第一篇：論我國(guó)城市規(guī)劃管理的權(quán)限轉(zhuǎn)變—對(duì)城市規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀與改革的思索

城市規(guī)劃管理的權(quán)限劃分是市規(guī)劃管理體制的重要組成部。在中國(guó)，城市規(guī)劃管理的權(quán)轉(zhuǎn)變是隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的改革而進(jìn)行的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，中央政府向地方政府下放財(cái)政權(quán)和政管理權(quán)，使地方政府獲得了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力，因此也推動(dòng)了城市規(guī)劃管理體制的轉(zhuǎn)變。如上海在率先建立起“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的規(guī)劃管理模式后，一度成為其它大城市學(xué)習(xí)的榜樣，然而實(shí)踐的結(jié)果表明上海模式在配套改革措施不完善的前提下，有許多值得反省的地方。至此，規(guī)劃界對(duì)規(guī)劃管理權(quán)限的下放眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

目前，規(guī)劃界對(duì)城市規(guī)劃管理權(quán)限的劃分有兩種傾向：一種認(rèn)為城市規(guī)劃管理權(quán)應(yīng)集中在市級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，因?yàn)?“一放就亂”；而另一種則認(rèn)為為了鼓勵(lì)區(qū)縣的積極性，應(yīng)將城市規(guī)劃管理權(quán)分散到區(qū)縣級(jí)規(guī)劃分局，因?yàn)椤耙皇站退馈?。孰是孰非，很難簡(jiǎn)單界定。近年來(lái)一些城市在城市規(guī)劃管理集權(quán)與分權(quán)模式上的實(shí)踐也表明了集權(quán)和分權(quán)各有其優(yōu)缺點(diǎn)。集權(quán)有利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，但難以調(diào)動(dòng)各區(qū)積極性；反之，分權(quán)雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，造成各區(qū)為追求自身利益進(jìn)行不必要的重復(fù)建設(shè)，市政府宏觀調(diào)控能力的減弱等一系列新的問(wèn)題。此外，由于缺乏在較為宏觀的區(qū)域?qū)哟紊系某鞘幸?guī)劃管理權(quán)限，使 城市規(guī)劃對(duì)城市與城市之間的協(xié) 調(diào)顯得軟弱無(wú)力。在這種情況 下，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，構(gòu)建科學(xué)、合理的城市規(guī)劃管理體制就成為一個(gè)具有重大理論和實(shí)踐意義的課題。筆者認(rèn)為，對(duì)于城市規(guī)劃管理的權(quán)限劃分，我們需研究的并不是簡(jiǎn)單的集權(quán)或者分權(quán)，而是哪些權(quán)力宜于集中，哪些權(quán)力宜于分散，在什么樣的情況下集權(quán)的成分應(yīng)多一點(diǎn)，何時(shí)又需要較多的分權(quán)。

一、對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的回顧

1、解放以后至1980年代中期(集中統(tǒng)一階段)

新中國(guó)成立之初，百業(yè)待興，為了適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，逐步建立了城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一管理城市建設(shè)工作。此后，中國(guó)的城市建設(shè)工作進(jìn)入了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的新階段。文革時(shí)期，城市規(guī)劃、建設(shè) 和管理受到嚴(yán)重干擾，規(guī)劃管理工作一度處于停滯狀態(tài)。文革結(jié)束后，城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)恢復(fù)建立，規(guī)劃管理工作得到了加強(qiáng)。規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，基本上沿用了集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。

2、1980年代中期至1990年代初期(局部下放階段)1980年代中至1993年，很多城市采取了由局部試點(diǎn)到逐步放權(quán)的措施，主動(dòng)賦予了區(qū)一級(jí)比較大的規(guī)劃管理權(quán)力，調(diào)動(dòng)了地區(qū)的積極性，推動(dòng)了城市建設(shè)的發(fā)展。如在“開(kāi)放浦東”的戰(zhàn)略實(shí)施后，為了加快上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上海市政府率先賦予 區(qū)、縣政府部分計(jì)劃、財(cái)政自主 權(quán)，以調(diào)動(dòng)基層政府的積極性，包括規(guī)劃管理權(quán)限在內(nèi)的建設(shè)管理權(quán)限也逐步下放。

3、1990年代初期以后(普遍 分散階段)1993年至今，圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而展開(kāi)的機(jī)構(gòu)改革，特別是隨著財(cái)稅體制改革的鋪開(kāi)，市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃管理的行政權(quán)也隨之分開(kāi)．區(qū)級(jí)享受了空前的規(guī)劃管理權(quán)。以上海為代表的一批大城市已先后建立起“兩級(jí)政府，兩(三)級(jí)管理”的規(guī)劃管理體系，并以法規(guī)文件的形式規(guī)定下來(lái)。

二、我國(guó)大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的幾種模式

從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來(lái)劃分，我國(guó)大城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、北京模式

北京采用高度集中的城市規(guī)劃管理體制。北京市城市規(guī)劃委員會(huì)是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，由原首都城市規(guī)劃委員會(huì)、北京市城市規(guī)劃管理局合并而成。主要職能是規(guī)劃研究、規(guī)劃審批和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理。城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，由市規(guī)委負(fù)責(zé)編制；道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批集中在市規(guī)委管理；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的較小面積的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無(wú)規(guī)劃審批權(quán)，需報(bào)市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設(shè)項(xiàng)目的批后管理是市規(guī)委在審批建設(shè)工程后，將《建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件》及建設(shè)工程總平面圖轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，由區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局 雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

2、上海模式

上海模式的特點(diǎn)為規(guī)劃管理權(quán)高度分散。1980年代末期，配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計(jì)劃、財(cái)政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設(shè)項(xiàng)目許可申請(qǐng)須由市規(guī)劃局批準(zhǔn)外，大多數(shù)土地開(kāi)發(fā)、房屋建設(shè)項(xiàng)目的許可申請(qǐng)(即“一書(shū)二 證”)由區(qū)、縣部門(mén)批準(zhǔn)。同時(shí)，一般地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃也由區(qū)、縣政府組織編制，報(bào)市規(guī)劃局批準(zhǔn)。但總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的詳細(xì)規(guī)劃、全市性的道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批仍集中在市規(guī)劃局管理。區(qū)縣規(guī)劃分局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對(duì)其無(wú)人事干預(yù)權(quán)；對(duì)區(qū)縣政府批準(zhǔn)的“一書(shū) 二證”也不具體干預(yù)，只在特殊情況下經(jīng)行政復(fù)議程序行使否決。

3、深圳模式

深圳市的城市規(guī)劃管理體制采用分級(jí)垂直管理模式。深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局(規(guī)劃處、城市設(shè)計(jì)處)——分局(規(guī) 劃科)——國(guó)土所(規(guī)劃建管室)，共有5個(gè)規(guī)劃國(guó)土分局和 38個(gè)國(guó)土所。市局的派出機(jī)構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導(dǎo)由市局提名，征求區(qū)里意見(jiàn)后，由市任命。三級(jí)垂直管理體系的設(shè)立對(duì)深圳市城市規(guī)劃管理起到了很大推動(dòng)作用。下一級(jí)是上一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實(shí)的快捷和規(guī)劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，不發(fā)生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，還有利于將規(guī)劃思想、內(nèi)容等迅速宣傳到城市各個(gè)角落。

4、廣州模式

廣州市采用“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式，雖類似于上海模式，但規(guī)劃管理權(quán)的分散程度卻遠(yuǎn)不及上海。1998年，廣州市委、市政府提出了深化城市規(guī)劃管理體制改革的方案。深化管理體制改革的目標(biāo)是：完善區(qū)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制，區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一規(guī)劃審批、統(tǒng)一管理法規(guī)、統(tǒng)一業(yè)務(wù) 領(lǐng)導(dǎo)的原則下，明確市、區(qū)兩級(jí) 城市規(guī)劃的管理權(quán)限和責(zé)任。市城市總體規(guī)劃、中心發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、市發(fā)展地區(qū)控制性規(guī)劃，由市規(guī)劃局負(fù)責(zé)編制；轄區(qū)內(nèi)的 區(qū)屬單位小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)(村)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)編制，報(bào)市規(guī)劃局審批；根據(jù)市、區(qū)總體規(guī)劃要求編制的區(qū)屬小區(qū)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的修建性詳 細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局審批；此外，區(qū)分局可審批轄區(qū)內(nèi)除國(guó)道、省道、鐵路和規(guī)劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點(diǎn)地段外的各類建設(shè)工程。區(qū)分局審批的規(guī)劃、用地、報(bào)建和查處違 法建設(shè)案必須在7天內(nèi)報(bào)市規(guī)劃局備案。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求，市規(guī)劃局有權(quán)隨時(shí)否決，區(qū)規(guī)劃分局必須重新審定。

上述四種具有典型意義的規(guī)劃管理模式實(shí)踐的結(jié)果，北京由于絕大多數(shù)的管理業(yè)務(wù)集中在市規(guī)委，而管理人員嚴(yán)重不足，使規(guī)劃管理已滯后于城市建設(shè)的發(fā)展；上海各區(qū)的城市建設(shè)在得到空前發(fā)展的同時(shí)，因規(guī)劃管理權(quán)力過(guò)度分散所帶來(lái)的種種弊病也日益顯露出來(lái)；深圳的規(guī)劃管理模式是迄今為止較為成功的模 式；廣州的規(guī)劃管理權(quán)雖較多地 集中在市級(jí)管理機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對(duì)區(qū)政府而非市歸劃局負(fù)責(zé)，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。當(dāng)然，規(guī)劃管理體制的不完善，并不僅僅由于規(guī)劃管理系統(tǒng)內(nèi)部的缺陷，而更多地受到來(lái)自于系統(tǒng)以外的壓力，這非本文研究的范圍，故不展開(kāi)討論。

三、規(guī)劃管理權(quán)限劃分不當(dāng)而產(chǎn)生的問(wèn)題

1、規(guī)劃管理權(quán)過(guò)度集中帶來(lái)的問(wèn)題

(1)降低城市規(guī)劃決策質(zhì)量和城市管理效率

如城市規(guī)劃管理權(quán)過(guò)分集中于市級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，那么各區(qū)、街道發(fā)生的問(wèn)題需經(jīng)過(guò)層層請(qǐng)求匯報(bào)后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時(shí)性。往往由于多環(huán)節(jié)的傳遞需要延誤一定的時(shí)間，從而可能導(dǎo)致決策遲緩，無(wú)法適 應(yīng)形勢(shì)變化的要求。如大量的違章建設(shè)屢禁不止就是典型的說(shuō)明。市局因管理人員有限而管不過(guò)來(lái)，區(qū)局和街道又因缺乏管理權(quán)限和責(zé)任而難以管理。此外，城市規(guī)劃管理的對(duì)象極為復(fù)雜，很難想象，管理這樣一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，權(quán)限過(guò)度集中的結(jié)果，無(wú)疑會(huì)使市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)限于日常事務(wù)而失去宏觀管理的能力，又因疲于應(yīng)付，顧此失彼，而難逃官僚主義之虞。

(2)降低區(qū)級(jí)、街道規(guī)劃管理部門(mén)的工作熱情 城市規(guī)劃管理權(quán)的過(guò)度集中，將降低區(qū)級(jí)、街道規(guī)劃管理部門(mén)的工作熱情，使他們只是被動(dòng)地、機(jī)械地執(zhí)行上級(jí)部門(mén)的命令，長(zhǎng)此以往，他們的積極性、主動(dòng)性將會(huì)逐漸磨滅，造成城市管理效率下降，這對(duì)城市建設(shè)的推進(jìn)極為不利。

(3)不利于推進(jìn)城市規(guī)劃管理民主化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的原則是公平、公開(kāi)和公正。它要求管理公開(kāi)化、民主化，而過(guò)度集權(quán)必然導(dǎo)致封閉型的城市規(guī)劃管理體制，由于透明度低，極易受到行政干預(yù)“長(zhǎng)官意志”的影響并滋生腐敗等現(xiàn)象，不符合我國(guó)政治體制改革的大方向。

2、規(guī)劃管理權(quán)過(guò)度分散帶來(lái)的問(wèn)題

(1)重局部，輕整體，城市整體調(diào)控能力下降。

受局部利益的驅(qū)動(dòng)，一些區(qū)不能有效地樹(shù)立全市規(guī)劃“一張圖”的全局觀念，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)與近期相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展思想，往往不能妥善處理局部與整體的關(guān)系，使總體規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)，難以落實(shí)到地區(qū)規(guī)劃的控制要素上，地區(qū)規(guī)劃的控制要素，在具體操作中，又屢有突破。這種情況下如果市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)不能對(duì)其建設(shè)采取有效的控制，將會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)的政策不能很好地貫徹，使城市建設(shè)出現(xiàn)混亂無(wú)序的局面。如土地批租，如果各區(qū)規(guī)劃局都有權(quán)力頒發(fā)“兩證一書(shū)”，將使市政府難以控制年度土地批租總量。

(2)低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。

一些城市的區(qū)、縣政府擁有財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)也具有了投資的主動(dòng)權(quán)。從自身的利益出發(fā)，為繁榮本區(qū)(縣)的經(jīng)濟(jì)，往往不顧自身在城市中的定位，爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)中心，引起建設(shè)規(guī)模的不合理攀比，造成攤子過(guò)大、布局過(guò)散、項(xiàng)目趨同，浪費(fèi)土地資源，難以發(fā)揮集約效應(yīng)。如廣州市某區(qū)在城市中的定位為具有舊城風(fēng)貌的風(fēng)景旅游區(qū)，但為了促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻盲目模仿其它新區(qū)，建設(shè)科技工業(yè)園，由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，不但難以形成規(guī)模，而且污染了環(huán)境，削弱了自身的吸引力。再如根據(jù)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略要求，上海全市工業(yè)用地應(yīng)保持在300—500km2的水平，但區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)工業(yè)用地規(guī)劃總量已達(dá)700多km2，這樣勢(shì)必會(huì)造成低水平重復(fù)建設(shè)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境污染等問(wèn)題。

(3)重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會(huì)效益、環(huán)境效益，造成城市環(huán)境質(zhì)量的下降。

由于土地開(kāi)發(fā)是各區(qū)集聚財(cái)力的主要手段之一，在地區(qū)開(kāi)發(fā)中，往往容易出現(xiàn)追求高容量開(kāi)發(fā)的傾向。不僅使總體發(fā)展戰(zhàn)略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目標(biāo)難以落實(shí)，還造成部分地區(qū)城市綜合環(huán)境質(zhì)量下降，制約了城市的發(fā)展。

(4)區(qū)與區(qū)之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。

由于目前缺乏區(qū)與區(qū)之間相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，使各區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和城市建設(shè)難以發(fā)揮合力，產(chǎn)生最大效益。在區(qū)與區(qū)分界線之間的矛盾尤其突出，在邊界部分的項(xiàng)目安排、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、交通組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施安排等都發(fā)生一定程度的不協(xié)調(diào)。

四、新時(shí)代對(duì)城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的要求

我們所處的時(shí)代，是一個(gè)充滿變革的時(shí)代。改革開(kāi)放近20年來(lái)，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城市的數(shù)量和規(guī)模均有較大的增長(zhǎng)。根據(jù)世界入居中心的預(yù)言，21世紀(jì)初世界將有50％的人口居住在城市。而我國(guó)的城市化水平預(yù)測(cè)也表明，2020年我國(guó)的城市化水平將達(dá)到50％，我國(guó)將基本完成向現(xiàn)代化的、開(kāi)放的工業(yè)和城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型。

在城市時(shí)代即將來(lái)臨之際，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革將進(jìn)一步深化，相應(yīng)地，城市規(guī)劃管理的權(quán)限也面臨著新的變化：

1、城市之間的合作增強(qiáng)20世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì) 全球化和城市國(guó)際化的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，國(guó)家與國(guó)家之間、城市與城市之間的聯(lián)系日益密切。而國(guó)家與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越多地體現(xiàn)為城市與城市之間的交流與競(jìng)爭(zhēng)。面臨經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊，處于世界城市體系中較低等級(jí)的我國(guó)必須加強(qiáng)城市與城市之間、城市與區(qū)域之間的協(xié)同合作，只有這樣，才能在未來(lái)的世界經(jīng)濟(jì)格局中占有一席之地。但不容樂(lè)觀的是，目前在我國(guó)，各個(gè)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)立代替了合作。行政壁壘林立，條 塊分割與地方保護(hù)主義嚴(yán)重等造成城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同、低水平重復(fù)建設(shè)、資源的大量浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的明顯惡化，然而我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃使得各行政區(qū)域的城市規(guī)劃管理部門(mén)絕少來(lái)往并缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)。有些城市在地域上已基本連成一片(如珠江三角洲的廣州、南海、佛山)，而規(guī)劃管理由于行政區(qū)劃的限制仍是各自為政，對(duì)城市之間的協(xié)作無(wú)能為力。

為更好地迎接經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的來(lái)臨，現(xiàn)階段必須加強(qiáng)城市與城市、城市與區(qū)域之間的分工 和協(xié)作，打破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)資源、資金、技術(shù)等在區(qū)域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。相應(yīng)地，有必要建立跨城市、跨區(qū)域的城市規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的布局、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2、社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的興起在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“大政府、小社會(huì)”的管理模式使得公眾根本不可能參與城市規(guī)劃。自1984年開(kāi)始的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，使政府將生產(chǎn)管理權(quán)下放給了企業(yè)。而迄今為止所說(shuō)的權(quán)力下放，也僅在政府內(nèi)部的上下級(jí)之間進(jìn)行，社區(qū)、公眾還遠(yuǎn)沒(méi)有享受到城市規(guī)劃的管理權(quán)力。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，人民的物質(zhì)文化生活水平迅速提高，而政府在住宅建設(shè)、公用設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施上的投資卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人們對(duì)城市社會(huì)生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量的要求。將部分城市建設(shè)權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)下放給社區(qū)和公眾，建立他們參與城市規(guī)劃管理的體制和途徑，對(duì)促進(jìn)城市社會(huì)、環(huán)境等問(wèn)題的解決具有重要的意義，也是城市時(shí)代對(duì)城市規(guī)劃管理的權(quán)限轉(zhuǎn)變提出的新的要求。

五、深化城市規(guī)劃管理權(quán)限改革，建構(gòu)科學(xué)的規(guī)劃管理體制

1、確定規(guī)劃管理權(quán)限劃分的依據(jù)。

(1)城市規(guī)模大小

城市規(guī)模大小是決定是否下放城市規(guī)劃管理權(quán)的重要依據(jù)之一。由于城市規(guī)劃管理所特有的統(tǒng)一性，在城市規(guī)模不大、市規(guī)劃局有足夠的人力進(jìn)行規(guī)劃管理時(shí)，將規(guī)劃管理權(quán)集中在市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)是適宜的；但對(duì)于人口、用地規(guī)模較大的城市，如北京、上海、廣州等，部分區(qū)的人口用地規(guī)模已達(dá)到大城市的標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下，應(yīng)將部分規(guī)劃管理權(quán)下放給區(qū)(街道)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。

(2)規(guī)劃管理對(duì)象的屬性 城市規(guī)劃管理的對(duì)象具有宏觀和微觀雙重屬性，它面向的既有宏觀層面的城市整體，也有微觀層面的具體規(guī)劃項(xiàng)目或某一項(xiàng)建設(shè)工程。宏觀層面的規(guī)劃管理無(wú)疑應(yīng)由市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)乃至城市政府來(lái)執(zhí)行，但這并不等于微觀層面的規(guī)劃管理就要由區(qū)規(guī)劃分局或區(qū)政府來(lái)進(jìn)行，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃所審核的每一項(xiàng)規(guī)劃或者每一個(gè)建設(shè)都會(huì)或多或少地對(duì)城市的布局、結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生影響。因此，根據(jù)這種影響程度來(lái)劃分市、區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)限，應(yīng)屬較科學(xué)的作法，但由于單項(xiàng)規(guī)劃或建設(shè)工程對(duì)城市造成的影響較難界定，目前一些城市根據(jù)地段的重要程度來(lái)劃分規(guī)劃管理權(quán)限。市規(guī)劃局管理重點(diǎn)地段，非重點(diǎn)地段則由區(qū)規(guī)劃局管理，但這種劃分方法目前存在不少問(wèn)題。如對(duì)土地供應(yīng)的管理，就決不能將非重點(diǎn)地段的土地供應(yīng)權(quán)下放給區(qū)規(guī)劃局，否則將會(huì)造成全市土地供應(yīng)的失控、無(wú)序局面。因此，筆者建議，根據(jù)不同種類規(guī)劃管理權(quán)限的特點(diǎn)，可采取不同措施，如土地供應(yīng)管理權(quán)、規(guī)劃編制的審批權(quán)等在我國(guó)城市規(guī)劃法制建設(shè)尚不完善的今天絕對(duì)不能下放，而建設(shè)用地和建設(shè)工程的監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)、限額面積之內(nèi)的建設(shè)工程的規(guī)劃管理權(quán)可適當(dāng)下放等。(3)規(guī)劃管理的依據(jù)

由規(guī)劃管理部門(mén)組織編制的各層次城市規(guī)劃是規(guī)劃管理的重要依據(jù)目前，我國(guó)雖已建立起較完善的城市總體規(guī)劃→詳細(xì)規(guī)劃的編制體系，但規(guī)劃編制的內(nèi)容和方法仍存在一系列問(wèn)題，如規(guī)劃編制落后于城市建設(shè)，與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合不緊密；操作性差，不能適應(yīng)規(guī)劃管理的要求；規(guī)劃成果法律地位不高，在實(shí)施中經(jīng)常被隨意改動(dòng)等。因此，現(xiàn)階段亟需對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃編制的體系進(jìn)行改革：一是對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃編制內(nèi)容的改革?？傮w規(guī)劃階段要加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展戰(zhàn)略的研究，詳細(xì)規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制應(yīng)在全面、綜合地分析地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的量化指標(biāo)。二是要建立具有彈性和靈活性的規(guī)劃控制體系。對(duì)市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠化用地等進(jìn)行剛性的嚴(yán)格控制，而對(duì)商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等具有明顯市場(chǎng)特征的行為進(jìn)行彈性的引導(dǎo)與控制。三是要加強(qiáng)規(guī)劃成果的法制化。城市規(guī)劃管理是從城市的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，因此會(huì)常常同區(qū)縣的地方利益發(fā)生沖突，因此，它不但要承受來(lái)自于規(guī)劃管理對(duì)象的壓力，會(huì)受到區(qū)縣政府的影響。要保證規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中不變形，抵制住各方面因素的沖擊，就必須通過(guò)制定相應(yīng)的法規(guī)文件，保證規(guī)劃成果的法律地位。目前應(yīng)盡快建立分級(jí)準(zhǔn)確、嚴(yán)密的法規(guī)性的城市規(guī)劃文本體系。深圳法定圖則的實(shí)踐是對(duì)規(guī)劃成果法制化的有益探索。(4)規(guī)劃管理權(quán)限下放的時(shí)機(jī) 城市的發(fā)展有其自身的規(guī)律，在不同的發(fā)展階段，采取的規(guī)劃管理形式也是不相同的。在規(guī)劃管理起步時(shí)期，宜采取規(guī)劃管理權(quán)高度集中的模式；在已具備了一定的規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，但規(guī)劃法制建設(shè)尚不完善，區(qū)規(guī)劃局的人才儲(chǔ)備相對(duì)不足的階段，可將部分管理權(quán)下放，但不宜采用高度分散的模式。到城市規(guī)劃的法制建設(shè)相當(dāng)完善且公眾的規(guī)劃法制意識(shí)普遍加強(qiáng)的階段，則不僅僅涉及到規(guī)劃管理權(quán)下放給區(qū)規(guī)劃分局的問(wèn)題，社區(qū)、公眾將更多地參與到規(guī)劃管理中來(lái)，如許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市已建立起相當(dāng)完善的社區(qū)、公眾參與城市規(guī)劃的制度。

2、強(qiáng)化跨城市、跨區(qū)域的規(guī)劃管理權(quán)限。

為加強(qiáng)城市與城市之間在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題上的合作，有必要進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有城市規(guī)劃管理宏觀調(diào)控的職能。借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可從以下幾種管理方式中進(jìn)行選擇：一是在各行政區(qū)劃政府的上一級(jí)建立更大的規(guī)劃委員會(huì)或政府機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一管理城市和區(qū)域內(nèi)的各種規(guī)劃與開(kāi)發(fā)事宜；二是區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府進(jìn)行橫向合作，建立跨地區(qū)的專門(mén)委員會(huì)以協(xié)調(diào)和處理區(qū)域內(nèi)資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境控制等規(guī)劃和建設(shè)問(wèn)題；三是建立跨行業(yè)或跨系統(tǒng)的規(guī)劃委員會(huì)來(lái)綜合處理區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等諸多的復(fù)雜問(wèn)題；四是在規(guī)劃立法中，應(yīng)有相應(yīng)的條款規(guī)定國(guó)土與區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃在哪些層次、方面必須發(fā)生交叉、銜接與協(xié)調(diào)，以保證它們之間的有機(jī)聯(lián)系能在規(guī)劃編制與管理中得到有效的體現(xiàn)。

3、建立完善的法規(guī)政策，規(guī)范規(guī)劃管理權(quán)。

這里所指的法規(guī)應(yīng)包括各級(jí)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理權(quán)限的劃分，相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利及監(jiān)督體制的建立等。其次要補(bǔ)充涉及全局利益的有關(guān)規(guī)定，減弱各區(qū)重近期利益和局部利益的效應(yīng)，加強(qiáng)市級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)與區(qū)交界處項(xiàng)目的審批，規(guī)劃協(xié)調(diào)的規(guī)定等。最后，必須嚴(yán)格按照已批準(zhǔn)的規(guī)劃進(jìn)行管理，以此來(lái)限定各級(jí)部門(mén)、官員的自由裁量權(quán)限，既使是由上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，也應(yīng)保持高度透明，以便于公眾監(jiān)督。

4、進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門(mén)之間的關(guān)系，完善社區(qū)管理體制。

應(yīng)按照“職權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，責(zé)任和權(quán)力相統(tǒng)一”的原則，進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門(mén)之間的關(guān)系，明確市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)宏觀管理的主要職責(zé)，在明確職能定位的前提下，市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步下放涉及具體行政行為的管理事項(xiàng)，并將相關(guān)的人、財(cái)、物一并給區(qū)。此外，要堅(jiān)持街道辦事處和居委會(huì)作為城市管理的基礎(chǔ)，以社區(qū)為支撐點(diǎn)來(lái)組織城市管理運(yùn)作。街道作為一級(jí)準(zhǔn)政府，必須賦予一定的監(jiān)督管理權(quán)，使之可以行使屬地管理的權(quán)力。同時(shí)，區(qū)級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)要下放管理人員、管理經(jīng)費(fèi)和管理設(shè)備。

5、加強(qiáng)區(qū)(街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的人才配備。

規(guī)劃管理權(quán)力的下放給區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理人才的素質(zhì)提出了很高的要求，而現(xiàn)階段由于種種原因，各區(qū)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)很難在短時(shí)期內(nèi)依靠自己建立起一支掌握專業(yè)技術(shù)知識(shí)、積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、具有良好職業(yè)道德的管理隊(duì)伍，難以適應(yīng)量大面廣的城市建設(shè)管理的需要。因此，目前必須盡快充實(shí)區(qū)(包括街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量并加強(qiáng)培訓(xùn)，使之盡快熟悉規(guī)劃管理業(yè)務(wù)。此外，改變目前我國(guó)多數(shù)大城市中存在的區(qū)級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人僅由區(qū)政府任命的作法，而應(yīng)借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)，由市規(guī)劃局與區(qū)政府雙重任命。

6、建立社區(qū)、公眾及其它政府部門(mén)參與規(guī)劃管理的監(jiān)督機(jī)制。

隨著我國(guó)城市規(guī)劃法制建設(shè)的演進(jìn)，大城市規(guī)劃管理權(quán)力的下放將不可避免。為了使規(guī)劃管理權(quán)限下放帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)降至最低，就必須建立社會(huì)各界對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。現(xiàn)階段較為有效的作法是建健全人大、政府、建設(shè)主管部門(mén)等對(duì)城市規(guī)劃管理的監(jiān)督制度。他們可定期聽(tīng)取城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施情況的匯報(bào)，及時(shí)督促規(guī)劃管理部門(mén)查處和整改存在問(wèn)題，保證規(guī)劃部門(mén)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。

另外應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)逐步建立起公眾參與規(guī)劃管理的機(jī)制。通過(guò)公眾輿論來(lái)監(jiān)督各級(jí)規(guī)劃行政部門(mén)的行政行為。管理權(quán)限的下放為公眾參與提供了可能性，行政主管部門(mén)與公眾的接觸面增大，能廣泛吸取盡量多調(diào)動(dòng)公眾信息，同時(shí)也可更快捷地對(duì)公眾信息作出反應(yīng)，這在一定程度上也有助于防止腐敗的滋生?？傊?，權(quán)力下放必須有相應(yīng)的社會(huì)制約機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

從國(guó)際大趨勢(shì)來(lái)看，分權(quán)和精簡(jiǎn)(decentralization and down—sizing)已逐漸成為一股潮流。在中國(guó)，對(duì)管理權(quán)力下放日益增長(zhǎng)的要求，也是政治、經(jīng)濟(jì)體制改革更為廣泛的進(jìn)程的一部分，按照施蒂格勒和奧茨的分權(quán)定理，使服務(wù)適合于地方的愿望能降低交易成本(特別是信息成 本)、提高效率和激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但權(quán)力下放的成本和收益 因不同環(huán)境而異。就現(xiàn)階段而言，由于規(guī)劃管理權(quán)力下放的配套法規(guī)政策和監(jiān)督機(jī)制尚不完善，區(qū)(街道)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)也缺乏足夠的人才儲(chǔ)備，其結(jié)果不僅不能保證政府管理效率的提高，反而可能導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控能力的下降。比較我國(guó)大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理模式的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，深圳分級(jí)垂直管理體制的實(shí)踐為我們樹(shù)立了較好的榜樣，值得我們深思和學(xué)習(xí)。但我們對(duì)規(guī)劃管理體制改革的探索決不能僅僅停留于此，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中城市之間合作的加強(qiáng)及社區(qū)、公眾參與規(guī)劃管理的呼聲日益高漲，如何協(xié)調(diào)城市與城市、城市與區(qū)域之間的規(guī)劃管理并理順各 級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)、公眾的關(guān)系，建立適合城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的規(guī)劃管理體制，是每位規(guī)劃師尤其是規(guī)劃管理工作者孜孜以求的目標(biāo)。

第二篇：論我國(guó)城市現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制

論我國(guó)城市現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制 摘要：近年來(lái),我國(guó)的城市規(guī)劃發(fā)展迅速,相關(guān)機(jī)構(gòu)不斷健全,職責(zé)分配逐步明晰,規(guī)劃管理體制處于發(fā)展的狀態(tài)。但是同時(shí),管理體制上的各種問(wèn)題也日益凸顯。科學(xué)合理的城市規(guī)劃管理體制,才是城市的規(guī)劃能否充分發(fā)揮用途的首要條件。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)10個(gè)城市的規(guī)劃管理體制進(jìn)行梳理，總結(jié)出我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的4種模式，比較其優(yōu)缺點(diǎn)，并就我國(guó)城市規(guī)劃管理體制的改革提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵字：城市規(guī)劃管理體制 垂直管理 集中 分權(quán) 改革 城市規(guī)劃管理體制是一種由城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的劃分、管理方式的確定和管理機(jī)制的運(yùn)用等綜合起來(lái)的一種比較穩(wěn)定的體系。城市規(guī)劃法賦予了各級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)主管相應(yīng)本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作，并賦予了城市規(guī)劃行政主管部門(mén)具有城市規(guī)劃編制權(quán)、審批權(quán)和總體規(guī)劃的調(diào)整權(quán)、行政處罰權(quán)、復(fù)議裁決權(quán)等十種權(quán)，這就從法律上對(duì)城市規(guī)劃管理體制提出了要求，即從國(guó)家到省、自治區(qū)、直轄市以及建制市、縣人民政府都要層層建立城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)行政區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃工作。

為了使我國(guó)城市的各種功能得以充分發(fā)揮，使它在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中起到更大的作用，有必要對(duì)現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制進(jìn)行改革。這種改革，要在充分調(diào)查我國(guó)城市規(guī)劃的歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進(jìn)行。改革的目標(biāo)就是使我國(guó)城市規(guī)劃管理體制能符合城市和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，更好地發(fā)揮它在城市建設(shè)中的引導(dǎo)與控制作用。

一、我國(guó)城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制模式 從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來(lái)劃分，我國(guó)城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、集中管理的城市規(guī)劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以北京、貴陽(yáng)、常州為代表。北京市城市規(guī)劃委員會(huì)是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，在各區(qū)設(shè)有規(guī)劃分局。市規(guī)委其主要職能是負(fù)責(zé)編制城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批也集中在市規(guī)委管理；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的較小面積的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無(wú)規(guī)劃審批權(quán)，需報(bào)市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設(shè)項(xiàng)目的批后管理是市規(guī)委在審批建設(shè)工程后，將《建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件》及建設(shè)工程總平面圖轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，由區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

貴陽(yáng)市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃，并負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)市轄各區(qū)以及市人民政府規(guī)定區(qū)域的城市規(guī)劃管理工作。在貴陽(yáng)市轄云巖、南明、花溪、烏當(dāng)、白云五區(qū)設(shè)立規(guī)劃分局，性質(zhì)為市規(guī)劃管理局派出機(jī)構(gòu)。成立后各分局將負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的規(guī)劃編制工作和參與組織本地區(qū)的控制性詳細(xì)編制工作。還將負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)劃管理，受理建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃的申請(qǐng)，并提出初審意見(jiàn)按程序報(bào)批，審批建設(shè)用地規(guī)劃許可證的延期使用等。

常州市規(guī)劃局是常州市的城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，市規(guī)劃局在各區(qū)設(shè)立規(guī)劃分局，各分局人、財(cái)、物由市局統(tǒng)管。市規(guī)劃局的主要職能是進(jìn)行市域的規(guī)劃研究和規(guī)劃編制管理，各區(qū)規(guī)劃分局的主要職能是規(guī)劃實(shí)施管理。同時(shí)常州市還在各區(qū)設(shè)立規(guī)劃執(zhí)法檢查分隊(duì)，加大各區(qū)的規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察力度。在新一輪的改革中常州市還正式將村鎮(zhèn)規(guī)劃及其管理職能由原市建委劃入市規(guī)劃局,以加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃區(qū)以外所轄各縣市的規(guī)劃指導(dǎo)。

2、規(guī)劃管理權(quán)分散的規(guī)劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以上海為代表。

1980年代末期，配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計(jì)劃、財(cái)政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設(shè)項(xiàng)目許可申請(qǐng)須由市規(guī)劃局批準(zhǔn)外，大多數(shù)土地開(kāi)發(fā)、房屋建設(shè)項(xiàng)目的許可申請(qǐng)(即“一書(shū)二證”)由區(qū)、縣部門(mén)批準(zhǔn)。同時(shí)，一般地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃也由區(qū)、縣政府組織編制，報(bào)市規(guī)劃局批準(zhǔn)。但總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的詳細(xì)規(guī)劃、全市性的道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批仍集中在市規(guī)劃局管理。區(qū)縣規(guī)劃分局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對(duì)其無(wú)人事干預(yù)權(quán)；對(duì)區(qū)縣政府批準(zhǔn)的“一書(shū)二證”也不具體干預(yù)，只在特殊情況下經(jīng)行政復(fù)議程序行使否決。

3、垂直管理的規(guī)劃管理體制模式

目前大部分的城市都是采用這種模式，下面僅列舉深圳、南京、南寧、重慶等城市。

深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局、分局、國(guó)土所，共有5個(gè)規(guī)劃國(guó)土分局和38個(gè)國(guó)土所。市局的派出機(jī)構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導(dǎo)由市局提名，征求區(qū)里意見(jiàn)后，由市任命。三級(jí)垂直管理體系的設(shè)立對(duì)深圳市城市規(guī)劃管理起到了很大推動(dòng)作用。下一級(jí)是上一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實(shí)的快捷和規(guī)劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，不發(fā)生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，還有利于將規(guī)劃思想、內(nèi)容等迅速宣傳到城市各個(gè)角落。

南京市規(guī)劃局是全市的規(guī)劃行政主管部門(mén)，為市政府的組成部門(mén)，內(nèi)設(shè)七個(gè)直屬管理分局，各分局行政和規(guī)劃業(yè)務(wù)管理工作完全由市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略研究以及市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、重要地段修建性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)等編制、修訂和調(diào)整的組織工作，負(fù)責(zé)修建性詳細(xì)規(guī)劃的審批，并總體負(fù)責(zé)各類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督檢查等工作，協(xié)調(diào)和處理跨分局間的區(qū)域性工作和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，機(jī)關(guān)各處室分別負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)進(jìn)行扎口管理；而各分局則是在市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃編制組織工作，辦理轄區(qū)范圍內(nèi)除跨區(qū)外的各類建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理業(yè)務(wù)，包括核發(fā)“兩證一書(shū)”等具體業(yè)務(wù)工作。

南寧市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)市城市規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃管理等方面工作。各區(qū)分局是市局的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)市規(guī)劃管理局的授權(quán)負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，包括：①協(xié)助組織轄區(qū)內(nèi)村、鎮(zhèn)、場(chǎng)規(guī)劃編制，參與轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的審查；②負(fù)責(zé)管轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理核發(fā)“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”；③負(fù)責(zé)個(gè)人住房翻建及農(nóng)民安置小區(qū)單體建筑工程等的建設(shè)項(xiàng)目的審批，代市規(guī)劃局核發(fā)“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”。各縣的住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局受縣委、縣政府和南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、市規(guī)劃管理局、市城市管理局、市住房保障和房產(chǎn)管理局、市園林管理局等部門(mén)的多重領(lǐng)導(dǎo)。

重慶市規(guī)劃局的主要職能是貫徹執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、測(cè)繪法律、法規(guī)、規(guī)章和方針政策；起草城鄉(xiāng)規(guī)劃和測(cè)繪地方性法規(guī)、規(guī)章；承擔(dān)由市政府組織編制的重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的具體工作；承擔(dān)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)任。重慶市各區(qū)分局為市規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu)，受市規(guī)劃局垂直管理，其主要職能是按權(quán)限負(fù)責(zé)所在地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作；負(fù)責(zé)受理建設(shè)用地規(guī)劃方案報(bào)建，提出審理初步意見(jiàn)；負(fù)責(zé)受理建設(shè)工程規(guī)劃方案報(bào)建，參與規(guī)劃方案審查；負(fù)責(zé)“一書(shū)三證”的核發(fā)。邊遠(yuǎn)郊區(qū)設(shè)規(guī)劃局，由市規(guī)劃局對(duì)其規(guī)劃管理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

4、“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的規(guī)劃管理體制模式 該模式雖然類似于分散的模式，但其管理權(quán)的分散程度較低。采用這種模式的城市主要以廣州和成都為代表。

廣州市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)市城市總體規(guī)劃、中心發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、市發(fā)展地區(qū)控制性規(guī)劃的編制。各區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)

施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，其主要職能是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的區(qū)屬單位小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)(村)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃的編制，報(bào)市規(guī)劃局審批；而根據(jù)市、區(qū)總體規(guī)劃要求編制的區(qū)屬小區(qū)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局審批。此外，區(qū)分局可審批轄區(qū)內(nèi)除國(guó)道、省道、鐵路和規(guī)劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點(diǎn)地段外的各類建設(shè)工程。區(qū)分局審批的規(guī)劃、用地、報(bào)建和查處違法建設(shè)案必須在7天內(nèi)報(bào)市規(guī)劃局備案。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求，市規(guī)劃局有權(quán)隨時(shí)否決，區(qū)規(guī)劃分局必須重新審定。

成都市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)編制成都市城市總體規(guī)劃、中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)；參與編制全市江河流域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃；承擔(dān)中心城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理職責(zé)。各區(qū)分局是市局參照公務(wù)員法管理派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)控規(guī)編制、修改、城市設(shè)計(jì)的組織編制、協(xié)調(diào)工作，并報(bào)區(qū)政府初審，交由市規(guī)委會(huì)審定；負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“一書(shū)兩證”的審定工作以及城市公共綠地、廣場(chǎng)用地范圍內(nèi)地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃審批工作。

二、各種規(guī)劃模式的分析比較

以上四種規(guī)劃管理體制模式中在我國(guó)運(yùn)用的比較多的是分級(jí)垂直管理和集中管理的模式，但無(wú)論哪種模式都在我國(guó)城市的發(fā)展現(xiàn)狀中體現(xiàn)著自身的優(yōu)點(diǎn)，也客觀反映著存在的一些不足。以下從主要從規(guī)劃管理權(quán)、規(guī)劃管理體制是否統(tǒng)一于市級(jí)規(guī)劃行政主管部門(mén)層面、規(guī)劃管理效率等方面對(duì)四種模式進(jìn)行比較。

集中的規(guī)劃管理體制基本能將規(guī)劃管理權(quán)統(tǒng)一在市規(guī)劃行政主管部門(mén)，同時(shí)各區(qū)政府通過(guò)對(duì)派駐的區(qū)規(guī)劃管理部門(mén)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)而表現(xiàn)出較好的積極性。但規(guī)劃管理權(quán)的過(guò)度集中會(huì)降低城市規(guī)劃決策質(zhì)量和城市管理效率，市局因管理人員有限而管不過(guò)來(lái)，區(qū)局和街道又因缺乏管理權(quán)限和責(zé)任而難以管理，這同時(shí)也會(huì)降低區(qū)級(jí)、街道規(guī)劃管理部門(mén)的工作熱情。另外該模式也不利于推進(jìn)城市規(guī)劃管理民主化。

分散的規(guī)劃管理體制使城市行政主管部門(mén)能集中精力研究總體性戰(zhàn)略和全局性規(guī)劃政策問(wèn)題，同時(shí)各區(qū)享有較大的規(guī)劃管理權(quán)限，而表現(xiàn)出很大的積極性，規(guī)劃行政審批工作效率相對(duì)較高。但同時(shí)由于局部利益的驅(qū)動(dòng)，一些區(qū)不能很好的樹(shù)立全市整體規(guī)劃的全局觀念，就會(huì)造成重局部、輕整體的現(xiàn)象，城市整體調(diào)控能力隨之下降，伴隨而來(lái)的還會(huì)有低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，區(qū)與區(qū)之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機(jī)制等現(xiàn)象。

垂直管理的規(guī)劃管理體制使城市規(guī)劃管理權(quán)限能完整地集中于市規(guī)劃主管部門(mén)，各派駐直屬管理分局能從全局角度有效地貫徹市規(guī)劃行政主管部門(mén)的工作意志。但會(huì)使市規(guī)劃主管部門(mén)所承受的工作壓力較大，工作任務(wù)較重，規(guī)劃行政審批工作效率相對(duì)較低，且由于各區(qū)規(guī)劃管理權(quán)限較少，難以發(fā)揮各區(qū)在規(guī)劃管理工作中的積極性。

“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的規(guī)劃管理體制模式可以使得規(guī)劃管理權(quán)雖較多地集中在市級(jí)管理機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對(duì)區(qū)政府而非市歸劃局負(fù)責(zé)，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。

三、對(duì)我國(guó)規(guī)劃管理體制改革的建議

針對(duì)我國(guó)城市的規(guī)劃管理體制現(xiàn)存問(wèn)題，從規(guī)劃管理權(quán)限、市、區(qū)規(guī)劃部門(mén)關(guān)系、規(guī)劃管理監(jiān)督機(jī)制等方面提出以下對(duì)于我國(guó)城市的規(guī)劃管理體制改革的建議：

（1）確定規(guī)劃管理權(quán)限劃分的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市規(guī)模的大小，規(guī)劃管理對(duì)象的屬性確定規(guī)劃管理權(quán)是否下放，并根據(jù)城市的發(fā)展階段確定規(guī)劃管理權(quán)下放的時(shí)機(jī)和大小。

（2）強(qiáng)化跨城市、跨區(qū)域的規(guī)劃管理權(quán)限，不僅要加強(qiáng)城市與城市之間在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題上的合作，也需要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府的橫向合作，進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有城市規(guī)劃管理宏觀調(diào)控的職能。

（3）進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門(mén)之間的關(guān)系，明確市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)宏觀管理的主要職責(zé)，同時(shí)要堅(jiān)持街道辦事處和居委會(huì)作為城市管理的基礎(chǔ)，以社區(qū)為支撐點(diǎn)來(lái)組織城

市管理運(yùn)作。

（4）建立社區(qū)、公眾及其它政府部門(mén)參與規(guī)劃管理的監(jiān)督機(jī)制，健全人大、政府、建設(shè)主管部門(mén)等對(duì)城市規(guī)劃管理的監(jiān)督制度，定期聽(tīng)取城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施情況的匯報(bào)，及時(shí)督促規(guī)劃管理部門(mén)查處和整改存在問(wèn)題，保證規(guī)劃部門(mén)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)應(yīng)逐步建立起公眾參與規(guī)劃管理的機(jī)制，過(guò)公眾輿論來(lái)監(jiān)督各級(jí)規(guī)劃行政部門(mén)的行政行為。

城市規(guī)劃管理不僅僅是指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的“技術(shù)行為”，更是政府公共政策導(dǎo)向的“政策行為”，城市規(guī)劃管理權(quán)限劃分直接關(guān)系到規(guī)劃業(yè)務(wù)行政管理的效率、效果，過(guò)分集中會(huì)降低規(guī)劃行政審批的效率，過(guò)度的分散則容易使規(guī)劃執(zhí)行力度減弱，從而造成規(guī)劃實(shí)施效果打折扣，而城市規(guī)劃管理體制是規(guī)劃管理權(quán)限劃分的載體。此外，不論哪種規(guī)劃管理體制模式，都有其自身的優(yōu)點(diǎn)和不足之處，并且有其特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，城市規(guī)劃管理體制模式需要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾訴求相協(xié)調(diào)，隨著城市發(fā)展階段而進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。參考文獻(xiàn)

（1）遲志武，構(gòu)建合理的城市規(guī)劃管理體制，規(guī)劃師，1998，14（3）：24-25。

（2）仇保興，當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃管理體制改革的若干重點(diǎn)，規(guī)劃師，2004,20（1）：5-9。（3）周建軍，對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃管理體制若干問(wèn)題的思考，城市規(guī)劃匯刊，2000，（5）：54-57。（4）張宇星，城市規(guī)劃管理體制的建構(gòu)與改革——以深圳市規(guī)劃管理體系為例，城市規(guī)劃，1998,22（5）：20-23。

（5）朱文華，談我國(guó)城市規(guī)劃管理體制改革，規(guī)劃師2003,19（5）：7-12。

第三篇：城市規(guī)劃的制度化與政府職能的轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃的制度化與政府職能的轉(zhuǎn)變 摘要：現(xiàn)代城市規(guī)劃已不僅僅是技術(shù)性的規(guī)劃活動(dòng)，同時(shí)也是一種政治性的活動(dòng)。本文首先闡述了我國(guó)城市發(fā)展的現(xiàn)狀及現(xiàn)有規(guī)劃體系存在的問(wèn)題，并探討了產(chǎn)生這些問(wèn)題的歷史根源，進(jìn)而從政府職能的角度探討政府在城市規(guī)劃衷所扮演的角色，并指出城市規(guī)劃要走向體制化。

Abstract : Modern urban planning is not only a planning activity of technology, but also a political activity.The paper explains the situation of the development of our city and the problems of the urban planning system first, and then discusses the roots of these problems in the history.And it explores the proper boundary and measures of urban planning from a perspective of governmental function.關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；政府職能；路徑選擇；體制化

Key words : urban planning;governmental function;path choice;institutional

契子：

從世界范圍看，現(xiàn)代城市規(guī)劃在100多年前誕生時(shí)就不僅是作為物質(zhì)規(guī)劃手段出現(xiàn)的，而是以社會(huì)改革思想為基礎(chǔ)，作為一項(xiàng)政府職能，在法律法規(guī)保證的前提下，施于城市建設(shè)和發(fā)展的一種干預(yù)力量，在成長(zhǎng)過(guò)程中又融合了建筑學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、管理學(xué)等多方面的內(nèi)容。城市規(guī)劃體系的特征通常反映其所處的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境又決定了城市規(guī)劃的必要性和可能求諸的措施。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的變革，均會(huì)帶來(lái)規(guī)劃思想的變革，從而影響規(guī)劃體系的變化。

我國(guó)城市規(guī)劃體系的發(fā)展歷程正是在環(huán)境的不斷變化中發(fā)展演變而來(lái)，但是隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，傳統(tǒng)規(guī)劃體系的缺陷日益明顯，以往的規(guī)劃體系已經(jīng)不能適應(yīng)改革后的全新環(huán)境。當(dāng)前，中國(guó)正處于一個(gè)人文環(huán)境的多元轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種轉(zhuǎn)型涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)側(cè)面，既包括經(jīng)濟(jì)體制及增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)與現(xiàn)狀文化和心理的沖突與整合，也包括決策層所作的改革及寬松政策環(huán)境的獲得。在這樣一種社會(huì)環(huán)境中，土地開(kāi)發(fā)投資主體多樣化，私有產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)和國(guó)企比重下降，決策地方化和實(shí)用主義觀念加強(qiáng)，種種問(wèn)題，使得我國(guó)城市規(guī)劃面臨巨大的挑戰(zhàn)。如何有效的轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)城市規(guī)劃的制度化已成為一個(gè)值得探索的問(wèn)題。

1.城市規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1 現(xiàn)實(shí)困境帶來(lái)的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)和城市的快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展進(jìn)一步導(dǎo)致城市的快速發(fā)展，使城市規(guī)劃無(wú)法跟上快速的城市發(fā)展速度。首先是流動(dòng)人口的大規(guī)模增長(zhǎng)和城市的不斷蔓延，使得城市規(guī)劃很難預(yù)測(cè)城市未來(lái)的人口規(guī)模和土地需求。其次是環(huán)境的不斷惡化和不可持續(xù)態(tài)勢(shì)。人口高密度與耕地的不斷減少，使城市呈現(xiàn)危機(jī)，并威脅到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的長(zhǎng)期效益。

雙重土地使用體制。目前我國(guó)初步形成的有償有期限使用城市土地的制度，對(duì)成同時(shí)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。同時(shí)，原有的無(wú)償無(wú)期限使用城市土地的制度仍未完全取代，兩種體制的并存造成了城市建設(shè)的無(wú)序化。市場(chǎng)機(jī)制和行政干預(yù)共同作用下的土地使用導(dǎo)致了土地使用性質(zhì)的隨意改變以及城市蔓延。另一方面，在當(dāng)?shù)馗?jìng)相吸引外資以及土地開(kāi)發(fā)的特

殊模式激勵(lì)下，城市逐漸開(kāi)始蔓延。

1.2來(lái)自歷史遺留的挑戰(zhàn)

主要表現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的固有依賴，以及城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃之間缺乏協(xié)調(diào)。過(guò)去，城市規(guī)劃屬于從屬地位，長(zhǎng)期服從于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，其主要目的是為生產(chǎn)活動(dòng)及其相應(yīng)的居住安排物質(zhì)空間，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的目標(biāo)。城市規(guī)劃無(wú)法對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行直接控制。只有“注冊(cè)在案”的項(xiàng)目才能獲得資源、土地及規(guī)劃的支持。由于這些遺存，規(guī)劃者無(wú)法處理和控制不斷增長(zhǎng)的非政府計(jì)劃的項(xiàng)目?？傮w規(guī)劃要與經(jīng)計(jì)委編制的項(xiàng)目規(guī)劃協(xié)調(diào)。事實(shí)上這是難以實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)榭傮w規(guī)劃主要考慮一個(gè)城市最為理想的空間結(jié)構(gòu)，而較少考慮到操作性因素，例如投資、財(cái)政或制度上的制約。總體規(guī)劃無(wú)法指定哪個(gè)部門(mén)投資哪個(gè)項(xiàng)目，而經(jīng)濟(jì)計(jì)劃卻可以。因此，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃更接近于決策過(guò)程，而規(guī)劃過(guò)程則與土地利用決策分離開(kāi)來(lái)。這就不難理解為何總體規(guī)劃難以實(shí)施了。此外，“計(jì)劃發(fā)展”意識(shí)還普遍存在。通過(guò)國(guó)家干預(yù)的城市規(guī)劃被賦予太多任務(wù)而難以操作。

2.城市規(guī)劃體制本身的缺陷

改革開(kāi)放20年，中國(guó)的城市規(guī)劃工作者作出了巨大的努力，基本建立了城市規(guī)劃的初步體系。但就整體而言，城市規(guī)劃仍然受到各種力量的挑戰(zhàn)，甚至被指責(zé)為阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在規(guī)劃行業(yè)，許多專家、學(xué)者進(jìn)行了理性的分析，研究規(guī)劃工作存在的不足，以探索中國(guó)城市規(guī)劃進(jìn)步的有效途徑。

2.1 首先是在價(jià)值體系對(duì)接上的矛盾。城市規(guī)劃是以社會(huì)的綜合最優(yōu)發(fā)展為目標(biāo)，并且更傾向于對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體和公益事業(yè)的保障。由于與“最大經(jīng)濟(jì)效益”的政府目標(biāo)體系的不吻合，造成了在規(guī)劃價(jià)值目標(biāo)和規(guī)劃理念的偏差，經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)、混亂、無(wú)序的現(xiàn)象。

2.2 法規(guī)建設(shè)和實(shí)施的環(huán)境還不完備，其系統(tǒng)性、適應(yīng)性和可操作性存在不足。具體表現(xiàn)在法規(guī)體系、主干法內(nèi)容、相關(guān)法的銜接和整合以及法規(guī)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性等方面。

2.3 政府管理架構(gòu)與城市規(guī)劃體系的不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在中央與地方行政權(quán)力的分配和平衡，行政權(quán)力體系的縱向性與城市規(guī)劃在區(qū)域、城市的整體協(xié)調(diào)性，現(xiàn)行財(cái)稅體制與城市規(guī)劃實(shí)施，政府部門(mén)權(quán)利分割與城市規(guī)劃運(yùn)作實(shí)施過(guò)程，政府的權(quán)威決策體制與城市規(guī)劃發(fā)展要求等等。

2.4 體系的開(kāi)放性不足，由此造成規(guī)劃本身的公共認(rèn)可度較差。體系內(nèi)部似乎完善，但外界交接時(shí)容易受到?jīng)_擊。

3.現(xiàn)代城市規(guī)劃的歷史根源

3.1 特殊的“移植”背景導(dǎo)致對(duì)城市規(guī)劃認(rèn)識(shí)的偏差。

中國(guó)近代城市化的開(kāi)始，不是工業(yè)正常發(fā)展的結(jié)果，而是表現(xiàn)為租界、租借地、通商口岸等形式的畸形發(fā)展特征。因此，中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃的產(chǎn)生方式與西方不同，不完全是工業(yè)化與城市化進(jìn)程的必然結(jié)果，而是首先表現(xiàn)為在中國(guó)近代被迫開(kāi)放的社會(huì)背景下，由殖民者輸入與移植的產(chǎn)物。德國(guó)學(xué)者自己都承認(rèn)，“這是一個(gè)由外國(guó)決定的現(xiàn)代化，因?yàn)橹袊?guó)方面不能控制這個(gè)過(guò)程”。由于是處于殖民者的利益，作為中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃產(chǎn)生的作用力之一的租界、租借地，在城市建設(shè)方面主要反映的是西方先進(jìn)的技術(shù)與設(shè)施，所體現(xiàn)的規(guī)劃內(nèi)容是局部的、片面的，忽略了現(xiàn)代城市規(guī)劃最重要的基礎(chǔ)部分——城市規(guī)劃思想。

3.2 后天的成長(zhǎng)環(huán)境未能觸及現(xiàn)代城市規(guī)劃的思想本質(zhì)。

首先，西方資本主義國(guó)家的現(xiàn)代化過(guò)程是生產(chǎn)力與思想意識(shí)的現(xiàn)代化同時(shí)進(jìn)行，兩者互為因果。中國(guó)的現(xiàn)代化歷程是在外力的作用下，沿著“器物、制度、精神”的不同層次軌跡

進(jìn)行的。中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程從一開(kāi)始就處于一種被動(dòng)狀態(tài)。

其次，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程還存在代表生產(chǎn)力發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與思想意識(shí)形態(tài)的上層建筑之間的不同步特點(diǎn)。思想變革的背后，沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必然導(dǎo)致思想變革的變形。對(duì)建立在產(chǎn)業(yè)革命和社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上的西方現(xiàn)代城市規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和學(xué)習(xí)，是不徹底、不全面的。中國(guó)獨(dú)特的現(xiàn)代化進(jìn)程，也使中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃在最初的成長(zhǎng)階段，沒(méi)有條件理解現(xiàn)代城市規(guī)劃的思想本質(zhì)。

再次，中國(guó)的現(xiàn)代城市規(guī)劃試驗(yàn)大多數(shù)還處于方案階段，由于社會(huì)正常發(fā)展進(jìn)程的中止，使之沒(méi)有機(jī)會(huì)看到規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果以及相應(yīng)的問(wèn)題，因此缺少總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并改正提高的機(jī)會(huì)。

3.3 社會(huì)的歷史進(jìn)程突顯城市規(guī)劃的理想化傾向。

在我國(guó)，倫理文化的傳統(tǒng)是建立在自然經(jīng)濟(jì)和宗法制度的傳統(tǒng)社會(huì)生活基礎(chǔ)上，等級(jí)主義精神、特權(quán)思想和官本位意識(shí)主宰著整個(gè)社會(huì)生活。在傳統(tǒng)社會(huì)中，人們生活在狹窄、封閉的圈子里，家庭和家族利益成為人們現(xiàn)實(shí)生活中的唯一利益，從而滋生出牢固的家族主義精神。民眾與國(guó)家的關(guān)系，是臣民與帝王、奴仆與主子的關(guān)系，民眾只有義務(wù)，而毫無(wú)權(quán)利可言；這種強(qiáng)制性的義務(wù)對(duì)民眾來(lái)說(shuō)是一種枷鎖，又迫使人們向往一種“桃花源”式的無(wú)政府理想。正是這種家族主義精神和無(wú)政府主義思想，使中國(guó)人缺乏現(xiàn)代“公民意識(shí)”，對(duì)法律的理解和遵守局限在家族、鄉(xiāng)里和單位的小圈子里，越過(guò)這個(gè)圈子，其行為就往往發(fā)生變異。雖然傳統(tǒng)社會(huì)已成為過(guò)去，但傳統(tǒng)意識(shí)和習(xí)慣至今依舊殘存，現(xiàn)代公民意識(shí)、現(xiàn)代法規(guī)制度、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還遠(yuǎn)未真正建立起來(lái)。過(guò)于理想化的傾向的影響是，一方面導(dǎo)致對(duì)城市規(guī)劃的催生，另一方面導(dǎo)致規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的距離。

3.4 政治基礎(chǔ)的缺陷使城市規(guī)劃缺乏制度環(huán)境建設(shè)。

歐美國(guó)家地方自治歷史長(zhǎng)，很早就形成所謂“市民階層”；而且因?yàn)槌鞘谢瘯r(shí)間以久，大量人口聚居城市，城市在國(guó)家生活中占據(jù)統(tǒng)治地位，因此特別重視市政研究。即便是因此西方對(duì)城市規(guī)劃的要求首先來(lái)自民眾的呼聲，其中表現(xiàn)出來(lái)的強(qiáng)烈的社會(huì)改造意識(shí)和政府干預(yù)行為，反映出西方現(xiàn)代城市規(guī)劃的產(chǎn)生有著廣泛的群眾基礎(chǔ)和普遍分法制保障。

從社會(huì)發(fā)展的大背景來(lái)說(shuō)，中國(guó)近代社會(huì)改革是在清王朝受到外國(guó)列強(qiáng)侵略的殘酷現(xiàn)實(shí)下不得不采取的措施，由于中國(guó)近代社會(huì)“自上而下”的現(xiàn)代化特征，使得政府和官員的施政方向，成為經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的最主要的推動(dòng)力之一，導(dǎo)致各種政策推行過(guò)程中都帶有強(qiáng)烈的權(quán)利色彩。而且中國(guó)城市具有從產(chǎn)生的時(shí)候起，就與權(quán)利政治結(jié)合在一起的淵源——城市首先是各級(jí)政權(quán)的所在地，所以權(quán)利政治對(duì)中國(guó)城市發(fā)展的影響，往往超過(guò)經(jīng)濟(jì)因素。城市發(fā)展政策不可避免地要通過(guò)城市規(guī)劃反映，同時(shí)使指導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展的城市規(guī)劃帶上國(guó)家或地方政府的權(quán)利色彩。

至少?gòu)谋憩F(xiàn)特征來(lái)看，現(xiàn)代城市規(guī)劃中作為政府職能的特點(diǎn)和規(guī)劃所體現(xiàn)的社會(huì)改造思想，在中國(guó)的現(xiàn)代城市規(guī)劃試驗(yàn)中都有所體現(xiàn)，但缺乏制度環(huán)境，使規(guī)劃沒(méi)有實(shí)施的正常機(jī)制?，F(xiàn)代城市規(guī)劃作為政府的一項(xiàng)行政職能勿庸置疑，但這一基本含義在中西國(guó)家的理解是不同的。西方國(guó)家是由于資本主義在大發(fā)展過(guò)程中給城市帶來(lái)很多負(fù)面效應(yīng)，必須由政府出面來(lái)協(xié)調(diào)公私矛盾，平衡階級(jí)利益。在中國(guó)，城市規(guī)劃作為政府職能卻更多地體現(xiàn)為表達(dá)政府對(duì)城市發(fā)展的設(shè)想，成為一種體現(xiàn)長(zhǎng)官意志的工具。所以，中國(guó)城市規(guī)劃的政府職能只能是表現(xiàn)在地方長(zhǎng)官的權(quán)利基礎(chǔ)上，是某個(gè)人的職能，并不是真正的政府職能。

4.城市規(guī)劃走向制度化

哈耶克曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“懷制度會(huì)使好人做壞事，好制度會(huì)使壞人做好事?！?/p>

城市規(guī)劃制度建設(shè)的重要性不言而喻。制度包括正式規(guī)劃制度和非正式規(guī)劃制度。正是規(guī)劃制度是指相關(guān)法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件等，非正式規(guī)劃制度是在實(shí)踐中形成的風(fēng)俗、習(xí)慣、口頭承諾等?！皬男轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度看，城市規(guī)劃決策制度與其他制度一樣，具有降低交易成本、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、創(chuàng)造合作條件、提供激勵(lì)和約束機(jī)制四個(gè)方面的功能”。西方國(guó)家的城市規(guī)劃歷史說(shuō)明，制度保障是城市規(guī)劃中的生命線。如英國(guó)的《城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act）使得“自由運(yùn)行的市場(chǎng)作用所造成的擴(kuò)張和凌亂開(kāi)發(fā)已經(jīng)得到了遏制”。而法國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施委托管理制度則可以解決公共財(cái)力不足的問(wèn)題，分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急是要完善城市規(guī)劃的法規(guī)體系，包括以《城市規(guī)劃法》為主的主干法及其相關(guān)法律。其中包括兩個(gè)方面的要求，首先是要明確控規(guī)的法律地位。城市規(guī)劃是通過(guò)規(guī)劃管理來(lái)實(shí)施的。城市總體規(guī)劃主要是對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的控制和宏觀的指導(dǎo)，是輪廓性的粗線條的規(guī)劃，它難以指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)管理工作，需要下一層次的分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃作為管理的依據(jù)。目前，各城市編制的分區(qū)規(guī)劃的控制性詳細(xì)規(guī)劃法律地位很不明確。受法令約束的規(guī)劃在規(guī)劃體系中十分有必要。

其次是健全規(guī)劃訴訟體系。規(guī)劃實(shí)施體系通過(guò)頒發(fā)土地利用規(guī)劃許可證，賦予規(guī)劃全力機(jī)構(gòu)權(quán)力，來(lái)確保被提議的開(kāi)發(fā)符合城市規(guī)劃。規(guī)劃必須保持一定程度的彈性，而彈性過(guò)多就等于無(wú)法控制。沒(méi)有一個(gè)合適的監(jiān)視程序，規(guī)劃原則很容易被歪曲。城市規(guī)劃委員會(huì)的設(shè)置和控規(guī)合法化設(shè)立，能減少規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的行政意志。然而，要使規(guī)劃法令化，應(yīng)加強(qiáng)當(dāng)前的規(guī)劃訴訟體系并制度化，以處理對(duì)規(guī)劃的不同意見(jiàn)。

5.政府職能的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)城市政府管理體系的一大弊端就是政府的統(tǒng)治功能過(guò)強(qiáng)，而社會(huì)的自治功能過(guò)弱，城市政府被認(rèn)為是全能的、無(wú)所不知和無(wú)所不能的。這種政府全能的觀念導(dǎo)致政府職能的嚴(yán)重錯(cuò)位，管了許多“不該管、管不了”的事。城市政府是整個(gè)城市的權(quán)力中心，而社會(huì)必然受制于這一中心，給城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了不良后果。

城市職能的轉(zhuǎn)變，意味著城市政府職能結(jié)構(gòu)的重心位移，也即為了適應(yīng)不同時(shí)期社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)對(duì)城市政府行為方向的基本任務(wù)的重心的不同要求而作出的整體性結(jié)構(gòu)調(diào)整。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，轉(zhuǎn)變城市政府職能，就要從分解城市政府的權(quán)力入手，把眼光從行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)向廣闊的市場(chǎng)和社會(huì)。

5.1 計(jì)劃的制定者轉(zhuǎn)向未來(lái)發(fā)展的先知者

5.1.1 城市經(jīng)營(yíng)意味著城市政府職能的轉(zhuǎn)變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接組織者，政企、政事職責(zé)不分。由于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)的公益性和服務(wù)性一般由政府無(wú)償提供。政府的獨(dú)家生產(chǎn)和提供，使城市政府既要作為城市建設(shè)的決策者，又要充當(dāng)城市資產(chǎn)的管理者和協(xié)調(diào)者。政府職能的混亂和對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的排斥，嚴(yán)重地影響了城市功能的發(fā)揮和城市的發(fā)展。城市經(jīng)營(yíng)通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)了城市存量資源和增量資源效益的最大化，提升了城市的價(jià)值和城市的競(jìng)爭(zhēng)力；城市經(jīng)營(yíng)使政府逐步從微觀經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域脫離出來(lái)，可以把更多的精力放到對(duì)有關(guān)城市發(fā)展宏觀層面的把握和監(jiān)督，從而促進(jìn)政府從“劃槳”到“掌舵”的職能轉(zhuǎn)型。

5.1.2 整合城市規(guī)劃的主體力量

“城市規(guī)劃作為體現(xiàn)政府職能的一個(gè)完整的體系，可以認(rèn)為是由行政和技術(shù)支撐體系兩者構(gòu)成的”。這兩者在不同的歷史時(shí)期扮演了不同的角色，而現(xiàn)代西方城市規(guī)劃則注重兩者的緊密結(jié)合，注重規(guī)劃公共行政體系和技術(shù)支撐力量的公益性。與西方國(guó)家建立在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，市民社會(huì)以及公民文化基礎(chǔ)上的背景不同，我們的城市規(guī)劃長(zhǎng)期建立在單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不具備超越個(gè)體利益的土壤。

我國(guó)的城市規(guī)劃必須在堅(jiān)持公共性的前提下，強(qiáng)化政府規(guī)劃部門(mén)的權(quán)威，樹(shù)立城市規(guī)劃

部門(mén)的形象。畢竟，作為一項(xiàng)基礎(chǔ)的政府職能，城市規(guī)劃的宏觀性，全局性特征要求政府要發(fā)揮主導(dǎo)力量。此外，我們還需認(rèn)識(shí)到政府部門(mén)自身能力的有限性，需要重視市場(chǎng)規(guī)劃力量的作用。我國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)化以及半市場(chǎng)化城市規(guī)劃力量都是從原來(lái)的規(guī)劃管理部門(mén)分離出來(lái)，它們主要是城市規(guī)劃中的技術(shù)支撐力量，擁有很強(qiáng)的技術(shù)勢(shì)力，在城市規(guī)劃中需要發(fā)揮它們的作用。但是需要注意的是，必須克服它們的自利傾向。其三，目前社會(huì)上存在一些非政府、非盈利的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、自治團(tuán)體，它們代表了不同利益群體尤其是弱勢(shì)群體的利益，是城市規(guī)劃中的不同聲音，具有一定的社會(huì)功能，他們的聲音同樣不可忽視。

5.2 計(jì)劃的執(zhí)行者轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的監(jiān)控者

過(guò)去政府的職能是自己定計(jì)劃自己去執(zhí)行。而市場(chǎng)環(huán)境下，政府所起的作用更多不是自己執(zhí)行而是制定游戲規(guī)則。城市規(guī)劃是一個(gè)平臺(tái)，政府是執(zhí)法者，各相關(guān)團(tuán)體有市場(chǎng)的，所有者、開(kāi)發(fā)商、建筑商、居民、環(huán)境保護(hù)者等等，這些人都在一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)上進(jìn)行博弈或者稱作為游戲。政府建立博弈的游戲規(guī)則，監(jiān)督參與博弈的各方按照規(guī)則來(lái)進(jìn)行。

5.2.1 公眾參與城市規(guī)劃

從總體上看，我國(guó)目前城市規(guī)劃中的市民參與還處于告知性參與階段，參與的程度還處于低層次上。加強(qiáng)公眾參與，需要完善更有利于公眾參與的決策、監(jiān)督和制約機(jī)制，建立起官員、專家與公眾共同發(fā)揮作用的機(jī)制。要充分發(fā)揮公眾的作用，就要建立開(kāi)放的公眾參與制度和一個(gè)互動(dòng)的城市規(guī)劃體系，政府管理者要以更加開(kāi)放的心態(tài)和方式與社會(huì)上的各個(gè)團(tuán)體合作，利用規(guī)劃展覽，市民咨詢的方式征求市民的意見(jiàn)，并將合理的意見(jiàn)在方案修改中體現(xiàn)出來(lái)，這才是城市規(guī)劃正真需要的東西。

5.2.2 從技術(shù)工具到公共政策

“公共政策過(guò)程本質(zhì)是一個(gè)政治過(guò)程，是各種社會(huì)主體運(yùn)用其所掌握的政治資源，表達(dá)其利益要求和愿望，影響政府決策，以在最后的政策結(jié)果中，使自己的利益偏好得到優(yōu)先照顧，實(shí)現(xiàn)自我利益最大化的過(guò)程；是政府決策者運(yùn)用其所掌握的政治權(quán)力，對(duì)各種社會(huì)利益需求進(jìn)行折衷和平衡，進(jìn)行社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的過(guò)程”。單純的物質(zhì)規(guī)劃高度依賴于先進(jìn)的技術(shù)手段，而當(dāng)城市規(guī)劃突破物質(zhì)規(guī)劃的藩籬，融合了技術(shù)、目的、價(jià)值等因素的以后就成為一項(xiàng)具有廣泛社會(huì)關(guān)聯(lián)性的政府職能和事業(yè)。所以，城市規(guī)劃已經(jīng)不再僅僅是技術(shù)工作，而是要逐漸向公共政策手段過(guò)渡，承擔(dān)起調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾的職能。

結(jié)語(yǔ)：

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市規(guī)劃并不是一項(xiàng)單一的技術(shù)性規(guī)劃活動(dòng)。有學(xué)者指出，“我們的城市在經(jīng)歷了住房、交通、環(huán)境等幾大難題之后，下一個(gè)難題將是城市的社會(huì)問(wèn)題”。因而，社會(huì)公正問(wèn)題以及公民參與問(wèn)題在城市規(guī)劃中顯得日益重要，并且成為現(xiàn)代城市規(guī)劃不可缺少的重要組成部分。這其中，政府的角色和功能要及時(shí)地適應(yīng)這一變化。政府合理地、有效地和公正地創(chuàng)造有序的城市生活空間環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的決策及實(shí)現(xiàn)這種意志的法律法規(guī)和管理體制，同時(shí)也包括實(shí)現(xiàn)這種意志的工程技術(shù)、生態(tài)保護(hù)、文化傳統(tǒng)保護(hù)和空間美學(xué)設(shè)計(jì)，以指導(dǎo)城市空間的和諧發(fā)展，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的需要。

參考書(shū)目：

[1] 劉易斯·芒福德著，倪文彥，等譯。城市發(fā)展史——起源、演變和前景[M]。北京，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，1989

[2] 王世福。完善以開(kāi)發(fā)控制為核心的規(guī)劃體系。城市規(guī)劃匯刊，2004（1）；40-44

[3] 王召東。城市規(guī)劃建設(shè)中的問(wèn)題與政府職能的轉(zhuǎn)變。領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2004（21）；46

[4] 錢儉，趙國(guó)裕。城市規(guī)劃體系的發(fā)展與完善。城鄉(xiāng)規(guī)劃，2003（4）；17-19

[5] 汪水永，田永賢。城市規(guī)劃：西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)的路徑選擇。城市規(guī)劃，2006

（9）；8-12

[6] 謝國(guó)權(quán)。城市經(jīng)營(yíng)與城市政府職能的轉(zhuǎn)變。前沿，2004（2）87-89

[7] 王延華。城市經(jīng)營(yíng)中的政府職能定位。遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（2）；13-14

[8] 敬東，劉峰吉。從城市的發(fā)展變遷看政府職能的轉(zhuǎn)變。規(guī)劃師，2005（5）；91-95

[9] 李東泉，周一星。從近代青島城市規(guī)劃的發(fā)展論中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃思想形成的歷史基礎(chǔ)。城市規(guī)劃學(xué)刊，2005（4）；45-52

[10] 劉敏。關(guān)于我國(guó)控規(guī)法律地位的思考——基于德國(guó)規(guī)劃層次的分析與借鑒。規(guī)劃管理研究，2002（6）；67-69

[11] 楊瀟。轉(zhuǎn)型時(shí)期的城市規(guī)劃問(wèn)題。城鄉(xiāng)建設(shè)，2005（10）；56-58

[12] 鄒積新。對(duì)城市規(guī)劃體系建設(shè)的若干思考。城市，2005（1）；22-25

[13] 譚縱波。政府職能轉(zhuǎn)變與城市規(guī)劃體系的建立。時(shí)代潮，2005（1）；62

指導(dǎo)教師：周劍云

學(xué)生：賀奇（建筑設(shè)計(jì)及其理論）

學(xué)號(hào)：200620101983

2007-4-5

第四篇：論我國(guó)旅游管理體制的改革與創(chuàng)新

論我國(guó)旅游管理體制的改革與創(chuàng)新錢益春中南林學(xué)院旅游與管理學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙側(cè)叉抖

摘要旅游管理體制如何適應(yīng)和促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展,是業(yè)內(nèi)外人士一直在探討和摸索的既具理論性又具有實(shí)踐性問(wèn)題。本文首先分析了世界旅游管理體制的模式和我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制現(xiàn)狀,進(jìn)而提出了我國(guó)旅游管理體制的改革與創(chuàng)新的總體思路。關(guān)鍵詞旅游業(yè)管理體制改革與創(chuàng)新中圖分類號(hào)卯文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼文章編號(hào)一《《抖一一旅游業(yè)作為一門(mén)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè),客觀上要求其管理模式和企業(yè)組織形式能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特有規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體框架中,旅游業(yè)應(yīng)是最先實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌并按照國(guó)際慣例組織行業(yè)生產(chǎn)的行業(yè),然而我國(guó)現(xiàn)存的旅游業(yè)管理體制卻存在著諸多弊端,嚴(yán)重制約著我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。隨著我國(guó)加人世界貿(mào)易組織,旅游業(yè)將逐步對(duì)外資開(kāi)放,旅游管理體制的變革和創(chuàng)新成了必然趨勢(shì)。只有改革和創(chuàng)新,我國(guó)旅游管理體制才能適應(yīng)“大旅游、大發(fā)展、大產(chǎn)業(yè)、大管理”的新型發(fā)展需求。

一、世界旅游管理體制模式眾所周知,許多國(guó)家都有專門(mén)的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理旅游業(yè),這些機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為國(guó)家旅游組織威。在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中,國(guó)家旅游組織作用可概括為開(kāi)拓者—在旅游業(yè)發(fā)展初期,大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),制定旅游業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃,推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)范者—旅游業(yè)逐步興起,旅游投資與日俱增,飯店、旅行社等旅游企業(yè)越來(lái)越多,市場(chǎng)情況復(fù)雜化,這一時(shí)期,主要是制定、執(zhí)行旅游法規(guī),規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,保護(hù)旅游業(yè)的良性發(fā)展協(xié)調(diào)者—旅游業(yè)已發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),在為國(guó)家賺取外匯、提供就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí),其負(fù)面效應(yīng)也日趨明顯,這一時(shí)期,主要是進(jìn)行調(diào)控和協(xié)調(diào)工作,以提高旅游業(yè)的社會(huì)效益?？v觀世界各國(guó)旅游業(yè)管理模式,無(wú)論其管理部門(mén)作為政府部門(mén)的獨(dú)立部門(mén)還是隸屬于商務(wù)部、交通部、文化部、經(jīng)濟(jì)部,其管理體制模式主要有三類一市場(chǎng)主導(dǎo)型這種模式的基本特征是讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮最大的作用,國(guó)家一般不設(shè)專門(mén)的政府主管部門(mén),包括海外市場(chǎng)促銷、行業(yè)利益協(xié)調(diào)、國(guó)際信息交流、旅游市場(chǎng)管理等都由旅游協(xié)會(huì)這類半官方的組織機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游管理模式十分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)旅游發(fā)展的基礎(chǔ)作用,在旅游市場(chǎng)上起一個(gè)公正且高水平的裁判員作用。如香港的旅游業(yè)由香港旅游協(xié)會(huì)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行管理。香港旅游協(xié)會(huì)根據(jù)港府的法規(guī)成立,是推動(dòng)香港旅游業(yè)發(fā)展的法定社會(huì)機(jī)構(gòu)。旅游協(xié)會(huì)實(shí)行會(huì)員制,一類是旅游會(huì)員,另一類是普通會(huì)員,會(huì)員包括國(guó)際客運(yùn)商、酒店和旅行社代理商、飲食和娛樂(lè)等與旅游業(yè)有關(guān)的企業(yè)。旅游協(xié)會(huì)的工作目標(biāo)是推動(dòng)香港成為旅游勝地統(tǒng)籌旅游業(yè)內(nèi)各種活動(dòng)促進(jìn)旅游設(shè)施的改善廣泛報(bào)道香港的旅游特色向政府提出有關(guān)旅游業(yè)的各種建議等等。旅協(xié)理事會(huì)的委員一半由政府委任,一半由會(huì)員推選,既有行業(yè)自律,又有政府權(quán)威。香港旅游協(xié)會(huì)因其卓有成效的管理被譽(yù)為全球最成功的旅游業(yè)管理機(jī)構(gòu)之一。二政府主導(dǎo)型這種模式是將政府與市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái),通過(guò)政府力量的強(qiáng)制性干預(yù),促使一國(guó)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)快收稿日期減拜一一作者簡(jiǎn)介錢益春一,男,山東人,中南林學(xué)院講師,主要研究方向?yàn)槁糜我?guī)劃與管理。

速增長(zhǎng)。它主要適應(yīng)在市場(chǎng)發(fā)育還不完善的條件下,政府通過(guò)制定、補(bǔ)充、修改、解釋相關(guān)政策法規(guī),對(duì)旅游企業(yè)的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為予以制止和糾正。國(guó)家設(shè)立強(qiáng)有力的政府主管部門(mén),如旅游局或者旅游委員會(huì),承擔(dān)包括旅游規(guī)劃、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)劃、市場(chǎng)促銷、人才培養(yǎng)等行業(yè)管理基本職能,并對(duì)地方旅游主管部門(mén)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),行業(yè)協(xié)會(huì)的作用被限制在最小的范圍內(nèi)。實(shí)行政府主導(dǎo)型的旅游行業(yè)管理模式的國(guó)家旅游業(yè)的發(fā)展水平直接取決于政府的組織與決策能力。三政府干預(yù)型該模式認(rèn)為,由于政府長(zhǎng)期奉行不干預(yù)政策,導(dǎo)致旅游業(yè)在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)種種不平衡,而旅游市場(chǎng)沒(méi)有能力改變這種不盡人意的現(xiàn)狀。為了彌補(bǔ)旅游市場(chǎng)的缺陷,政府有必要對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行適度干預(yù)。該模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府管理并存,在最大限度發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上,政府積極進(jìn)行旅游市場(chǎng)規(guī)制與管理,規(guī)制的目的是克服旅游市場(chǎng)的失效,政府管理以市場(chǎng)手段為主,鼓勵(lì)旅游企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。在充分運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)旅游市場(chǎng)的同時(shí),政府加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃與指導(dǎo),以避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的盲目性,發(fā)展規(guī)劃通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)政策來(lái)保證。以三種不盡相同的旅游業(yè)管理模式很難說(shuō)哪種更優(yōu),因?yàn)椴煌膰?guó)情決定了每個(gè)國(guó)家的旅游行業(yè)管理模式的不同。一般而言,當(dāng)一國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不成熟,旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又處于重要地位時(shí),該國(guó)的旅游業(yè)管理通常采用政府主導(dǎo)型。與之相反,該國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),并且旅游業(yè)的發(fā)展水平也較高時(shí),該國(guó)旅游業(yè)的管理模式更傾向于選擇市場(chǎng)主導(dǎo)型。介于以上兩者之間的國(guó)家則以政府干預(yù)型管理模式為主。

二、我國(guó)旅游管理體制的現(xiàn)狀一我國(guó)旅游管理體制現(xiàn)行模式目前我國(guó)采用國(guó)家、省、市、縣四級(jí)旅游局為旅游業(yè)主管部門(mén)的行政管理模式。國(guó)家旅游局主要職能是擬定發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和規(guī)劃協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)、地區(qū)、企業(yè)間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系組織對(duì)外宣傳和旅游信息的傳播處理對(duì)外旅游事務(wù)監(jiān)督檢查政策、計(jì)劃和法令的執(zhí)行情況,及時(shí)處理旅游作中的問(wèn)題等。省旅游局作為省下屬的行業(yè)主管部門(mén)對(duì)全省旅游業(yè)進(jìn)行綜合管理,其主要職責(zé)有負(fù)責(zé)涉外飯店開(kāi)業(yè)許可證的審批和星級(jí)評(píng)定負(fù)責(zé)國(guó)際旅行社的審核和國(guó)內(nèi)旅行社的審批,收繳保證金負(fù)責(zé)旅行社管理人員和導(dǎo)游人員的資格考試負(fù)責(zé)各類旅游企業(yè)員工的崗位培訓(xùn)負(fù)責(zé)涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗(yàn)和定點(diǎn)管理負(fù)責(zé)全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當(dāng)?shù)卣聦俚男袠I(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本地區(qū)旅游業(yè)的管理工作?！抖覈?guó)旅游管理體制存在問(wèn)題政府越權(quán)管理,干預(yù)企業(yè)的正常運(yùn)作不可否認(rèn),隨著我國(guó)旅游業(yè)對(duì)外開(kāi)放和逐步成熟,中國(guó)旅游業(yè)在一些措施方面已經(jīng)按照國(guó)際慣例進(jìn)行操作,在旅游業(yè)的行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的實(shí)踐中已經(jīng)摸索出了一系列適合中國(guó)特色的行業(yè)規(guī)律,并制定了有效的規(guī)章制度,使旅游業(yè)有章可循。但我們也應(yīng)看到,在我國(guó)旅游業(yè)的管理體制中政企不分的現(xiàn)象在許多地區(qū)還存在,并冠以“中國(guó)特色”。這種不協(xié)調(diào)關(guān)系的存在,既有其深遠(yuǎn)的歷史原因,更有其剪不斷的現(xiàn)實(shí)聯(lián)系。其原因主要有政府方面的原因。政府行政管理部門(mén)不能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中找準(zhǔn)自己的角色,即很難弄清楚自己該干什么,不該干什么。這一方面是因?yàn)檎块T(mén)尚未脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用另一方面是管理部門(mén)受自身利益的驅(qū)使,在行使政府職權(quán)進(jìn)行行業(yè)管理時(shí),就不可避免地在行業(yè)中導(dǎo)致不公平現(xiàn)象,直屬企業(yè)和非直屬企業(yè)不能等同視之。另外在行業(yè)管理中實(shí)行不必要的行政干預(yù),從而降低了行業(yè)管理部門(mén)的威信。企業(yè)方面的原因。企業(yè)惰性和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游業(yè)和中國(guó)旅游業(yè)一片繁榮的景象中,旅游企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)于許多工業(yè)企業(yè)要好得多。企業(yè)在比較中內(nèi)部很容易滋生一種不求上進(jìn)的惰性。同時(shí)一些領(lǐng)導(dǎo)人不能認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì),對(duì)企業(yè)全面走向市場(chǎng)誠(chéng)惶誠(chéng)恐,對(duì)企業(yè)在市場(chǎng)中的生存缺乏信心,因而不能以一個(gè)企業(yè)家應(yīng)有的膽識(shí)把企業(yè)引向市場(chǎng),卻甘愿接受管理部門(mén)直接干預(yù)。于是,在政府管理部門(mén)與企業(yè)的雙向選擇中居然有了一種契合,那就是維持現(xiàn)狀。管理部門(mén)有了干預(yù)企業(yè)行為的權(quán)力,而企業(yè)也無(wú)可奈何地接受著政府的干預(yù)。旅游局既是“運(yùn)動(dòng)員”,又是“裁判員”有些管理部門(mén)同時(shí)掛上“旅游局”和“旅游總公

司”兩塊牌子,這既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政企分離的原則,也不能保證在行業(yè)管理方面的公平性。企業(yè)是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo),而管理職能是以規(guī)范行業(yè)行為為首要任務(wù),他們之間的利益取向不能說(shuō)沒(méi)有對(duì)立的方面。條塊分割、政企不分、各自為政的旅游管理體制,使旅游宏觀管理失控迄今為止,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的旅游宏觀管理體制仍未建立,沒(méi)有一個(gè)跨部門(mén)跨行業(yè)的旅游管理機(jī)構(gòu)來(lái)制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、控制產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使得我國(guó)旅游業(yè)長(zhǎng)期處于各自為政、條塊分割的局面。盲目擴(kuò)張導(dǎo)致了過(guò)大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),進(jìn)而又引起了惡性競(jìng)爭(zhēng),破壞了市場(chǎng)秩序,嚴(yán)重?fù)p害了旅游業(yè)的整體利益。另一方面,我國(guó)的旅游產(chǎn)品主要以風(fēng)景、文物、園林、文化等為主,由于各級(jí)旅游局缺乏全面的宏觀調(diào)控手段,行業(yè)管理和行政約束的能力很弱,出現(xiàn)了很多管理上的空白加上利益關(guān)系和地方保護(hù)主義的影響,許多產(chǎn)品或景區(qū)被人為分割,旅游行業(yè)間、企業(yè)間的磨擦和沖突加重,旅游資源的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和旅游產(chǎn)品的整體設(shè)計(jì)難以進(jìn)行,諸多旅游拳頭產(chǎn)品長(zhǎng)期處于少投人、粗包裝、低效益的初級(jí)階段,使得旅游業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力下降,行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。

三、我國(guó)旅游管理體制改革和創(chuàng)新的總體思路旅游業(yè)是一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè),除核心旅游業(yè)外,輔助旅游業(yè)遍布幾十個(gè)行業(yè)部門(mén)。同時(shí),我國(guó)旅游業(yè)又處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期,產(chǎn)業(yè)界定尚不清晰,產(chǎn)業(yè)組織也巫待規(guī)范和完善。在這種情況下,建立適應(yīng)大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)要求的宏觀管理體制實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。為此,我們必須及早構(gòu)建既適應(yīng)旅游業(yè)特點(diǎn),又符合我國(guó)實(shí)際的旅游管理體制。一明確角色定位,加強(qiáng)宏觀管理和調(diào)控在中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家,旅游業(yè)發(fā)展的時(shí)間還不長(zhǎng),所以最適合的還是政府主導(dǎo)型管理模式。在政府行政管理模式下,管理部門(mén)應(yīng)對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行宏觀管理和宏觀服務(wù)。具體而言,旅游管理部門(mén)應(yīng)主要行使好以下職權(quán)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃并在此基礎(chǔ)上保證供求關(guān)系的平衡負(fù)責(zé)組織社會(huì)力量對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)的規(guī)劃及旅游項(xiàng)目的審批負(fù)責(zé)制定行業(yè)管理法規(guī)并通過(guò)各種手段監(jiān)督實(shí)施組織旅游業(yè)對(duì)外宣傳促銷,塑造所在地在國(guó)際國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)上的整體形象組織開(kāi)發(fā)適宜的旅游產(chǎn)品組織行業(yè)人才培訓(xùn),開(kāi)發(fā)行業(yè)人力資源提供行業(yè)服務(wù),使管理手段和服務(wù)手段并存?！抖⒍鄬哟巍⒍鄠?cè)面的旅游業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)體系建立旅游領(lǐng)導(dǎo)小組或旅游管理委員會(huì)旅游業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)性和邊緣性較強(qiáng),必須建立一整套級(jí)別高、權(quán)威大、職能強(qiáng)的旅游管理機(jī)構(gòu)。它能夠?qū)β糜瘟剡M(jìn)行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào),能夠?qū)β糜钨Y源進(jìn)行大規(guī)模、深層次的開(kāi)發(fā)或整合,能夠推動(dòng)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團(tuán)的組建,使一國(guó)或一地區(qū)的旅游業(yè)走“大旅游”的發(fā)展新路子。國(guó)家可成立國(guó)家旅游領(lǐng)導(dǎo)小組,由主管旅游的國(guó)務(wù)院副總理任組長(zhǎng),組成成員包括交通部、外交部、國(guó)家計(jì)委、民航總局、國(guó)土與資源部、公安部、環(huán)?？偩?、體育總局、國(guó)家旅游局、國(guó)家林業(yè)局、建設(shè)部和文化部等與旅游業(yè)相關(guān)部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo),管理和監(jiān)督旅游局的工作。國(guó)家旅游局是旅游領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的旅游行政管理機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)包括市場(chǎng)促銷、投資引導(dǎo)、信息統(tǒng)計(jì)、教育培訓(xùn)、行業(yè)管理、景點(diǎn)開(kāi)發(fā)、受理游客投訴等。各省、直轄市可按照上海模式組建旅游管理委員會(huì),旅游管理委員會(huì)是全省旅游業(yè)的最高決策機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)部門(mén),旅游管理委員會(huì)由本省主要領(lǐng)導(dǎo)任主任,旅游局和相關(guān)局的負(fù)責(zé)人任副主任或委員,下設(shè)有關(guān)職能處室及咨詢機(jī)構(gòu)。旅游管理委員會(huì)的主要職責(zé)是決定本省旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略并監(jiān)督實(shí)施,決定或?qū)徟匾穆糜雾?xiàng)目并監(jiān)督實(shí)施,處理旅游活動(dòng)中出現(xiàn)或涉及的重大問(wèn)題,提出解決意見(jiàn)并監(jiān)督有關(guān)部門(mén)執(zhí)行,協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門(mén)之間的關(guān)系,保證旅游業(yè)的順利發(fā)展。各市、縣可根據(jù)本地區(qū)旅游資源構(gòu)建旅游管理委員會(huì),為本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的制度保障,從而避免了旅游行業(yè)多頭管理的弊端。建立旅游行業(yè)協(xié)會(huì)政府行政管理是中國(guó)旅游業(yè)管理的主要手段,但并不是唯一手段。旅游行業(yè)規(guī)范的形成和發(fā)展需要通過(guò)多層次、多側(cè)面的管理網(wǎng)絡(luò)體系來(lái)制定、貫徹和監(jiān)督行業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn),從而形成一種行業(yè)制度和行業(yè)紀(jì)律。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是單純依賴于旅游管理部門(mén)的努力就能完成的,但旅游局應(yīng)在這個(gè)管理體

系中起核心作用,并有義務(wù)扶持這個(gè)體系的形成,操縱其運(yùn)作以完成行政管理意志。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)成為管理網(wǎng)絡(luò)體系中重要的一個(gè)層面。行業(yè)協(xié)會(huì)是由同業(yè)經(jīng)營(yíng)者基于共同利益的需要實(shí)行聯(lián)合的組織,它對(duì)外溝通政府與具體行業(yè)從業(yè)者的聯(lián)系,向政府提出具體建議,以更加有效地保護(hù)本行業(yè)的共同利益,并在政府準(zhǔn)備實(shí)施具體的法規(guī)、政策和計(jì)劃時(shí),及時(shí)向政府反饋本行業(yè)的具體意見(jiàn)和建議對(duì)內(nèi)溝通信息,規(guī)范本行業(yè)從業(yè)者的行為,使其嚴(yán)格地遵守政府的政策法規(guī),以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度從事經(jīng)營(yíng)行為,防止危害本行業(yè)整體利益的行為的發(fā)生和蔓延,降低交易成本,使行業(yè)的行為統(tǒng)一到效率最佳狀態(tài)。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求旅游企業(yè)主體自覺(jué)遵守公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,協(xié)會(huì)是行業(yè)自我約束的重要組織形式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都注重協(xié)會(huì)在管理中的作用,協(xié)會(huì)管理的優(yōu)勢(shì)在于從企業(yè)的自身實(shí)際利益要求出發(fā),從而超脫于管理組織的自我利益,以被約束對(duì)象更易接受的方式完成行業(yè)管理意志,但協(xié)會(huì)只能成為當(dāng)前中國(guó)旅游業(yè)管理的輔助手段。目前我國(guó)全國(guó)性旅游行業(yè)協(xié)會(huì)有中國(guó)旅游協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)旅行社協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游車船協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游報(bào)刊協(xié)會(huì)、中國(guó)之友基金會(huì)。在地方層次上,我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市都成立有各種名稱不一的旅游協(xié)會(huì)。這些協(xié)會(huì)在性質(zhì)上也都屬非營(yíng)利性的社會(huì)組織或民間團(tuán)體,但在工作開(kāi)展時(shí)要接受當(dāng)?shù)芈糜涡姓M織的指導(dǎo)。建立和完善社會(huì)公共監(jiān)督和管理機(jī)制社會(huì)公共監(jiān)督和管理包含兩個(gè)層面的意思,一是建立消費(fèi)者的社會(huì)監(jiān)督,消費(fèi)者的社會(huì)監(jiān)督是完成行業(yè)管理的一重要側(cè)面。因此建立一種溝通消費(fèi)者與管理部門(mén)的暢通渠道,為消費(fèi)者創(chuàng)造一種信心和安全感,是十分必要的。二是完善旅游主管部門(mén)的管理機(jī)制。旅游業(yè)是一門(mén)綜合性很突出的產(chǎn)業(yè),涉及到多個(gè)政府管理部門(mén)在自身的職能范疇內(nèi)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的某個(gè)方面進(jìn)行管理,如公安、文化、文物、環(huán)衛(wèi)、城建、規(guī)劃、宗教、園林、物價(jià)、工商等部門(mén),如果他們之間的關(guān)系不能很好協(xié)調(diào),就可能成為發(fā)展旅游業(yè)的制約因素,旅游行業(yè)管理的重點(diǎn)應(yīng)從對(duì)個(gè)別企業(yè)的管理轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控和總量平衡的職能上來(lái),使每個(gè)企業(yè)都能自覺(jué)遵守市場(chǎng)規(guī)則,以服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)桿,公平競(jìng)爭(zhēng)。但這種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在我國(guó)還需要相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)段。當(dāng)前政府管理部門(mén)的當(dāng)務(wù)之急是制定合適有效的政策法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制約企業(yè)不成熟的市場(chǎng)行為,強(qiáng)行使企業(yè)納人軌道,在秩序中發(fā)展,而不是任其徘徊不前或惡性發(fā)展。三開(kāi)源節(jié)流,尋求行業(yè)管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源新渠道建立政府行政管理模式,管理部門(mén)與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益上脫鉤后所面臨的最大困難便是資金困難的缺乏。只依靠政府的行政經(jīng)費(fèi)是難以維持龐大的行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的,以前靠收取直屬企業(yè)管理費(fèi)來(lái)服務(wù)于整個(gè)行業(yè),這對(duì)直屬企業(yè)來(lái)說(shuō)是不公平的。在新的體制下,管理部門(mén)所需經(jīng)費(fèi)來(lái)源有三條途徑建立旅游發(fā)展基金通過(guò)從旅游企業(yè)的營(yíng)業(yè)收人中收取一定比例的經(jīng)費(fèi)來(lái)建立旅游發(fā)展基金既符合國(guó)際慣例也符合企業(yè)的根本利益。企業(yè)所繳納的那部分資金實(shí)質(zhì)上是以個(gè)體貨幣投人轉(zhuǎn)化為整體貨幣資本投人。旅游業(yè)的特殊性對(duì)整體城市形象的要求比對(duì)個(gè)別企業(yè)的要求更為重要。只有當(dāng)一個(gè)城市或一地區(qū)的整體旅游形象被世界所認(rèn)可后,方能在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)上爭(zhēng)取應(yīng)有的份額。旅游發(fā)展基金征收的范疇、方式和數(shù)額可在全國(guó)統(tǒng)一政策范圍內(nèi)根據(jù)各地情況而定,但該基金的主要作用是基本一致的,應(yīng)主要用于市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、促銷和調(diào)研旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和行業(yè)組織活動(dòng)資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)向的激發(fā)旅游人力資源開(kāi)發(fā)。基金各類用途可根據(jù)不同情況進(jìn)行分配,但絕大部分應(yīng)用于宣傳促銷,這可參照發(fā)達(dá)國(guó)家宣傳促銷費(fèi)占旅游業(yè)總收人的。的比例來(lái)進(jìn)行預(yù)算。建立旅游行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司在我國(guó),旅游資源絕大部分屬國(guó)家所有,因此在旅游企業(yè)的資產(chǎn)中,占大頭的是國(guó)有資產(chǎn),而這些資產(chǎn)的管理權(quán)分布在眾多的行政管理部門(mén)手中。這種產(chǎn)權(quán)虛置的狀況使國(guó)有資產(chǎn)缺乏合理的監(jiān)控手段,易于流失。隨著政企分開(kāi)和企業(yè)進(jìn)人市場(chǎng),這類國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)按行業(yè)歸屬建立國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司,該公司受國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)委托全權(quán)對(duì)所管轄資產(chǎn)負(fù)責(zé)其增值保值。這種設(shè)想對(duì)于旅游業(yè)資源的合理配置和優(yōu)化組合提供了一種較理想的客觀環(huán)境,從而打破了以前資源分化、不合理競(jìng)爭(zhēng)的局面,同時(shí)也為旅游行政管理部門(mén)進(jìn)行行業(yè)管理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。旅游行政管理部門(mén)和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司政企應(yīng)截然分開(kāi),但公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)所獲得的利潤(rùn)應(yīng)在明確的政策范圍內(nèi)按一定比例繳給旅游管理部門(mén)以補(bǔ)充行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)。采取稅收部分返回的方式給旅游一定的資

金補(bǔ)貼在現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制下,政府稅務(wù)部門(mén)將征收的旅游企業(yè)所得稅按照一定比例返還給旅游管理部門(mén)。這樣做的結(jié)果是政府扶持旅游業(yè)的發(fā)展將收取更多的企業(yè)所得稅,旅游經(jīng)濟(jì)會(huì)更具活力?！端倪\(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),提高旅游管理的效率旅游業(yè)是一項(xiàng)新興事業(yè),同時(shí)它也是發(fā)展較快的產(chǎn)業(yè)之一。在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)今,作為旅游行業(yè)管理部門(mén)必須早日實(shí)施管理現(xiàn)代化,提高辦事效率。如通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行旅游統(tǒng)計(jì)、旅游項(xiàng)目審批、資格證年審、旅游政策發(fā)布、對(duì)外宣傳等等。這就要求我們要加強(qiáng)旅游管理人才的培訓(xùn)和培養(yǎng),使我國(guó)有一支高素質(zhì)的管理隊(duì)伍以適應(yīng)高速發(fā)展的旅游業(yè)的需要。發(fā)展。因此,迫切需要改革現(xiàn)行的旅游行政管理體制,從制度變遷和制度創(chuàng)新的角度規(guī)范政府行為,發(fā)揮政府的各項(xiàng)職能。同時(shí)應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),組織成立各種行業(yè)協(xié)會(huì),發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助政府維護(hù)市場(chǎng)秩序,共同促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)旅游業(yè)是一個(gè)市場(chǎng)化程度很高、社會(huì)化屬性很強(qiáng)、公共產(chǎn)品比重較大的產(chǎn)業(yè),尤其需要政府的介人。但是由于我國(guó)的旅游管理體制的相對(duì)滯后,使得政府行為異化或弱化,嚴(yán)重阻礙了我國(guó)旅游業(yè)的參考文獻(xiàn)〔」聶蒲生有中國(guó)特色的旅游管理體制的構(gòu)建【重慶商學(xué)院學(xué)報(bào)，一【〕孫艷紅,張斌我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制改革的探討【洛陽(yáng)師專學(xué)報(bào),性巧兮,一【〕郝索關(guān)于陜西省旅游管理體制的思考【旅游學(xué)刊,哭目,一〔〕張俐俐我國(guó)旅游管理體制改革的歷程【〕社會(huì)科學(xué)家，一卯〔」張俐俐,袁國(guó)宏論行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)旅游管理體制演進(jìn)中的作用【社會(huì)科學(xué)家,犯,一【〕冷曉旅游管理體制改革的戰(zhàn)略抉擇〔商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理,卯,一印〔審稿劉

第五篇：城市規(guī)劃管理現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

引言城市規(guī)劃管理是對(duì)城市的空間布局進(jìn)行協(xié)調(diào)，改善人們居住環(huán)境的餓一項(xiàng)重要工作，對(duì)城市規(guī)劃的順利實(shí)施起著重要的作用。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，房地產(chǎn)事業(yè)得到迅猛的發(fā)展，這些發(fā)展帶來(lái)的是城市規(guī)劃與管理的問(wèn)題，為了保證我國(guó)的城市持續(xù)發(fā)展，我們必須加強(qiáng)城市規(guī)劃管理，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)地健康發(fā)展，提高居民生活的質(zhì)量。2 我國(guó)城市規(guī)劃管理中存在的問(wèn)題2.1 管理內(nèi)部制約制度不健全近年來(lái)，隨著我國(guó)城市規(guī)劃管理工作力度的加強(qiáng)，違法建設(shè)數(shù)量總體上有了明顯下降。嚴(yán)重違反城市規(guī)劃的開(kāi)發(fā)活動(dòng)較過(guò)去已大大減少。但與此同時(shí)，一些新的違法建設(shè)行為卻呈逐年增加的趨勢(shì)。擅自搭建的比例從2003 年的23% 增加到2008 年的50%，查處違法建設(shè)罰款金額大幅度上升。總體上，涉及違法建設(shè)的單位量少面窄，但單個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目涉及違法的程度在加劇。此外，近年來(lái)規(guī)劃審批許可后再進(jìn)行變更的項(xiàng)目數(shù)量在增加。這是由于很多建設(shè)單位在工程建造過(guò)程中，未完全按照規(guī)劃許可的內(nèi)容建設(shè)，有的擅自改變了總平面布局，有的增加了建筑面積等，為通過(guò)規(guī)劃驗(yàn)收，選擇在竣工前向規(guī)劃局申請(qǐng)變更規(guī)劃許可內(nèi)容，使工程狀況與規(guī)劃許可內(nèi)容一致，試圖逃避處罰。2.2 “規(guī)劃審批權(quán)”的行使受限一般情況下，區(qū)規(guī)劃局在人力、物力和財(cái)力上由區(qū)政府進(jìn)行管理，市規(guī)劃局只是在業(yè)務(wù)上對(duì)其進(jìn)行管理。但是當(dāng)前我國(guó)很多城市區(qū)規(guī)劃局不僅要接受區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受市規(guī)劃局的管理，區(qū)規(guī)劃局在這種雙重的領(lǐng)導(dǎo)下，行政權(quán)力行政權(quán)力將會(huì)大大的削弱。我國(guó)負(fù)責(zé)城市規(guī)劃建設(shè)管理的各個(gè)部門(mén)和層次都不可避免地存在著一些部門(mén)和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門(mén)和單位的利益，這就難免會(huì)影響政策的貫徹和執(zhí)行，從而造成政府失靈。當(dāng)前，我國(guó)城市市區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)并不充分，區(qū)規(guī)劃局在“規(guī)劃審批權(quán)”的行使上必然會(huì)因區(qū)政府的要求而放棄從全市整體利益出發(fā)的規(guī)劃原則，即城市政府行政管理體制影響到區(qū)規(guī)劃局正當(dāng)行使“規(guī)劃審批權(quán)”。2.3 缺乏公眾監(jiān)督在我國(guó)的城市規(guī)劃的決策者是領(lǐng)導(dǎo)者，決策權(quán)掌握在書(shū)記、市長(zhǎng)和部分規(guī)劃專家手中，而規(guī)劃師和公眾只能接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行規(guī)劃決策。這種規(guī)劃模式嚴(yán)重的脫離實(shí)際，其決策是少數(shù)人閉門(mén)造車的結(jié)果。地方政府和部門(mén)規(guī)劃自由裁量權(quán)過(guò)大，并且缺乏對(duì)行政審批的監(jiān)督和制約。規(guī)劃主管部門(mén)不僅是規(guī)劃的管理者又是規(guī)劃編制單位的直接上級(jí)或者規(guī)劃的決策方，使規(guī)劃的編制