第一篇：農(nóng)地制度創(chuàng)新與家庭經(jīng)營

農(nóng)地制度創(chuàng)新與家庭經(jīng)營

“三農(nóng)”宏觀政策如果沒有微觀改革的配套將很難長久發(fā)揮作用，從而影響“從根本上解決‘三農(nóng)問題’”?！叭r(nóng)”問題根源于農(nóng)村基本經(jīng)濟制度設(shè)計和安排中的矛盾，現(xiàn)在到了該對其進行反思和改造的時候了。

農(nóng)地制度的現(xiàn)實困難

首先，農(nóng)村土地承包制度需要繼續(xù)完善。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院教授牛若峰認為，這項改革沒有解決土地所有權(quán)問題，集體所有的法律規(guī)定含混不清；沒有把土地所有權(quán)和農(nóng)戶宅基地所有權(quán)歸還農(nóng)民；沒有給予農(nóng)民以長期永久經(jīng)營使用權(quán)和土地處置權(quán)，承包農(nóng)戶只是半自主的經(jīng)營主體；另外沒有將農(nóng)村集體組織改造為名正言順的合作經(jīng)濟組織如土地合作社。我們還應(yīng)該看到農(nóng)民組織和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)嚴重滯后與家庭承包經(jīng)濟制度不配套所帶來的嚴重影響。家庭經(jīng)營是對人民公社時期農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營制度的根本性改革，而農(nóng)民組織和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)仍然沿襲了人民公社三級體制，公社體制的“遺留”與家庭經(jīng)營的經(jīng)濟制度的磨擦是現(xiàn)實農(nóng)村經(jīng)濟、政治和社會問題的根源。

其次，農(nóng)村雙層經(jīng)營體制沒有真正形成。我們認為，當(dāng)前農(nóng)村許多地方，集體經(jīng)濟已成為空殼，事實上只剩下農(nóng)戶 家庭經(jīng)營這一個層次；在一些地方，僅有的集體經(jīng)濟不是集中在為農(nóng)戶經(jīng)營提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)領(lǐng)域，而是集中一部分土地和資產(chǎn)由少數(shù)人承包經(jīng)營，以此作為集體的主要收入來源。集體經(jīng)濟和農(nóng)戶經(jīng)營“兩張皮”的現(xiàn)象嚴重影響了農(nóng)民收入增長。重建農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制勢在必行。

再次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村愈演愈烈的土地矛盾和糾紛。近幾年，我們對國內(nèi)近20多個省的農(nóng)村問卷和實地調(diào)查表明，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度設(shè)計和安排中有兩大矛盾無法解決：其一，在集體內(nèi)部，成員邊界不穩(wěn)定，而且新增成員具有“天賦資源權(quán)”和法定的“公開、公平、公正”承包權(quán)，因此“土地承包關(guān)系穩(wěn)定”與“承包土地關(guān)系變更”的矛盾始終存在?，F(xiàn)代化過程實際上也是農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)移的過程，與農(nóng)地、農(nóng)民增減變化相伴隨，必然不斷改變?nèi)说仃P(guān)系，“穩(wěn)定”與“變更”之間的沖突始終不可避免；其二，集體成員“共同共有”的制度設(shè)計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農(nóng)村土地所有權(quán)的“排他性”極其弱小，這恰巧給一些地方無度征用土地的鄉(xiāng)村干部乘機攫取土地資源配置權(quán)留下了空檔。

削弱農(nóng)地制度的幾大因素

一、農(nóng)民承包土地承擔(dān)了太多的功能，已不堪重負。在經(jīng)濟意義上，承包土地是集體成員平等獲取生產(chǎn)資料和社 會保障的權(quán)利；在政治意義上，承包土地是農(nóng)民獲得民主權(quán)利的基礎(chǔ)；在社會意義上，承包土地還擔(dān)負著穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的重要作用。因此承認農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，將提高農(nóng)民的社會歸屬感并有利于穩(wěn)定。

二、目前農(nóng)村面臨前所未有的土地調(diào)整壓力。集體土地總量減少的過程，也是農(nóng)民承包土地調(diào)整的過程；在農(nóng)村，“賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)”的政策、法律精神遠沒有落實，農(nóng)民土地權(quán)利事實上“短期而不穩(wěn)定”。

三、第二輪土地承包制度的現(xiàn)實安排與成文制度有較大偏差。鄉(xiāng)村干部隨意變更承包合同、調(diào)整或收回農(nóng)民的承包地、干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動等現(xiàn)象屢有發(fā)生。時至今日，仍然有一部分地方?jīng)]有完成二輪承包任務(wù)。

四、農(nóng)村土地大量轉(zhuǎn)移誘致農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變化，可能導(dǎo)致家庭經(jīng)營制度逐步解體。根據(jù)我們的調(diào)查判斷：農(nóng)業(yè)內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出向本地種植養(yǎng)殖業(yè)大戶、非農(nóng)村住戶等三種主體迅速集中的趨勢；農(nóng)地資源向非農(nóng)用途大量轉(zhuǎn)移，“國家建設(shè)”、“園區(qū)開發(fā)”、“鄉(xiāng)村集體圈占”三分天下；與此相對應(yīng)，農(nóng)地資源轉(zhuǎn)移正在悄悄改變農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)。首先，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)引致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式不斷改變，家庭承包經(jīng)營制度可能被企業(yè)化農(nóng)場和公司所取代；其次，承包農(nóng)戶在享有流轉(zhuǎn)土地的補償收益以外，其他土地權(quán)利在事實上將讓渡給經(jīng)營者。轉(zhuǎn)入土地的大戶和外來資本將控制 村社的基本生產(chǎn)資料，進而左右村社“民主政治”，從而打破傳統(tǒng)的以地緣、血緣為紐帶的村社穩(wěn)定結(jié)構(gòu)；再次，無地、失地農(nóng)民如果不能順利轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)，他們的身份將轉(zhuǎn)化為大戶和外來資本的“雇工”或者“新佃農(nóng)”。

改革建議

我們認為，用農(nóng)民集體成員“按份共有”的實現(xiàn)形式，改造農(nóng)村土地集體所有制度，使其所有權(quán)主體具體化、人格化。這樣做，可以減少土地私有化對農(nóng)村經(jīng)濟社會的震蕩，同時，土地產(chǎn)權(quán)清晰，長期歸屬于承包農(nóng)戶，能夠化解當(dāng)前矛盾而又比較穩(wěn)妥。

因此建議：

--以“起點公平”的原則和真正“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”為立足點和出發(fā)點，將農(nóng)民集體所有的土地，按照一定時限的集體成員人口平均分配承包土地。

--把“30年不變”拓展為“長期不變”，實行承包農(nóng)戶“永佃”；同時，嚴格實行“生不增、死不減”政策和“不得調(diào)整土地”的法律規(guī)定，切斷新增人口與土地的聯(lián)系。

--用相關(guān)法律將農(nóng)民“長期不變的土地使用權(quán)”界定和規(guī)范為“農(nóng)民私有財產(chǎn)權(quán)”，納入私有財產(chǎn)保護范疇，從根本上屏蔽外來侵權(quán)。

第二篇：談農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的缺陷及創(chuàng)新

談農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的缺陷及創(chuàng)新

【摘 要】本文主要對農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的缺陷及創(chuàng)新形式進行了分析。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)；家庭經(jīng)營；缺陷；創(chuàng)新

目前，中國的農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營，有一個與世界發(fā)達國家的差距。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的主要形式，實際上是一個小農(nóng)經(jīng)營。農(nóng)戶投資能力不強，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，對利潤獲取的手段和操作模式基本上是為適應(yīng)自身經(jīng)濟。對于廣大農(nóng)民，“自給性消費和商品糧生產(chǎn)”同樣重要。一般來說，農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營是遠離企業(yè)文化，農(nóng)民與控制市場農(nóng)業(yè)的“企業(yè)家”，不可同日而語。

一、農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營規(guī)模小

1.農(nóng)業(yè)機械現(xiàn)代化技術(shù)受到農(nóng)業(yè)家庭規(guī)模小、勞動力價格低及管理等因素的影響。

近二十多年來，中國農(nóng)業(yè)機械化水平有了很大提高，但人力和畜力技術(shù)模式?jīng)]有從根本上改變。這種情況的根本原因是在一個小范圍，小規(guī)模的土地，人均耕地少。同時，農(nóng)業(yè)勞動力的價格是很低的。因此，在一些人類和畜力能夠勝任的地方，農(nóng)業(yè)機械的使用也受到了很大的限制?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，或因家庭的資金不足，或由于新技術(shù)應(yīng)用的知識儲備不足，或由于信息等原因，限制了它的應(yīng)用。

2.家庭內(nèi)部積累能力弱，難以獲得金融支持，科技含量高，需要大量的資金，技術(shù)，不利于發(fā)展

因為規(guī)模小，農(nóng)業(yè)收益較低，在家庭中是非常有限的，相當(dāng)一部分農(nóng)行家庭積累的資金用于建造住房，因此，可用于農(nóng)業(yè)的擴張的資金是有限的。另一方面，由于農(nóng)戶受到家庭經(jīng)營規(guī)模小的限制，家庭可以用來作為抵押品的資產(chǎn)、商業(yè)水平低，現(xiàn)金流量低，因此也不能夠得到金融機構(gòu)的支持。在家庭經(jīng)濟困難，難以發(fā)展技術(shù)含量高，不利于發(fā)展需要大量資金的生產(chǎn)技術(shù)。

3.單位產(chǎn)品的生產(chǎn)成本高、產(chǎn)量低，因此很難使農(nóng)民收入增加

當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品在中國家庭中的管理成本高。一方面是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格高，另一方面是因為隨著家庭經(jīng)營的小規(guī)模。由于勞動力及設(shè)備的使用與家庭經(jīng)營規(guī)模小，固定成本是每單位產(chǎn)品的改進。現(xiàn)階段，中國的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品價格與發(fā)達國家相比，價格雖然高出30%～40%，但由于我國農(nóng)產(chǎn)品成本單位產(chǎn)品是高的，因此，利潤仍是非常低的，損失更嚴重。同時，由于農(nóng)戶規(guī)模小，導(dǎo)致產(chǎn)量低，農(nóng)業(yè)總收入的人均收入水平和家庭收入改善困難。

二、農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營形式的創(chuàng)新

1.發(fā)展家庭農(nóng)場

家庭農(nóng)場是指大的規(guī)模，家族企業(yè)。大致按人口平均分配土地現(xiàn)狀，個體農(nóng)民擴大土地經(jīng)營規(guī)模，意味著其他農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)向個別農(nóng)戶。其過程是：在轉(zhuǎn)型過程中，一部分農(nóng)民從事非農(nóng)職業(yè)和退出土地管理，這部分土地，在特別處理，如果不根據(jù)人均分配或家庭承包等方法，采取平均分配，但農(nóng)民具有較高優(yōu)先承包的方法，那么個體農(nóng)民，擴大了土地經(jīng)營規(guī)模，但其需要大量的時間。假如農(nóng)業(yè)人口相對穩(wěn)定，也可以通過對租賃市場、土地管理，實現(xiàn)管理的重點放在家庭，即一部分農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租給其他農(nóng)民。它的發(fā)生可能的條件是：出租戶或缺乏勞動，或缺乏資金、技術(shù)、管理效率不高。但是有一個問題：農(nóng)民生存權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)民的勞動權(quán)，并租用土地管理的出租權(quán)是非常有限的，因此，管理土地租賃權(quán)后，如何獲得正確的勞動成為了土地的租賃市場的重點?！胺职钡膶嵺`是指先租租來的人，然后由出租人反包給租出者，這可以解決產(chǎn)品間的矛盾。當(dāng)然，這一切都必須在合同中明確表明。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是公司為“龍頭”，生產(chǎn)，加工，銷和工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的組織形式一體化農(nóng)業(yè)。一般的屬性是緊密相連的，或松散的購銷合同為紐帶。一是土地成為公司的生產(chǎn)基地，并根據(jù)與種植要求按公司的業(yè)務(wù)進行種植；二是公司通常安排財政支出以及技術(shù)指導(dǎo)，一些家庭生產(chǎn)活動，統(tǒng)一收購產(chǎn)品、銷售和加工的龍頭企業(yè)。形式上雖然仍然是分散的家庭承包制，但家族企業(yè)已被列入生產(chǎn)和銷售一體化的企業(yè)，具有一定的統(tǒng)一。

3.發(fā)展新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營

新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織的建立和發(fā)展，應(yīng)堅持以家庭承包經(jīng)營為主要原則的前提下，集體統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制運行和分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上，借鑒市場經(jīng)濟與國際合作社聯(lián)盟的做法，自愿成立新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織，自治和民主管理為主要原則，銀行自由進入和退出，農(nóng)民支付一定數(shù)額的股票。中國農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織模式，決定性的因素是交易，合作經(jīng)濟組織的主要功能是提供市場成員基本的服務(wù)。由于中國新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織還處于起步階段，合作經(jīng)濟組織一般都是不以贏利為主要目的，是為合作經(jīng)濟組織的成員提供服務(wù)為目的的。但對其他合作經(jīng)濟組織和非組織成員進行交易時，往往追求最大利潤的合作經(jīng)濟組織。合作社的盈余，除留公共積累的一小部分外，大部分根據(jù)成員和交易量的合作比例返還給社員。合作經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)人，由全體社員通過民主選舉。通過對一人一成員投票選舉。因此，從本質(zhì)上說，中國新型農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織是一類介于企業(yè)、企業(yè)與社會之間的準企業(yè)組織。

參考文獻：

[1]付飛翔.創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的未來選擇：家庭農(nóng)場[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2013（07）

[2]黃利民，張安錄，劉成武.耕地撂荒及其定量分析[J].咸寧學(xué)院學(xué)報，2008（03）

第三篇：德國農(nóng)地抵押融資制度及其經(jīng)驗借鑒

德國農(nóng)地抵押融資制度及其經(jīng)驗借鑒

所屬： 報告言論 日期：2014-10-10 瀏覽次數(shù)：11次

摘要：德國農(nóng)地抵押融資制度是政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行干預(yù)、調(diào)整政策之一，它是以土地抵押信用合作社、聯(lián)合合作銀行為中心，自下而上自發(fā)建立的一套組織機構(gòu)體系。德國農(nóng)地抵押融資制度以土地債券為主要資金來源，農(nóng)戶融資具體操作模式詳細而規(guī)范。通過對德國農(nóng)地抵押融資制度的成功經(jīng)驗進行總結(jié)，可以為我國未來農(nóng)地抵押融資制度構(gòu)建提供重要理論參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地抵押融資制度，德國，借鑒

一、問題的提出

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐迅速提升，農(nóng)業(yè)人口開始大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動呈現(xiàn)出多元化的趨勢。這種以工業(yè)生產(chǎn)理念為指導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營活動必然會引起農(nóng)戶對生產(chǎn)資金的強烈需求。然而，以現(xiàn)代化、規(guī)?；癁楹诵牡霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的巨大資金缺口，僅靠農(nóng)業(yè)內(nèi)源性融資或者向各級農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行申請小規(guī)模貸款，資金缺口難以得到滿足。因此，在客觀上農(nóng)戶就產(chǎn)生了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品與服務(wù)的強烈需求。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步賦予了我國農(nóng)村居民更加穩(wěn)定、有保障的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，賦予了廣大農(nóng)戶一項長期、安全、有保障的土地財產(chǎn)權(quán)利。同時，由于農(nóng)村土地的保值、增值性強、擔(dān)保的債權(quán)安全穩(wěn)定性高、不可滅失等特性，更加有利于保證抵押貸款債權(quán)的安全，更容易被金融機構(gòu)認可、接受，農(nóng)村居民可以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押擔(dān)保品而獲得正規(guī)信貸的支持。

農(nóng)地抵押融資是以農(nóng)村土地抵押融資為重要內(nèi)容的一項資金融通、信貸活動，此項業(yè)務(wù)通過向農(nóng)戶發(fā)放長期、低息貸款的方式，以解決農(nóng)戶對生產(chǎn)用地進行改良、擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模所需資金。目前，我國有不少農(nóng)村地區(qū)也在進行著這些方面的實踐嘗試，與我國大陸地區(qū)農(nóng)地金融制度相比，國外農(nóng)地金融制度建立更久遠、體制更完善，它山之石，可以攻玉，深入研究國外農(nóng)地金融制度具體運作模式，對構(gòu)建我國農(nóng)村土地抵押貸款具體運作形式具有非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。為此，筆者選取具有代表性的德國為調(diào)查樣本，在深入分析其農(nóng)村土地融資基本情況、運作模式基礎(chǔ)上，從我國實際國情出發(fā)，充分吸收德國農(nóng)地抵押融資制度建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從中總結(jié)成功經(jīng)驗，去探討如何更好地構(gòu)建和發(fā)展中國農(nóng)地抵押融資制度。

二、德國農(nóng)地抵押融資制度的產(chǎn)生與發(fā)展

德國農(nóng)地抵押融資制度始于18世紀下半葉。當(dāng)時，德國農(nóng)民遭受戰(zhàn)亂之苦，大多數(shù)農(nóng)民外出逃亡，以前較富有的大地主階層也是負債累累；另外，民間高利貸活動開始盛行，這使得德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雪上加霜。為了解除高利貸行為對農(nóng)民的盤剝，使生產(chǎn)資金正?；亓髦赁r(nóng)村，普魯士國王親自下令組建土地抵押信用合作社。1770年，德國第一個土地抵押信用合作社在普魯士的西里西亞省成立了。此時的信用合作社主要向貴族地主提供長期信用服務(wù)，土地抵押信用合作社成員也主要由欲借款的大地主組成。德國政府通過授權(quán)信用社以社員擁有的土地為擔(dān)保發(fā)行土地債券，在證券市場上發(fā)行、出售公債，然后，將此獲得的低利息資金再轉(zhuǎn)借給社員。這種融資模式對于抑制農(nóng)村高利貸泛濫、復(fù)興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用［1］。

19世紀初期，德國開始了農(nóng)村土地改革運動。此項運動中，通過允許農(nóng)民用贖金購買私有及村社公共所有土地(財產(chǎn))的方式，逐步消除農(nóng)村大地主階層，重點扶植廣大自耕農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，于是，土地抵押信用合作社也成為長期服務(wù)于德國這次土地改革運動的主要金融機構(gòu)之一，普通農(nóng)民開始成為土地抵押信用合作社的重要主體，土地抵押融資為農(nóng)民可利用的長期信用貸款做出了重要貢獻［2］。因此，土地抵押信用合作社成員構(gòu)成與經(jīng)營宗旨均發(fā)生了實質(zhì)變化。由此可見，抵押土地債券化是德國農(nóng)地抵押融資制度的最大特色之一。此模式的運作特色如下：合作社的主要成員由欲通過土地作抵押方式獲取長期、低息融資的農(nóng)民或地主聯(lián)合組成，成員們將其各自擁有的土地以抵押品方式交付合作社。合作社通過以抵押土地為基本保證去發(fā)行土地債券的模式，在證券市場上換取大量資金，信用社利用這些資金向社員們發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金，以協(xié)助農(nóng)民購買生產(chǎn)所需土地，開展興建水利、修路、耕地平整、造林等活動。由此可見，德國農(nóng)地抵押融資制度從早期以抑制農(nóng)村高利貸為主要目標，到近期發(fā)展成為促進農(nóng)村土地改革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要手段過程中，為解決德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺、促進農(nóng)村土地改革、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了非常重要的作用［3］。

三、德國農(nóng)地抵押融資制度的主要內(nèi)容

1、以合作社為中心的組織機構(gòu)

德國農(nóng)村土地抵押融資的主要金融服務(wù)機構(gòu)為土地抵押信用合作社與聯(lián)合合作銀行，它們構(gòu)成了德國農(nóng)地抵押融資體系的重要組成部分。如圖1所示，該體系的主要特色為“自下而上”模式，即：起初，先由土地所有者(擁有者)以土地抵押的方式自發(fā)組建信用合作社，在此基礎(chǔ)上，由以土地抵押信用合作社為核心向上發(fā)展成立聯(lián)合合作銀行。德國農(nóng)村土地抵押貸款的主要對象是那些愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的農(nóng)民。需要借款的合作社社員首先應(yīng)填寫借款申請書，并攜帶其土地所有權(quán)證書到合作社辦理，在合作社對其土地進行價格評估、核算貸款數(shù)額之后，才能與合作社簽訂貸款契約，從而獲得農(nóng)村土地抵押貸款。

德國農(nóng)村土地抵押融資制度主要是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民為服務(wù)對象，合作社社員借款時需持土地所有權(quán)證書、并填寫借款申請書，經(jīng)過合作社對其所擁有土地價格進行估價，并根據(jù)其借款額的多少加以綜合考慮后，才可以同合作社簽訂借款合同，從而獲得相應(yīng)農(nóng)村土地抵押融資。融資額一般在其抵押土地價值的1/3－2/3之間，融資期限為十年至六十年不等，融資利率隨著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況及市場利率變化而確定，通常為4%－5%。從還款模式看，德國農(nóng)地抵押融資制度的還款方式主要以分期還本付息為主，融資期間，每年還款一次，而且還款額逐年遞增。還款數(shù)額中，通常包含利息、本金、合作社征收的各種營業(yè)費用(約占融資額的0.25%)、合作社的公積金(約占融資額的0.25%)四部分。

2、資金來源渠道

土地抵押信用合作社主要資金來源為土地債券發(fā)行。農(nóng)地抵押融資體系中，土地抵押信用合作社被德國政府授予可以發(fā)行土地債券的權(quán)利，土地抵押信用合作社可以合作社名義在證券市場上發(fā)行土地債券，并以政府名義擔(dān)保歸還本金及利息。另外，該土地債券發(fā)行方式為：合作社員自主在市場上出售，或者由社員委托合作社與聯(lián)合合作銀行聯(lián)合發(fā)行，一般采用后者發(fā)行方式。如果通過委托方式發(fā)行的土地債券，當(dāng)土地債券市價高于面值時，則溢價數(shù)額部分可充當(dāng)合作社與聯(lián)合銀行的公積金;如果土地債券價格低于面值，造成損失則由合作社社員來承擔(dān)。另外，合作社和聯(lián)合合作銀行的公積金也是其進行農(nóng)村土地抵押融資重要的資金來源。

3、農(nóng)地抵押融資機構(gòu)經(jīng)營的業(yè)務(wù)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展提供足額、長期低利息資金支持，是世界許多國家構(gòu)建農(nóng)地抵押融資體制的重要目標。因此，在農(nóng)地抵押融資機構(gòu)設(shè)立之初，是從事農(nóng)地融資業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機構(gòu)主要經(jīng)營活動，于是其只從事農(nóng)地融資相關(guān)業(yè)務(wù)，并不從事其他銀行所開辦的諸如吸收社會閑散資金存款、放貸、結(jié)算等其它銀行業(yè)務(wù)。德國的土地信用合作社便屬此種類型，然而，與之不同的是，為了迎合廣大客戶在對結(jié)算、債券兌付等普通銀行業(yè)務(wù)的強烈需求，同時，為了降低農(nóng)地抵押融資機構(gòu)運行成本(費用)，德國金融機構(gòu)在開辦農(nóng)地融資業(yè)務(wù)的同時，還通過委托、附設(shè)、聯(lián)合銀行或其他金融機構(gòu)等方式，開始辦理銀行結(jié)算等其它銀行業(yè)務(wù)，甚至開始委托其廣泛分支機構(gòu)的銀行代理發(fā)行融資業(yè)務(wù)。

4、相關(guān)配套政策

德國是全球首個建立農(nóng)地抵押融資制度的國家，而普魯士則是德國農(nóng)地抵押融資制度起始地。公元1722年，德國普魯士頒布了《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》，該法令重新對抵押權(quán)公示制度進一步明確，此法令是德國的第一部農(nóng)地抵押融資立法。1750年，普魯士頒布了《抵押權(quán)法令》，又進一步強化了財產(chǎn)的公示原則，從而加強了土地抵押權(quán)的安全性。1769年，普魯士政府公布了一項重要計劃。該計劃規(guī)定，凡有借款意愿的土地所有者，都可以聯(lián)合組成一個合作社，此合作社由政府授予發(fā)行土地債券的權(quán)利，合作社以社員所擁有的土地作為抵押品，通過向市場公開發(fā)行債券的方式來籌集資金，社員也可以向合作社借款。到1770為止，德國已相繼成立了四家以土地抵押為核心的信用合作社。從1849年開始，德國信用合作社組織就規(guī)定，凡是擁有價值在1500馬克以上土地的農(nóng)村村民，就可以加入土地抵押合作社，這就使得德國土地抵押信用合作社能夠更廣泛地為農(nóng)民提供融資服務(wù)購買土地、發(fā)展生產(chǎn)，從而產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的農(nóng)村土地抵押融資。

四、德國農(nóng)地抵押融資制度的經(jīng)驗啟示

盡管我們的國情與德國存在一些明顯差異，但是，以“三農(nóng)”服務(wù)為農(nóng)地金融制度構(gòu)建的主要宗旨與德國政府農(nóng)業(yè)的政策目標基本相通。因此，進一步總結(jié)德國農(nóng)地抵押融資制度的成功經(jīng)驗，可以為我國農(nóng)村土地金融制度的構(gòu)建提供借鑒與啟示。

1、修改完善立法，掃清農(nóng)地抵押法律障礙我國《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等現(xiàn)行法律，對以家庭為單位承包經(jīng)營的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等行為進行了嚴格限制，并禁止土地抵押。這主要是基于農(nóng)村土地擔(dān)負農(nóng)民的社會保障和失業(yè)保險職能角度考慮的結(jié)果。然而，從學(xué)理上來看，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有特定性、可轉(zhuǎn)讓性、價值性等，這些特性已完全具備了作為抵押擔(dān)保物所必須具備的一般特性;從邏輯視度來講，既然國家能夠允許土地承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體間進行流轉(zhuǎn)，那么就不應(yīng)該限制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資行為。因此，要對現(xiàn)行《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)法律做進一步修訂、完善，從法律層面上給予農(nóng)村土地全面“還權(quán)賦能”。另外，要適度放松對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等方面限制，賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地均等的權(quán)利，真正還農(nóng)戶以完整的土地使用、收益及自由處置等權(quán)利，進一步提升農(nóng)村土地的市場價值。

2、積極有力的政府扶持

在農(nóng)地抵押融資機構(gòu)運作過程中，德國政府部門起到了扶持、推動等關(guān)鍵作用。為此，我國政府部門可以從以下兩方面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押代款業(yè)務(wù)提供支持：一是稅收扶持，對開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押代款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)可以減少其所吸收的存款準備金；另一個是資金扶持，當(dāng)金融機構(gòu)因開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押代款業(yè)務(wù)而發(fā)生經(jīng)營資金周轉(zhuǎn)困難時，政府部門可以根據(jù)金融組織實際情況，通過增加撥款數(shù)額等方式給予相應(yīng)接濟。同時，政府部門也可以在債券市場上買賣土地債券的模式加強金融機構(gòu)資金供需平衡調(diào)節(jié)力度，穩(wěn)定農(nóng)村金融市場正常秩序。

3、因地制宜建立抵押融資模式

起初，德國農(nóng)地抵押融資是“從下而上”以合作形式出現(xiàn)的，其農(nóng)地抵押融資模式是一種自發(fā)性的，花費的時間較長，經(jīng)歷了200多年的時間后，德國農(nóng)地抵押融資制度才逐漸完善、成熟。因此，成立土地抵押合作信用社是德國的必由之路。然而，我國農(nóng)村地域較廣、籌集資金難度較大，為此，我國的農(nóng)地抵押融資組織可以采用銀行與合作社的雙重體制，通過政府部門強制性主動構(gòu)建的農(nóng)地抵押融資體系，以減少規(guī)范化所需時間。

在農(nóng)村土地抵押融資業(yè)務(wù)操作過程中，抵押權(quán)人的借貸資金來源必須明確，其渠道可以由各級政府部門出資借貸，用于農(nóng)地抵押融資制度的構(gòu)建起步，可以由農(nóng)民個人籌資并結(jié)合農(nóng)村信用合作社所擁有的資金，也可以通過向社會籌資等方式來解決。為規(guī)避農(nóng)民因不能按時歸回抵押貸款而失去其所擁有的土地經(jīng)營權(quán)，在制度設(shè)計時可以通過規(guī)定只能抵押一部分農(nóng)村地經(jīng)營權(quán)或者采取最高抵押貸數(shù)額上限限制等方式，確定農(nóng)民不會完全失去土地。另外，農(nóng)民歸還貸款方式可以采用多種模式，如分期還款等。這些具體的抵押融資制度必須要同我國農(nóng)村實際情況相結(jié)合，而不能照搬、照抄國外的某些做法。

4、構(gòu)建農(nóng)村金融體系

農(nóng)村土地抵押融資是建立在農(nóng)村金融體系整體有效運行基礎(chǔ)上的。完善的農(nóng)村金融體系可以大大提升農(nóng)村金融機構(gòu)的工作效率。目前，向我國農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)的供給主體包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與中國農(nóng)業(yè)銀行。然而，隨著中國銀行市場定位的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)銀行已逐漸淡出了農(nóng)村市場。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)也僅僅涉及到糧、棉、油的收購等短期融資方面。因此，農(nóng)村信用合作社作為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資主體的可能性更大。然而，對農(nóng)村信用合作社而言，資金來源缺乏、專業(yè)化程度較低等仍是十分現(xiàn)實的問題。

借鑒德國農(nóng)地抵押融資發(fā)展的經(jīng)驗，我國可以農(nóng)村信用合作社為中心，一方面，向上聯(lián)合成立土地抵押融資相關(guān)金融機構(gòu)，并通過發(fā)行土地債券等方式為農(nóng)村信用合作社提供資金幫助;另一方面，在農(nóng)村信用合作社內(nèi)部可以成立專門機構(gòu)，專門負責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)。

5、完善相關(guān)配套政策

(1)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制尚未成熟，農(nóng)村土地抵押融資缺乏一種硬性的還款制約，直接降低了金融機構(gòu)開展農(nóng)地抵押融資的積極性。因此，應(yīng)盡快在政府引導(dǎo)下建立較為完善、規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，提供統(tǒng)一的信息公開、共享平臺，實現(xiàn)農(nóng)村土地的高效、有序流轉(zhuǎn)。

(2)完善農(nóng)村土地價格評估機制

目前，全國性統(tǒng)一的、標準化的農(nóng)村土地價格評估體系尚未構(gòu)建完成，同時，從事農(nóng)村土地價格評估的專門機構(gòu)與專業(yè)人才較為缺乏，然而，農(nóng)村土地抵押融資的前提條件就是要對農(nóng)村土地價格進行公正地評估。因此，我國應(yīng)加大土地估價人才的培養(yǎng)力度，進一步規(guī)范相關(guān)資格認證，盡快出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)村土地價格評估標準。

(3)建立農(nóng)地融資金融機構(gòu)的監(jiān)管制度

在農(nóng)地融資制度構(gòu)建過程中，為了維護監(jiān)管機制運行的安全性、穩(wěn)定性，有效防止相關(guān)金融風(fēng)險發(fā)生，必須對農(nóng)地融資金融機構(gòu)進行全方位監(jiān)管。在監(jiān)管機制設(shè)計方面可以實行雙重制，一方面由專業(yè)的金融監(jiān)管部門對銀行所開展的農(nóng)地融資業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，另一方面由我國各級農(nóng)業(yè)行政管理部門對農(nóng)地融資過程進行全面監(jiān)管，如有關(guān)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中土地抵押登記、土地價值評估、回購等方面的業(yè)務(wù)，以確保農(nóng)地融資制度健康良性發(fā)展。

6、農(nóng)地抵押融資組織結(jié)構(gòu)設(shè)想

(1)建立政策性土地銀行

由于我國商業(yè)銀行管理體制及經(jīng)營模式均不十分完善，在完成自身發(fā)展之余，很難有足夠精力去承擔(dān)金融監(jiān)管等政策性較強的業(yè)務(wù)。為此，從我國農(nóng)村實際情況來看，可以由中國人民銀行、國家土地管理局與農(nóng)業(yè)部等各級部門來牽頭籌建政策性的土地銀行機構(gòu)，該銀行接受銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管，并委托當(dāng)?shù)剜]政儲蓄銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)具體開展的農(nóng)村土地抵押融資業(yè)務(wù)。

農(nóng)戶土地抵押融資資格審核與發(fā)放等程序性工作均農(nóng)地抵押融資機構(gòu)來負責(zé)，同時，該機構(gòu)還負責(zé)土地抵押融資償還等管理與監(jiān)督工作，這種工作模式可大大減少融資費用與信用風(fēng)險。

(2)引入保險機構(gòu)

農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，其行為本身就存在著投資風(fēng)險，因此，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的農(nóng)戶如果辦理融資保險，就可以充分發(fā)揮分散風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險的功能。獲取農(nóng)地抵押融資的農(nóng)戶，可以按照融資金額的比例向保險公司交納保險金，從而獲取融資保險。當(dāng)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營效益不佳，不能按時、足額償還銀行融資而失去土地承包經(jīng)營權(quán)時，保險公司可根據(jù)實際情況給予一定的賠償，降低農(nóng)戶融資風(fēng)險。

(3)建立專業(yè)土地金融機構(gòu)

實踐證明，農(nóng)村土地抵押融資構(gòu)建機制十分完善的國家與地區(qū)，他們都有一個共同特點，即必定有一些專業(yè)性的農(nóng)地金融組織在抵押業(yè)務(wù)運行過程中扮演著極為重要的角色。作為一個典型農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村居住區(qū)域分布非常零散，再加上與農(nóng)村相關(guān)金融業(yè)務(wù)具有利潤點低、信貸手續(xù)復(fù)雜的特點，這就要求從事與農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的相關(guān)機構(gòu)組織必須具備數(shù)量大、利潤低、工作繁瑣的特征。目前，從我國所有的金融體系基本框架來看，廣大農(nóng)村地區(qū)是農(nóng)村信用社生存與發(fā)展的土壤，另外，農(nóng)村信用社組織機構(gòu)設(shè)置的特征及貸款業(yè)務(wù)運作費用低、風(fēng)險小。因此，農(nóng)村信用社是適宜開展農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)較為理想的金融組織，在實際運行過程中，我們可以考慮在各級農(nóng)村信用合作社組織內(nèi)部設(shè)立“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押辦公室”等專業(yè)部門，專門具體負責(zé)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)。

作者： 沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 惠獻波

來源： 《湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》

第四篇：小規(guī)模家庭經(jīng)營與我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

小規(guī)模家庭經(jīng)營與我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

內(nèi) 容 摘 要 摘要：農(nóng)戶小規(guī)模家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營中處于微觀基礎(chǔ)主導(dǎo)地位，我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定家庭小規(guī)模經(jīng)營制度將長時期存在。農(nóng)產(chǎn)品是人們賴以生存和生活的必須營養(yǎng)食品，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量高低直接關(guān)系到人們身體健康和國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。本文通過對小規(guī)模家庭經(jīng)營制度的介紹及對我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全影響分析，從而對兩者的關(guān)系的分析及對存在問題提出對策。關(guān)鍵詞：小規(guī)模家庭經(jīng)營 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

一、農(nóng)村家庭小規(guī)模經(jīng)營制度

（一）家庭小規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展歷程及存在原因

對于歷史的反思正是為了更清楚地認識現(xiàn)在。研究我國的農(nóng)村家庭經(jīng)營, 有必要對它的產(chǎn)生作一簡要的歷史回顧。追本溯源, 家庭經(jīng)營作為歷史的產(chǎn)物, 它是隨著私有制和家庭的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。從奴隸社會到社會主義社會, 都曾伴有家庭經(jīng)營的存在和發(fā)展,所不同的是依附的主體經(jīng)濟各異。當(dāng)代西歐的農(nóng)村, 也存在大小不等的家庭農(nóng)場。由此可見, 家庭經(jīng)營是一種一般的經(jīng)營形式。它可以跨越不同的社會經(jīng)濟形態(tài)和不同的生產(chǎn)力水平而存在。我國目前農(nóng)村實行的以家庭經(jīng)營為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包制, 是對這一古老經(jīng)營形式的現(xiàn)實抉擇。它的出現(xiàn)決非偶然, 這是由于我國的生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)中生產(chǎn)力發(fā)展的特殊方式?jīng)Q定的。家庭經(jīng)營的建立, 適應(yīng)了這兩個生產(chǎn)力發(fā)展的特點, 它使家庭經(jīng)營日益活躍起來, 使農(nóng)村生產(chǎn)力得到了長足的發(fā)展, 使農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)了劃時代的繁榮發(fā)展局面, 這是有目共睹的。但是, 盡管農(nóng)村生產(chǎn)力與過去相比, 可以說有了飛躍性發(fā)展, 可是由于起點太低, 它反映在家庭經(jīng)營上存在的問題仍然不少, 我國現(xiàn)在的農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定家庭小規(guī)模經(jīng)營制度將長時期存在：

1、土地資源高度稀缺的制約

國農(nóng)村土地極為稀缺，耕地面積只占世界的7．3％，而人口卻占世界總?cè)丝诘?1.6％，人均耕地1．35畝，不及世界人均耕地4．2畝的三分之一． 土地資源越稀缺，農(nóng)民對土地的依賴感就越強，土地的集中也就越困難。部分農(nóng)民由于沒有其它穩(wěn)定的農(nóng)外就業(yè)門路，一旦失去土地，就等于失去了生活和職業(yè)的最后保障，因此他們不會輕易放棄土地。加上我國把三農(nóng)問題放在重中之重，加大力度對農(nóng)業(yè)進行扶持，包括技術(shù)三下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、農(nóng)業(yè)技術(shù)的資金支持等，要改變目前家庭規(guī)模經(jīng)營體制，還是有一點難度的。

2、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的途徑窄 實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，一個重要條件是農(nóng)村剩余勞動力得到適時轉(zhuǎn)移，謀求到新的穩(wěn)定的就業(yè)門路。國際、國內(nèi)的經(jīng)驗證明，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，一般農(nóng)村勞力有60％以上轉(zhuǎn)移出去。西方發(fā)達國家實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)移的規(guī)律是，伴隨著工業(yè)的發(fā)展和積累的增加，大量吸收農(nóng)業(yè)潛在勞動力，使農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)到非農(nóng)業(yè)部門去。近年來． 隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速崛起． 吸收了一大批農(nóng)村勞動力．但是還是有很多潛在的因素使農(nóng)村的剩余勞動力難以得到轉(zhuǎn)移。2008年美國的次貸危機使全球的經(jīng)濟進入了低迷期，許多中小企業(yè)破產(chǎn)、工廠倒閉，導(dǎo)致大量的工人失業(yè)，而這些工人里面大部分是來自農(nóng)村的農(nóng)民。政府雖然即使采取了措施，避免受到此次金融危機的過多影響，但主流經(jīng)濟狀況的低迷，使這批農(nóng)民工不得不從新回到農(nóng)村進行土地勞作。隨著知識經(jīng)濟年代的到老，勞動力市場的需求者對從業(yè)人員換的知識水平、技能水平、就業(yè)素質(zhì)要求越來越高，加上企業(yè)實行優(yōu)化組臺，成千上萬的農(nóng)民被迫退出城市，回到農(nóng)村，不少地方出現(xiàn)農(nóng)村剩余勞力逆向轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，在這種情況下，如果大面積推行土地的規(guī)模經(jīng)營，必將引起農(nóng)民心理動蕩，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。

3、裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金不足以改變農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營制度

實行規(guī)模經(jīng)營，必須提高農(nóng)業(yè)的資本有機構(gòu)成，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)． 最終靠工業(yè)現(xiàn)代化來武裝．第二次世界大戰(zhàn)之后． 西歐一些國家工業(yè)得到很快恢復(fù)和迅猛發(fā)展，對農(nóng)業(yè)的投人不斷增加。我國少數(shù)地方也有實行規(guī)模經(jīng)營的． 如北京市郊順義縣。到1988年，全縣建成193個集體農(nóng)場，經(jīng)營糧田面積1．7萬畝，占全縣糧田總面積的88．1％，勞均耕地26．4畝．該縣能夠達到這個水平，重要一條是得助于天時地利，既是北京的商品糧基地縣，又是生豬、禽蛋基地縣。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展很快，2008年產(chǎn)值達22個億，全縣75％ 的農(nóng)村勞力轉(zhuǎn)到了非農(nóng)業(yè)部門。即使如此，每畝耕地擁有固定資產(chǎn)才幾百元，僅只是實現(xiàn)了部分現(xiàn)代化。就我國農(nóng)村大部分地區(qū)而言，不要說達到西方發(fā)達國家的水平，即使達到目前順義縣的水平，至少在近、中期難以辦到。

（二）家庭小規(guī)模經(jīng)營面臨的問題

1、中國存在特殊的國情，人多耕地少，導(dǎo)致超細小、分散家庭經(jīng)營，阻礙實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化、機械化。

2、解決了勞動生產(chǎn)效率問題，但損失了規(guī)模經(jīng)營效益。中國做不到像西方發(fā)達國家那樣實現(xiàn)現(xiàn)代化的組織形式公司農(nóng)場。

3、如果農(nóng)場規(guī)模遠在現(xiàn)代生產(chǎn)力水平的底線之下時，以其為基礎(chǔ)的科技應(yīng)用、市場準入、維生收入、從農(nóng)熱情等等都日益變得難以為繼了，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也就因此成為一個可求不可得的奢望。

4、在科技方面，利潤總量與風(fēng)險權(quán)衡下的“棄”技。對農(nóng)業(yè)科技的重視程度不夠，除了雜交水稻之外，還有大米、小麥、玉米等糧食作物，也應(yīng)加大研究支持力度。

5、在市場方面，小生產(chǎn)與大市場的矛盾、賣難買難的反復(fù)交替。小規(guī)模經(jīng)營的產(chǎn)量少，面對龐大的中國農(nóng)業(yè)市場，導(dǎo)致供需不平衡。

6、農(nóng)業(yè)在農(nóng)戶經(jīng)濟中被邊緣化，兼業(yè)和棄農(nóng)成為普遍。在兼業(yè)農(nóng)戶當(dāng)中，有許多是規(guī)模狹小、技術(shù)水平不高、資金短缺、商品率低、不適合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求、不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)戶。特別是新一代農(nóng)民工，他們?nèi)狈Ρ匾霓r(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗，又不愿從事農(nóng)業(yè)工作。由于失業(yè)從城市退回到農(nóng)村，他們根本無法開始土地勞作，只能棄農(nóng)

7、在產(chǎn)品質(zhì)量方面，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與標準化問題幾乎無法克服。小規(guī)模經(jīng)營數(shù)量多，無法全部檢驗農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，辦法農(nóng)產(chǎn)品上市合格證書，無法明確設(shè)立一個科學(xué)的、權(quán)威的農(nóng)產(chǎn)品檢測機構(gòu)和制定明確的檢驗標準。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人體的健康、安全的要求。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出矛盾，是我國農(nóng)產(chǎn)品參與國際、國內(nèi)競爭的突出問題。由于我國各主要農(nóng)區(qū)廣泛存在的不合理耕作、過度種植、農(nóng)用化學(xué)品的大量投入和溝渠設(shè)施老化已經(jīng)導(dǎo)致農(nóng)田土壤普遍性的耕層變薄，養(yǎng)分非均衡化嚴重，土壤板結(jié)，土壤生物性狀退化，土壤酸化、潛育化、鹽漬化增加，防旱排澇能力差，耕地土壤基礎(chǔ)地力不斷下降。在約占全國農(nóng)田面積20%的集約化種植農(nóng)區(qū)，氮磷肥料嚴重超高量使用，單季作物化肥純養(yǎng)分用量平均為569～2000kg/hm2，氮肥利用率僅為10%左右。因養(yǎng)分供應(yīng)極度失衡，作物病蟲害嚴重，農(nóng)田農(nóng)藥用量大幅度增加，導(dǎo)致這部分我國生產(chǎn)條件最好的耕地土壤鹽害、酸化嚴重、結(jié)構(gòu)破壞、農(nóng)藥殘留、土壤污染問題十分突出、土壤生物性狀、健康功能嚴重衰退，生產(chǎn)性能大幅度下降。嚴重的耕地問題使糧食產(chǎn)量下降的同時也使糧食的質(zhì)量安全提出質(zhì)疑。

三、小規(guī)模家庭經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)聯(lián)

（一）小規(guī)模生產(chǎn)難管理，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量無法保障 中國雖然地大物博，但是有些自然資源卻相當(dāng)缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源就很稀缺，特別是耕地面積在不斷地縮減，人均耕地面積達不到世界的平均水平。人多地少的狀況導(dǎo)致了分散化的家庭小規(guī)模經(jīng)營。像這種家庭式小作坊的數(shù)量多，分散廣，難以統(tǒng)一管理，且無法對其逐一進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測，因此無法保障國內(nèi)及國外市場上的農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題。

（二）小規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)標準各不相同，以致科學(xué)的、權(quán)威的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測標準難以建立起來。我國地形復(fù)雜，各地地勢不同，耕地的土壤生產(chǎn)能力及含有的微小元素各不相同，生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品也就各有不同，因此要制定涵蓋面廣、符合大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戶經(jīng)營的統(tǒng)一標準難以建立。即使建立起來的標準化檢測系統(tǒng)也很難在我國小規(guī)模家庭生產(chǎn)這種模式上運行，一是分散化經(jīng)營，二是小規(guī)模經(jīng)營數(shù)量太多，三是檢測工作的繁瑣和人手的不足。

四、小規(guī)模生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全的內(nèi)在矛盾的應(yīng)對策略

中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了小規(guī)模家庭經(jīng)營還將繼續(xù)存在，而小規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的內(nèi)在矛盾日益突出，解決這個內(nèi)在矛盾的核心在于——推進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程，如何推進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟及增加農(nóng)民收入，就是當(dāng)前各級政府官員所要面對的重要問題。

（一）財政金融政策要更加靈活

產(chǎn)業(yè)化是在家庭承包制的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，扶持產(chǎn)業(yè)化就是扶持農(nóng)業(yè)，扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民。怎樣推進產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，今天我強調(diào)重點抓住支持龍頭企業(yè)發(fā)展。從帶動農(nóng)民的角度，大中小企業(yè)都很重要，但是政府著力點應(yīng)該扶大扶優(yōu)扶強。第一就是關(guān)于財政對龍頭企業(yè)的支持。第二個就是公共財政支持龍頭企業(yè)的什么環(huán)節(jié)什么領(lǐng)域。因為公共財政要逐步退出競爭性領(lǐng)域是今后財政體制改革的方向。農(nóng)村企業(yè)畢竟也還是經(jīng)營性的企業(yè)，財政不能什么都支持，重點至少三點，一是企業(yè)的技術(shù)改造，技術(shù)進步，二是企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，三是各種中介組織協(xié)會等等，這些方面我們太薄弱了。第三是關(guān)于稅收對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化支持問題。稅收在總體上講應(yīng)該采取鼓勵機制。第四我認為也是最大的問題，就是現(xiàn)在所有的金融體系的設(shè)計都沒有很好地研究和考慮農(nóng)戶到底需要什么。農(nóng)戶需要是短期的，小額的，沒有抵押擔(dān)保的，及時而靈便的金融服務(wù)，這種金融需求顯然不是正規(guī)的經(jīng)營組織和機構(gòu)所能滿足的，這當(dāng)中有很多文章可以做。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化主要抓好四大環(huán)節(jié)

四大環(huán)節(jié)是特色經(jīng)濟，規(guī)模，品牌和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。具體講，特色就是根據(jù)市場的需求和當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源，選擇最能夠體現(xiàn)自己優(yōu)勢的這些產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。特色經(jīng)濟必須要有規(guī)模，沒有規(guī)模，社會化服務(wù)就很難跟上，市場的銷售也很難持久地向前拓展。在現(xiàn)有的條件下，我們實行的一項農(nóng)業(yè)的基本政策是家庭承包經(jīng)營，僅僅靠幾個專業(yè)戶，這個產(chǎn)業(yè)是做不大的，必須要在幾個鄉(xiāng)，甚至幾十個鄉(xiāng)幾個縣這樣的范圍形成一個區(qū)域化的布局，確保后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。品牌意味著一個地方的優(yōu)勢在市場上面得到體現(xiàn)。要發(fā)揮我們的優(yōu)勢，就是要擴大我們品牌的影響。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營我的理解，有三層含義：第一個是指從生產(chǎn)到加工到流通的一個完整的產(chǎn)業(yè)體系，第二個含義就是組織形式，就是我們通過龍頭企業(yè)的帶動，把分散的農(nóng)戶組織起來，進入市場，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，第三個含義就是企業(yè)機制，我們在農(nóng)戶和龍頭企業(yè)之間，通過有效的形式把雙方的利益聯(lián)系在一起，共同發(fā)展。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化要緊密結(jié)合

產(chǎn)業(yè)化要和我們國家的工業(yè)化相結(jié)合，沒有工業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化搞不成。沒有工業(yè)化就不可能有現(xiàn)代化，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化也必須建在工業(yè)化的基礎(chǔ)上，因為工業(yè)化的成果可以裝備和武裝我們的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。另外產(chǎn)業(yè)化要和城鎮(zhèn)化結(jié)合在一起。把工業(yè)發(fā)展的成果運用到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，搞深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，就需要有一部分農(nóng)民要從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就是向城鎮(zhèn)化發(fā)展。那么小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要統(tǒng)一規(guī)劃，小城鎮(zhèn)的發(fā)展不能脫離產(chǎn)業(yè)化孤立地發(fā)展，產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展最后要落在農(nóng)民收入的增加上面。產(chǎn)業(yè)化還要和高科技的要求相適應(yīng)，還要發(fā)揮行業(yè)組織的作用，如奶業(yè)協(xié)會、葡萄業(yè)協(xié)會，來幫助農(nóng)民解決資金不足和銷路問題。我們國家對行業(yè)協(xié)會重視的還不夠，它的作用還沒有充分地發(fā)揮出來，當(dāng)務(wù)之急是需要發(fā)揮中介組織的作用，來推動我們產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，政府要做好服務(wù)，要做好宏觀指導(dǎo)。

（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要制度創(chuàng)新

首先農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問題提出了新的要求。目前大部分龍頭企業(yè)已有固定的資產(chǎn)并不多，特別是可以用來抵押的資產(chǎn)非常少。原因是中國的農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，雖然說是集體所有制，但農(nóng)村土地目前還不能作為資產(chǎn)去申請抵押貸款。沒有一個合法合理的資產(chǎn)去參與這個龍頭企業(yè)的入股，從企業(yè)本身的角度來說都不完備。農(nóng)村的土地這么大一塊資產(chǎn)，今后如果不在土地的產(chǎn)權(quán)問題上做文章的話，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的穩(wěn)定發(fā)展是一個非常不利因素。第二塊我覺得需要有比較好的法規(guī)制度。有了比較好的產(chǎn)權(quán)界定，接下來需要的是產(chǎn)權(quán)保護。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這塊不僅僅是產(chǎn)權(quán)保護的問題，還有怎么履行合同和利益分享的規(guī)定，這些都要有非常好的法律制度保護農(nóng)民的利益，同時也保護農(nóng)村企業(yè)的利益。政府比較重要的服務(wù)要有幾個方面：第一要提供比較好的信息服務(wù)。第二是技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，第三是金融服務(wù)。目前我國的金融體系與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需要的金融服務(wù)很不適應(yīng)，政府必要的擔(dān)保對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化獲得更好的金融服務(wù)是非常有益的。

第五篇：反腐敗與制度創(chuàng)新

反腐敗與制度創(chuàng)新

李小勇

【專題名稱】中國共產(chǎn)黨

【專 題 號】D2

【復(fù)印期號】2004年03期

【原文出處】《中共福建省委黨校學(xué)報》(福州)2003年12期第20～24頁

【作者簡介】李小勇系福建省委黨?？粕纭⒎▽W(xué)教研部副教授（福建 福州 350001）

【內(nèi)容提要】 反腐敗就必須進行制度創(chuàng)新。首先是要嚴密各種制度，防止產(chǎn)生腐敗。其中的關(guān)鍵是要健全權(quán)力監(jiān)督制約機制，健全干部人事制度，推進行政審批制度改革，加快生產(chǎn)資料市場化配置改革，建立和完善財產(chǎn)實名制和財產(chǎn)申報制度，改革財政稅收體制。其次是要創(chuàng)新各種制度，嚴厲打擊腐敗。改革反腐敗機關(guān)的運作機制，嚴厲刑罰制裁，提高刑法的可操作性，改革反腐敗刑事追究程序。

【關(guān) 鍵 詞】反腐敗/制度創(chuàng)新/防止產(chǎn)生腐敗/嚴厲打擊腐敗

考察發(fā)達國家反腐敗的成功經(jīng)驗，反思我們反腐敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們發(fā)現(xiàn)嚴密制度以防止腐敗，嚴厲制裁以打擊腐敗，即“使人不能腐敗，使人不敢腐敗”是治理腐敗的根本舉措。問題是，如何嚴密制度使人不能腐??？如何嚴厲打擊腐敗分子的制度使人不敢腐??？這是需要從理論上深入探索、實踐中必須解決的重大問題。本文認為關(guān)鍵在于標本兼治的制度創(chuàng)新。

一、嚴密制度，防止產(chǎn)生腐敗

反腐敗要注意避免走入重刑主義誤區(qū)，[1]重視事前的防范和事中監(jiān)督，使之難以產(chǎn)生腐敗，故防止產(chǎn)生腐敗應(yīng)成為制度創(chuàng)新的重點。

1、健全權(quán)力監(jiān)督制約機制。

很多論者在分析我國腐敗現(xiàn)象的原因時，都認為權(quán)力缺乏監(jiān)督制約是重要原因。然而，究竟在權(quán)力運行的哪些環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督制約，如何加強對權(quán)力的監(jiān)督制約，這是需要深入探討的。

第一，提高黨的紀律檢查委員會的政治地位，實行紀委垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。我國反腐敗工作查處了一批要案大案，如陳希同、成克杰、程維高、吳文達[2]、丁仰寧等腐敗案件表明，加強對黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督制約具有緊迫性。現(xiàn)行對黨委主要領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督制約的主要機制是上級黨的紀律檢查委員會監(jiān)督下級黨委會。這樣的機制主要問題是有監(jiān)督權(quán)的上級紀檢委，對下級黨委存在信息不對稱、知情不夠的問題，同級黨的紀檢委雖掌握地方政情民意，但又無權(quán)監(jiān)督黨委會，同時，人大目前無論從理論上還是制度上均不能監(jiān)督同級黨委，政協(xié)的監(jiān)督主要方式是民主協(xié)商，沒有強制力和約束力，另外，人民檢察院和政府的監(jiān)察部門是在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，他們不可能對同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)進行監(jiān)督制約，這就存在了對黨委主要領(lǐng)導(dǎo)，也就是人大、政府、政協(xié)、政法機關(guān)的一把手監(jiān)督不到位的問題。如何健全對黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督制約機制呢？筆者認為，主要是提高黨的紀律檢查委員會的政治地位，完善其運行機制。首先是提高紀委的政治地位，賦予同級紀委監(jiān)督同級黨委的權(quán)力，發(fā)揮其了解政情民意的信息優(yōu)勢。其次，實行紀委垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，人事、財務(wù)獨立于地方，使之不受地方黨委政府的干預(yù)。再次，賦予紀委列席黨委會議的權(quán)力，跟蹤監(jiān)督主要決策，使之掌握充分的信息，將監(jiān)督的起點提前，突出事前和事中監(jiān)督，改變目前紀委忙于事后查辦腐敗案件的形象。再次，完善紀委的反腐敗責(zé)任制，對于應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)當(dāng)查辦的腐敗案件，各級紀委疏于履行職責(zé)的，紀委有關(guān)責(zé)任人要承擔(dān)法律和紀律責(zé)任。

第二，加強人大對一府兩院的監(jiān)督。筆者強調(diào)：

（一）完善人大及其常委會對其任命的一府兩院工作人員的質(zhì)詢、彈劾和罷免程序，對瀆職、腐敗官員要經(jīng)常性地行使質(zhì)詢、彈劾和罷免權(quán)。

（二）突出人大對其任命官員的事前和事中監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)可能存在問題的，人大就要派出調(diào)查組，進行調(diào)查，防止出現(xiàn)腐敗以及腐敗進一步蔓延。

（三）加強人大對一府兩院尤其是政府的財政監(jiān)督。目前財政資金的運作法治化程度低，財政預(yù)算剛性不強，執(zhí)行過程彈性大，領(lǐng)導(dǎo)隨意支出未列入預(yù)算內(nèi)的資金，而下屬的財政部門又難以對此進行制約和監(jiān)督。另外，各地公共工程超預(yù)算嚴重，腐敗問題突出，人大要有專門的調(diào)查委員會，針對公共工程支出問題進行深入審核調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題就要追究有關(guān)人員的責(zé)任。為強化人大對財政監(jiān)督的力度，建議人大內(nèi)部成立會計監(jiān)督委員會，類似西方國家議會中的會計院。

（四）建立人大監(jiān)督的法律和紀律責(zé)任。目前人大的主要工作是審議立法案，通過人事任免案等，其監(jiān)督職能發(fā)揮得極其有限。

第三，公開性制度建設(shè)。筆者以為要借鑒國外政務(wù)信息公開的立法經(jīng)驗，推進政務(wù)信息公開方面的立法，建立強制性的政務(wù)信息公開制度。這其中的關(guān)鍵，是要把各種決定的理由，包括集體會議討論的各種觀點，以及決策時所考慮的主要觀點和理由，應(yīng)向有關(guān)當(dāng)事人和社會充分公開。要加強立法方面的信息公開制度建設(shè)，允許社會旁聽人大會議，參加立法及其他重大事項決定的聽證。司法方面，要放棄司法神秘主義，突出說理性，司法審判過程中合議庭成員的意見以及審委會各成員的意見，不要作為國家秘密，而是要作為判決的理由及其形成過程，向當(dāng)事人和社會公開。尤其值得一提的是，當(dāng)前對于反腐敗工作有重大意義的公開性制度建設(shè)，是規(guī)定公開各級干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其家屬財產(chǎn)的數(shù)量、種類、地點、來源，以接受群眾監(jiān)督和舉報以及有關(guān)機關(guān)的核查。當(dāng)然，公開性方面的制度建設(shè)關(guān)鍵是新聞輿論監(jiān)督的法治化。很多腐敗分子不怕舉報，就怕媒體曝光，目前新聞媒體受官方控制程度很高，缺乏相對獨立性，時常官員唱戲，媒體喝彩，其監(jiān)督功能受到很大的限制，因此要通過新聞立法，確立新聞自由、公正、客觀原則，保障新聞媒體獨立采訪報道的權(quán)利，以充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。

第四，完善人民群眾信訪監(jiān)督制度。我國在執(zhí)行信訪工作中出現(xiàn)了一些問題，比如實踐中不允許越級上訪，對上訪群眾以各種理由進行壓制、打擊、報復(fù)，甚至刑事制裁問題，[3]這嚴重損害了黨和政府的形象，影響了信訪制度溝通和監(jiān)督功能的發(fā)揮。筆者以為，首先要允許人民群眾越級上訪。正是因為問題在下面得不到解決，人民群眾才去越級上訪的。其次，建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。對于信訪中發(fā)現(xiàn)有問題的官員一定要調(diào)查處理，對于不切實履行信訪職責(zé)的官員要追究其失職責(zé)任，對于壓制打擊報復(fù)上訪群眾的官員要追究其法律和紀律責(zé)任。調(diào)查和處理權(quán)可由紀檢和監(jiān)察部門來行使。再次，采取切實措施保護人民群眾的上訪權(quán)利。建立信訪的登記、答復(fù)制度，期限處理制度，重要案件的信訪人（證人）的保護制度。最后規(guī)范的越級上訪制度，凡信訪案件未能在基層得到處理的，信訪人就可以進行越級上訪，同時信訪人可以要求紀檢和監(jiān)察部門對有關(guān)信訪部門及相關(guān)部門和人員進行調(diào)查處理。第五，巡察工作制度化。2003年中央向地方派出巡察專員，對地方高級干部和金融、人事、土地轉(zhuǎn)讓等重大專項問題進行監(jiān)督檢查。筆者建議在試點的基礎(chǔ)上，制定巡察工作條例，使巡察工作制度化、經(jīng)?；?、權(quán)威化。要通過制定規(guī)則，賦予巡察專員監(jiān)督從中央到地方的主要干部，專項檢查金融、人事、土地出讓、國有資產(chǎn)流失、海關(guān)等容易發(fā)案領(lǐng)域的工作等職責(zé)，賦予巡察專員以直接受案權(quán)、提請紀委等有關(guān)機關(guān)調(diào)查權(quán)、提請對有關(guān)官員違法違紀責(zé)任的追究權(quán)、提請黨委會和人大對有責(zé)任官員的彈劾和罷免權(quán)等職權(quán)。

2、健全干部人事制度。

我們的干部人事制度主要是委任制，官員對上負責(zé)，他們的提名、選拔、晉升，主要由上面決定，必然導(dǎo)致他們熱衷于往上走后門，拉關(guān)系，找靠山。要制度上遏制吏治腐敗，根本性的是民主，即在選人用人方面，要擴大民主，在干部管理上實行監(jiān)督的民主化。

擴大民主可以在兩個方面進行：一是擴大基層直接選舉的范圍。將目前在村級直選的基礎(chǔ)上，逐步擴大到縣級機關(guān)的直選。縣級政府及其部門、法院、檢察院的主要領(lǐng)導(dǎo)，均納入直接選舉的范圍。改革候選人的提名方式，黨內(nèi)要提出多名候選人，實行差額選舉，允許候選人之間就其政策主張進行電視辯論，但要求辯論的內(nèi)容不得違反現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，否則其他候選人可以要求法院確認選舉無效。通過候選人之間的辯論，讓選民明辨候選人的道德、水平、施政才能，選出最佳人選。二是擴大黨內(nèi)民主。由于黨居于執(zhí)政地位，掌握巨大的權(quán)力，黨內(nèi)民主的水平直接影響人民民主的水平，擴大黨內(nèi)民主對于發(fā)展人民民主具有特殊重大的意義。首先是擴大黨代表大會和委員會的決策權(quán)，實行票決制。重大理論問題、重大歷史問題、方針政策問題、發(fā)展戰(zhàn)略問題、人事提名問題等，都由委員會通過投票方式來決定。其次，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要通過差額選舉來產(chǎn)生。再次，改革委任制干部的產(chǎn)生辦法。改變由某個人或少數(shù)人來選少數(shù)人的選人用人機制，對于一般委任干部，采取公開考試，公開答辯，向社會公示，擇優(yōu)選用的機制；對于重要委任干部的選用，采差額方式，被選人辯論，集體投票決定。事實上各地正在推行的干部競爭上崗，就是在選任用人領(lǐng)域?qū)嵭懈偁?。問題的關(guān)鍵是如何建立和完善干部競爭的規(guī)則，保證競爭合法有序地進行。

在干部的管理上要突出對干部的監(jiān)督。對干部的管理不是要去干預(yù)他的法定工作，甚至包辦代替，而主要是監(jiān)督。要加強監(jiān)督，就要嚴密各種監(jiān)督制度。要保持監(jiān)督的持久動力，就必須保證監(jiān)督的民主性。只有人民以及真正代表人民利益的官員，才能有持續(xù)不斷的監(jiān)督動力。而要保證監(jiān)督的民主性，就必須加強黨和國家體制的民主性，這其中實行干部任期制、選舉制和競爭制尤為關(guān)鍵。干部任期結(jié)束，要繼續(xù)當(dāng)選，就必須拿出令人信服的政績，否則，在競爭的情況下，他就難以繼續(xù)當(dāng)選。為了能夠繼續(xù)當(dāng)選，他就必須代表人民利益和意志，持續(xù)不斷地履行好自己監(jiān)督的職責(zé)，保持對干部監(jiān)督的持久動力。

3、以行政許可法的實施為契機推進行政審批制度改革。

行政審批的大量存在是導(dǎo)致腐敗的一個重要制度性原因。每一項行政審批權(quán)都可能被濫用，成為機關(guān)創(chuàng)收、個人腐敗的機會。很多論者，強調(diào)改革行政審批制度對于反腐敗的重大意義，[4]筆者深為同意。這幾年，政府及其部門自覺地清理行政審批事項，取得了一定的成果，但有關(guān)部門利益的實質(zhì)性審批事項仍然保留較多，給產(chǎn)生腐敗留下許多制度性的溫床。因此，嚴格控制行政審批，是防止腐敗所必需。當(dāng)前要以實施行政許可法為契機，徹底清理行政審批事項，把不符合行政許可法要求的行政審批事項全部予以清理，嚴禁借行政審批來收費，來謀取部門和個人利益，并嚴格按照行政許可法的要求規(guī)范行政審批的實施，落實“公開、公正、公平”原則，借以鏟除腐敗產(chǎn)生的溫床。同時，行政機關(guān)對行政許可的管理、監(jiān)督，可以借鑒“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”行政三權(quán)分離模式，借以發(fā)現(xiàn)行政審批過程的問題，杜絕行政審批過程中的腐敗現(xiàn)象。[5]

4、加快生產(chǎn)資料市場化配置方面的制度建設(shè)，阻止權(quán)力進入市場。

生產(chǎn)資料的價格雙軌制導(dǎo)致腐敗，這已是不爭的事實。隨著大量生產(chǎn)資料由市場來配置，雙軌制導(dǎo)致的腐敗也基本得到遏制。但在土地資源的配置上，長期以來我們實行的是協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，市場配置率很低，轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)讓，以什么價格轉(zhuǎn)讓，主要由官員決定。這里就存在巨大的腐敗機會。事實上，各地的土地轉(zhuǎn)讓不少存在腐敗的問題，與土地資源的市場化配置率低存在直接關(guān)系。雖然我們推行經(jīng)營性商業(yè)用地以拍賣方式進行配置，但有些地方仍然以各種理由，以協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。另外，應(yīng)當(dāng)按照市場法則運行的金融機構(gòu)貸款，也存在不按市場法則，而按領(lǐng)導(dǎo)批示和其他非正常方式放貸的問題。從各地查處的一些金融腐敗案件來看，違法干預(yù)貸款、非法發(fā)放貸款比較嚴重。非法轉(zhuǎn)讓土地、非法干預(yù)招投標、非法干預(yù)貸款等問題實質(zhì)權(quán)力并未退出市場。因此，阻斷權(quán)力進入市場應(yīng)成為制度建設(shè)的重要方面，其中的關(guān)鍵就是繼續(xù)完善并認真落實經(jīng)營性用地的拍賣辦法，招標投標法，政府采購法以及各種金融法律法規(guī)等，強化紀檢、監(jiān)察和檢察機關(guān)的監(jiān)督查處力度，對于利用權(quán)力干預(yù)土地

出讓、招標投標、銀行放貸的，要嚴肅追究其法律和紀律責(zé)任。

5、建立和完善財產(chǎn)實名制和財產(chǎn)申報制度。

有論者強調(diào)建立財產(chǎn)實名制和財產(chǎn)申報制度，對于反腐敗有重要意義，[6]筆者同意這個判斷，事實上我國也已經(jīng)建立了這方面的制度。據(jù)筆者的觀察了解，我國的這方面制度實行的效果并不好，各地腐敗官員的巨額腐敗財產(chǎn)并沒有因為實行這些制度而得以完全暴露，甚至很難因為這些制度而得以暴露。這其中的主要手法就是腐敗官員有些是通過家屬收受賄賂，對其腐敗得來的存款、不動產(chǎn)和其他貴重物品，并不以自己的名義儲存和登記，而是以親屬的名義進行，有些甚至不去銀行存款，也不去進行不動產(chǎn)登記，有的存款于境外，還有的以自己或親友的名義到國內(nèi)其他地方投資，非法洗錢。對于這些，我國目前的財產(chǎn)實名制和財產(chǎn)申報制度尚不能解決。完善這些制度，一個辦法就是要求一定級別以上的官員以及重要崗位的官員，不僅對自己的財產(chǎn)，對其家屬的財產(chǎn)（包括存款、不動產(chǎn)以及其他貴重物品）也要進行申報，說明財產(chǎn)來源和線索。凡未申報的官員及其家屬財產(chǎn)均以財產(chǎn)來源不明罪給予治罪沒收。其次，要加強對官員出境的審查控制，盡最大的努力控制官員攜款外逃。在國內(nèi)難以隱藏財產(chǎn)的情況下，腐敗官員勢必想盡辦法轉(zhuǎn)移資金到境外，這就要求中央派出要員到官員外逃和資金轉(zhuǎn)移比較集中的如美國、澳洲、加拿大等國，調(diào)查腐敗官員及其家屬的財產(chǎn)情況，從中發(fā)現(xiàn)非法財產(chǎn)的線索，追繳非法轉(zhuǎn)移的財產(chǎn)。再次，就是建立官員及其家屬的財產(chǎn)公開制度，以接受社會和其他機關(guān)的監(jiān)督。

6、改革財政稅收體制，增加地方財力，遏制執(zhí)法腐敗。

1995年以來，我們實行分稅制，這對于增加中央財力，增強中央宏觀調(diào)控的能力，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性起到了應(yīng)有的作用，但由于地方經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，分稅制的弊端已經(jīng)體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為欠發(fā)展地區(qū)執(zhí)法經(jīng)費短缺和財政赤字嚴重。地方政府及其部門為了改善財政狀況，鼓勵趨利執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法不公，執(zhí)法腐敗。為了改變因地方財政短缺而帶來的制度性執(zhí)法腐敗，改革目前的財政稅收體制就要必要，尤其對中西部欠發(fā)展地區(qū)。改革的主要方向就是適當(dāng)擴大地方稅收所占的份額，增加地方財力。

二、創(chuàng)新制度，嚴厲打擊腐敗

我國目前打擊腐敗的制度尚不健全。要徹底震懾腐敗分子，遏制腐敗行為，務(wù)必要創(chuàng)新打擊腐敗的制度體系。

1、改革反腐敗機關(guān)的運作機制。

作為主要調(diào)查腐敗行為，打擊腐敗分子的機關(guān)紀委、監(jiān)察和檢察院的反貪部門，在體制上運作不是很順暢，主要表現(xiàn)為三個方面：一是這三個機關(guān)都受雙重領(lǐng)導(dǎo)，人事、財政、辦公設(shè)施均受地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和支配，其獨立性和抗干擾能力不強，其反腐敗功能難以充分發(fā)揮。

[6]二是目前“內(nèi)部規(guī)定查處領(lǐng)導(dǎo)干部案件要經(jīng)同級黨委批準，而不少領(lǐng)導(dǎo)干部對反腐敗要存在種種模糊認識，怕影響經(jīng)濟，影響政績，影響聲譽，有的領(lǐng)導(dǎo)干部法制、紀律觀念不強，習(xí)慣于以言代法（紀），以權(quán)壓法（紀），使得紀檢、監(jiān)察、檢察機關(guān)難以真正依法依紀辦事，有線索不讓報、有案不讓查、觸犯刑律未能依法懲處的情況屢見不鮮，影響了反腐敗的力度和成效。”[6]筆者深為同意所引文章作者對目前反腐敗機制存在的弊端所作的上述兩個事實判斷，不僅如此，目前實行的廉政連帶責(zé)任制更使得有些領(lǐng)導(dǎo)不愿意在本地方和部門進行深入的反腐敗工作，因為這會使他本人受到牽連，連帶承擔(dān)法律或紀律責(zé)任。三是反腐敗機關(guān)的權(quán)限劃分不清問題。究竟哪些案件由紀委調(diào)查，哪些案件由監(jiān)察部門負責(zé)查處，哪些由檢察機關(guān)來查處，規(guī)定不清楚，往往紀委和監(jiān)察合署辦公，使用“雙規(guī)”（是指在規(guī)定的時間和規(guī)定的地點交代問題）“雙指”（是指定的時間和指定的地點交代問題）措施，變相強制，進行案件調(diào)查，覺得要追究刑事責(zé)任時，就將案件移送到檢察院，由檢察機關(guān)進行證據(jù)轉(zhuǎn)換，依法定程序提出公訴。這樣一個運作機制，一個問題就是將法定反腐敗的檢察機關(guān)置于紀檢和監(jiān)察的從屬地位，有違法治原則。其次是三個機關(guān)各自掌握的查處標準不統(tǒng)一，可能存在扯皮的事情，難以形成反腐敗的合力。再就是證據(jù)問題，紀委和監(jiān)察沒有刑事案件調(diào)查權(quán)，其取得的證據(jù)不能用于刑事訴訟，等到檢察機關(guān)進行證據(jù)轉(zhuǎn)換時，又給被查處人留下很大的翻供空間，給刑事追訴造成困難。還有就是由于目前紀委和監(jiān)察部門查辦的腐敗案件，要不要移送檢察機關(guān)，標準是什么，由誰決定，對構(gòu)成犯罪的不移送要不要承擔(dān)責(zé)任以及由誰承擔(dān)什么樣的責(zé)任，規(guī)定尚不明確，實踐中以紀代刑的問題就可能發(fā)生。最后是查處期限長，人力物力重復(fù)使用，效率不高，也損害被查處人的合法權(quán)益。

對于目前這樣反腐敗機構(gòu)及其運作機制，筆者以為有必要進行下述改革。第一，三機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，人財物不由地方控制，增強他們的獨立性和抗干擾能力。第二，查不查處領(lǐng)導(dǎo)干部完全依據(jù)法律規(guī)定來辦，不必向同級黨委請示同意，因為法律代表了全黨的意志。第三，對于紀委、監(jiān)察、檢察機關(guān)在反腐敗方面的職權(quán)分工問題，筆者認為，還是應(yīng)當(dāng)確立檢察機關(guān)為查辦腐敗案件的主要機關(guān)，紀委和監(jiān)察作為事前和事中監(jiān)督的的主要機關(guān)。這是因為：首先這符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，檢察機關(guān)具有查辦腐敗案件的全部職權(quán)，而紀委、監(jiān)察部門的職權(quán)有限，比如這兩個機關(guān)嚴格說來只有違紀調(diào)查權(quán)，并無調(diào)查刑事案件的偵查權(quán)，他們不能對嫌疑人實施強制，他們對嫌疑人采取強制措施有違人權(quán)原則和法治原則。當(dāng)然限于現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，檢察機關(guān)受到傳喚時間的限制，因嫌疑人拒不交代問題，而不能進行調(diào)查時，可以請求紀委協(xié)助調(diào)查，由紀委對嫌疑人（限于中共黨員）進行“雙規(guī)”。其次，要走出反腐敗的重刑主義誤區(qū)，必須加強事前和事中監(jiān)督，而由紀委和監(jiān)察部門承擔(dān)事前和事中監(jiān)督，符合這他們的職權(quán)特征。再次，由檢察機關(guān)主要承擔(dān)腐敗案件的調(diào)查，也不影響紀委和監(jiān)察對腐敗官員的黨紀和政紀追究。檢察機關(guān)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)被調(diào)查官員不構(gòu)成犯罪，但需要追究黨紀或政紀的時候，可以將案件移送給紀委和監(jiān)察機關(guān)，由他們追究黨紀和政紀責(zé)任。有罪的腐敗官員經(jīng)法院判決后，由他們追究黨紀和政紀責(zé)任。目前理論界有種觀點認為，為加強對腐敗案件的查處，借鑒香港和新加坡的做法，將紀委、監(jiān)察、檢察機關(guān)的反貪法紀部門合并，成立廉政公署，賦予廉政公署以極大的權(quán)威，負責(zé)查辦腐敗案件。筆者認為，這種主張不符合國情。因為中國共產(chǎn)黨居于執(zhí)政地位，數(shù)量龐大的黨員干部的確需要嚴格的紀律約束，也的確需要一個像黨的紀律檢查委員會這樣職能的機構(gòu)存在，將現(xiàn)在的紀委合并到廉政公署，是否再要成立一個紀委來？如果再要一個紀委，又何必合并呢？同樣的理由適用于監(jiān)察部門。問題的關(guān)鍵是加強查辦腐敗案件的機關(guān)的政治地位和權(quán)威，因此在整合機構(gòu)時，可以考慮檢察機關(guān)的職能進行分解調(diào)整，將其反貪和法紀部門獨立，賦予其極大的權(quán)威性，并借鑒大陸法系的做法，將檢察機關(guān)的刑事公訴職能附設(shè)于法院。

2、嚴厲刑罰制裁，提高刑法的可操作性。

我國刑法對貪污罪、受賄罪規(guī)定了最高可判處死刑的嚴厲制裁措施，這對于威懾腐敗發(fā)揮了巨大的作用，與此不相協(xié)調(diào)的刑法規(guī)定就是巨額財產(chǎn)來源不明罪。凡被認定為來源不明的巨額財產(chǎn)，不管數(shù)量有多大，最高只判處5年的有期徒刑。巨額財產(chǎn)來源不明罪的這樣的刑罰規(guī)定，實際上給腐敗分之規(guī)避嚴厲的刑法制裁提供了絕佳法律機制。新加坡刑法規(guī)定，凡不能說明合法來源的巨額財產(chǎn)，均以貪污論處，這就顯著提高了官員謀取非法財產(chǎn)的法律責(zé)任，有力地震懾官員的非法行為。新加坡的這一刑事立法，值得我們認真借鑒。另外，為提高巨額財產(chǎn)來源不明罪的可操作性，配套地要實行財產(chǎn)申報制度，通過補充刑法條款或者進行法律解釋，規(guī)定凡未申報的財產(chǎn)均作來源不明的財產(chǎn)。再就是官員來源不明的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括其家屬收受的來源不明的財產(chǎn)。

修改刑法的有關(guān)條款，增加規(guī)定賄賂犯罪的嚴格刑事責(zé)任，增強刑法的可操作性。在賄賂犯罪中，有謀取“不正當(dāng)利益”這個用語。從法律解釋學(xué)的角度，這是個模糊用語，很難界定某個利益是否正當(dāng)，如某包工頭具備相應(yīng)施工資質(zhì)，為了取得某工程的施工合同，維持職工的生存和福利，而向發(fā)包方的領(lǐng)導(dǎo)行賄，這里的施工合同就很難解釋為“不正當(dāng)利益”。再如，長期分居的夫婦，為了調(diào)動工作，而向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行賄，也很難將此種情況下的解決夫

妻分居問題解釋為“不正當(dāng)利益”。但這些案例中的行賄、受賄行為，是法律禁止的行為，情節(jié)嚴重的構(gòu)成犯罪，是要追究刑事責(zé)任的。這就出現(xiàn)一個問題，如果嚴格依照罪行法定主義，只要不能證明利益的不正當(dāng)性，就不能定罪處罰，顯然，這就會放縱犯罪。這里的關(guān)鍵就是行賄人不能向公職人員行賄這個客觀行為，至于謀取利益是否具有正當(dāng)性，并不重要。再如受賄罪中“為他人謀取利益”的主觀要件，不僅難以界定，[6]而且也有違官員應(yīng)為民謀利的權(quán)力運作要求。問題的關(guān)鍵是受賄罪的構(gòu)成不在于“為他人謀取利益”這個主觀要件，而在于客觀上在公務(wù)活動中收受他人財務(wù)這個行為。因此，賄賂犯罪的構(gòu)成要件中，可以不要求是否有“謀取不正當(dāng)利益”、“為他人謀取利益”這樣的主觀要件，只要客觀上實施了刑法禁止的行為，就可以認為構(gòu)成犯罪。這就嚴格刑事責(zé)任。至于利用職務(wù)便利的其他犯罪，如瀆職罪等，主觀要件并不重要，可以不作為犯罪構(gòu)成要素，而將此類犯罪規(guī)定為嚴格責(zé)任。筆者認為，對于貪賄性質(zhì)的犯罪，由于侵害的是公職人員職務(wù)的廉潔性，公職人員有這種犯罪，即表明其不具有擔(dān)任公職的道德素質(zhì)，在認定其犯職務(wù)犯罪判處主刑的同時，就應(yīng)附加剝奪政治權(quán)利，以維護公共職務(wù)的廉潔性。至于非職務(wù)犯罪，則可不附加剝奪政治權(quán)利。

3、改革反腐敗刑事追究程序規(guī)則。

現(xiàn)行刑事調(diào)查程序?qū)τ诜锤瘮∮泻懿焕囊幻?，主要問題有：一是傳喚時間不超過12小時的規(guī)定。由于賄賂犯罪在證據(jù)上沒有物證和第三者證人，主要靠口供定案，只要嫌疑人能頂住這12小時的傳訊，檢察機關(guān)就必須放人，這樣就難以對腐敗分之形成強大的思想壓力，促其交代犯罪事實，嚴重束縛了偵查機關(guān)的手腳。[6]腐敗的單行立法，改革這些程序制度，對于搞好反腐敗工作意義重大。二是技術(shù)偵查手段受到限制。對于電話監(jiān)控，檢察機關(guān)就不能進行，只能通過公安機關(guān)來實施，這就有可能泄密，因此賦予檢察機關(guān)以技術(shù)偵查權(quán)甚為必要。三是沒有建立有效的獎勵和保護舉報人和證人制度。貪賄案件中舉報人的舉報對于發(fā)現(xiàn)案件線索和調(diào)查取證極為重要，為搞好反腐敗工作，一定要鼓勵舉報?？赡壳拔覀冊诠膭钆e報、保護舉報人方面作得很不夠，有時舉報材料還會落到被舉報人手里，非但案件難以繼續(xù)查下去，舉報人也會遭受被舉報人的打擊和報復(fù)。貪賄案件中舉報人往往又是重要的證人，建立保護舉報人和證人制度，對于揭露和證實腐敗行為，打擊腐敗分子十分重要。

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