第一篇：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

08經(jīng)濟(jì)一班 劉維 20083238

國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異？如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動？在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？近日，我們通過對成都市錦江區(qū)的實(shí)地調(diào)查，對成都市集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進(jìn)一步思考。

背景

2007年6月，成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市等榮譽(yù)稱號。兩年來，這座西南重鎮(zhèn)的改革與實(shí)踐廣受公眾關(guān)注與期待。

2009年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革現(xiàn)場研討會”，使成都兩年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)中進(jìn)行的種種探索再度引起全國各界的關(guān)注。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問題是對現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進(jìn)行改革。其中，土地管理制度的改革最為關(guān)鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，成都的探索與經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在哪里？

前日，年級選取了成都5個城區(qū)之一的錦江區(qū)，對其集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了一些調(diào)研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們對成都城鄉(xiāng)結(jié)合部在統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對此作了進(jìn)一步思考。

之一：在錦江看集體土地流轉(zhuǎn)

到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉(xiāng)農(nóng)居”為代表的錦江休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，是政府通過規(guī)劃布局調(diào)整、建設(shè)用地整理等辦法，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念成功運(yùn)用于實(shí)踐、并取得良好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的一個典范。這是一條被當(dāng)?shù)厝朔Q之為“農(nóng)地不征收、不拆遷，農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失利，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是從2003年開始醞釀、打造的，4年后，當(dāng)成都被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，盛開在成都市錦江區(qū)的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉(xiāng)居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉(xiāng)結(jié)合部推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展摸索出了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的相關(guān)改革與農(nóng)村城市化過程中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)，為成都全面探索和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。

如今，這里的農(nóng)村已經(jīng)城市化，農(nóng)民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)也已相應(yīng)地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全部意義。讓城郊結(jié)合部“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)民市民化”的同時(shí)，不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質(zhì)，是這里推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的基本原則。

這也是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所遵循的基本原則。正是在這個原則性思路的指導(dǎo)下，成都的農(nóng)村集體土地，包括集體農(nóng)地和建設(shè)用地，在政府主導(dǎo)的相關(guān)土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。

成都第一個農(nóng)村土地交易市場

幾個月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時(shí)，成都錦江區(qū)的兩宗集體建設(shè)用地使用權(quán)，在錦江農(nóng)村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農(nóng)村土地公開市場上進(jìn)行的第二次成功交易了。

錦江區(qū)統(tǒng)一有形的集體土地市場成立于成都被批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅3個月后，是成都市城區(qū)內(nèi)建立的第一個農(nóng)村土地交易市場，初時(shí)命名為錦江區(qū)土地儲備拍賣交易中心。2008年6月更名為錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心。它將區(qū)國土局、區(qū)統(tǒng)籌委和區(qū)房管局這3個部門的的相關(guān)職能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、并聯(lián)審批，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立和管理等工作。全區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、辦證、流轉(zhuǎn)等并聯(lián)審批平臺的建設(shè)和管理，也是這個交易中心肩負(fù)的一個重要職責(zé)。錦江區(qū)全部可以上市交易的農(nóng)村集體土地，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等，按規(guī)定都要在這個交易中心以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進(jìn)行公開出讓。交易中心則負(fù)責(zé)為其出讓活動提供相關(guān)政策與信息咨詢服務(wù)。

2008年11月，錦江區(qū)第一次在農(nóng)村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計(jì)23.2214畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)，取得成功。這兩宗位于規(guī)劃中的汽車產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價(jià)成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉(zhuǎn)、公開規(guī)范交易的大幕。

隨行的導(dǎo)游告訴我，在這里進(jìn)行的每一筆農(nóng)村土地交易，從最初的申請到最后的確權(quán)，全部都納入規(guī)范的管理程序，錦江區(qū)政府不僅分別制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)管理辦法，還參照國有土地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給集體建設(shè)用地確定了土地級別，限定了最低保護(hù)價(jià)，并確定了集體土地流轉(zhuǎn)的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)則和辦事流程等。

在交易中心參與集體土地交易的流程并不復(fù)雜：確權(quán)登記→數(shù)據(jù)庫建立→交易申請→權(quán)屬調(diào)查→產(chǎn)權(quán)交易→登記發(fā)證→數(shù)據(jù)庫更新→再次交易→變更登記→數(shù)據(jù)庫變更。我們后來發(fā)現(xiàn)，相較而言，交易前的一系列基礎(chǔ)性工作要復(fù)雜得多，難度也大得多。實(shí)際上，進(jìn)入這個公開的集體土地市場之前，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革、土地權(quán)屬的確定，已為集體土地順利流轉(zhuǎn)奠定了重要基礎(chǔ)。

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)化，也在很大程度上促進(jìn)了其資本化進(jìn)程。錦江農(nóng)民的集體土地資源，在得到農(nóng)民同意的前提下，以資產(chǎn)

形式量化給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再量化給農(nóng)錦公司，再由農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營。因此，進(jìn)入錦江集體土地市場的流轉(zhuǎn)方的主體，實(shí)際上是作為農(nóng)民集體土地資產(chǎn)管理者的農(nóng)錦公司。在農(nóng)錦公司這里，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)際上以股份的形式轉(zhuǎn)化為一種資本，交由公司作整體運(yùn)營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉(zhuǎn)的收入由農(nóng)錦公司扣除土地整理等相關(guān)成本后，按11個村級資產(chǎn)經(jīng)營管理公司確權(quán)登記的集體土地所占比例進(jìn)行分配，這11個村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個人。

這種目前看起來比較理想化的土地資本運(yùn)營方式至少解決了集體土地進(jìn)入市場所面臨的兩個最基本的問題：一是避免了農(nóng)民個人手中的土地由于小規(guī)模（或無規(guī)模）、分散化且無整體配套的產(chǎn)業(yè)布局與基本發(fā)展環(huán)境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農(nóng)民本身個體分散、無組織約束、無規(guī)范管理而容易導(dǎo)致的交易過程中的信譽(yù)失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，農(nóng)民愿不愿意以這種方式流轉(zhuǎn)，仍然是農(nóng)民自己的權(quán)利。

作為成都市中心城區(qū)，以城帶郊的錦江區(qū)，其集體土地流轉(zhuǎn)不止于建設(shè)用地的集中流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，全區(qū)位于城市規(guī)劃圈外的集體建設(shè)用地面積僅4300多畝，而集體農(nóng)用地總面積達(dá)16322畝。這些農(nóng)地在確權(quán)工作完成后，也是以大致相同的形式流轉(zhuǎn)給公司，經(jīng)統(tǒng)一整理后再以一定規(guī)模通過公開市場交易，流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，進(jìn)行花卉種植等經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)民除了以自己的土地使用權(quán)入股以外，還可受雇于這些農(nóng)業(yè)公司，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變身份，成為產(chǎn)業(yè)工人。

農(nóng)民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農(nóng)民公寓在重新規(guī)劃后的居住區(qū)內(nèi)興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當(dāng)這些原來的農(nóng)民在城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的新環(huán)境中生活時(shí)，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區(qū)別。除了他們手中依然擁有的土地所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)量化后的資產(chǎn)。

之二：“增減掛鉤”背后的故事

成都市錦江區(qū)的土地利用產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方案，把“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐，政府引導(dǎo)、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實(shí)上，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。

規(guī)劃布局，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向

成都是不枉“規(guī)劃先行”之稱的。早在2004年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規(guī)劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規(guī)劃修編之機(jī)，由市政府牽頭，讓土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及工業(yè)布局規(guī)劃的修編同步進(jìn)行，統(tǒng)一編制。在那個時(shí)候，成都市就提出把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)作為新一輪規(guī)劃（即2004-2020年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。

成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗(yàn)卻早在5年前規(guī)劃修編時(shí)就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實(shí)踐。

土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)

在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數(shù)字削減到“50”，減下來的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當(dāng)然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計(jì)時(shí)仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進(jìn)入集體土地市場、并通過招拍掛提升價(jià)值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少。

“198”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民

小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)而再流轉(zhuǎn)給上一級的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過程是非市場化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進(jìn)入市場之前，它實(shí)際上已通過協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購”到自己手里，其農(nóng)地的收購標(biāo)準(zhǔn)是參照并略高于國家征地的標(biāo)準(zhǔn)。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，這個權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點(diǎn)股份；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補(bǔ)償。

其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上實(shí)行的是實(shí)物補(bǔ)償制。以現(xiàn)有戶籍人口計(jì)算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補(bǔ)35平方米，同時(shí)按每人10.5平方米的面積標(biāo)準(zhǔn)配給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，供其出租或以其他方式經(jīng)營，所得收益歸該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補(bǔ)償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進(jìn)之前的過渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時(shí)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進(jìn)新居的，將繼續(xù)得到補(bǔ)償。

對于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價(jià)的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補(bǔ)償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因?yàn)檫@些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進(jìn)行集中整理，農(nóng)地就沒法進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，建設(shè)用地不僅不可能實(shí)現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進(jìn)行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

其實(shí)，這些都還只是蘊(yùn)含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事。

“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。

2005年，成都被國土資源部批準(zhǔn)為全國首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市。從那時(shí)開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點(diǎn)工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來進(jìn)行，用“活”了這一政策。

在錦江區(qū)，整個“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。錦江還計(jì)劃對“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進(jìn)行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運(yùn)動休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時(shí)，規(guī)劃并建設(shè)了兩個大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。

據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進(jìn)行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實(shí)上，沒有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無法進(jìn)行，土地的高效集約利用也無法實(shí)現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。

當(dāng)然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流動上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的幾個創(chuàng)新與思考

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗(yàn)工作做得比較“實(shí)”。在做“實(shí)”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個創(chuàng)新點(diǎn)：

創(chuàng)新之一：政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。

成都規(guī)劃的總體思路來自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，尤其是土地管理制度的改革試驗(yàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

創(chuàng)新之二：通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進(jìn)入市場交易創(chuàng)造了條件。

農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三級所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營地的形式分配給了農(nóng)民個體。主體太多，往往導(dǎo)致事實(shí)上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為一個鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題，又從總體上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。

創(chuàng)新之三：成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。

成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國有土地市場的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理。

錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來的混亂。

創(chuàng)新之四：本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。

通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進(jìn)入了標(biāo)準(zhǔn)的“城市小區(qū)”，住進(jìn)了高層公寓；農(nóng)地被整理成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營權(quán)可以到集體土地市場上招標(biāo)掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)??鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運(yùn)用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發(fā)展資金。

不過，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進(jìn)行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進(jìn)一步思考：

思考之一：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施需要產(chǎn)業(yè)支撐。

我們所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗(yàn)是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價(jià)值將無法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無法進(jìn)行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”？

思考之二：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協(xié)議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是先交給村集體經(jīng)濟(jì)組織、然后交給農(nóng)錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農(nóng)錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農(nóng)民房屋、青苗等各種補(bǔ)償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進(jìn)行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應(yīng)出去。這里就面臨著一個很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：土地從大面積取得到單個供應(yīng)出去，有一個時(shí)間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表的農(nóng)錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時(shí)承擔(dān)高額利息，而能不能收回這些經(jīng)濟(jì)成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農(nóng)錦公司將勢必負(fù)債累累。

思考之三：建設(shè)用地增減掛鉤政策的過量運(yùn)用會否影響城市建設(shè)用地總量的控制。

成都在改革試驗(yàn)中用活了“增減掛鉤”政策，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但是，在創(chuàng)新的同時(shí)，我也注意到，其具體增減掛鉤項(xiàng)目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設(shè)用地總量有被突破的可能。

思考之四：集體土地使用證的“效應(yīng)”與“小產(chǎn)權(quán)”房問題。

農(nóng)民交出宅基地、搬進(jìn)公寓樓，獲得住房補(bǔ)償（有的還不止一套），其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在很大程度上得到了保障。但是，農(nóng)民獲得“補(bǔ)償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會因其集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而成為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)民集體獲得的按每人10.5平方米補(bǔ)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用于經(jīng)營的那部分房源，顯然更有可能成為“小產(chǎn)權(quán)”房，其經(jīng)營的合法性得不到保障。當(dāng)然，這些房子與目前市場上的普通“小產(chǎn)權(quán)”房有所不同，它擁有國土部門核發(fā)的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗(yàn)中的一項(xiàng)探索性行為，并未取得與國有土地使用證同等的“效應(yīng)”，所以，其在市場上流轉(zhuǎn)的合法性仍會被質(zhì)疑。

當(dāng)然，成都的改革性試驗(yàn)還在探索中。相信所有的疑問都會在其進(jìn)一步的探索和實(shí)踐中得到完美的解答。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們，在這次的社會實(shí)踐中也得到相應(yīng)的思考和啟示。

第二篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

--2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會重要觀點(diǎn)集粹 中國土地勘測規(guī)劃院許堅(jiān)

摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會的13個重要觀點(diǎn)，包括：利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性，土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，地票交易制度是一項(xiàng)公平和效率兼顧的制度，補(bǔ)償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念，我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合，征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體有待完善，“十一五”時(shí)期多重因素導(dǎo)致我國土地財(cái)政收入大幅增長和加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地資源制度土地資產(chǎn)制度土地管理制度改革

2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會于11月18-20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學(xué)會理事長王世元同志到會并發(fā)表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協(xié)學(xué)會學(xué)術(shù)部劉興平副部長等到會并致辭。學(xué)會名譽(yù)理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英研究員、江蘇省農(nóng)工辦主任曲福田教授、美國規(guī)劃師協(xié)會首席執(zhí)行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業(yè)大學(xué)馬格爾教授等專家學(xué)者應(yīng)邀做大會主題報(bào)告。會議規(guī)模約200人，共收到論文230多篇，經(jīng)過專家嚴(yán)格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流。現(xiàn)將重要觀點(diǎn)集粹如下：

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)

有專家認(rèn)為，村莊是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關(guān)系的最核心表現(xiàn)。盡管我國城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，沒有對村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分和調(diào)查，也就沒有深入揭示村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及其特征，因此，目前有關(guān)村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，第二次土地調(diào)查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務(wù)用地和農(nóng)林種植用地等，進(jìn)行目視解譯的。

2、農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農(nóng)村人口為85085×104人（包括進(jìn)城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），農(nóng)村居民點(diǎn)面積為1636.48×104 h㎡，鄉(xiāng)村人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地192.34㎡。到2008年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農(nóng)村居民點(diǎn)面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積增至229.22㎡，增幅達(dá)19.17%。農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性

有專家認(rèn)為，人們對世界的過去、現(xiàn)在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設(shè)定規(guī)劃中各項(xiàng)預(yù)測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導(dǎo)下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導(dǎo)未來土地利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還會產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。因此，我們應(yīng)該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負(fù)面影響，應(yīng)重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。

4、土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)

有專家認(rèn)為，交通活動水平是土地利用水平和交通設(shè)施供應(yīng)狀況共同作用的結(jié)果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時(shí)，交通運(yùn)輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導(dǎo)性和剛性的部分,離開了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項(xiàng)內(nèi)容也將難以全部實(shí)現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應(yīng)與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認(rèn)為，征地制度改革的實(shí)質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農(nóng)民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農(nóng)民切實(shí)享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當(dāng)然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關(guān)鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當(dāng)然，失地農(nóng)民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一

有專家認(rèn)為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開來，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為具有交換價(jià)值的股權(quán)，這有利于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營條件下，才有可能最大限度地采用新技術(shù)、新設(shè)備和先進(jìn)的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從公平上看，通過股權(quán)設(shè)置和紅利分配，每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以平等地實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益；集體經(jīng)濟(jì)組織也可通過經(jīng)營收益與分紅增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而為每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。

3、地票交易制度是一項(xiàng)公平和效率兼顧的制度

有專家認(rèn)為，目前國家平均分配建設(shè)用地指標(biāo)的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂不均。發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)不夠用，欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優(yōu)勢的原則進(jìn)行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實(shí)現(xiàn)了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價(jià)。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)來建設(shè)和經(jīng)營城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可通過征地補(bǔ)償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_(dá)到理想補(bǔ)償，但相比現(xiàn)行征地補(bǔ)償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進(jìn)一步激發(fā)與之相關(guān)的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補(bǔ)償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素

有專家認(rèn)為，目前實(shí)行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補(bǔ)償金大多低于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，有71.5%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理時(shí)才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補(bǔ)償金該如何解決，是村集體出，還是地方財(cái)政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作中，由于農(nóng)村宅基地退出分散和零星，在面積和數(shù)量上達(dá)不到統(tǒng)一上報(bào)的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前落實(shí)其具體位置及面積。

5、集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念

自北京首創(chuàng)在集體土地上建設(shè)公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設(shè)渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進(jìn)農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認(rèn)為，在集體土地上建設(shè)的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)主體、用地性質(zhì)等也符合相關(guān)規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權(quán)房是集體土地上違法建設(shè)的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因?yàn)槟承┑貐^(qū)正在試點(diǎn)集體土地上建設(shè)公租房就認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房會“轉(zhuǎn)正”了。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革

1、我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合

有專家認(rèn)為，從制度設(shè)計(jì)上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權(quán)力的擁有者，就有可能出現(xiàn)“集體腐敗”、“官官相護(hù)”等現(xiàn)象，由于“以權(quán)力制約權(quán)力”存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的先天缺陷，因此，要實(shí)現(xiàn)土地督察的目標(biāo)，還必須引進(jìn)其他權(quán)力監(jiān)督模式。有專家認(rèn)為，從土地督察制度實(shí)施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發(fā)現(xiàn)-審核-糾正”的工作機(jī)制，以及“例行督察+專項(xiàng)督察+審核督察”的核心業(yè)務(wù)體系，不僅體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”模式的運(yùn)用，同時(shí)由于群眾舉報(bào)和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會制約權(quán)力”的監(jiān)督模式，因此，我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合。

2、征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體有待完善

有專家認(rèn)為，國土資源部門擔(dān)當(dāng)征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體存在四個不足：（1）風(fēng)險(xiǎn)評估的前提是要對被征地區(qū)域情的準(zhǔn)確把握，要求評估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會矛盾及重點(diǎn)難點(diǎn)問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項(xiàng)目的實(shí)施者，卻又要對項(xiàng)目進(jìn)行沖突風(fēng)險(xiǎn)評估，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員的雙重身份使得風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的公正性難以得到社會的廣泛認(rèn)可；（3）國土資源部門很難調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也很難否定已批準(zhǔn)的征地項(xiàng)目，因此，即便評估結(jié)果是項(xiàng)目具有沖突風(fēng)險(xiǎn)，仍很難及時(shí)有效予以化解；（4）當(dāng)前要求建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的評估很多，如環(huán)境評估、拆遷評估、社會穩(wěn)定評估、征地風(fēng)險(xiǎn)評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費(fèi)，而由一個統(tǒng)一組織進(jìn)行評估較為適宜。有專家認(rèn)為，地方政府作為征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體也存在兩個問題：一是風(fēng)險(xiǎn)評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風(fēng)險(xiǎn)評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風(fēng)險(xiǎn)評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認(rèn)可。因此，理想的征地沖突風(fēng)險(xiǎn)評估主體還有待完善。

3、“十一五”時(shí)期多重因素導(dǎo)致我國土地財(cái)政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時(shí)期我國土地財(cái)政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認(rèn)為，這是五大因素影響的結(jié)果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價(jià)的大幅上漲。無論是綜合地價(jià)還是居住地價(jià)，“十一五”時(shí)期都是年年上漲的。2010年的綜合地價(jià)和居住地價(jià)分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發(fā)和新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應(yīng)量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時(shí)期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地?cái)?shù)量占當(dāng)年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達(dá)到了88.27%；五是10大重點(diǎn)城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計(jì)5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計(jì)達(dá)4300億元，占當(dāng)年全國土地出讓收入的15%。

4、加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳，將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動

有關(guān)專家根據(jù)典型調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，目前農(nóng)戶關(guān)于對“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關(guān)于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關(guān)于對“村莊基本農(nóng)田的認(rèn)知情況”的調(diào)查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關(guān)于“耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人”的回答，認(rèn)為耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人是國務(wù)院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認(rèn)為是農(nóng)戶個人的比重其次，為36.10%，認(rèn)為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農(nóng)村有關(guān)土地法規(guī)和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應(yīng)對農(nóng)戶加強(qiáng)有關(guān)耕地保護(hù)法律法規(guī)的日常宣傳。宣傳普及不應(yīng)流于形式，應(yīng)以將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動為目標(biāo)，使農(nóng)民真正成為耕地保護(hù)的主體，參與到國家耕地保護(hù)的行動中來。

注：本文刊載于《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2012年第1期。

第三篇：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的借鑒與思考

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的借鑒與思考

轉(zhuǎn)載日期：2012-7-17 23:48:00 來源：互聯(lián)網(wǎng)

中共河北省委黨校2010年第一期市廳班

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分，居“五個統(tǒng)籌”之首。2003年以來，成都市緊緊抓住城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)這一突出矛盾，著力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解“三農(nóng)”難題，進(jìn)行了積極大膽的探索和改革。2008年，成都被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。成都是如何有效推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的，對河北有什么啟示？帶著這個問題，河北省委黨校2010年第一期市廳級干部進(jìn)修班赴成都進(jìn)行了考察。總的印象是：成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中觀念新，規(guī)劃高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，一步到位；思路新，對政策理解把握準(zhǔn)確、對接合拍到位；模式新，公正合理，各方面利益兼顧；措施新，城鄉(xiāng)規(guī)劃各項(xiàng)措施落實(shí)到位。

成都城鄉(xiāng)一體化改革的經(jīng)驗(yàn)，可以這樣概括：三個集中（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中）、六個一體化（城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、管理體制一體化）、四大基礎(chǔ)工程（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、新型基層治理機(jī)制建設(shè)、村級公共服務(wù)和社會管理改革、農(nóng)村土地綜合整治）。此外，還有進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善相關(guān)的地方性法律法規(guī)、健全財(cái)政支農(nóng)支出增長機(jī)制、為農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻駝?chuàng)造條件、科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)?；l(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，以及堅(jiān)持“發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性”原則，因地制宜地建設(shè)農(nóng)村新民居等。

成都是西南地區(qū)特大中心城市，又是大城市帶大郊區(qū)。就河北而言，我省中小城市眾多，尚無一個城市的輻射帶動能力堪與成都相比，不可復(fù)制效仿成都的發(fā)展模式。但是，他們堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)的新農(nóng)村建設(shè)理念、改革創(chuàng)新精神、政府職能轉(zhuǎn)變的力度等，很多地方值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、加快河北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全省上下應(yīng)牢固樹立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、系統(tǒng)推進(jìn)”的管理指導(dǎo)思想

成都在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，不是就農(nóng)村說農(nóng)村、就城市說城市，而是遵循“城市與農(nóng)村相互依存共生共榮、城鄉(xiāng)發(fā)展必須統(tǒng)籌推進(jìn)”的現(xiàn)代化規(guī)律，把城市和農(nóng)村統(tǒng)籌考慮、三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)配套推進(jìn)，最終目標(biāo)是形成一個新型城鄉(xiāng)形態(tài)，即“城市是現(xiàn)代城市，農(nóng)村是現(xiàn)代農(nóng)村，現(xiàn)代城市和現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融，現(xiàn)代文明和歷史文明交相輝映”。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是支撐，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動是關(guān)鍵，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)城鄉(xiāng)均衡配置是保障。成都的實(shí)踐啟示我們，河北推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化不能單兵突進(jìn)只注重城市發(fā)展，必須同時(shí)注重整個市域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌發(fā)展；不能只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市功能的完善，必須同時(shí)注重城鄉(xiāng)社會事業(yè)全面進(jìn)步；不能只注重干部群眾素質(zhì)的提高，必須同時(shí)注重體制機(jī)制的改革與完善。在實(shí)際工作中，必須深入推進(jìn)以三年大變樣為主要抓手的河北城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，打破城鄉(xiāng)規(guī)劃、投入、建設(shè)分割對立的局面，通盤考慮、調(diào)整優(yōu)化包括自然資源、人力資源、社會資源在內(nèi)的所有資源。堅(jiān)持把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思想貫穿于發(fā)展規(guī)劃、工作部署、政績考核等具體工作中，確立推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的總體思路、目標(biāo)任務(wù)和工作措施。同時(shí)從建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、勞動就業(yè)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、戶籍管理等方面，采取強(qiáng)有力措施切實(shí)推進(jìn)，逐步建立起城鄉(xiāng)一體的新型管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會同步發(fā)展、共同繁榮。

二、用科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃“全覆蓋”，做到“思必循規(guī)劃、行必遵規(guī)劃、效必合規(guī)劃”。成都最突出的特色就是立法地位非常突出，真正做到了事事以規(guī)劃為龍頭，嚴(yán)格以規(guī)劃“辦事”，“一張藍(lán)圖繪到底”，從城區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，從工商業(yè)、農(nóng)業(yè)到旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)，都有“發(fā)展憲法”，并且形成了完善的監(jiān)督管理機(jī)制，有效避免了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。按照盡快適應(yīng)城市規(guī)劃由單純技術(shù)規(guī)范向公共政策轉(zhuǎn)型的要求，河北省各市要將農(nóng)村發(fā)展（從市到區(qū)、縣，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直至到村、社區(qū)和農(nóng)民集中居住區(qū)）納入全市發(fā)展的管理框架之中，城鄉(xiāng)規(guī)劃要“全域覆蓋”；城鄉(xiāng)交通要“全域暢通”；城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)要“全域均衡”；加大投入、擴(kuò)大投資，項(xiàng)目要符合“全域科學(xué)發(fā)展”的要求，把城市化發(fā)展定位于新型城鄉(xiāng)形態(tài)，讓市場要素在市域內(nèi)無障礙流動，把政府可調(diào)控資源在“全域”內(nèi)向低位傾斜。眼下應(yīng)抓緊做好兩件事：其一，加快出臺《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》。編制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，做好與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的銜接工作，保證城市空間布局、資源調(diào)控、產(chǎn)業(yè)集聚和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，待時(shí)機(jī)成熟，將城市總體規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”。進(jìn)一步建立健全規(guī)劃監(jiān)督管理制度，完善行政監(jiān)督制度、社會監(jiān)督制度和公開通報(bào)制度，將法律、行政、社會和科技手段有機(jī)結(jié)合。其二，各市、縣（市、區(qū)）設(shè)立城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、分級審查、強(qiáng)化監(jiān)督”的城鄉(xiāng)管理體系。改革規(guī)劃管理體制，切實(shí)提高規(guī)劃執(zhí)行力。

三、著力加快推進(jìn)京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)一體化，與京津發(fā)展規(guī)劃自覺對接、主動對接，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

地處成都近郊的錦江區(qū)三圣街道辦事處，根據(jù)紅砂村、萬福村、駙馬村、幸福村和江家堰村的不同文化特色，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，針對成都的消費(fèi)市場需求，大力發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，走休閑經(jīng)濟(jì)之路，分別打造出“花鄉(xiāng)農(nóng)居”、“荷塘月色”、“東籬菊園”、“幸福梅林”和“江家菜地”五大景觀區(qū)域，被譽(yù)為“五朵金花”。目前已初現(xiàn)創(chuàng)意村、畫家村、雕塑村、攝影村、民俗村雛形，使旅游成為載體，文化塑造靈魂，達(dá)到了人氣旺，旅游熱。這些做法對河北的啟示是，要做好環(huán)京津這篇大文章，毗鄰京津縣（市）在區(qū)域功能定位、建設(shè)項(xiàng)目的選擇上一定要堅(jiān)持市場導(dǎo)向，堅(jiān)持文化先行，注入文化因子，緊緊圍繞京津市場消費(fèi)需求，主動融入京津城市生活方式，突出河北人文特色策劃項(xiàng)目，形成項(xiàng)目為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為農(nóng)民就業(yè)提供機(jī)會、就業(yè)為農(nóng)民變?yōu)槭忻駝?chuàng)造條件的良性循環(huán)。省市有關(guān)部門要用科學(xué)發(fā)展的眼光，從加快京津冀城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度，自覺主動地與京津發(fā)展規(guī)劃對接，以合作共贏的思維策動謀劃京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)一體化的破題之作,開拓環(huán)京津區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新空間。在界河及跨界河綜合治理、跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施對接、京津冀產(chǎn)業(yè)合作、社會管理和公共服務(wù)對接方面實(shí)現(xiàn)新突破。積極推進(jìn)三方在建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、生態(tài)文明全方位合作發(fā)展。

四、從重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革發(fā)力攻堅(jiān)，加快破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制障礙，以改革增活力、促發(fā)展

成都是全國唯一在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)城鄉(xiāng)人均收入差距略有下降的特大中心城市。他們的一個重要經(jīng)驗(yàn)就是：始終把加快農(nóng)村市場化改革、推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解“三農(nóng)”難題的突破口。率先實(shí)施了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以“還權(quán)賦能”為核心，實(shí)施了農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)、登記及頒證工作，建立了市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。率先在全國創(chuàng)設(shè)了耕地保護(hù)基金，市、縣兩級財(cái)政投入26億元，為保護(hù)耕地的農(nóng)戶每年分別按基本農(nóng)田400元/畝，一般耕地300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放耕保金，用于補(bǔ)貼農(nóng)民購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過建立充分調(diào)動廣大農(nóng)民積極性的新型耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保了耕地總量不減少，糧食生產(chǎn)能力不下降。加快農(nóng)村金融體制改革，開展了村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)，組建了市、縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，建立了利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作抵押擔(dān)保融資的機(jī)制，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“資本化”。深化投融資體制改革，自上而下組建了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)物流等投資公司，形成了政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與的多元化資金保障機(jī)制，比較好地解決了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中“錢從哪里來”的難題。針對河北的情況，我們建議：可考慮將石家莊、廊坊作為我省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的試點(diǎn)，先行一步、率先啟動，探索加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的方法和路徑。其要點(diǎn)：一是進(jìn)一步改革戶籍制度，適度放開戶籍限制，全力解決農(nóng)民遷往城鎮(zhèn)后的就業(yè)、社保、醫(yī)保和子女上學(xué)等問題，使附著在戶口上的二元差別和利益關(guān)系逐步剝離，真正打開農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的通道。二是著眼于全體公民的社會保障權(quán)利，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。三是深化土地制度改革。加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)力度，積極穩(wěn)妥地開展以土地承包經(jīng)營權(quán)置換保障、以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)的試點(diǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶。四是以市場化為突破口，建立和完善城鄉(xiāng)一體化運(yùn)營機(jī)制。搭建城鄉(xiāng)一體的投融資平臺，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為林權(quán)、農(nóng)村土村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)流轉(zhuǎn)以及其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和投融資提供優(yōu)質(zhì)、高效的專業(yè)服務(wù)，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動，農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)村資源的優(yōu)化配置。

五、通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡化

成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革之所以能得到以農(nóng)民為主體的廣大群眾的自覺認(rèn)同和鼎力支持，在很大程度上得益于成都市始終注意把推進(jìn)基本公共服務(wù)均衡化作為縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平的著力點(diǎn)，并將村級公共服務(wù)和社會管理資金納入財(cái)政預(yù)算(文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會管理等七個方面)，按照新型基層機(jī)制，專項(xiàng)資金的使用，完全由村民民主議定、民主監(jiān)督、民主評議項(xiàng)目，實(shí)行“財(cái)政下鄉(xiāng)，民主決策”，由此加長了農(nóng)村公共服務(wù)“短板”。借鑒成都的經(jīng)驗(yàn)，我省應(yīng)加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，進(jìn)一步推動公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、社會事業(yè)向農(nóng)村延伸。把公共資源更多地投向農(nóng)村，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施向農(nóng)村延伸。完善政府支持方式，采取財(cái)政貼息、資金補(bǔ)助、稅收和貸款優(yōu)惠、提供政府擔(dān)保等方式，引導(dǎo)多種經(jīng)濟(jì)成分投資城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，鼓勵和扶持各類工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和各類開發(fā)性建設(shè)。加快城鄉(xiāng)信息服務(wù)一體化步伐。按照“統(tǒng)規(guī)、統(tǒng)建、統(tǒng)維，共享、共用、共生”的原則，切實(shí)發(fā)揮信息化為農(nóng)服務(wù)的重要作用。推進(jìn)城市教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)行城市的醫(yī)生、教師和技術(shù)人員到農(nóng)村輪流換崗，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、資源共享的公共服務(wù)體系，保障和改善農(nóng)民生活。

當(dāng)前，河北省正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有利因素不斷增多，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的條件正在走向成熟，部分地區(qū)基本具備條件。但也要看到，我省城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍很突出，各地之間發(fā)展也很不平衡，一些深層次矛盾還沒有根本解決，城鄉(xiāng)居民收入、消費(fèi)水平等方面的差距還在擴(kuò)大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等方面的差距十分明顯，制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次因素依然存在，要構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，需要一個長期過程，不可能一蹴而就。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，既要積極探索、大膽實(shí)踐，創(chuàng)造性開展工作，又要因地制宜，量力而行，尤其是農(nóng)村新民居的建設(shè)，一定要充分考慮村莊特點(diǎn)、居民生活習(xí)慣、地形地貌、生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)文化等因素，特別是務(wù)必尊重農(nóng)民意愿。（執(zhí)筆：張建國 劉萬玲 孫繼民 陳春利）

原文日期：2012-7-17 23:48:29

第四篇：臨潼區(qū)綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的調(diào)查與思考

西安市臨潼區(qū)綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的調(diào)查與思考

中央召開的全國城鎮(zhèn)化工作會議發(fā)出動員令，要“堅(jiān)持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”。作為西安建設(shè)國際大都市的重大示范工程，臨潼國家旅游休閑度假區(qū)（簡稱“臨潼度假區(qū)”）在城鎮(zhèn)化過程中，提出了“綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的建設(shè)理念。這一理念有效避免了城鎮(zhèn)化過程中簡單的“拆村設(shè)鎮(zhèn)”“拆遷安置”模式，也并非一般意義上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而是將城市和農(nóng)村統(tǒng)籌考慮，三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套推進(jìn)，城市與農(nóng)村和諧相融，現(xiàn)代文明和歷史文化交相輝映，既看得見山水又記得住鄉(xiāng)愁的新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐。沿著“綠色產(chǎn)業(yè)、綠色就業(yè)、綠色發(fā)展”的“三綠”路徑，臨潼走出了一條“業(yè)有所就、技有所授、醫(yī)有所保、老有所養(yǎng)、居為所有、富為所創(chuàng)”的綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。

臨潼，地處關(guān)中平原中心略偏東位置，坐擁兵馬俑、華清池兩個國家5A級景區(qū)，及驪山、秦陵兩個國家4A級景點(diǎn)，歷史文化資源得天獨(dú)厚，具有極大的市場潛力。然而，作為西安較早撤縣設(shè)區(qū)的地域之一，城市發(fā)展卻有名無實(shí)，名為“城區(qū)”，實(shí)為“大農(nóng)村”。區(qū)范圍內(nèi)居民守著巨大的優(yōu)質(zhì)資源，從事著效率低下的舊式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，生活水平在溫飽線上下浮動。

2009年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，從國家層面確立了以西安為中心的城市帶及周邊輻射區(qū)域的建設(shè)目標(biāo)。隨著西安北跨、西接、東拓、南融城市化進(jìn)程的全面推進(jìn)，距離市中心僅幾十公里的臨潼區(qū)也迎來了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重大機(jī)遇。為破解臨潼發(fā)展難題，西安市為臨潼發(fā)展選擇了“旅游提升經(jīng)濟(jì)”的路子。從2009年起，曲江新區(qū)和臨潼區(qū)開始攜手建設(shè)臨潼度假區(qū)，規(guī)劃面積27.33平方公里。

經(jīng)過幾年耕耘，臨潼綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以解決“人”的城鎮(zhèn)化為突破口，探路“就地城鎮(zhèn)化”，在這片熱土上打撈起令人陶醉的鄉(xiāng)風(fēng)民俗，復(fù)現(xiàn)出美如煙云般的歷史文脈，開啟了一幅城鄉(xiāng)建設(shè)美景，揭開了動人心弦的當(dāng)代故事。

作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要樣本，臨潼的發(fā)展之路，既有社會變遷的真實(shí)風(fēng)貌，更有時(shí)代精神的大幅提升。

發(fā)展基礎(chǔ)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，勞動力文化素質(zhì)相對較低

“歷史文化旅游資源富集”與“當(dāng)?shù)卮迕裆?jì)困難”，兩者之間表現(xiàn)出的巨大反差，是臨潼發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)面臨的突出問題。

據(jù)調(diào)研，在規(guī)劃的區(qū)域面積內(nèi)，塬溝縱橫，交通和基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，教育、醫(yī)療和社會保障相對落后。臨潼度假區(qū)區(qū)域內(nèi)有17個行政村，共計(jì)7335戶，25128人。村民主要從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植業(yè)，2009年人均年收入僅6000元左右。其中，人均年收入在6000-7000元之間的人數(shù)占總?cè)丝诘?6%，人均年收入4000-6000元的人數(shù)占總?cè)丝诘?0%，人均年收入在8000元以上的只占總?cè)丝诘?0%。區(qū)域內(nèi)有貧困戶264戶，占總戶數(shù)的3.6%；低保戶504戶，占總戶數(shù)的6.87%，空巢家庭117戶，占總戶數(shù)的1.6%。

區(qū)域內(nèi)村民經(jīng)濟(jì)來源主要有兩種方式：一是農(nóng)業(yè)收入。來源為經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物兩種。經(jīng)濟(jì)作物有石榴、櫻桃、杏、桃、柿子等，糧食作物有高粱、小麥、紅薯、玉米等。以種植經(jīng)濟(jì)作物為生的村民約占總?cè)丝诘?0%，以種植糧食作物為生的村民占總?cè)丝?0%左右。由于種植石榴收入比其他農(nóng)作物高，導(dǎo)致小麥、玉米等農(nóng)作物種植面積減少，村民日常生活所需糧食、蔬菜多數(shù)需要購買。其次是務(wù)工收入。男性務(wù)工人員主要從事建筑、客貨車運(yùn)輸、門面小生意等；女性外出務(wù)工主要從事餐飲、家政等服務(wù)行業(yè)或進(jìn)小工廠打工。另外，當(dāng)?shù)厮綘I的養(yǎng)殖場、磚廠也吸納了一些剩余勞動力，擴(kuò)大了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖雭碓础?/p>

建設(shè)之初，度假區(qū)范圍內(nèi)有勞動力人口15313人，占總?cè)丝诘?0.94%；外出務(wù)工人數(shù)2431人，占勞動力人數(shù)的15.88%。村民外出務(wù)工的主要原因集中在三個方面。首先是務(wù)農(nóng)不賺錢，持這種觀點(diǎn)的人數(shù)占一半以上，訪談中村民普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)收入少，不足以支付孩子上學(xué)費(fèi)用和日?；ㄤN；其次是受發(fā)展機(jī)會的驅(qū)動，城市發(fā)展機(jī)會多，農(nóng)村發(fā)展機(jī)會少，年輕人希望走出去闖一闖，謀求更好的發(fā)展；再就是個人對生活的向往，城市生活豐富多彩，農(nóng)村生活單調(diào)沉悶，很多人希望能夠過上“城里人”的生活。較高的外出務(wù)工比例，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的影響是多方面的。首先，外出務(wù)工人員文化程度不高，擁有專業(yè)技能者較少，很多青壯年外出務(wù)工主要是吃青春飯，靠下苦力掙取微薄的生活費(fèi)用；其次，農(nóng)村大批青壯年勞動力流失，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展。

經(jīng)調(diào)查，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要存在以下問題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)?shù)赜行┐迩f以種植小麥和玉米為主，農(nóng)副產(chǎn)品加工、經(jīng)濟(jì)作物、良種畜群等附加值高的產(chǎn)業(yè)和優(yōu)良品種占很小比例。二是交通不便，制約了農(nóng)產(chǎn)品外銷。三是人口文化素質(zhì)較低。當(dāng)?shù)卮迕裎幕刭|(zhì)相對偏低，經(jīng)濟(jì)意識淡薄，在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，缺乏利用自然資源、勞動力資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意識。

分析認(rèn)為，臨潼發(fā)展旅游業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)薄弱。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，二是勞動力素質(zhì)相對較低。如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)與“民富”的雙贏，破解區(qū)域文化旅游資源優(yōu)勢與鄉(xiāng)村困境相悖這一難題，探索出一條適合臨潼區(qū)情民情的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之路，既是對臨潼度假區(qū)建設(shè)的重大考驗(yàn)，也是事關(guān)臨潼全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性機(jī)遇。

抓住核心：政府與基金團(tuán)隊(duì)合作，破解融資難題

目前很多地方，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城市建設(shè)與發(fā)展的巨大資金壓力使得地方政府不得不“飲鴆止渴”，頻頻以地方政府信譽(yù)為擔(dān)保拆借資金。這種“金融為表，財(cái)政為里”的融資模式，很容易將風(fēng)險(xiǎn)放大，進(jìn)而引發(fā)巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)。

如何破解“資金瓶頸”，成為臨潼度假區(qū)面臨的首要問題。

臨潼度假區(qū)是西安臨潼區(qū)和曲江新區(qū)合作共建的新型區(qū)域。曲江新區(qū)是一個以文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)為主導(dǎo)的城市發(fā)展新區(qū)，是全國首批國家級文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，以打造世界一流旅游目的地和國際一流文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)為目標(biāo)，以重大文化旅游板塊開發(fā)建設(shè)為抓手。至2012年，曲江新區(qū)的固定資產(chǎn)投資、財(cái)政一般預(yù)算收入，內(nèi)外資、文化產(chǎn)業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)占到西安市近10%的份額。此前，曲江新區(qū)的文化開發(fā)項(xiàng)目資金大部分來自國家開發(fā)銀行，而此次曲江與臨潼的合作首次引入了市場化的籌資手段。

由曲江管委會與開元城市發(fā)展（西安）基金共同成立了開發(fā)公司，通過引入基金，實(shí)現(xiàn)金融上的放大效應(yīng)。開元基金表示，他們看中的是中國新型城鎮(zhèn)化帶來的長期經(jīng)濟(jì)活力，臨潼發(fā)展城鎮(zhèn)化的市場契機(jī)漸趨成熟，風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)相對平衡。有著對宏觀大勢的共識，政府與市場的對接水到渠成。

有了市場化基金持股，社會投資進(jìn)入項(xiàng)目變得更踴躍。本著“綠色產(chǎn)業(yè)、綠色就業(yè)、綠色發(fā)展”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，臨潼度假區(qū)以開元城市發(fā)展（西安）基金為依托，以“投貸結(jié)合”的方式，融通45億元城鄉(xiāng)統(tǒng)籌專項(xiàng)貸款，全面主導(dǎo)臨潼度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)。這筆資金將全部用于臨潼度假區(qū)新居民社區(qū)、綠色生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實(shí)際上，這也成為省市政府的重大民生項(xiàng)目。

科學(xué)規(guī)劃：以提升旅游產(chǎn)業(yè)為突破，探路城鎮(zhèn)化新模式

臨潼是國務(wù)院頒布的第一批國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)之一，2011年臨潼全區(qū)接待國內(nèi)游客998.53萬人次，旅游收入6.89億元，臨潼已經(jīng)具備了建設(shè)國家級旅游度假區(qū)的資格。然而，旅游產(chǎn)業(yè)的升級，是采用過去大規(guī)模城市化的發(fā)展方式，還是走一條有著臨潼特色的發(fā)展之路？

臨潼度假區(qū)的理念是，發(fā)展不是發(fā)財(cái)，城鎮(zhèn)是物化的人群，應(yīng)該集合所有的人性品質(zhì)的精華。因此，“城鎮(zhèn)化”不是“城市化”，而應(yīng)是用綠色來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化。于是，強(qiáng)化前期設(shè)計(jì)，讓整個開發(fā)過程具有前瞻性，“一張藍(lán)圖干到底”，不要“俗不可耐的繁榮”，拒絕“土豪式經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等，成為建設(shè)者的共識。

以提升旅游產(chǎn)業(yè)為突破，探索一條綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路子--成為臨潼城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)和路徑。

“綠色”，在臨潼度假區(qū)建設(shè)者內(nèi)心，是一種象征性用語。所謂“綠色”，既承載著人與自然生態(tài)和諧共生的理念，也指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康、可持續(xù)性，同時(shí)更體現(xiàn)在醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會民生的各個環(huán)節(jié)。在一塊不足30平方公里的土地上，以自然稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃發(fā)展趨勢，確立自己的發(fā)展理念、發(fā)展路徑和實(shí)施體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會在這里一體化、協(xié)調(diào)化和普惠化，正是臨潼度假區(qū)綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精髓所在。臨潼度假區(qū)在保留鄉(xiāng)村原貌的同時(shí)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)模式與運(yùn)營機(jī)理代替原來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，并對原有的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)用新技術(shù)加以改造和提升。可以預(yù)想，以后的臨潼度假區(qū)不是一個城市，而是一個新型城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村的“終極版”。得天獨(dú)厚的資源稟賦與現(xiàn)代化的城市配套并存，農(nóng)民們在享受城市便利設(shè)施的同時(shí)，一部分成為城鎮(zhèn)居民，而還有一部分可以在生活質(zhì)量提升的同時(shí)，依然保留著原有的生活方式。

一個全局的戰(zhàn)略為建設(shè)者們勾畫了一個未來藍(lán)圖，而詳備的規(guī)劃則是實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖的具體路徑。通過招標(biāo)，提出“把握山水格局，發(fā)展綠色生態(tài)的理念”的某國外設(shè)計(jì)公司的方案被采納，其方案充分體現(xiàn)了“尊重文化”“因地制宜”“可持續(xù)性”等特點(diǎn)。規(guī)劃將臨潼度假區(qū)定位為，以臨潼享譽(yù)世界的旅游資源為依托，以山水生態(tài)建設(shè)為先導(dǎo)，以歷史文化和現(xiàn)代休閑旅游交相輝映為特色，建設(shè)集文化旅游、休閑度假、康體養(yǎng)生、溫泉療養(yǎng)、商貿(mào)會展為一體的具有國際影響力的旅游目的地。

根據(jù)臨潼的現(xiàn)狀及自然地理?xiàng)l件，臨潼度假區(qū)劃分為四大組團(tuán)，從北至南依次為溫泉休閑療養(yǎng)及教育組團(tuán)、風(fēng)情小鎮(zhèn)教育組團(tuán)、活力度假組團(tuán)和創(chuàng)意生活組團(tuán)；利用五條自然山谷，結(jié)合幾大組團(tuán)的特色形成不同旅游主題的“五谷”，北至南分別為溫泉谷、風(fēng)情谷、活力谷、極限谷和創(chuàng)意谷?？傮w上，臨潼未來將形成“一心一帶三湖四區(qū)五谷”的旅游空間結(jié)構(gòu)。

“規(guī)劃”是全面、長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考以及對未來設(shè)計(jì)的整套行動方案。臨潼度假區(qū)的規(guī)劃，就是在一片極富文化底蘊(yùn)、卻未有任何開發(fā)痕跡的土地上，重建一個滿足當(dāng)代旅游度假需求、傳承歷史文化特色的度假區(qū)，以生態(tài)、歷史、現(xiàn)代為標(biāo)準(zhǔn)，將本地“秦”與“唐”的歷史文化特色與國際旅游度假區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)歷史、人文、自然景觀的完美融合，成為綠色低碳生活的示范之作。

這份規(guī)劃也被稱為“綠色規(guī)劃”，視角是長期的，過程是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，?nèi)容符合客觀條件。

首先，規(guī)劃視角的長遠(yuǎn)性，是指規(guī)劃考慮到未來區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，考慮到規(guī)劃的長期適用性，考慮到環(huán)境的可持續(xù)性?！艾F(xiàn)代化的新農(nóng)村，不是一個水泥森林的城市，要以綠色生態(tài)的理念--通過實(shí)施生態(tài)涵養(yǎng)，倡導(dǎo)生態(tài)文化，實(shí)施大型水泉林園生態(tài)工程，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)示范，建設(shè)宜居生態(tài)友好型城市”。度假區(qū)的規(guī)劃，充分體現(xiàn)了人文、生態(tài)、低碳的理念，體現(xiàn)了規(guī)劃視角的長遠(yuǎn)性。

其次，規(guī)劃過程的嚴(yán)謹(jǐn)性，是指規(guī)劃團(tuán)隊(duì)從眾多的方案中進(jìn)行選擇且經(jīng)過長時(shí)間多次的修改和研究，充分借鑒了先進(jìn)國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。從最終形成的規(guī)劃總體風(fēng)格來看，既有秦風(fēng)唐韻的延續(xù)，又有對現(xiàn)代精神的詮釋，古今中外和諧共存，有機(jī)融合。

最后，規(guī)劃內(nèi)容的客觀性，是指規(guī)劃是在客觀現(xiàn)實(shí)調(diào)查后制定的，規(guī)劃內(nèi)容能夠基于本地區(qū)的特征，充分利用現(xiàn)有的資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。其內(nèi)容不僅涵蓋了吃、住、行、游、購、娛的方方面面，并且保持“大秦文化”和“盛唐文化”的延續(xù)性，為臨潼度假區(qū)創(chuàng)造了良好的人文環(huán)境。

臨潼度假區(qū)自成立之日起，目標(biāo)即是以“創(chuàng)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌重大示范工程”為目標(biāo)，促進(jìn)生產(chǎn)、生態(tài)、民生等和諧共生，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

為此，臨潼度假區(qū)確立了“興文、強(qiáng)旅、筑綠、富民”的總體發(fā)展理念?！芭d文”是指整合區(qū)域歷史文化和旅游資源，創(chuàng)造世界級文化旅游品牌；“強(qiáng)旅”是指以建設(shè)重大旅游景區(qū)和旅游配套設(shè)施為帶動，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)升級擴(kuò)容，形成龐大的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈，打造世界一流的旅游目的地；“筑綠”是指實(shí)施生態(tài)谷、濕地公園、三湖景區(qū)、森林公園等“水泉林園”大型生態(tài)工程，創(chuàng)建國家級生態(tài)示范區(qū)；“富民”是指把富民安民作為度假區(qū)開發(fā)建設(shè)的根本目標(biāo)，創(chuàng)建全國民生建設(shè)重大示范工程。

立足富民：把“綠色”貫穿于從規(guī)劃到產(chǎn)業(yè)就業(yè)保障全過程

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)日趨復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。

針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中運(yùn)營主體缺位、機(jī)制政策不到位、服務(wù)體系不配套等突出問題，臨潼度假區(qū)開創(chuàng)了“六位一體”的管理體制。

“六位一體”主要機(jī)構(gòu)有：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室，為政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策制定和規(guī)劃、建設(shè)的指導(dǎo)工作，以及度假區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的各項(xiàng)工作；就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)安置居民就業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)；西安曲江臨潼綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司，負(fù)責(zé)度假區(qū)綠色生態(tài)涵養(yǎng)基地、園林工程、園藝花卉產(chǎn)業(yè)的投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等工作，吸收、安置新居民就業(yè)；西安曲江臨潼旅游商業(yè)發(fā)展有限公司，致力于旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)、旅游商業(yè)項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營、完善配套設(shè)施等，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位；小額貸款辦公室，負(fù)責(zé)為度假區(qū)新居民個人、集體創(chuàng)業(yè)提供小額貸款相關(guān)政策和服務(wù)，總投入2億元。

通過“六位一體”的管理運(yùn)營，度假區(qū)形成了“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、企業(yè)協(xié)同、百姓參與、居民受益”的社會管理格局，推動綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作深入實(shí)施。臨潼針對度假區(qū)內(nèi)所有適齡新居民，以度假區(qū)內(nèi)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)為主要載體，大力開展就業(yè)培訓(xùn)，提供園林綠化、保安城管、物業(yè)保潔、工程維修、服務(wù)員、司機(jī)等崗位，全方位、多工種、多業(yè)態(tài)、多崗位解決新居民就業(yè)問題。截至目前，已經(jīng)累計(jì)投入培訓(xùn)費(fèi)用1.5億元以上，培訓(xùn)學(xué)員6000余人，解決1800余人就業(yè)。未來三年，度假區(qū)計(jì)劃安排就業(yè)崗位8000個以上，全面實(shí)現(xiàn)“適齡勞動力培訓(xùn)率100%，戶均一人就業(yè)率100%”的承諾。

在新型城市化過程中，農(nóng)轉(zhuǎn)非的原住居民的安置問題，是個帶有普遍性的問題。

臨潼度假區(qū)面臨的另一道難題就是拆遷安置問題。

制定優(yōu)惠的安置政策，是第一要務(wù)。堅(jiān)持“陽光”政策，尊重民意，是土地征收安置工作之本。臨潼堅(jiān)持站在百姓角度想問題，在遵守相關(guān)政策同時(shí)，把征收安置的全部流程與環(huán)節(jié)在陽光下“晾曬”，使得百姓對征收安置機(jī)構(gòu)及人員組成、土地征收的操作流程這些具體信息做到了心中有數(shù)。在土地征收流程方面，則運(yùn)用了民意調(diào)查、比例分析等手段，如果同意征收的民意達(dá)到預(yù)定比例，則開始簽訂協(xié)議、劃定紅線、發(fā)布公告、組織實(shí)施；如果同意征收的民意未達(dá)到預(yù)定比例，則停止征收計(jì)劃。通過這種措施，臨潼尊重了百姓意愿，建立了互信機(jī)制。這種信任來自兩方面：一是老百姓發(fā)現(xiàn)土地征收并不是政府單方面說了算，而是要與自己平等協(xié)商談判；二是對已經(jīng)完成的征收安置補(bǔ)償項(xiàng)目起了良好的示范效應(yīng)，進(jìn)一步推動了度假區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的有效開展。

在土地及房屋征收過程中，臨潼度假區(qū)及臨潼區(qū)政府堅(jiān)持以讓農(nóng)民安居樂業(yè)、生活有保障為前提，從群眾最關(guān)心的征地、房屋補(bǔ)償、安置和搬遷后的生活保障出發(fā)，制定了優(yōu)厚的安置政策。臨潼國家度假區(qū)堅(jiān)持安置先行，為了讓搬遷居民住得舒適，堅(jiān)持生態(tài)工程與居民社區(qū)建設(shè)同時(shí)進(jìn)行，先期籌措資金18億元，啟動建設(shè)驪山新家園、芷陽新苑、胡王社區(qū)三大新居民社區(qū)，三年來累計(jì)建成面積30萬平方米，目前已回遷群眾1000余戶。新社區(qū)功能完備，均按照現(xiàn)代示范居住小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，社區(qū)內(nèi)建設(shè)有超市、醫(yī)院、幼兒園、中心小學(xué)、文化娛樂設(shè)施，水電氣等配套設(shè)施完善，并設(shè)有專門的物業(yè)公司管理社區(qū)，可以全方位滿足居民的日常生活、子女教育及文化生活需求，配置水準(zhǔn)處于西安市領(lǐng)先水平。預(yù)計(jì)三個大型社區(qū)建成后，總建筑面積達(dá)150萬平方米，可安置新居民約15000戶，5萬余人。

臨潼度假區(qū)在開發(fā)中，以促進(jìn)就業(yè)為第一目標(biāo)，在“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的新居民中，著力培訓(xùn)培養(yǎng)從事綠色產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的龐大就業(yè)人群，以就業(yè)促進(jìn)新居民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，啟動社會保障工作，一次性全額繳納到位。2010年以來籌資2.7億元，集中為6000余名即將“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的新居民全額繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)，不僅為這些群眾解決了后顧之憂，也堅(jiān)定了他們支持綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，支持度假區(qū)建設(shè)的決心和信心。

經(jīng)過三年探索，臨潼度假區(qū)組建了以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室為基礎(chǔ)，以綠色就業(yè)公司等為產(chǎn)業(yè)支撐，以小額貸款機(jī)構(gòu)為資金支持的“六位一體”投資管理運(yùn)營服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主導(dǎo)力量。立足城鄉(xiāng)一體化、服務(wù)均等化思路，構(gòu)建起了“業(yè)有所就、技有所授、醫(yī)有所保、老有所養(yǎng)、居為所有、富為所創(chuàng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體系。

總之，臨潼綠色城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式的成功實(shí)踐，說明只要對農(nóng)民保持必需的尊重，對農(nóng)業(yè)保持必需的敬畏，對農(nóng)村保持必需的厚愛，就能收獲發(fā)展的成果。要問臨潼的樣本意義新在哪里？新就新在用扎實(shí)的步子，蹚出了一條當(dāng)?shù)卮迕裆畛擎?zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場化、農(nóng)村生態(tài)田園化的新路子。

第五篇：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的調(diào)研與思考

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的生動實(shí)踐

——成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的調(diào)研與思考

編者按：黨中央把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署?！叭r(nóng)”問題的根源在于長期形成的城鄉(xiāng)二元體制，突出表現(xiàn)在區(qū)別城鄉(xiāng)居民身份的戶籍制度、城鄉(xiāng)分割的公共服務(wù)制度和不清晰不完整的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，解決“三農(nóng)”問題的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是要打破體制壁壘，走城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展的道路，讓農(nóng)村富余勞動力有序進(jìn)入城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。為此，應(yīng)盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合。

四川省成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，保障改善民生，促進(jìn)社會和諧，通過全面、系統(tǒng)、深入的改革實(shí)踐，在構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局、推動發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變上取得了重要進(jìn)展，初步形成了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的良好局面。希望成都的探索對全國其他地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展有所啟示和借鑒。

推動發(fā)展——

走城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解“三農(nóng)”問題，要靠城市帶動。

我國總體已進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的階段。但目前不少城市發(fā)展水平還不高，大力推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍是首要之務(wù)。且長期以來，由于主客觀原因，城鎮(zhèn)化推進(jìn)中存在兩類突出問題：一是城鄉(xiāng)脫節(jié)、忽視農(nóng)村的片面城鎮(zhèn)化；二是遍地開花、資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的無序城鎮(zhèn)化。因此，如何克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，帶領(lǐng)農(nóng)村一起走出一條發(fā)展新路子，就成為現(xiàn)階段各地發(fā)展中面臨的突出難題。為此，成都自2003年起，深入總結(jié)、認(rèn)真借鑒，探索走出了一條以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，以“三個集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動”為核心，城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路徑。

走好這條路，“三個集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動”是關(guān)鍵。

一是推動工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)律，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，將全市116個開發(fā)區(qū)整合為21個工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立13個市級戰(zhàn)略功能區(qū)和一批區(qū)（市）縣產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，在優(yōu)化空間發(fā)展格局、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用的同時(shí)，為城市的追趕跨越和縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了有力支撐，形成了對城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村富余人口轉(zhuǎn)移強(qiáng)大的輻射帶動能力。

二是引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中。成都順應(yīng)城鎮(zhèn)化梯度推進(jìn)的趨勢，一面努力推動中心城區(qū)和縣城加快發(fā)展，一面大力實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，選擇了一批有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)，通過政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市，產(chǎn)業(yè)水平持續(xù)提升，人口吸納能力顯著增強(qiáng)；同時(shí)，適應(yīng)農(nóng)民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。7年多來，上百萬農(nóng)民有序進(jìn)入城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，同時(shí)也為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。三是推進(jìn)土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。通過在依法自愿有償前提下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，全市1/3的耕地已實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，帶動67%的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，形成了優(yōu)質(zhì)糧油等十大特色農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展的良好局面。

成都的“三個集中”不是簡單的物理形態(tài)上的集中，它抓住了三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動推進(jìn)。就我國人多地少、生態(tài)脆弱的國情而言，這也是一種必然的選擇。

以“三個集中”為基本原則和根本方法，成都對城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃。

首先是改變“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，在全國率先將規(guī)劃延伸至鄉(xiāng)、村一級，變單純的城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃，結(jié)束了農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的無序狀態(tài)。

在此基礎(chǔ)上，以“全域成都”理念為指導(dǎo)，在12400平方公里市域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)、中小城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)合理分布的城鎮(zhèn)體系，同步推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉(xiāng)、多規(guī)協(xié)調(diào)，編制、審批、監(jiān)督“三分離”的新型規(guī)劃管理體制。

2008年，成都在災(zāi)后重建中形成了充分體現(xiàn)發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性原則的社會主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則，并以之為依據(jù)，建成了1300余個宜居宜業(yè)、特色鮮明的農(nóng)村新型社區(qū)。2010年，又創(chuàng)造性地建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，面向全球招募專業(yè)規(guī)劃師駐鎮(zhèn)入村，為新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)提供了急需的人才保障。

2009年底，成都確立了城市發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃，放眼未來30年，努力建設(shè)體現(xiàn)“自然之美、城鄉(xiāng)一體、社會公正”核心理念的世界現(xiàn)代田園城市，引領(lǐng)全域成都加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)繁榮、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、居民幸福、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的美好藍(lán)圖。

有了科學(xué)規(guī)劃，還要有科學(xué)的推進(jìn)機(jī)制。成都在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，以市場化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)資源要素管理分配機(jī)制，統(tǒng)籌解決好了耕地保護(hù)的“動力”、城市發(fā)展的“空間”和農(nóng)村發(fā)展的“資金”三大難題。

成都地處都江堰自流灌溉核心區(qū)，600多萬畝耕地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為保護(hù)好耕地資源和糧食生產(chǎn)能力，成都堅(jiān)持嚴(yán)格的規(guī)劃和土地用途管制，并在全國率先建立耕地保護(hù)基金，以市縣兩級的土地增值收益為主要來源，每年籌資28億元，按每畝300—400元的標(biāo)準(zhǔn)為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民購買社保提供補(bǔ)貼，惠及全市170多萬農(nóng)戶。這一舉措完善了耕地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，使農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動力被激發(fā)出來，不但有利于提高耕地保護(hù)利用水平，也促進(jìn)了社會公平。

同時(shí)，成都運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在城鄉(xiāng)資源之間搭建市場化的互惠共享機(jī)制，合理分配土地增值收益，有效調(diào)動市場和農(nóng)民的積極性，共同推進(jìn)農(nóng)村土地整理和綜合整治，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的“雙贏”。新津縣普興鎮(zhèn)袁山社區(qū)，過去是閉塞落后的市級貧困村。2006年起，依托土地整理，引導(dǎo)農(nóng)民按規(guī)劃集中建房居住，實(shí)現(xiàn)了“戶戶青瓦房，家家大宅院；水電氣光纖，直通到家里”；村里利用節(jié)約的集體建設(shè)用地與企業(yè)合作建設(shè)獺兔養(yǎng)殖基地，集體經(jīng)濟(jì)也得到了發(fā)展壯大。2009年，袁山農(nóng)民人均純收入7080元，比2005年增加兩倍多，村集體經(jīng)濟(jì)收入22萬元，一舉摘掉了貧困村帽子。邛崍市羊安鎮(zhèn)，以工業(yè)集中區(qū)建設(shè)為帶動，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)施土地整理，新建了羊安新城和6個農(nóng)村新型社區(qū)，2萬多農(nóng)民自愿集中居住，土地流轉(zhuǎn)后實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，催生出農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、集體以整理后的新增耕地入股成立公司發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新模式，農(nóng)戶也實(shí)現(xiàn)了多元化增收。目前，成都正在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，計(jì)劃用6年左右的時(shí)間徹底改變農(nóng)村地區(qū)的面貌，并新增30萬畝耕地。

借助這一整套理念和措施，成都從規(guī)劃、建設(shè)和管理上確保了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民有機(jī)融入城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。實(shí)踐表明，經(jīng)過7年探索走出的這一新型城鎮(zhèn)化道路，不但促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮，也有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好，從而較好地避免了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，使成都初步展現(xiàn)出現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。

在對成都的探索實(shí)踐進(jìn)行聯(lián)合研究后，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧和諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者蒙代爾給出了這樣的評價(jià)：“成都已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化道路的重要引領(lǐng)城市。”

消除障礙——

建立促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的不平等，長久以來既嚴(yán)重制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也使長期在城市工作和生活的農(nóng)民工難以真正融入城市，成為了影響社會公正與和諧穩(wěn)定的突出問題。成都從民生需要最為迫切的教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等領(lǐng)域入手，推動了一系列體制機(jī)制變革。

由于自然條件和歷史傳統(tǒng)，成都地區(qū)農(nóng)民居住相對分散，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)“下鄉(xiāng)”成本高昂，資金利用效率低下。為解決這一難題，全市通過合理規(guī)劃，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，撤并了30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47%的行政村，引導(dǎo)農(nóng)民相對集中居住，在此基礎(chǔ)上推動交通、供水供電供氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，配套實(shí)施了410所農(nóng)村中小學(xué)、223個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2396個村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生服務(wù)一體化。

與此同時(shí)，著眼于從根本上打破行政管理體制上的城鄉(xiāng)界限，成都探索實(shí)施了城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，對規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、社保、民政等30多個部門實(shí)施撤并和職能調(diào)整，推動政府管理和服務(wù)向農(nóng)村覆蓋和延伸。比如，市房管局在職能調(diào)整后變更為市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局，既負(fù)責(zé)城市房產(chǎn)管理，也負(fù)責(zé)農(nóng)房管理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)房屋同證同權(quán)統(tǒng)一管理。

為加強(qiáng)資金保障，成都逐年加大財(cái)政對“三農(nóng)”的投入，并在市域內(nèi)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，解決了遠(yuǎn)郊欠發(fā)達(dá)市縣在強(qiáng)化公共服務(wù)和社會管理上存在的困難，讓公共財(cái)政的陽光普及到了廣袤的鄉(xiāng)村。到2009年，財(cái)政投入“三農(nóng)”已達(dá)192.3億元，農(nóng)民人均分享的財(cái)政支出較2002年增加26倍。2009年，盡管“5·12”特大地震和國際金融危機(jī)的影響還在持續(xù)，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政面臨較大困難，市委、市政府仍研究決定在全市范圍內(nèi)實(shí)施村級公共服務(wù)和社會管理改革，由市縣兩級財(cái)政每年安排7.12億元，為全市每一村（涉農(nóng)社區(qū)）每年安排不少于20萬元的專項(xiàng)資金，由村（涉農(nóng)社區(qū)）居民自主安排用于本村（涉農(nóng)社區(qū)）的公共服務(wù)和社會管理支出。這項(xiàng)改革在全國第一次對村級公共事務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)分類，第一次將農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理支出納入了公共財(cái)政預(yù)算，在促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上邁出了重要的一步。

建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，是公共服務(wù)體制改革最為艱難的環(huán)節(jié)。7年多來，成都全力攻堅(jiān)，逐步深入，最終在這一領(lǐng)域取得了突破。在2003年以來全市農(nóng)村逐步普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，2008年，成都頒布實(shí)施《城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策統(tǒng)一、待遇一致；2010年，頒布實(shí)施《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》，建立城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障制度全面并軌。同時(shí)，成都將農(nóng)村勞動者按常住地納入城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系，并建立起覆蓋城鄉(xiāng)困難群體的就業(yè)援助體系，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動力市場的統(tǒng)一。至此，成都在全國率先建立起了城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)制度。

從成都的實(shí)踐來看，消除橫亙在城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制障礙，既是立足當(dāng)前、惠及廣大農(nóng)民的民生工程，也是著眼長遠(yuǎn)、推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合的重要基礎(chǔ)性工作。盡管由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異，我國大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有一個歷史過程，但只要從現(xiàn)在做起，上下齊心、共同努力，就能不斷見到成效。還權(quán)賦能——

深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

市場體制的二元分割，是城鄉(xiāng)二元體制中最為堅(jiān)固的一道壁壘。在大量農(nóng)村富余人口必須向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新形勢下，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不清晰不完整，農(nóng)民盡管擁有土地、房屋等大量資產(chǎn)，卻難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地?！安唤鉀Q好產(chǎn)權(quán)問題，就激活不了農(nóng)村發(fā)展的活力和動力，就形成不了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局?！边@是成都上下一致的共識。要從根本上解決好“三農(nóng)”問題，必須讓農(nóng)民享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會。

在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，2008年1月，成都出臺《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》，正式啟動了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革以建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，核心是實(shí)現(xiàn)“還權(quán)賦能”：“權(quán)”是農(nóng)民完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力。

都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村作為全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革首個試點(diǎn)村，率先開始為農(nóng)村土地、房屋確權(quán)頒證。這項(xiàng)工作事關(guān)每家每戶的切身利益，直接觸及農(nóng)村土地上長久以來因缺乏合理產(chǎn)權(quán)安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進(jìn)？最初的疑慮很快被打消。鶴鳴村的村民在黨支部引導(dǎo)下組成了村民議事會，自主協(xié)調(diào)解決了確權(quán)過程中的各種矛盾。而面對確權(quán)需要統(tǒng)計(jì)的大量數(shù)據(jù)（90多個類別，戶均200余項(xiàng)）和復(fù)雜的實(shí)地勘測工作，干部和村民們一起想出了一個簡便易行的辦法：將每戶土地按照四至挨次排列繪制在一起，入戶調(diào)查時(shí)帶著圖現(xiàn)場測量核準(zhǔn)，就在圖上直接標(biāo)明土地面積、類型、權(quán)屬等基本情況，出現(xiàn)矛盾，則由議事會協(xié)調(diào)解決，達(dá)成一致后，再由農(nóng)戶簽名捺指印確認(rèn)，從而形成了一張一目了然又清晰準(zhǔn)確的“魚鱗圖”。（見圖）用這個辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數(shù)長年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。

村民議事和“魚鱗圖”這兩項(xiàng)創(chuàng)造，生動地反映出農(nóng)民對于落實(shí)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的熱切期盼，也彰顯了他們的智慧和能力：只要農(nóng)民有積極性，不管看起來多么復(fù)雜的問題，都能由他們自主解決好。村民議事機(jī)制很快在全市得到推廣，成為成都農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)的有機(jī)組成部分；“魚鱗圖”經(jīng)過完善和提升，也成為成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中普遍應(yīng)用的技術(shù)手段，并為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾財(cái)產(chǎn)狀況的信息化管理奠定了重要基礎(chǔ)。

兩年多來，成都堅(jiān)持在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中確“實(shí)”權(quán)、頒“鐵”證，嚴(yán)格要求確權(quán)以實(shí)測面積為基礎(chǔ)，切實(shí)做到實(shí)測與臺賬、權(quán)證、耕地保護(hù)合同記載及耕?；鸢l(fā)放面積“五個一致”，系統(tǒng)厘清土地、房屋財(cái)產(chǎn)關(guān)系。經(jīng)過大量艱苦細(xì)致的工作，目前，全市2661個村，35857個組集體經(jīng)濟(jì)組織、212萬戶農(nóng)戶、485萬宗農(nóng)民承包地、宅基地、房屋等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著成都?xì)v史上第一次全面、真實(shí)地摸清了農(nóng)村的“家底”。長期研究“三農(nóng)”問題的社會學(xué)家陸學(xué)藝稱贊成都“做了一件了不起的事情”。確權(quán)頒證過程中，新的探索也在萌動。以雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，率先進(jìn)行了土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“長久不變”的探索，為進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系、深化農(nóng)村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。

與開展確權(quán)頒證同步，成都建立了市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，制定完善了相應(yīng)的交易規(guī)則和辦法，為推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。

2008年，“5·12”特大地震突如其來，災(zāi)后亟待重建家園，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果在此時(shí)發(fā)揮出重要的作用。依據(jù)國家災(zāi)后重建政策，都江堰等地的受災(zāi)農(nóng)戶拿出建房節(jié)約的部分宅基地的使用權(quán)引入社會資金實(shí)施聯(lián)建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長遠(yuǎn)發(fā)展和持續(xù)增收奠定了基礎(chǔ)。災(zāi)區(qū)不具備聯(lián)建條件的很多地方，在確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，利用土地綜合整治政策，引導(dǎo)農(nóng)戶按規(guī)劃集中建房居住，通過將節(jié)余的集體建設(shè)用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。改革還推動了農(nóng)村金融的創(chuàng)新，2萬多戶受災(zāi)農(nóng)民通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的探索實(shí)踐獲得銀行貸款，彌補(bǔ)了資金缺口，很快重建了家園。此外，市域內(nèi)不同類型的地區(qū)相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地由農(nóng)民集體按規(guī)劃自主開發(fā)的試驗(yàn)，取得了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、群眾大幅增收、生活條件顯著改善等多重明顯成效。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，喚醒了大量“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)，廣大農(nóng)村煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。從成都的實(shí)踐中不難看出，按照十七屆三中全會《決定》精神，落實(shí)好農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不但為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動奠定了基礎(chǔ)，有利于將擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式落到實(shí)處，更重要的是，農(nóng)民從此能夠充分借助自身的力量實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變。一系列探索實(shí)踐取得的成效，為進(jìn)一步深化改革鋪平了道路。2010年底，成都出臺戶籍改革意見：全域成都統(tǒng)一戶籍，到2012年底，城鄉(xiāng)居民將全面實(shí)現(xiàn)自由遷徙，并享有平等的基本公共服務(wù)和社會福利。農(nóng)民進(jìn)城不以放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)等原有利益為代價(jià)，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益不因居住地、職業(yè)的改變而受到侵害。這項(xiàng)被輿論稱為“最徹底”的戶籍制度改革，所以“徹底”，是因?yàn)樗槕?yīng)時(shí)代和改革發(fā)展的需要，剝離了附著在戶籍之上城鄉(xiāng)公共服務(wù)和福利的差別，使農(nóng)民還原為一種職業(yè)而不再是一種身份，為保護(hù)和發(fā)展好農(nóng)民的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)，加速了社會公平化的進(jìn)程。能夠“徹底”，則是因?yàn)槌啥荚诟母锇l(fā)展中著眼于體制機(jī)制的建立，初步實(shí)現(xiàn)了公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，同步完善了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為城鄉(xiāng)居民自由遷徙、城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動創(chuàng)造了必要條件，才使得戶籍制度改革最終水到渠成。

堅(jiān)持原則，用好干部，保證改革持續(xù)健康推進(jìn)

改革意味著突破。不少人曾經(jīng)擔(dān)心：成都的這場改革會不會偏離正確的方向，會不會因?yàn)閳?zhí)行中的走樣而導(dǎo)致侵犯群眾的合法權(quán)益，或是成為一陣風(fēng)、運(yùn)動式的“政績工程”??然而，這場歷時(shí)7年多、涉及上千萬城鄉(xiāng)群眾切身利益的改革，盡管面臨很多矛盾和問題，卻一直扎實(shí)平穩(wěn)地向前推進(jìn)，不但沒有引發(fā)大的社會不穩(wěn)，反而受到了廣大干部群眾的普遍認(rèn)同和擁護(hù)。所以如此，重要的原因還在于成都市委、市政府始終堅(jiān)持引導(dǎo)和教育干部按照正確的原則推進(jìn)改革。

第一，堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。成都堅(jiān)持按照中心城區(qū)、近郊市縣、遠(yuǎn)郊市縣不同“圈層”因地制宜推進(jìn)改革，不搞“一刀切”，鼓勵各地按照總體部署結(jié)合自身實(shí)際創(chuàng)造性開展工作。同時(shí)，以清晰的邏輯思路推動改革實(shí)踐逐步深入：首先是完善規(guī)劃，按“三個集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動”推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動發(fā)展，也為后續(xù)改革創(chuàng)造條件；接著是努力構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，同步完善以群眾自主、自治為核心的基層民主制度；然后才是觸動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革這一根本，并在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)福利均衡和產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。而開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，也必須先做好確權(quán)頒證的基礎(chǔ)性工作，構(gòu)建起規(guī)范的交易體系和工作制度，才能推動產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。這一系列因地制宜、循序漸進(jìn)、系統(tǒng)實(shí)施的過程，保證了改革的積極穩(wěn)妥。此外，在各項(xiàng)重大改革部署出臺之初，成都堅(jiān)持先試點(diǎn)再推廣，并對各級干部特別是基層干部開展有針對性的培訓(xùn)，引導(dǎo)干部按照正確的觀念和方法系統(tǒng)推進(jìn)改革，同時(shí)組織基層干部和群眾到試點(diǎn)地區(qū)實(shí)地考察，汲取經(jīng)驗(yàn)，從而較好地避免了改革在執(zhí)行過程中走樣的問題。

第二，堅(jiān)持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。成都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中對集體所有權(quán)也據(jù)實(shí)確權(quán)頒證，清晰界定所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，明確權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，積極探索農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的有效方式，鼓勵農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)為紐帶發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。從而實(shí)現(xiàn)了在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制不變的前提下，既鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，也使農(nóng)民經(jīng)營主體地位更加明確，推動了農(nóng)民土地權(quán)利從身份權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動創(chuàng)造了條件。

第三，堅(jiān)持規(guī)劃和土地用途管制。成都在實(shí)踐探索中總結(jié)形成了一套推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃理念、措施和體制機(jī)制，使“看圖說話”、依據(jù)規(guī)劃推動發(fā)展在全市各級干部中蔚然成風(fēng)。規(guī)劃的全域覆蓋為土地用途管制提供了科學(xué)依據(jù)，建立耕地保護(hù)基金等創(chuàng)新舉措，又進(jìn)一步深化和完善了土地用途管制，確保了耕地規(guī)模不減少、用途不改變、質(zhì)量有改善。同時(shí)，對于各類違反規(guī)劃和土地用途管制的行為，成都堅(jiān)持嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊，不斷加大

規(guī)劃監(jiān)督、執(zhí)法力度，樹立了市域范圍內(nèi)干部群眾自覺按規(guī)劃辦事的良好風(fēng)氣。

第四，堅(jiān)持充分發(fā)揮群眾主體作用。成都在實(shí)踐中堅(jiān)持加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，建立完善農(nóng)村新型基層治理機(jī)制，既為群眾充分發(fā)揮主體作用提供了制度保證，也成為改革始終平穩(wěn)順利推進(jìn)最根本的原因。

在城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)中，漠視群眾利益和對群眾能力的過分擔(dān)心是常見的兩種傾向。成都注意將讓群眾自主、自治貫穿統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的全過程，始終堅(jiān)持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護(hù)群眾合法權(quán)益，在全市農(nóng)村（涉農(nóng)社區(qū)）構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村委會執(zhí)行、其它經(jīng)濟(jì)社會組織廣泛參與的新型村級治理機(jī)制。借助這一平臺，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的各類矛盾依靠群眾的智慧一一化解；土地綜合整治干不干由群眾說了算，集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、收益分配，從頭到尾都由群眾自主；村級公共服務(wù)和社會管理改革的專項(xiàng)資金，怎么用由群眾自主決定，用得好不好也由群眾來評價(jià)。通過這一場場基層民主的生動實(shí)踐，群眾的主動性和創(chuàng)造性得到了極大釋放，主體作用充分發(fā)揮。邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村，村民們將一枚財(cái)務(wù)章割成五瓣，分別交給五位村民議事會成員保管。權(quán)力意味著責(zé)任，不符合村民集體利益的支出，哪怕小到幾十元錢的一個公文包執(zhí)章者也不予報(bào)銷，一時(shí)之間傳為佳話。如今，這枚意義深遠(yuǎn)的“五瓣章”和雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的農(nóng)民決議等實(shí)物，已被國家博物館收藏，成為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的歷史見證。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、新型基層治理機(jī)制建設(shè)、村級公共服務(wù)和社會管理改革、土地綜合整治，在成都并稱農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”。這四項(xiàng)工程的統(tǒng)籌推進(jìn)，共同譜寫出城鄉(xiāng)基層市場化、民主化、公平化同步推進(jìn)，民主制度與民主實(shí)踐同步發(fā)展的精彩篇章。

總結(jié)成都的實(shí)踐，可以得出這樣的結(jié)論：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展是一場黨領(lǐng)導(dǎo)下，順應(yīng)現(xiàn)代化規(guī)律完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的歷史性變革，也是一場充分體現(xiàn)以人為本要求、踐行科學(xué)發(fā)展觀的生動實(shí)踐。經(jīng)濟(jì)上，它有利于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推動新一輪生產(chǎn)力解放和發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需方針和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求；政治上，它有利于從基層基礎(chǔ)層面實(shí)現(xiàn)管理民主和社會和諧，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安，為全面實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)。

破除城鄉(xiāng)二元體制、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局是長期、艱巨的歷史任務(wù)。成都七年多的探索實(shí)踐，克服了大量困難，推動了思想認(rèn)識、利益格局、體制機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)方式的深刻變革，但仍有不少難題需要破解、大量艱苦的工作需要完成，隨著改革進(jìn)程的深入，認(rèn)識和實(shí)踐也將不斷豐富和完善。盡管如此，從中已能清晰地看到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)可能。只要堅(jiān)持不懈地深化改革，依循正確的路徑始終不渝地追求，就一定能夠開創(chuàng)城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的良好局面，科學(xué)發(fā)展、社會和諧的美好前景一定能實(shí)現(xiàn)。