第一篇：論我國環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

論我國環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

【摘要】環(huán)境行政管理體制主要由環(huán)境行政機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)配置、職權(quán)運行機制三個部分有機組成?？疾煳覈F(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，主要存在以下問題：

1.環(huán)保機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不合理，職權(quán)分工不科學(xué)，橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成執(zhí)法合力；2.環(huán)保部門地位尷尬，缺乏獨立性與權(quán)威性，難以有效抵制地方保護主義；3.協(xié)調(diào)機制欠缺、參與機制稚嫩、監(jiān)督機制無力,導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法運行不暢。應(yīng)以“地位獨立、分工明確、辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的、監(jiān)督有力”為原則進行有計劃有步驟的改革，以早日構(gòu)筑我國科學(xué)化的現(xiàn)代環(huán)境管理體制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政法;管理體制;弊端;改革

【正文】

一、環(huán)境行政管理體制的含義

對于“環(huán)境行政管理”，一般可概括為環(huán)境行政主體運用技術(shù)、經(jīng)濟、法律、教育等手段，對人類損害或影響環(huán)境的活動加以干預(yù)，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，從而在不超過環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟以滿足人類不斷增長的需要。

（一）組織結(jié)構(gòu)。指國家對享有環(huán)境行政管理權(quán)的行政管理機構(gòu)的具體設(shè)置以及機構(gòu)之間的相互關(guān)系。擁有一定職權(quán)的環(huán)境行政管理機構(gòu)是環(huán)境行政管理體制的核心和重要組成部分，其主要包括環(huán)境行政機關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機構(gòu)、受委托的機構(gòu)與社會組織三部分。環(huán)境行政機關(guān)指按照憲法和組織法的規(guī)定設(shè)立的，以行使環(huán)境行政權(quán)，對國家的環(huán)境事務(wù)進行管理的機關(guān)，根據(jù)所轄區(qū)域范圍的不同，可以分為中央環(huán)境管理機關(guān)和地方環(huán)境行政管理機關(guān)，在我國主要是國務(wù)院、環(huán)保部、地方人民政府以及地方各級環(huán)保局。授權(quán)的環(huán)境行政機構(gòu)，指并不因組織的成立而從憲法和組織法獲得行政職權(quán)，而來自于有權(quán)機關(guān)以法律、法規(guī)形式的授予而獲得相應(yīng)環(huán)境行政權(quán)力的環(huán)境行政主體。在我國這類授權(quán)主體比較多，如《環(huán)境保護法》第7條第2、3款規(guī)定的授權(quán)主體.（二）權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。指各種環(huán)境行政管理機構(gòu)橫向的職權(quán)分工、權(quán)限劃分以及縱向的職權(quán)位階等。權(quán)力的配置是垂直分工，水平分工，還是交叉分工？具體可分為四個方面的內(nèi)容：一是環(huán)保行政權(quán)力在中央和地方之間的配置；二是環(huán)保行政權(quán)力在同級政府之間的配置，如省與省之間的配置；三是環(huán)保行政權(quán)力在沒有隸屬關(guān)系的同級政府的不同部門或機構(gòu)之間的配置，例如在環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局等部門之間的配置；四是環(huán)保行政權(quán)力在具體的一個部門的內(nèi)部機構(gòu)之間的分工，如在綜合處、污控處、生態(tài)保護處、監(jiān)察大隊、監(jiān)測站之間的配置與分工。

另外，如果從權(quán)力的來源進行分類，職權(quán)的配置結(jié)構(gòu)也可指在環(huán)境行政機關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機構(gòu)、受委托的社會組織之間和各自內(nèi)部的環(huán)境行政職權(quán)范圍的具體分工，以及分配的環(huán)境行政職權(quán)在整個環(huán)境行政權(quán)力體系中的位階態(tài)勢。如《噪聲污染防治法》第40條授予民航部門負(fù)責(zé)減輕機場噪聲的職責(zé)；第50條、57條、58條授予公安部門對城市噪聲和交通噪聲污染給與警告與罰款的職權(quán)；第57條第2款授予港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)對違法排放噪聲的機動船舶的警告與處罰職權(quán)等，這就涉及作為職權(quán)主體的環(huán)保部門與作為授權(quán)主體的公安部門、民航部門以及港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)等部門之間在環(huán)境噪聲方面環(huán)保行政權(quán)力的分工與銜接問題。

（三）職權(quán)運行機制。指享有環(huán)保行政權(quán)力的環(huán)境行政管理機構(gòu)各自的職權(quán)運行方式、行政程序以及各機構(gòu)之間開展環(huán)境事務(wù)進行行政協(xié)作的方式等，如行政決策的機制、行政命令的執(zhí)行機制、環(huán)保行政事務(wù)的部門協(xié)調(diào)機制、公眾參與機制以及監(jiān)督機制等。

以上三個方面在環(huán)境行政管理體制中相互獨立但又有機聯(lián)系，共同構(gòu)成統(tǒng)一的整體，組織結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的組織形式和組織保證；行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的職能形式和功能保證；運行機制是環(huán)境行政管理的組織結(jié)構(gòu)與職能分工的動態(tài)結(jié)合方式和環(huán)保功能的實現(xiàn)形式。只有環(huán)境行政機構(gòu)的設(shè)置合理、各機構(gòu)之間的職權(quán)分工科學(xué)、環(huán)境行政機構(gòu)運用環(huán)境行政職權(quán)的運行機制流暢、高效，整個環(huán)境行政管理體制的設(shè)置才算科學(xué)合理，但以此考察我國現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制，發(fā)現(xiàn)問題重重，亟待進行改革。

二、我國環(huán)境管理體制的弊端

（一）機構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)保行政職權(quán)分工不科學(xué)——橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成多部門執(zhí)法合力

1．管理機構(gòu)之間權(quán)限不清，責(zé)任不明

依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定，其核心要求是行政主體必須在其行政權(quán)限的范圍內(nèi)開展行動。然而，環(huán)境立法中關(guān)于部門之間職責(zé)范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過大。而行政主體出于本部門利益的不正當(dāng)考慮，對于法律規(guī)定不是很明確的低方，不同部門對有利可圖的事務(wù)競相主張管轄權(quán)，而對于不利的事物則主張沒有管轄權(quán)，當(dāng)缺乏上級權(quán)威部門進行協(xié)調(diào)的時候，執(zhí)法部門之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律的執(zhí)行。

現(xiàn)實中，一般認(rèn)為與環(huán)境保護有關(guān)的事務(wù)應(yīng)有環(huán)保部門負(fù)主責(zé)，而其他部門進行配合，但真正在一線開展環(huán)境執(zhí)法行動的主要還是環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門的配合經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門唱“獨角戲”的尷尬局面。譬如在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門單打獨斗，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執(zhí)照的不吊銷，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。在已初步實施移送制度的15個省級環(huán)保部門移送的850件違法案件，涉及工商、經(jīng)貿(mào)、司法和監(jiān)察等部門，結(jié)案率卻不足60％。

2．管理機構(gòu)重疊

這主要是我國機構(gòu)改革不徹底而留下來的負(fù)面效應(yīng)。由于我國的環(huán)境管理體制是從各部門分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過程中只注意對新機構(gòu)的授權(quán)，而沒有顧及或沒來得及對原有機構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷或合并，于是就發(fā)生了某些管理機構(gòu)相重疊的現(xiàn)象。

3．管理機構(gòu)職能的重疊或交叉

據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計，至少存有如下幾種類型的重疊與交叉：(1)規(guī)劃職能的重疊和交叉；(2)監(jiān)測職能的重疊和交叉，如國家環(huán)?？偩趾退康乃Y源水文司以及國家海洋局都具有水質(zhì)監(jiān)測的職能，而且實際中環(huán)保局與水文司的監(jiān)測結(jié)果往往還存在重大的沖突，導(dǎo)致人們無所適從；（3）保護職能的重疊和沖突，如國家環(huán)?？偩峙c國家林業(yè)局之間都有監(jiān)督檢查各類型自然保護區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等保護工作；（4）污染糾紛處理職能的交叉和重疊，如發(fā)生漁業(yè)污染糾紛或船舶污染糾紛時，則依照《水污染防治法》第28條的規(guī)定，縣級以上環(huán)保局與漁政監(jiān)督管理機構(gòu)或交通部門的航政機關(guān)都有處理污染糾紛的職能。

（二）環(huán)保部門缺乏獨立性與權(quán)威性，受制于地方各級政府，難以抵制地方保護主義

1．環(huán)保部門財政不獨立

（1）由于財政不獨立，環(huán)境管理部門缺乏獨立性，受制于地方政府

在現(xiàn)行的財政體制下，基層環(huán)保執(zhí)法部門的工資和福利待遇是由當(dāng)?shù)卣峁?，而不是由國家統(tǒng)一撥款的。而在實踐中，地方的重要污染源主要是當(dāng)?shù)氐母黝惼髽I(yè)，這些環(huán)境執(zhí)法的對象同時又是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，是解決當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)壓力、增加財政收入的主要力量，因此，這些污染企業(yè)往往受到當(dāng)?shù)卣谋Ｗo。俗話說“吃人的嘴軟，拿人的手短”，在這種財政體制下，由于環(huán)保執(zhí)法部門人員的位子、票子均受到地方政府的制約，所以基層環(huán)保執(zhí)法部門說話就要看當(dāng)?shù)卣哪樕惺铝?，失去自身的獨立性何談堅持環(huán)保的原則啊。同時，地方政府又不受上級政府的環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，由于缺乏有力的制約力量，而無所顧忌地走犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟的道路，可見，地方主義的久禁不止也就不足為怪了。

（2）由于受地方財政影響，各地基層環(huán)境管理部門發(fā)展很不平衡，貧窮地方的環(huán)保部門力量薄弱

由于不是由國家統(tǒng)一撥款，基層環(huán)保機構(gòu)的規(guī)模與力量往往受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況和當(dāng)?shù)卣闹萍s，因此基層環(huán)保機構(gòu)的發(fā)展很不平衡，許多貧窮地方的環(huán)保執(zhí)法力量相當(dāng)薄弱，有的地方甚至都沒有環(huán)保部門。據(jù)悉，2005年底，全國平均每個機構(gòu)只有1.5輛車左右，300多個縣沒有執(zhí)法機構(gòu)，200多個縣的執(zhí)法機構(gòu)沒有執(zhí)法車輛，更沒有取證設(shè)備。然而，如此“貧窮”的環(huán)保部門卻監(jiān)管了近30萬家工業(yè)污染企業(yè)、70多萬家三產(chǎn)企業(yè)、幾萬個建筑工地，還要面臨十分繁重的農(nóng)村及生態(tài)環(huán)境監(jiān)察任務(wù)、承擔(dān)著120多億元/年排污費的征收工作和6萬多件/年的污染事故與糾紛調(diào)查處理工作。

2．環(huán)境行政管理部門權(quán)威有限

在我國的現(xiàn)行環(huán)境管理體制與立法之下，由于受制于當(dāng)?shù)卣h(huán)保行政部門“權(quán)力小”、“手段軟”，環(huán)保權(quán)威十分有限。權(quán)力“小”，主要體現(xiàn)在環(huán)保部門只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，而沒有決定權(quán)，在地方保護主義嚴(yán)重的地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣鲇诮?jīng)濟的考慮一般并不采納這種建議，對此，環(huán)保部門無能為力。

手段“軟”，主要體現(xiàn)在環(huán)境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強制劃撥權(quán)等行政強制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數(shù)額也受到的很大限制，遠遠低于污染治理成本。譬如，我國環(huán)境立法對罰款大都規(guī)定了一個上限，如《水污染防治法》第43條第2款規(guī)定：“對造成水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，按照直接損失的20%計算罰款，但是最高不得超過20萬元”，就連最新出臺的《固體廢物污染環(huán)境防治法》也只規(guī)定為50萬元。在這種“守法成本高，違法成本低”的畸形法制狀態(tài)下，多數(shù)企業(yè)往往選擇繳納罰款而不愿意建設(shè)治理設(shè)施整治污染。據(jù)此，有關(guān)部門曾統(tǒng)計，我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。

（三）缺乏高效的部門協(xié)調(diào)機制我國的環(huán)境管理體制是一種橫向的各部門并立的所謂“統(tǒng)一管理與分部門相結(jié)合”的管理體制。由于立法或歷史上的原因，存在部門之間權(quán)限不清、管理機構(gòu)重疊、部門管理職能重疊或交叉、管理部門錯位等多種弊端而嚴(yán)重影響環(huán)境法律的有效實施的情況，但另一方面我國又缺乏應(yīng)對措施——即沒有設(shè)置對這些沖突與矛盾進行有效協(xié)調(diào)的權(quán)威性部門或機構(gòu)。當(dāng)然，有的地方有一些很好的協(xié)調(diào)經(jīng)驗，如武漢建立了社區(qū)居民自治和部門聯(lián)動的新型管理機制，但總的說來這

種協(xié)調(diào)和聯(lián)動沒有形成一個規(guī)范化、法律化的制度，由于每次都要臨時組織協(xié)調(diào)，往往由于各方面的原因?qū)е戮猛喜粵Q而效率低下。再者，就是這種不成熟的聯(lián)動機制也還沒有在全國得到很好的推廣。

三、以“地位獨立、分工明確、辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力”為原則，改革現(xiàn)行環(huán)境管理體制

1．建立獨立的財政體制

要改革現(xiàn)行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準(zhǔn)企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過完善的制度設(shè)計來規(guī)制政府的行為，刨掉地方保護主義的土壤，并嚴(yán)厲打擊政府的尋租現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)借鑒西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的管理體制，把目前“分灶吃飯”、“自主創(chuàng)收”的財政體制，轉(zhuǎn)變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。由國務(wù)院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機構(gòu)的辦公經(jīng)費與勞務(wù)、津貼、福利問題，同時排污費與環(huán)境稅費則統(tǒng)一上繳國庫，即采用“先收后放，收支兩條線”的體制形式，加強監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機制和切實的獎勵機制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。試問，在這樣的體制下，地方保護主義還有多少生存的空間？（當(dāng)然，這一措施改革的力度很大，為了維持穩(wěn)定大計，應(yīng)該循序漸進的進行。）

2．科學(xué)分工各部門的職能，并清晰其權(quán)限范圍

科學(xué)分工各部門的職能和權(quán)限范圍，可以從以下三個方面進行考慮：第一，部門性質(zhì)。不同性質(zhì)的部門只能從事與其性質(zhì)相適應(yīng)的工作，不能甲管乙事，如資源部門主要負(fù)責(zé)對資源的持續(xù)、合理利用與公平分配問題，而相應(yīng)的環(huán)保事務(wù)則主要由環(huán)保部門來負(fù)責(zé)處理。

第二，“效率原則”。不同的部門所掌握的知識、技術(shù)、設(shè)備是不同的，職能的分工應(yīng)充分發(fā)揮他們的長處，揚長避短才能提高其工作的效率。如民航和鐵道部門以及環(huán)保部門都是行業(yè)性比較強的部門，民航和鐵道部門負(fù)責(zé)管理控制民用航空器和鐵路的經(jīng)營效率較高，而管理航空器噪聲，鐵路噪聲則不太合效率原則了，而應(yīng)由環(huán)境監(jiān)督管理部門來行使。

第三，“公正原則”。依據(jù)訴訟法 “自己不能審理自己的案件” 的基本原則，一個部門不能“既當(dāng)球員又當(dāng)裁判員”。國家經(jīng)貿(mào)委本是一個負(fù)責(zé)國家經(jīng)濟事業(yè)的綜合決策性的部門，法律不能完全把淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝設(shè)備的決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)授權(quán)經(jīng)貿(mào)委，而應(yīng)完全交由環(huán)保部門行使；或者環(huán)保部門享有最高的監(jiān)督權(quán)，可以通過國務(wù)院辦公會議或主管副總理而對經(jīng)貿(mào)委進行直接的監(jiān)督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

3．設(shè)立并完善跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)機制

基于環(huán)境要素本身的流動性、整體性、不可分割性等特點，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題具有很強的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制。因此，解決這些問題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的強有力的跨行政區(qū)的機構(gòu)，尤其是強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)，如流域水行政管理機構(gòu)。許多國家的環(huán)境管理主管部門非常重視這種跨行政區(qū)環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置，他們將這種跨區(qū)環(huán)境管理機構(gòu)作為環(huán)境管理主管部門的派出機構(gòu)或直屬機構(gòu)，人員編制屬于環(huán)境管理主管部門。

當(dāng)然，我國也可在已有的行政建制上設(shè)立適合我國國情的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。根據(jù)第一種類型，我國已經(jīng)進行了卓有成效的改革：根據(jù)2006年7月的《總局環(huán)境保護督查中心組建方案》，在全國設(shè)立東北、華北、西北、華中、西南、東南、華南七個分區(qū)管理機構(gòu)，而這些分區(qū)機構(gòu)在性質(zhì)上都屬于國家環(huán)保總局的派出機構(gòu)，均垂直從屬于國家環(huán)?？偩?，其職能之一便是在委托權(quán)限內(nèi)“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”和“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”。根據(jù)第二種類型，我國可根據(jù)國內(nèi)的幾大主要河流而設(shè)立流域管理機構(gòu)，如長江流域環(huán)境管理委員會、黃河流域環(huán)境管理委員會等，目前我國已經(jīng)開始了這方面的實踐，但在處理流域管理委員會與中央環(huán)保局以及地方政府的關(guān)系上還沒有理順，還存在諸如流域機構(gòu)的權(quán)力缺乏、地方保護主義影響水資源統(tǒng)一管理、流域管理信息采集難度大、流域規(guī)劃監(jiān)督無力等弊端，有必要進行大膽改革。

除了對企業(yè)要進行有力的監(jiān)管外，對于監(jiān)督企業(yè)的環(huán)保部門也要進行有效的監(jiān)督，防止其違法行政。環(huán)保行政部門在行政執(zhí)法中經(jīng)常發(fā)生諸如環(huán)境行政不作為、環(huán)境行政越權(quán)、濫用環(huán)境行政權(quán)、違反法定環(huán)境行政程序等現(xiàn)象，因此，也需要對此進行大力監(jiān)督。在以后的環(huán)境立法中，國家應(yīng)該要有意識的規(guī)定有關(guān)監(jiān)督機制的內(nèi)容，以監(jiān)督環(huán)保行政部門合法、正當(dāng)?shù)亻_展環(huán)境行政管理工作。在這方面，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國等西方國家，把發(fā)展環(huán)保非政府組織作為今后加強和改善環(huán)境行政管理的努力方向之一。

結(jié)語

環(huán)境行政管理體制的改革與完善是對原有體制的梳理、調(diào)整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統(tǒng)行政文化對我國環(huán)境行政管理體制的影響；社會公眾尤其是非政府組織在環(huán)境行政管理體制改革中的作用；改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；國外管理體制改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)以及本土化等各種因素，要防止過于保守和過于急于求成的兩種極端思想。總之，由于原有體制的巨大慣性，以及改革內(nèi)容和目標(biāo)的重大性決定了此項改革是一個長期、艱難的轉(zhuǎn)型過程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進，進行有計劃有步驟的考察、設(shè)計、論證、試點和推廣，方能成功。

第二篇：論我國旅游管理體制的改革與創(chuàng)新

論我國旅游管理體制的改革與創(chuàng)新錢益春中南林學(xué)院旅游與管理學(xué)院,湖南長沙側(cè)叉抖

摘要旅游管理體制如何適應(yīng)和促進旅游業(yè)的發(fā)展,是業(yè)內(nèi)外人士一直在探討和摸索的既具理論性又具有實踐性問題。本文首先分析了世界旅游管理體制的模式和我國現(xiàn)行旅游管理體制現(xiàn)狀,進而提出了我國旅游管理體制的改革與創(chuàng)新的總體思路。關(guān)鍵詞旅游業(yè)管理體制改革與創(chuàng)新中圖分類號卯文獻標(biāo)識碼文章編號一《《抖一一旅游業(yè)作為一門先導(dǎo)產(chǎn)業(yè),客觀上要求其管理模式和企業(yè)組織形式能按照市場經(jīng)濟的特有規(guī)律進行運作。在建立社會主義市場經(jīng)濟的總體框架中,旅游業(yè)應(yīng)是最先實現(xiàn)與國際接軌并按照國際慣例組織行業(yè)生產(chǎn)的行業(yè),然而我國現(xiàn)存的旅游業(yè)管理體制卻存在著諸多弊端,嚴(yán)重制約著我國旅游業(yè)的發(fā)展。隨著我國加人世界貿(mào)易組織,旅游業(yè)將逐步對外資開放,旅游管理體制的變革和創(chuàng)新成了必然趨勢。只有改革和創(chuàng)新,我國旅游管理體制才能適應(yīng)“大旅游、大發(fā)展、大產(chǎn)業(yè)、大管理”的新型發(fā)展需求。

一、世界旅游管理體制模式眾所周知,許多國家都有專門的政府機構(gòu)負(fù)責(zé)管理旅游業(yè),這些機構(gòu)統(tǒng)稱為國家旅游組織威。在旅游業(yè)發(fā)展過程中,國家旅游組織作用可概括為開拓者—在旅游業(yè)發(fā)展初期,大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),制定旅游業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃,推動旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)范者—旅游業(yè)逐步興起,旅游投資與日俱增,飯店、旅行社等旅游企業(yè)越來越多,市場情況復(fù)雜化,這一時期,主要是制定、執(zhí)行旅游法規(guī),規(guī)范市場競爭秩序,保護旅游業(yè)的良性發(fā)展協(xié)調(diào)者—旅游業(yè)已發(fā)展成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè),在為國家賺取外匯、提供就業(yè)機會的同時,其負(fù)面效應(yīng)也日趨明顯,這一時期,主要是進行調(diào)控和協(xié)調(diào)工作,以提高旅游業(yè)的社會效益?？v觀世界各國旅游業(yè)管理模式,無論其管理部門作為政府部門的獨立部門還是隸屬于商務(wù)部、交通部、文化部、經(jīng)濟部,其管理體制模式主要有三類一市場主導(dǎo)型這種模式的基本特征是讓市場經(jīng)濟這只“看不見的手”發(fā)揮最大的作用,國家一般不設(shè)專門的政府主管部門,包括海外市場促銷、行業(yè)利益協(xié)調(diào)、國際信息交流、旅游市場管理等都由旅游協(xié)會這類半官方的組織機構(gòu)來承擔(dān)。市場主導(dǎo)型旅游管理模式十分強調(diào)市場機制對旅游發(fā)展的基礎(chǔ)作用,在旅游市場上起一個公正且高水平的裁判員作用。如香港的旅游業(yè)由香港旅游協(xié)會按照市場經(jīng)濟的原則進行管理。香港旅游協(xié)會根據(jù)港府的法規(guī)成立,是推動香港旅游業(yè)發(fā)展的法定社會機構(gòu)。旅游協(xié)會實行會員制,一類是旅游會員,另一類是普通會員,會員包括國際客運商、酒店和旅行社代理商、飲食和娛樂等與旅游業(yè)有關(guān)的企業(yè)。旅游協(xié)會的工作目標(biāo)是推動香港成為旅游勝地統(tǒng)籌旅游業(yè)內(nèi)各種活動促進旅游設(shè)施的改善廣泛報道香港的旅游特色向政府提出有關(guān)旅游業(yè)的各種建議等等。旅協(xié)理事會的委員一半由政府委任,一半由會員推選,既有行業(yè)自律,又有政府權(quán)威。香港旅游協(xié)會因其卓有成效的管理被譽為全球最成功的旅游業(yè)管理機構(gòu)之一。二政府主導(dǎo)型這種模式是將政府與市場有機地結(jié)合起來,通過政府力量的強制性干預(yù),促使一國旅游業(yè)實現(xiàn)快收稿日期減拜一一作者簡介錢益春一,男,山東人,中南林學(xué)院講師,主要研究方向為旅游規(guī)劃與管理。

速增長。它主要適應(yīng)在市場發(fā)育還不完善的條件下,政府通過制定、補充、修改、解釋相關(guān)政策法規(guī),對旅游企業(yè)的各種不正當(dāng)競爭行為予以制止和糾正。國家設(shè)立強有力的政府主管部門,如旅游局或者旅游委員會,承擔(dān)包括旅游規(guī)劃、競爭規(guī)劃、市場促銷、人才培養(yǎng)等行業(yè)管理基本職能,并對地方旅游主管部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo),行業(yè)協(xié)會的作用被限制在最小的范圍內(nèi)。實行政府主導(dǎo)型的旅游行業(yè)管理模式的國家旅游業(yè)的發(fā)展水平直接取決于政府的組織與決策能力。三政府干預(yù)型該模式認(rèn)為,由于政府長期奉行不干預(yù)政策,導(dǎo)致旅游業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)種種不平衡,而旅游市場沒有能力改變這種不盡人意的現(xiàn)狀。為了彌補旅游市場的缺陷,政府有必要對旅游業(yè)進行適度干預(yù)。該模式強調(diào)市場競爭與政府管理并存,在最大限度發(fā)揮市場機制作用的基礎(chǔ)上,政府積極進行旅游市場規(guī)制與管理,規(guī)制的目的是克服旅游市場的失效,政府管理以市場手段為主,鼓勵旅游企業(yè)公平競爭。在充分運用各種經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)旅游市場的同時,政府加強對旅游業(yè)長遠發(fā)展的規(guī)劃與指導(dǎo),以避免市場經(jīng)濟產(chǎn)生的盲目性,發(fā)展規(guī)劃通過旅游產(chǎn)業(yè)政策來保證。以三種不盡相同的旅游業(yè)管理模式很難說哪種更優(yōu),因為不同的國情決定了每個國家的旅游行業(yè)管理模式的不同。一般而言,當(dāng)一國的市場經(jīng)濟尚不成熟,旅游業(yè)對國民經(jīng)濟的發(fā)展又處于重要地位時,該國的旅游業(yè)管理通常采用政府主導(dǎo)型。與之相反,該國的市場經(jīng)濟較發(fā)達,并且旅游業(yè)的發(fā)展水平也較高時,該國旅游業(yè)的管理模式更傾向于選擇市場主導(dǎo)型。介于以上兩者之間的國家則以政府干預(yù)型管理模式為主。

二、我國旅游管理體制的現(xiàn)狀一我國旅游管理體制現(xiàn)行模式目前我國采用國家、省、市、縣四級旅游局為旅游業(yè)主管部門的行政管理模式。國家旅游局主要職能是擬定發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展計劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長遠和規(guī)劃協(xié)調(diào)各有關(guān)部門、地區(qū)、企業(yè)間的經(jīng)濟關(guān)系組織對外宣傳和旅游信息的傳播處理對外旅游事務(wù)監(jiān)督檢查政策、計劃和法令的執(zhí)行情況,及時處理旅游作中的問題等。省旅游局作為省下屬的行業(yè)主管部門對全省旅游業(yè)進行綜合管理,其主要職責(zé)有負(fù)責(zé)涉外飯店開業(yè)許可證的審批和星級評定負(fù)責(zé)國際旅行社的審核和國內(nèi)旅行社的審批,收繳保證金負(fù)責(zé)旅行社管理人員和導(dǎo)游人員的資格考試負(fù)責(zé)各類旅游企業(yè)員工的崗位培訓(xùn)負(fù)責(zé)涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗和定點管理負(fù)責(zé)全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當(dāng)?shù)卣聦俚男袠I(yè)主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)旅游業(yè)的管理工作?！抖覈糜喂芾眢w制存在問題政府越權(quán)管理,干預(yù)企業(yè)的正常運作不可否認(rèn),隨著我國旅游業(yè)對外開放和逐步成熟,中國旅游業(yè)在一些措施方面已經(jīng)按照國際慣例進行操作,在旅游業(yè)的行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的實踐中已經(jīng)摸索出了一系列適合中國特色的行業(yè)規(guī)律,并制定了有效的規(guī)章制度,使旅游業(yè)有章可循。但我們也應(yīng)看到,在我國旅游業(yè)的管理體制中政企不分的現(xiàn)象在許多地區(qū)還存在,并冠以“中國特色”。這種不協(xié)調(diào)關(guān)系的存在,既有其深遠的歷史原因,更有其剪不斷的現(xiàn)實聯(lián)系。其原因主要有政府方面的原因。政府行政管理部門不能在市場經(jīng)濟中找準(zhǔn)自己的角色,即很難弄清楚自己該干什么,不該干什么。這一方面是因為政府部門尚未脫離計劃經(jīng)濟的慣性作用另一方面是管理部門受自身利益的驅(qū)使,在行使政府職權(quán)進行行業(yè)管理時,就不可避免地在行業(yè)中導(dǎo)致不公平現(xiàn)象,直屬企業(yè)和非直屬企業(yè)不能等同視之。另外在行業(yè)管理中實行不必要的行政干預(yù),從而降低了行業(yè)管理部門的威信。企業(yè)方面的原因。企業(yè)惰性和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的怯懦,是滋生政企不分的土壤。在世界旅游業(yè)和中國旅游業(yè)一片繁榮的景象中,旅游企業(yè)的經(jīng)濟效益相對于許多工業(yè)企業(yè)要好得多。企業(yè)在比較中內(nèi)部很容易滋生一種不求上進的惰性。同時一些領(lǐng)導(dǎo)人不能認(rèn)識到市場經(jīng)濟的本質(zhì),對企業(yè)全面走向市場誠惶誠恐,對企業(yè)在市場中的生存缺乏信心,因而不能以一個企業(yè)家應(yīng)有的膽識把企業(yè)引向市場,卻甘愿接受管理部門直接干預(yù)。于是,在政府管理部門與企業(yè)的雙向選擇中居然有了一種契合,那就是維持現(xiàn)狀。管理部門有了干預(yù)企業(yè)行為的權(quán)力,而企業(yè)也無可奈何地接受著政府的干預(yù)。旅游局既是“運動員”,又是“裁判員”有些管理部門同時掛上“旅游局”和“旅游總公

司”兩塊牌子,這既不符合市場經(jīng)濟中政企分離的原則,也不能保證在行業(yè)管理方面的公平性。企業(yè)是以實現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo),而管理職能是以規(guī)范行業(yè)行為為首要任務(wù),他們之間的利益取向不能說沒有對立的方面。條塊分割、政企不分、各自為政的旅游管理體制,使旅游宏觀管理失控迄今為止,與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的旅游宏觀管理體制仍未建立,沒有一個跨部門跨行業(yè)的旅游管理機構(gòu)來制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、控制產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使得我國旅游業(yè)長期處于各自為政、條塊分割的局面。盲目擴張導(dǎo)致了過大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),進而又引起了惡性競爭,破壞了市場秩序,嚴(yán)重?fù)p害了旅游業(yè)的整體利益。另一方面,我國的旅游產(chǎn)品主要以風(fēng)景、文物、園林、文化等為主,由于各級旅游局缺乏全面的宏觀調(diào)控手段,行業(yè)管理和行政約束的能力很弱,出現(xiàn)了很多管理上的空白加上利益關(guān)系和地方保護主義的影響,許多產(chǎn)品或景區(qū)被人為分割,旅游行業(yè)間、企業(yè)間的磨擦和沖突加重,旅游資源的統(tǒng)籌開發(fā)和旅游產(chǎn)品的整體設(shè)計難以進行,諸多旅游拳頭產(chǎn)品長期處于少投人、粗包裝、低效益的初級階段,使得旅游業(yè)的整體競爭力下降,行業(yè)風(fēng)險也大大增加。

三、我國旅游管理體制改革和創(chuàng)新的總體思路旅游業(yè)是一個綜合性的產(chǎn)業(yè),除核心旅游業(yè)外,輔助旅游業(yè)遍布幾十個行業(yè)部門。同時,我國旅游業(yè)又處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)軌變型時期,產(chǎn)業(yè)界定尚不清晰,產(chǎn)業(yè)組織也巫待規(guī)范和完善。在這種情況下,建立適應(yīng)大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場要求的宏觀管理體制實屬當(dāng)務(wù)之急。為此,我們必須及早構(gòu)建既適應(yīng)旅游業(yè)特點,又符合我國實際的旅游管理體制。一明確角色定位,加強宏觀管理和調(diào)控在中國這樣一個社會主義國家,旅游業(yè)發(fā)展的時間還不長,所以最適合的還是政府主導(dǎo)型管理模式。在政府行政管理模式下,管理部門應(yīng)對整個行業(yè)進行宏觀管理和宏觀服務(wù)。具體而言,旅游管理部門應(yīng)主要行使好以下職權(quán)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃并在此基礎(chǔ)上保證供求關(guān)系的平衡負(fù)責(zé)組織社會力量對旅游資源開發(fā)的規(guī)劃及旅游項目的審批負(fù)責(zé)制定行業(yè)管理法規(guī)并通過各種手段監(jiān)督實施組織旅游業(yè)對外宣傳促銷,塑造所在地在國際國內(nèi)旅游市場上的整體形象組織開發(fā)適宜的旅游產(chǎn)品組織行業(yè)人才培訓(xùn),開發(fā)行業(yè)人力資源提供行業(yè)服務(wù),使管理手段和服務(wù)手段并存?！抖⒍鄬哟?、多側(cè)面的旅游業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)體系建立旅游領(lǐng)導(dǎo)小組或旅游管理委員會旅游業(yè)的綜合性、關(guān)聯(lián)性和邊緣性較強,必須建立一整套級別高、權(quán)威大、職能強的旅游管理機構(gòu)。它能夠?qū)β糜瘟剡M行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào),能夠?qū)β糜钨Y源進行大規(guī)模、深層次的開發(fā)或整合,能夠推動跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團的組建,使一國或一地區(qū)的旅游業(yè)走“大旅游”的發(fā)展新路子。國家可成立國家旅游領(lǐng)導(dǎo)小組,由主管旅游的國務(wù)院副總理任組長,組成成員包括交通部、外交部、國家計委、民航總局、國土與資源部、公安部、環(huán)?？偩?、體育總局、國家旅游局、國家林業(yè)局、建設(shè)部和文化部等與旅游業(yè)相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo),管理和監(jiān)督旅游局的工作。國家旅游局是旅游領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的旅游行政管理機構(gòu),其主要職責(zé)包括市場促銷、投資引導(dǎo)、信息統(tǒng)計、教育培訓(xùn)、行業(yè)管理、景點開發(fā)、受理游客投訴等。各省、直轄市可按照上海模式組建旅游管理委員會,旅游管理委員會是全省旅游業(yè)的最高決策機構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)部門,旅游管理委員會由本省主要領(lǐng)導(dǎo)任主任,旅游局和相關(guān)局的負(fù)責(zé)人任副主任或委員,下設(shè)有關(guān)職能處室及咨詢機構(gòu)。旅游管理委員會的主要職責(zé)是決定本省旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略并監(jiān)督實施,決定或?qū)徟匾穆糜雾椖坎⒈O(jiān)督實施,處理旅游活動中出現(xiàn)或涉及的重大問題,提出解決意見并監(jiān)督有關(guān)部門執(zhí)行,協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門之間的關(guān)系,保證旅游業(yè)的順利發(fā)展。各市、縣可根據(jù)本地區(qū)旅游資源構(gòu)建旅游管理委員會,為本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的制度保障,從而避免了旅游行業(yè)多頭管理的弊端。建立旅游行業(yè)協(xié)會政府行政管理是中國旅游業(yè)管理的主要手段,但并不是唯一手段。旅游行業(yè)規(guī)范的形成和發(fā)展需要通過多層次、多側(cè)面的管理網(wǎng)絡(luò)體系來制定、貫徹和監(jiān)督行業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn),從而形成一種行業(yè)制度和行業(yè)紀(jì)律。這個目標(biāo)的實現(xiàn)不是單純依賴于旅游管理部門的努力就能完成的,但旅游局應(yīng)在這個管理體

系中起核心作用,并有義務(wù)扶持這個體系的形成,操縱其運作以完成行政管理意志。旅游行業(yè)協(xié)會應(yīng)成為管理網(wǎng)絡(luò)體系中重要的一個層面。行業(yè)協(xié)會是由同業(yè)經(jīng)營者基于共同利益的需要實行聯(lián)合的組織,它對外溝通政府與具體行業(yè)從業(yè)者的聯(lián)系,向政府提出具體建議,以更加有效地保護本行業(yè)的共同利益,并在政府準(zhǔn)備實施具體的法規(guī)、政策和計劃時,及時向政府反饋本行業(yè)的具體意見和建議對內(nèi)溝通信息,規(guī)范本行業(yè)從業(yè)者的行為,使其嚴(yán)格地遵守政府的政策法規(guī),以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度從事經(jīng)營行為,防止危害本行業(yè)整體利益的行為的發(fā)生和蔓延,降低交易成本,使行業(yè)的行為統(tǒng)一到效率最佳狀態(tài)。成熟的市場經(jīng)濟要求旅游企業(yè)主體自覺遵守公平競爭規(guī)則,協(xié)會是行業(yè)自我約束的重要組織形式。市場經(jīng)濟發(fā)達國家都注重協(xié)會在管理中的作用,協(xié)會管理的優(yōu)勢在于從企業(yè)的自身實際利益要求出發(fā),從而超脫于管理組織的自我利益,以被約束對象更易接受的方式完成行業(yè)管理意志,但協(xié)會只能成為當(dāng)前中國旅游業(yè)管理的輔助手段。目前我國全國性旅游行業(yè)協(xié)會有中國旅游協(xié)會、中國旅游飯店業(yè)協(xié)會、中國旅行社協(xié)會、中國旅游車船協(xié)會、中國旅游報刊協(xié)會、中國之友基金會。在地方層次上,我國各省、自治區(qū)、直轄市都成立有各種名稱不一的旅游協(xié)會。這些協(xié)會在性質(zhì)上也都屬非營利性的社會組織或民間團體,但在工作開展時要接受當(dāng)?shù)芈糜涡姓M織的指導(dǎo)。建立和完善社會公共監(jiān)督和管理機制社會公共監(jiān)督和管理包含兩個層面的意思,一是建立消費者的社會監(jiān)督,消費者的社會監(jiān)督是完成行業(yè)管理的一重要側(cè)面。因此建立一種溝通消費者與管理部門的暢通渠道,為消費者創(chuàng)造一種信心和安全感,是十分必要的。二是完善旅游主管部門的管理機制。旅游業(yè)是一門綜合性很突出的產(chǎn)業(yè),涉及到多個政府管理部門在自身的職能范疇內(nèi)對企業(yè)經(jīng)營行為的某個方面進行管理,如公安、文化、文物、環(huán)衛(wèi)、城建、規(guī)劃、宗教、園林、物價、工商等部門,如果他們之間的關(guān)系不能很好協(xié)調(diào),就可能成為發(fā)展旅游業(yè)的制約因素,旅游行業(yè)管理的重點應(yīng)從對個別企業(yè)的管理轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控和總量平衡的職能上來,使每個企業(yè)都能自覺遵守市場規(guī)則,以服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)桿,公平競爭。但這種目標(biāo)的實現(xiàn)在我國還需要相當(dāng)長的歷史時段。當(dāng)前政府管理部門的當(dāng)務(wù)之急是制定合適有效的政策法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來制約企業(yè)不成熟的市場行為,強行使企業(yè)納人軌道,在秩序中發(fā)展,而不是任其徘徊不前或惡性發(fā)展。三開源節(jié)流,尋求行業(yè)管理經(jīng)費來源新渠道建立政府行政管理模式,管理部門與企業(yè)在經(jīng)濟利益上脫鉤后所面臨的最大困難便是資金困難的缺乏。只依靠政府的行政經(jīng)費是難以維持龐大的行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)的,以前靠收取直屬企業(yè)管理費來服務(wù)于整個行業(yè),這對直屬企業(yè)來說是不公平的。在新的體制下,管理部門所需經(jīng)費來源有三條途徑建立旅游發(fā)展基金通過從旅游企業(yè)的營業(yè)收人中收取一定比例的經(jīng)費來建立旅游發(fā)展基金既符合國際慣例也符合企業(yè)的根本利益。企業(yè)所繳納的那部分資金實質(zhì)上是以個體貨幣投人轉(zhuǎn)化為整體貨幣資本投人。旅游業(yè)的特殊性對整體城市形象的要求比對個別企業(yè)的要求更為重要。只有當(dāng)一個城市或一地區(qū)的整體旅游形象被世界所認(rèn)可后,方能在競爭日益激烈的市場上爭取應(yīng)有的份額。旅游發(fā)展基金征收的范疇、方式和數(shù)額可在全國統(tǒng)一政策范圍內(nèi)根據(jù)各地情況而定,但該基金的主要作用是基本一致的,應(yīng)主要用于市場開發(fā)、促銷和調(diào)研旅游產(chǎn)品的開發(fā)和行業(yè)組織活動資源開發(fā)導(dǎo)向的激發(fā)旅游人力資源開發(fā)?；鸶黝愑猛究筛鶕?jù)不同情況進行分配,但絕大部分應(yīng)用于宣傳促銷,這可參照發(fā)達國家宣傳促銷費占旅游業(yè)總收人的。的比例來進行預(yù)算。建立旅游行業(yè)國有資產(chǎn)運營公司在我國,旅游資源絕大部分屬國家所有,因此在旅游企業(yè)的資產(chǎn)中,占大頭的是國有資產(chǎn),而這些資產(chǎn)的管理權(quán)分布在眾多的行政管理部門手中。這種產(chǎn)權(quán)虛置的狀況使國有資產(chǎn)缺乏合理的監(jiān)控手段,易于流失。隨著政企分開和企業(yè)進人市場,這類國有資產(chǎn)應(yīng)按行業(yè)歸屬建立國有資產(chǎn)運營公司,該公司受國有資產(chǎn)管理部門委托全權(quán)對所管轄資產(chǎn)負(fù)責(zé)其增值保值。這種設(shè)想對于旅游業(yè)資源的合理配置和優(yōu)化組合提供了一種較理想的客觀環(huán)境,從而打破了以前資源分化、不合理競爭的局面,同時也為旅游行政管理部門進行行業(yè)管理打下了堅實的基礎(chǔ)。旅游行政管理部門和國有資產(chǎn)運營公司政企應(yīng)截然分開,但公司經(jīng)營國有資產(chǎn)所獲得的利潤應(yīng)在明確的政策范圍內(nèi)按一定比例繳給旅游管理部門以補充行業(yè)管理和行業(yè)服務(wù)所需經(jīng)費。采取稅收部分返回的方式給旅游一定的資

金補貼在現(xiàn)有國有資產(chǎn)經(jīng)營體制下,政府稅務(wù)部門將征收的旅游企業(yè)所得稅按照一定比例返還給旅游管理部門。這樣做的結(jié)果是政府扶持旅游業(yè)的發(fā)展將收取更多的企業(yè)所得稅,旅游經(jīng)濟會更具活力?！端倪\用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù),提高旅游管理的效率旅游業(yè)是一項新興事業(yè),同時它也是發(fā)展較快的產(chǎn)業(yè)之一。在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)今,作為旅游行業(yè)管理部門必須早日實施管理現(xiàn)代化,提高辦事效率。如通過互聯(lián)網(wǎng)進行旅游統(tǒng)計、旅游項目審批、資格證年審、旅游政策發(fā)布、對外宣傳等等。這就要求我們要加強旅游管理人才的培訓(xùn)和培養(yǎng),使我國有一支高素質(zhì)的管理隊伍以適應(yīng)高速發(fā)展的旅游業(yè)的需要。發(fā)展。因此,迫切需要改革現(xiàn)行的旅游行政管理體制,從制度變遷和制度創(chuàng)新的角度規(guī)范政府行為,發(fā)揮政府的各項職能。同時應(yīng)借鑒國外先進的管理經(jīng)驗,組織成立各種行業(yè)協(xié)會,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會協(xié)助政府維護市場秩序,共同促進旅游業(yè)的健康發(fā)展。

四、結(jié)語旅游業(yè)是一個市場化程度很高、社會化屬性很強、公共產(chǎn)品比重較大的產(chǎn)業(yè),尤其需要政府的介人。但是由于我國的旅游管理體制的相對滯后,使得政府行為異化或弱化,嚴(yán)重阻礙了我國旅游業(yè)的參考文獻〔」聶蒲生有中國特色的旅游管理體制的構(gòu)建【重慶商學(xué)院學(xué)報，一【〕孫艷紅,張斌我國現(xiàn)行旅游管理體制改革的探討【洛陽師專學(xué)報,性巧兮,一【〕郝索關(guān)于陜西省旅游管理體制的思考【旅游學(xué)刊,哭目,一〔〕張俐俐我國旅游管理體制改革的歷程【〕社會科學(xué)家，一卯〔」張俐俐,袁國宏論行業(yè)協(xié)會在我國旅游管理體制演進中的作用【社會科學(xué)家,犯,一【〕冷曉旅游管理體制改革的戰(zhàn)略抉擇〔商業(yè)經(jīng)濟與管理,卯,一印〔審稿劉

第三篇：論我國傳統(tǒng)人事行政的弊端與改革舉措

論我國傳統(tǒng)人事行政的弊端與改革舉措

人事行政，是指人員選拔使用的政策、組織及程序。它的層次較高、范圍較廣，是一組織人事上全局關(guān)系的調(diào)整，包括決策、設(shè)計、組織、溝通等，屬于人事總體規(guī)劃，具有法律性質(zhì)和運籌帷幄的戰(zhàn)略意義。人事行政在現(xiàn)代行政管理中的顯要地位是不言而喻的。日本學(xué)者認(rèn)為，人事問題是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基礎(chǔ)”。因為行政管理是通過行政法令自上而下地、強制性地進行的管理活動。國家行政人員既有可能利用行政管理的特殊的強制性，逃脫社會和人民的監(jiān)督，高高在上、官僚主義，甚至弄權(quán)瀆職、以權(quán)謀私。所以，必須把國家行政人員隊伍的建設(shè)擺在十分重要的位置。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于中央黨政機關(guān)干部教育工作的決定》中指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。??干部隊伍的素質(zhì)如何，能否適應(yīng)總?cè)蝿?wù)的要求，關(guān)系到社會主義事業(yè)的成敗，關(guān)系到黨和國家的盛衰興亡?！?/p>

一、我國傳統(tǒng)人事行政的弊端

隨著我國政治、經(jīng)濟形勢都發(fā)生了巨大的變化，社會主義建設(shè)事業(yè)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的 干部人事制度顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢以及今后的發(fā)展趨勢，其不足之處已明顯地暴露出來。

1、干部職務(wù)終身制和干部等級制

干部職務(wù)終身制主要表現(xiàn)在兩個方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，能上不能下，能進不能出，能官不能民；二是凡屬于國家干部人員都享受干部待遇的終身制，鐵飯碗，大鍋飯。這種制度削弱了廣大人民群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，并且不利于優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才施展才能，也不利于新老領(lǐng)導(dǎo)干部正常地交接更替。這種制度的后果，勢必使干部隊伍知識化、專業(yè)化程度偏低，領(lǐng)導(dǎo)班子老化現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國長期以來一直采用23級干部等級制度，每個干部都享有一定的級別，這種級別是只升不降的，除非因犯錯誤而受降級處分。而且，國家干部的地位和待遇長期以來主要是由行政級別的高低來確定的。這種等級觀念已在人們頭腦中根深蒂固，實際也是一種鐵飯碗、大鍋飯。其后果是干部職責(zé)不清、賞罰不明、機構(gòu)臃腫、人浮于事，官僚主義嚴(yán)重。

2、管理對象籠統(tǒng)復(fù)雜，管理權(quán)限過分集中

建國以來干部人事制度的最基本特征就是對黨和國家工作人員的一統(tǒng)化管理。這種體制同我國建國初期的大規(guī)模建設(shè)需要以及長期以來的計劃經(jīng)濟是相適應(yīng)的。由于整個國家干部隊伍十分龐大，無論從黨的各級干部、政府機關(guān)的工作人員到事業(yè)單位的醫(yī)生、教師、演員、記者、科研人員，還是從企業(yè)單位的廠長、經(jīng)理、工程師，以至各類專業(yè)技術(shù)人員與各類社會群眾團體的工作人員等，都包羅在國家干部這一概念之下，由各級黨委統(tǒng)一管理，黨政不分，政企不分，管理過多，統(tǒng)得過死。而且各類國家干部之間在管理上沒有區(qū)分性質(zhì)類別，管理方式陳舊單一，制度如出一轍。只要是國家干部，即使專業(yè)不對口也可以調(diào)動；反之，如果不是國家干部，即使專業(yè)對口、工作需要，也不能進行合理的流動或享受合理的待遇。

3、管理方法上沒有實現(xiàn)法律化和程序化

傳統(tǒng)的干部人事制度的法律化程度是很低的。由全國人民代表大會制定的關(guān)于國家干部管理的法律很少，尚無一個總的干部管理方面的基本法，即使由國務(wù)院辦法的各種人事管理規(guī)定，其中因一時一事而發(fā)，常因形勢變化而變化的通知之類占了絕大多數(shù)。此外，在干部管理制度上，我國一直非常忽視程序建設(shè)。這就使得優(yōu)秀人才難以脫穎而出，平庸無為者難以淘汰，用人上的不正之分難以根除，嚴(yán)重挫傷了廣大干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使本來應(yīng)該生機盎然的社會主義干部人事制度，在很大程度上失去了應(yīng)有的活力。

二、人事行政改革的舉措分析

黨的十三大對國家的人事行政改革提出了要求，指出要把政府體制分離出來，建立國家

公務(wù)員制度，其他系統(tǒng)干部參照執(zhí)行。為此，必須合理分解，建立科學(xué)分類管理體制；改變單一的管理模式，對公務(wù)員和企事業(yè)單位人員分別進行管理；實現(xiàn)干部人事的依法管理與公開管理。具體來說，我國近年來的人事行政改革主要有以下幾個措施。

1． 建立國家公務(wù)員制度

近年來，我國人事行政改革中最重要的一項成就是建立了國家公務(wù)員制度。所謂公務(wù)

員制度，是指對行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家行政公務(wù)的人員進行分類、考試、錄用、考核、培訓(xùn)、升降、調(diào)動、獎懲、工資、福利、退休等環(huán)節(jié)管理的規(guī)范體系。它的表現(xiàn)形式，是一系列有關(guān)公務(wù)員制度的法律規(guī)范。

為了總結(jié)改革經(jīng)驗，對干部人事制度進行系統(tǒng)的配套的改革，從1984年起，我國有關(guān)部門著手起草《國家工作人員法》，后改為《國家行政機構(gòu)工作人員條例》，經(jīng)過多次修改，這個條例更名為《國家公務(wù)員暫行條例》。1987年10月，黨的十三大報告明確宣布，在我國建立和推行國家公務(wù)員制度。1988年4月，七屆全國人大一次會議通過的政府工作報告中進一步強調(diào)“要抓緊建立和逐步實施國家公務(wù)員制度”。從而使國家公務(wù)員制度從理論探討開始走向?qū)嵺`。1993年8月14日由國務(wù)院發(fā)布，并自同年10月1日起正式實行的《國家公務(wù)員暫行條例》初步確立了國家公務(wù)員制度在我國的法律地位，明確了我國任選與管理政府公務(wù)員各個環(huán)節(jié)中的一系列制度要求。它的發(fā)布與實施標(biāo)志著我國政府人事管理制度開始納入法制化、科學(xué)化的軌道。這對于保證政府公務(wù)人員素質(zhì)的優(yōu)良、作風(fēng)的廉儉、效率的提高，具有重要的意義。

2． 全面改革干部人事制度

現(xiàn)有的國家工作干部可分為：中國共產(chǎn)黨各級組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；國家權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；群眾團體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員；企事業(yè)單位的管理人員等。這樣一種對國家干部隊伍的合理分解，為建立對不同類型工作人員的各具特色的認(rèn)識管理制度提供分類基礎(chǔ)，不僅對提高國家行政機關(guān)的效率、克服官僚主義有重要意義，而且對人事行政的全面改革將有重大的示范作用。

把國家行政機關(guān)工作人員從“國家干部”中分離出來實行公務(wù)員制度，就突破了以往單項改革的模式，為建立科學(xué)、靈活、各具特色的人事管理制度邁出了重要的一步，在分類體制逐步完善的基礎(chǔ)上進一步貫徹注重實績、鼓勵競爭、民主監(jiān)督、公開監(jiān)督的原則，把競爭機制引入各類人事管理系統(tǒng)；在合理發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用的同時，引進和擴大社會調(diào)節(jié)機制，徹底改變國家統(tǒng)包統(tǒng)分的僵化模式，逐步建立具有中國特色的分級管理與統(tǒng)一管理相結(jié)合、國家宏觀調(diào)控和社會微觀調(diào)控有機統(tǒng)一的人事制度。

3． 調(diào)整人事工作

1995年黨的十四屆五中全會指出：實現(xiàn)今后十五年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，關(guān)鍵是實行兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，二是經(jīng)濟增長從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。黨中央的重大決策為我國人事行政改革指明了新的方向，提出了新的任務(wù)，這就是適應(yīng)于兩個轉(zhuǎn)變的要求進行人事工作的兩個調(diào)整：一是把適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的人事管理體制調(diào)整到與社會主義市場經(jīng)濟體制相配套的人事管理體制，二是把傳統(tǒng)人事管理體制調(diào)整到整體性的人才資源開發(fā)上來。兩個調(diào)整的提出既是我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的客觀需要，又是從事人事工作求得自身發(fā)展的必然趨勢。

4． 全面推進依法行政

依法行政，就是各級行政機關(guān)依照法律規(guī)定形式行使權(quán)力，管理國家事務(wù)。1995年，江澤民同志提出依法治國的方針，作為依法治國極為重要的組成部分，依法行政已成為國家機關(guān)行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則，在中央和各級政府的文件中已屢次提到，李鵬同志更明確提出：“以法治國，依法行政?！倍婪ㄐ姓谌耸鹿芾碇懈兄卮蟮囊饬x。它是人事部門轉(zhuǎn)變職能的主要標(biāo)志，是人事部門行政執(zhí)法的重要原則；是優(yōu)化人才環(huán)境的重要保證；是人事干部的行為準(zhǔn)則。

依法行政在人事管理中要落到實處，要求所有行政主體在運作中都要遵循一些共同的基本準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則就是依法行政的基本原則。

（1）行政合法原則。即行政主體對行政權(quán)的行使必須遵循法律，實施的行政活動必須符合法律的規(guī)定，不與法律相違背；違法行政無效，應(yīng)作撤銷處理，違法者必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（2）行政責(zé)任原則。即行政主體實施行政活動應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不允許只行使權(quán)力而不負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（3）行政效率原則。即要求在行政活動中充分重視和追求政府工作的有效性，重視用最小的投入獲得最大產(chǎn)出的收益狀態(tài)，尤其要追求有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于社會財富的增加和社會的進步。

（4）行政公正原則。即行政主體在行政活動中必須公正、無偏私地行使政權(quán)，做到相同情況相同處理，不相同情況不相同處理。

（5）行政合理原則。即行政主體不僅應(yīng)當(dāng)按法律、法規(guī)所規(guī)定的條件、種類和幅度范圍作出行政決定，而且要求這種決定符合法律意圖和法律精神，符合公正公平的法律理性。

參考文獻：

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[3]《中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，1982年版。

第四篇：論我國與瑞典環(huán)境監(jiān)督管理體制的比較與完善

論我國與瑞典環(huán)境監(jiān)督管理體制的比較與完善

摘要：環(huán)境監(jiān)督管理體制是環(huán)境法中的一項重要的法律制度。一國的環(huán)境監(jiān)督管理體制的好壞，影響著這國環(huán)境管理的規(guī)模、功能和效率。本文旨從分析我國環(huán)境監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀以及和國外的環(huán)境監(jiān)督管理體制做對比，找出我國環(huán)境監(jiān)督管理體制的優(yōu)點和缺陷，更好的完善我國環(huán)境監(jiān)督管理體制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)督管理體制概述；我國環(huán)境監(jiān)督管理體制與瑞典對比；優(yōu)點和缺陷，完善建議

引言：環(huán)境監(jiān)督管理體制是利用行政管理的方式，對環(huán)境管理的方法、程序以及與環(huán)境管理有關(guān)的政治、經(jīng)濟、技術(shù)活動行為準(zhǔn)則作出規(guī)定，利用行政管理的力量予以推行、實施和監(jiān)督管理，是根據(jù)環(huán)境管理的任務(wù)和目的，以環(huán)境管理原則為指導(dǎo)而建立的具有重大意義的法律體制。

一 環(huán)境監(jiān)督管理體制的概念以及環(huán)境監(jiān)督管理體制存在的必要性

環(huán)境監(jiān)督管理體制是指有關(guān)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)責(zé)劃分。1世界各國都很重視環(huán)境監(jiān)督管理體制的建立,但由于每個國家的國情，所處的階段等都不一樣,所以各國的環(huán)境監(jiān)督管理體制的模式也不太一樣。主要有以下幾種類型:

第一種類型是由本來就存在的某個行政部門兼負(fù)環(huán)境保護職責(zé)。例如前蘇聯(lián)就是采用這一模式。這一模式這主要存在于一些發(fā)展中國家或著環(huán)境問題不是很嚴(yán)重的國家。因為一些發(fā)展中國家由于資金或者其他一些問題所限，不能專門設(shè)立一個環(huán)境保護機構(gòu)，而環(huán)境問題不是很嚴(yán)重的國家則是因為本身環(huán)境問題不突出，可能不需要單獨設(shè)立一個機構(gòu)來解決。

第二種類型是設(shè)立委員會。委員會是由相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)組成。如在20 世紀(jì)70 年代,日本曾設(shè)公害對策特別委員會,聯(lián)邦德國設(shè)立聯(lián)邦內(nèi)閣環(huán)境委員會,澳大利亞設(shè)環(huán)境委員會等。

第三種類型是設(shè)立專門的行政機構(gòu)。如1970 年,英國成立了環(huán)境部;1971 年,丹麥設(shè)立了環(huán)境保護部;1974 年,聯(lián)邦德國設(shè)立了環(huán)境局等。

第四種類型是設(shè)立一個比一般行政部門權(quán)限更大的行政機構(gòu),這種機構(gòu)由政府首腦兼任領(lǐng)導(dǎo)。這種類型主要存在于環(huán)境問題特別嚴(yán)重的國家,如美國在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立環(huán)保局。

第五種類型是幾種機構(gòu)同時并設(shè),一方面設(shè)立綜合性的環(huán)境保護機構(gòu),同時又由有關(guān)部門負(fù)責(zé)本部門的防止污染和資源管理工作。例如美國除在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立環(huán)保局外,還在內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、衛(wèi)生教育福利部等部門設(shè)立有相應(yīng)的環(huán)境與資源管理機構(gòu)。法國、意大利、比利時、瑞典以及日本等國家也都是采用這一模式。

環(huán)境監(jiān)督管理體制是環(huán)境法中的一項重要的法律制度。一國的環(huán)境監(jiān)督管理體制的好壞，影響著這國環(huán)境管理的規(guī)模、功能和效率。不管是建立哪一種，哪一類型，目的都是為了解決環(huán)境本身的問題和由于環(huán)境影響或涉獵所產(chǎn)生的問題。

環(huán)境問題具有區(qū)域性和廣泛性的特點。區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一, 環(huán)境科學(xué)規(guī)律表明,“環(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間, 它受到不同地1 Laura B.Rawlings.A New Approach to Social Assistance [J].InternationalSocialSecurityReview,2005(8)

理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度, 以及其他條件的影響而呈現(xiàn)出不同的特點”, “環(huán)境監(jiān)督管理針對不同地區(qū)的環(huán)境特點進行, 從而具有明顯的區(qū)域性”。2這里所指的是區(qū)域是自然意義上的區(qū)域。區(qū)域的本質(zhì)特性是整體性和結(jié)構(gòu)性, “整體性使區(qū)域某一部分的變化導(dǎo)致整個區(qū)域的變化”, “結(jié)構(gòu)性具有層次性、自組織性和穩(wěn)定性”。3由此可見, 環(huán)境問題的區(qū)域性本身就蘊涵著環(huán)境問題的整體性和結(jié)構(gòu)性的特點, 以及延伸出來的層次性、自組織性和穩(wěn)定性的特點。環(huán)境問題的解決和環(huán)境監(jiān)督管理體制的建立和應(yīng)用必須考慮環(huán)境問題本身的區(qū)域性特征, 確定其合理的監(jiān)督管理邊界, 不能簡單地以行政區(qū)劃為單位對環(huán)境監(jiān)督管理體制進行空間上的分割。環(huán)境問題的廣泛性是指環(huán)境問題的類型、性質(zhì)、產(chǎn)生環(huán)境問題的介質(zhì)、地理空間的分布以及影響的客體范圍都極其廣泛。現(xiàn)今的中國社會已不再是僅由行政管理一切, 社會發(fā)展的多元化已經(jīng)要求其管理方式和手段必須多元化, 環(huán)境監(jiān)督管理作為社會公共行政管理的重要內(nèi)容也必須多元化。因此，建立一個完善的環(huán)境監(jiān)督管理體制是非常必要的。

二 我國環(huán)境監(jiān)督管理體制的的形成和發(fā)展

環(huán)境監(jiān)督管理體制是環(huán)境管理的一個重要組成部分,它的形成和發(fā)展過程與環(huán)境管理的發(fā)展過程密切相關(guān)。我國環(huán)境管理的發(fā)展歷程大致可以分為三個階段,即創(chuàng)建階段(1972 年—1982 年8 月)、開拓階段(1982 年8 月—1989 年4 月)和改革創(chuàng)新階段(1989 年5 月—現(xiàn)在)。4因此,我國的環(huán)境監(jiān)督管理體制大體上也可分為以下三個階段:

(一)初始階段

1973 年全國第一次環(huán)境保護會議召開,國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)布了原國家計劃委員會《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》(試行草案)。1974 年5 月,國務(wù)院設(shè)立了一個環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組,主管和協(xié)調(diào)全國的環(huán)境工作,其日常工作由其下設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。1979年《, 環(huán)境保護法(試行)》頒布后,全國很多省、市級人民政府也設(shè)立了環(huán)境保護監(jiān)督機構(gòu),國務(wù)院有關(guān)部門也設(shè)立了環(huán)境保護監(jiān)督機構(gòu),這是我國環(huán)境監(jiān)督管理體制的初始階段。

(二)形成階段

1982 年,全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于國務(wù)院部委機構(gòu)改革實施方案的決議》,根據(jù)該決議,撤消了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組,成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部,其下設(shè)的環(huán)保局為全國環(huán)境保護的主管機構(gòu),另在國家計劃委員會內(nèi)部增設(shè)國土局,負(fù)責(zé)國土規(guī)劃與整治工作。

(三)發(fā)展階段

1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》的頒布實施,確立了我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理體制是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門管理相結(jié)合的管理體制。1998 年，國家環(huán)保局改為國家環(huán)境保護總局。并對有關(guān)管理部門進行了合并。從以上我們可以看出,隨著我國環(huán)境問題的日益嚴(yán)重,我們對環(huán)境保護問題變得越來越重視,執(zhí)行環(huán)境保護的有關(guān)部門的地位也變得越來越重要。

三 我國與瑞典環(huán)境監(jiān)督管理體制的比較

瑞典是開展環(huán)境保護最早的國家,也是世界上最早引入環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

4理念的國家。經(jīng)過很多年的努力,瑞典在環(huán)保各個方面都取得了舉世矚目的成就,尤其是在經(jīng)濟和科技高速發(fā)展的同時還能保持如此優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境,足以讓瑞典2

3呂忠梅: 《環(huán)境法》, 北京: 法律出版社, 1997年, 第139、140頁。崔功豪: 《區(qū)域分析與規(guī)劃》, 北京: 高等教育出版社, 1999年, 第2頁

走進瑞典.綠色暢想曲, http: / /news.sina.com.cn /w/2007-1145瑞典環(huán)境管理組織機構(gòu), http: / /004km.cnmunication, 2003 /04.129楊居鳳、馮明義、雷 靜、楊成方、劉 瑛瑞典與中國的環(huán)境管理體制比較 [J] 產(chǎn)業(yè)與科技論壇 2008年第7卷第11期

第五篇：論我國行政組織的改革

論我國行政組織的改革

概要：隨著經(jīng)濟領(lǐng)域改革的不斷深入，行政管理領(lǐng)域的改革也逐步推進。改革開放以來，中國先后進行了四次大規(guī)模的行政管理體制和機構(gòu)改革，改革不斷深入且取得成效的同時也存在不足之處，亟待改革。關(guān)鍵詞：行政組織·改革·背景·措施

一、我國行政組織改革內(nèi)容及其背景

1978年以來，我國國務(wù)院和地方各級人民政府共進行了四次較大規(guī)模的機構(gòu)改革。

1.1982年的國務(wù)院機構(gòu)改革

改革的主要內(nèi)容是：①改革國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制，提高效率。②精簡機構(gòu)。③精干領(lǐng)導(dǎo)班子，一是按照革命化、專業(yè)化、年輕化、知識化的干部“四化”方針選賢任能；二是減少部、委、司、局級副職人數(shù)；三是規(guī)定正副部長和司長的任職年齡。④廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，實行干部離退休制度。⑤緊縮編制，輪訓(xùn)干部。

1981年，國務(wù)院的工作部門有100個，達到建國以來的最高峰。臃腫的管理機構(gòu)已不能適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，亟待改革。在同年12月五屆全國人大四次會議的政府工作報告中，國務(wù)院決定，從國務(wù)院各部門首先做起進行機構(gòu)改革，限期完成。

1982年3月8日，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革問題的決議。這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5．1萬人減為3萬人。

這次改革，在領(lǐng)導(dǎo)班子方面，明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機構(gòu)方面，國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)從100個減為61個；省、自治區(qū)政府工作部門從50～60個減為30～40個；直轄市政府機構(gòu)稍多于省政府工作部門；城市政府機構(gòu)從50～60個減為45個左右；行署辦事機構(gòu)從40個左右減為30個左右，縣政府部門從40多個減為25個左右；在人員編制方面，國務(wù)院各部門從原來的5．1萬人減為3萬人；省、自治區(qū)、直轄市黨政機關(guān)人員從18萬人減為12萬余

人。市縣機關(guān)工作人員約減20%；地區(qū)機關(guān)精簡幅度更大一些。改革之后，國務(wù)院各部委正副職是一正二副或者一正四副，領(lǐng)導(dǎo)班子平均年齡也有所下降，部委平均年齡由64歲降到60歲，局級平均年齡由58歲降到54歲。

這次改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展可能對政府機構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟組織，但沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，沒有實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.1988年國務(wù)院機構(gòu)改革

改革的主要內(nèi)容有五項：①轉(zhuǎn)變職能，按照政企分開的原則，弱化直接管理。②下放權(quán)力，主要是政府向企事業(yè)單位，中央向地方下放權(quán)力。③調(diào)整機構(gòu)，調(diào)整當(dāng)政重復(fù)設(shè)置的機構(gòu)。④精簡人員。⑤搞好配套改革，在改革政府機構(gòu)的同時，推進干部人事制度改革，抓緊建立和逐步實施國家公務(wù)員制度。

在1982年機構(gòu)改革后，由于沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，沒有實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變等原因，政府機構(gòu)不久又呈膨脹趨勢。因此國務(wù)院決定再次進行機構(gòu)改革。此次改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機制，加速行政立法。改革的重點是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實施的方式進行。但是，由于后來一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟原因，這一命題在實踐中沒有及時“破題”。

3.1993年國務(wù)院機構(gòu)改革

這次改革的指導(dǎo)思想是，把適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制和加快市場 2

經(jīng)濟發(fā)展作為機構(gòu)改革的目標(biāo)，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，要求在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率等方面取得明顯進展。這次改革的實際結(jié)果收效不大。

這次改革是在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下進行的，它的核心任務(wù)是在推進經(jīng)濟體制改革、建立市場經(jīng)濟的同時，建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制。這次改革的指導(dǎo)思想是，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能。這次機構(gòu)改革的歷史性貢獻在于：首次提出政府機構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。

4.1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革

改革的主要內(nèi)容是：①精簡人員編制50%左右。②強化宏觀調(diào)控部門。國家計劃委員會更名為國家發(fā)展計劃委員會，擴大了國家經(jīng)貿(mào)委的職能。③精簡專業(yè)經(jīng)濟管理部門，撤銷機械部、冶金部等部門。④簡化了某些文體部門，將國家體委、廣播電影電視部降格成國務(wù)院直屬局。

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。改革的原則是：按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運行機制；按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。

1998年改革的目的與目標(biāo)高度協(xié)調(diào)。推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。1998年改革歷史性的進步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，在一定意義上說，撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門就是取消了國家 3

與企業(yè)之間的“二道販子”，消除了政企不分的組織堡壘。

二、行政改革過程中的不足及應(yīng)對措施 1.必須理順好行政組織與其他組織的職能關(guān)系

① 理順行政組織與人民代表大會的職能關(guān)系。長期以來，人民代表大會對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)并未得到充分行使。其原因在于人大在組織上比較軟弱、人大的監(jiān)督權(quán)方面缺少必要的法律規(guī)定、政府工作人員觀念上的問題。隨著行政組織改革的深化和民主政治的發(fā)展，行政組織接受人大監(jiān)督、質(zhì)詢的制度還應(yīng)逐步加強和健全。② 理順行政組織與執(zhí)政黨的職能關(guān)系。一方面，黨對政府要實行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，在此前提下，政府要獨立地行使自己的職能，不能將自己的具體工作交由黨委去辦。③ 理順行政組織與企業(yè)的關(guān)系。為了改變“以政代企”、“政企不分”等現(xiàn)象，政府必須在具體的經(jīng)營管理方面向企業(yè)放權(quán)，以把企業(yè)建成一個產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、科學(xué)管理的獨立法人實體。④ 理順行政組織與社會事業(yè)單位的職能關(guān)系。將以前管得過多過死的具體事務(wù)交給事業(yè)單位去辦，同時將部分職責(zé)交給社會中介組織去辦。⑤ 理順社會中介組織與社會團體組織的職能關(guān)系。一是健全農(nóng)村和城市的基層行政組織；二是大力發(fā)揮工青婦組織的作用，通過群眾自治，推動我國民主政治向更高層的方向發(fā)展；三是改變政府過去對群眾性團體多以行政手段為主的管理方式，盡量以法制手段來規(guī)范其活動和目標(biāo)。

2.向市場放權(quán)

必須堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，進一步處理好政府與市場的關(guān)系。市場在創(chuàng)造財富、提高效率方面有優(yōu)勢，政府在進行再分配、促進社會公平方面有長處，如果把握好兩者的“度”，就可以獲得一加一大于二的效果。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，健全現(xiàn)代市場體系，加強宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策手段機制化建設(shè)，不能用政府這只“看得見的手”代替市場這只“看不見的手”。在市場經(jīng)濟條件下，政府必須承擔(dān)起宏觀調(diào)控的職責(zé)，但宏觀調(diào)控應(yīng)尊重市場運行的基本規(guī)律。

3.建立一支高素質(zhì)的，廉潔清明的行政管理隊伍

政府公務(wù)人員是人民的勤務(wù)員，應(yīng)始終保持艱苦奮斗的本色，保持永作人民公仆的信念。一要“儉”。儉生廉，廉生信;儉則成，奢則敗。轉(zhuǎn)變政風(fēng)要從儉樸開始，從實實在在地減少“三公”消費做起。二要“簡”。轉(zhuǎn)變政風(fēng)就須簡約行政。應(yīng)下力氣減少行政審批和行政干預(yù)。三要 “謙”。政府公務(wù)人員應(yīng)從自身做起，謙虛謹(jǐn)慎，把群眾當(dāng)先生，認(rèn)認(rèn)真真向群眾學(xué)習(xí)。

三、總結(jié)

當(dāng)前改革已經(jīng)進入“深水區(qū)”，行政組織改革面臨諸多新情況新問題。一方面，要以更大的勇氣和智慧沖破傳統(tǒng)思想觀念的障礙，突破既得利益的藩籬;另一方面，還須“開門改革”，廣納人民群眾的智慧，擴大社會參與，為推進政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革增加正能量。