng)。林業(yè)物權(quán)的變動(dòng)包括林業(yè)物權(quán)的設(shè)立、變更和終止。只有將林權(quán)流轉(zhuǎn)法律屬性定位于林業(yè)物權(quán)的變動(dòng)，才能夠從理論上設(shè)置和 解釋林權(quán)流轉(zhuǎn)合理的原則及其規(guī)則。

界定林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性的理由，認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)是林業(yè)物權(quán)的變動(dòng)，其理由如下。

第一，林權(quán)改革明晰的是產(chǎn)權(quán)而非所有權(quán)。“所謂產(chǎn)權(quán)，簡言之，就是對財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，亦即對財(cái)產(chǎn)的廣義所有權(quán)——包括歸屬權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)；它是人們（主體）圍繞或通過財(cái)產(chǎn)（客體）而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān) 系；其直觀形式是人們對物的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)主體（包括公有主體和私有主體）之間的關(guān)系”。產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)之間的關(guān)系是“廣義的所有權(quán)等于產(chǎn)權(quán)，狹義的 所有權(quán)只是產(chǎn)權(quán)中的一個(gè)組成部分?！?/p>

中國林權(quán)體制改革始于80年代初期的“林業(yè)三定”政策的實(shí)施。林權(quán)體制改革的目標(biāo)主要是“明晰產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”。在明晰產(chǎn)權(quán)的問 題上，林權(quán)改革不是明晰所有權(quán)，而是明晰使用權(quán)，尤其是對南方集體林權(quán)制度的改革更是如此。在所有權(quán)問題上，森林資源是屬于國家，實(shí)行的是公有制度。具體 制度表現(xiàn)為兩種：一是國家（全民）所有制，一是集體所有制。因此，在我國林權(quán)體制改革在林權(quán)歸屬問題上，其實(shí)并不是解決森林資源的歸屬問題，而解決的是森 里資源的使用問題。由此，林權(quán)改革的根本點(diǎn)也并不是要明晰森林資源的所有權(quán)，需要明晰的是林權(quán)當(dāng)中的使用權(quán)。概而言之，林權(quán)改革明晰的是產(chǎn)權(quán)而非所有權(quán)。因?yàn)樯镔Y源歸屬于國家或者集體，而國家和集體作為森林資源的主體是一個(gè)“虛位”主體，而在市場經(jīng)濟(jì)中，主體虛位是不允許的，因此有必要而確立起森林資源的真正的使用權(quán)主體。并且，林權(quán)體制改革的實(shí)踐做法也是明確森林資源的使用權(quán)主體，林權(quán)改革中的明晰產(chǎn)權(quán) 也不是明晰所有權(quán)而是明晰森林資源的使用權(quán)。例如南平市集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)之一便是：“明晰所有權(quán)、落實(shí)經(jīng)營權(quán)。在保持林地集體所有的前提下，將 林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實(shí)到戶或經(jīng)營主體。”這里明晰的還是林地使用權(quán)以及森里資源的經(jīng)營權(quán)也即林業(yè)產(chǎn)權(quán)。

第二，從理論上而言，物的交易在本質(zhì)上是建立在物之上的權(quán)利的一種變動(dòng)。

著 名經(jīng)濟(jì)學(xué)家將“交易”界定為是“個(gè)人與個(gè)人之間對物質(zhì)的東西的未來所有權(quán)的讓與和取得”，在我國也有法學(xué)學(xué)者從法學(xué)角度認(rèn)為：“交易就是權(quán)利主體之間進(jìn)行 的財(cái)產(chǎn)權(quán)的移轉(zhuǎn)，就是物權(quán)主體之間的權(quán)利界定或曰物權(quán)的變動(dòng)”。因此，物的交易在本質(zhì)上是建立在物之上的權(quán)利的一種變動(dòng)。

第三，林權(quán)流轉(zhuǎn)既包括林木所有權(quán)的變動(dòng)即林木產(chǎn)權(quán)的整體變動(dòng)，也包括林地以及森林資源的使用權(quán)變動(dòng)即林地以及森林資源的部分林權(quán)變動(dòng)。

產(chǎn) 權(quán)的交易是產(chǎn)權(quán)在不同主體之間的轉(zhuǎn)手和讓渡。按交易內(nèi)容或?qū)ο罂梢苑譃檎w交易和部分交易。特定財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是由狹義所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)使用權(quán)組成的權(quán) 利體系，它既可以作為一個(gè)整體成為交易的對象，“四權(quán)”中的任何一項(xiàng)或任意幾項(xiàng)的組合，也可以成為交易的對象。如前文所述，林權(quán)是指森林、林木、林地等森 林資源的所有權(quán)和使用權(quán)；林權(quán)流轉(zhuǎn)在廣義上是指林地、森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)；在狹義上林權(quán)流轉(zhuǎn)是指林地、森林使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)既 包括林木所有權(quán)的變動(dòng)即林木產(chǎn)權(quán)的整體變動(dòng)，也包括林地以及森林資源的使用權(quán)變動(dòng)即林地以及森林資源的部分林權(quán)變動(dòng)，這也是符合產(chǎn)權(quán)交易基本理論的。

第四，林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體與林權(quán)客體所指對象不同。

法 律關(guān)系的客體是指權(quán)利與義務(wù)所共同指向的對象。林權(quán)客體則是指林權(quán)中權(quán)利與義務(wù)所共同指向的對象也即是森林資源。森林資源包括森林、林木、林地以及依托森 林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物。林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體則是指林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中權(quán)利與義務(wù)所共同指向的對象即林權(quán)，尤其是林地、森林使用權(quán)以及林木所 有權(quán)。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體與林權(quán)的客體所指的對象是不同的，盡管林權(quán)是依附于森林資源之上，但是森林資源與依附于森林資源之上的權(quán)利畢竟是兩個(gè)不相同的 概念。如果將森林資源與依附于森林資源之上的權(quán)利視為同質(zhì)同義的話，那么林權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵將只能界定為森林資源所有權(quán)的一種讓渡，可是實(shí)踐當(dāng)中，林權(quán)流轉(zhuǎn)的 所有權(quán)變動(dòng)僅僅是指林木所有權(quán)的一種變動(dòng)，所以從實(shí)踐出發(fā)，林權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵更加重要的卻是林地與森林資源的使用權(quán)一種流轉(zhuǎn)。因此，在此意義上，將林權(quán)流轉(zhuǎn) 的法律屬性認(rèn)可為一種物權(quán)的變動(dòng)相比較為森林資源的一種交易更加合理。因?yàn)樯仲Y源的交易在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中往往是指所有權(quán)的一種讓渡。

第五，林地的公有性質(zhì)禁止林地作為資源進(jìn)行交易。

中國《農(nóng)村土地承包法》第 二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”第三條規(guī)定：“國家實(shí) 行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招 標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！钡谒臈l規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣?！备?據(jù)這些規(guī)定，不難看出，對于林地而言，其所有權(quán)性質(zhì)是農(nóng)民集體所有和國家所有。林地使用權(quán)的讓渡主要采取承包的方式，并且林地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是 “農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣”。所以，若將林權(quán)流轉(zhuǎn)界定為森林資源交易，在一定程度上也是違背《農(nóng)村土地承包法》的，因?yàn)榱?地是森林資源的一種，森林資源的交易既然是所有權(quán)的一種讓渡，自然也包括林地資源的所有權(quán)讓渡，而《農(nóng)村土地承包法》卻是明確禁止承包地的買賣。所以從林 地的公有性質(zhì)禁止林地作為資源進(jìn)行交易的角度看，林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性實(shí)質(zhì)上是林權(quán)的一種變動(dòng)而非森林資源的交易。

第六，《森林法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》地方性法規(guī)如《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》中規(guī)定的是林權(quán)流轉(zhuǎn)，而不是森林資源的交易。

林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定在官方文件中具有代表性規(guī)定的是《森林法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》以 及《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》?！渡址ā泛汀吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》規(guī)定的都是林權(quán)流轉(zhuǎn)，如《森林法》第十五條規(guī)定：“下列森林、林 木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地”；再如《中共中央國務(wù)院關(guān) 于加快林業(yè)發(fā)展的決定》則規(guī)定：“加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會(huì)主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)?！倍陡＝ㄊ∩仲Y源流轉(zhuǎn)條例》第 二條規(guī)定：“本條例所稱的森林資源流轉(zhuǎn)是指森林、林木，以及林地使用權(quán)全部或者部分，依法由一方轉(zhuǎn)移給另一方的行為”；另外，2004年《中共南平市委南平市人民政府關(guān)于加快閩北林業(yè)發(fā)展建設(shè)海峽西岸綠色腹地的決定》也規(guī)定了“規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)行為”。根據(jù)這些規(guī)定，《森林法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快 林業(yè)發(fā)展的決定》界定的林權(quán)流轉(zhuǎn)是森林、林木和林地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而并未言及森林資源的交易，并且強(qiáng)調(diào)的是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?！陡＝ㄊ∩仲Y源流轉(zhuǎn)條例》規(guī)定 界定的卻是“森林資源的流轉(zhuǎn)”，但是考察其內(nèi)容，在本質(zhì)上界定的還是林權(quán)的流轉(zhuǎn)，如其明確的定義“森林資源流轉(zhuǎn)是指森林、林木，以及林地使用權(quán)全部或者部 分，依法由一方轉(zhuǎn)移給另一方的行為”。

第五篇：關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作公開信

關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作

致全區(qū)農(nóng)民朋友的公開信

全區(qū)廣大農(nóng)民朋友們：

你們好!

深化集體林權(quán)制度改革，是新中國建國以來，繼“土改”和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村的“第三次土地革命”，是黨中央、國務(wù)院深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容之一，也是自81年林業(yè)“三定”之后的又一次重大改革，對于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、增加農(nóng)民收入、加快新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。與前幾次改革相比，這次集體林權(quán)制度改革更加注重民生，更加注重保護(hù)群眾的所有權(quán)益和使用收益，從根本上實(shí)現(xiàn)還山于民、還權(quán)于民、還利于民，實(shí)現(xiàn)山定權(quán)、樹定根、人定心。這次集體林權(quán)制度改革要實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)，確保生態(tài)受保護(hù),農(nóng)民得實(shí)惠。按照依法改革、權(quán)益平等、公平公正、尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿的原則，落實(shí)好明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)四項(xiàng)主要內(nèi)容。

為貫徹落實(shí)中央、市、區(qū)關(guān)于集體林權(quán)制度改革的精神，懷柔區(qū)委、區(qū)政府決定，從2010年起，全面推進(jìn)我區(qū)集體林權(quán)制度改革，到2011年底基本完成集體林權(quán)制度的主體改革任務(wù)，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，制定出臺(tái)了《中共北京市懷柔區(qū)委、懷柔區(qū)人民政府關(guān)于實(shí)施集體林權(quán)制度改革的意見》和《懷柔區(qū)集體林權(quán)制度改革實(shí)施細(xì)則》，成立了林改工作領(lǐng)-1-

導(dǎo)小組，設(shè)立了林改辦公室。同時(shí)向各鎮(zhèn)鄉(xiāng)下派了林改工作督導(dǎo)組，具體指導(dǎo)和協(xié)助鎮(zhèn)鄉(xiāng)搞好林改工作。

廣大農(nóng)民朋友們，這次集體林權(quán)制度改革你們是主力軍，也是真正受益者。希望你們要識(shí)大體、顧大局，把思想統(tǒng)一到區(qū)委區(qū)政府的文件精神上來。我們相信，在各級(jí)黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在你們的積極支持和熱情參與下，我區(qū)集體林權(quán)制度改革工作一定能夠圓滿成功！

祝農(nóng)民朋友家園美好，生活寬裕，家庭和諧！

懷柔區(qū)集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

二○一○年六月