第一篇：司法鑒定制度改革的基本思路上

司法鑒定制度改革的基本思路（上）

郭 華

? 2012-08-16 10:03:31

來源：《法學研究》2011年第1期

作者簡介：郭華，中央財經(jīng)大學法學院副教授。

內(nèi)容提要：司法鑒定制度基于鑒定結論證明案件事實的證據(jù)功能而產(chǎn)生。鑒定結論作為鑒定人的判斷更需要制度控制和程序檢測。然而，我國的司法鑒定制度未能較好地完成這一任務，即使進行了相應改革，改革后的司法鑒定制度仍未能發(fā)揮應有的作用。深化司法鑒定制度改革應當以鑒定結論的證據(jù)性質、功能及其應然性作為基礎，建立具有保障鑒定結論可信性功能的鑒定制度和具有檢測鑒定結論可靠性功能的訴訟程序，以使司法鑒定制度能夠滿足訴訟證明的高標準要求。

關鍵詞：司法鑒定 鑒定結論 可信性 可靠性

引言

鑒定結論（專家證言）[1]在訴訟中與其他證據(jù)一樣不具有預先的證明效力。然而，因其倚重于鑒定人的“專家”身份及其攜帶著超越常人智能的科技因素或者專門知識，在司法實踐中卻發(fā)生著異乎尋常的作用。據(jù)英國倫西曼皇家委員會的刑事法庭研究（the Runciman Royal Commission’s Crown Court Study）發(fā)現(xiàn)，在所有存在爭議的起訴案件中幾乎1/3涉及專家證言。在2/5強的案件中被評價為“非常重要”；在另外1/3的案件中被認為“相當重要”。[2]美國蘭德公司的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國在86%的審判案件中使用了專家作證。[3]據(jù)浙江省寧波市中級人民法院統(tǒng)計，所轄兩級法院在2006年至2008年上半年對外委托司法鑒定共5034件。鑒定結論在現(xiàn)代訴訟中的作用引起了各國的關注，并促發(fā)了各國對其司法鑒定制度進行改革。英美法系國家在傳統(tǒng)專家證人制度的基礎上增加了專家證人對法院的優(yōu)先職責；[4]大陸法系國家在職權主義模式下引人了帶有對抗性因素的專家證人協(xié)助當事人質疑鑒定人，[5]司法鑒定制度改革出現(xiàn)了背離其各自傳統(tǒng)模式的發(fā)展趨勢。

在世界各國的立法或者判例中均存在將訴訟中遭遇的專門性問題轉給司法鑒定（專家證人）制度解決的共通性，并要求司法鑒定制度與訴訟程序之間在專門知識上保持溝通的互動性。由于我國原有的司法鑒定制度與訴訟制度、證據(jù)制度不相協(xié)調(diào)，尤其是司法鑒定體制難以滿足訴訟活動的訴求，致使全國人大常委會2005年2月28日頒布《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），對司法鑒定制度進行相應變革，確立了統(tǒng)一司法鑒定管理體制。然而，《決定》歷經(jīng)5年的實施后，其確立的統(tǒng)一司法鑒定管理體制不僅尚未形成，[6]而且改革前曾存在的需要新建立的司法鑒定體制解決的問題未能得到有效解決，訴訟實踐中相繼出現(xiàn)了2008年貴州省甕安縣“李樹芬死因鑒定案”、2009年湖北省界首市“涂遠高死因鑒定案”等因鑒定引發(fā)的社會事件以及2007年廣西省桂林市“黎朝陽法官死因鑒定案”、2009年黑龍江省黑河市“代力以身試藥”的鑒定案、2009年河南省“張海超開胸驗肺”的塵肺病鑒定案、2009年云南省昆明市死于看守所的“邢鯤死因鑒定案”、2009年湖南省武岡市副市長“死因鑒定案”等考驗司法鑒定制度的一系列案件，我國司法鑒定問題再次引發(fā)學術界和中央機關的重新審視與深刻反思。[7]司法鑒定制度改革如何深化、改革到何種程度才能真正發(fā)揮協(xié)助司法人員發(fā)現(xiàn)真實的功能，以及訴訟制度采用何種程序才能有效地檢測鑒定結論的可靠性以及識別與篩選出不科學的鑒定結論。這些問題在已展開的司法鑒定制度改革中仍不明朗，甚至因改革過程中的偏差抑制了這些功能的發(fā)揮，亟待在深化司法鑒定制度改革中予以導正。本文擬以鑒定結論的證據(jù)性質、功能及其應然性為主線展開討論，旨在為深化司法鑒定體制改革提供理論基礎和目標方向。其研究思路是，借助于司法鑒定制度擔負鑒定結論可信性的重任和司法鑒定管理體制維護鑒定結論可靠性的維度，探討如何建立鑒定結論可信性和可靠性的保障制度；同時以訴訟制度檢測鑒定結論的可靠性作為向度，探討建立何種訴訟程序防御鑒定結論潛在的錯誤。

一、鑒定結論的功能與本質

鑒定結論的本質決定著司法鑒定制度的基本結構，鑒定制度的基本結構制約著鑒定結論功能的發(fā)揮，而鑒定結論的功能在訴訟程序中能否得到充分的發(fā)揮又會影響到司法鑒定制度改革的進程與深度。

（一）鑒定結論的功能

訴訟程序在運行中常遇到一些專門性問題。這些專門性問題在訴訟中成為實現(xiàn)司法公正必須解決的關鍵性事實，而“越來越多對訴訟程序非常重要的事實只能通過高科技手段查明”。[8]由于訴訟程序本身難以自我消化這些專門性問題，又因司法人員專門知識的短缺難以自行應用高科技手段對其作出精確的判斷，借助于程序將這些專門性問題移轉給司法鑒定制度并求助于擁有專門知識的鑒定人來協(xié)助解決便成為一種制度選擇。“這是我們的法律應受尊敬和值得贊賞的一面”，[9]法律制度也“不應當在規(guī)范科學的名義下侵犯已經(jīng)明確了的自然科學的領域”。[10]同時，“專家證人在現(xiàn)代訴訟中扮演著無可比擬的角色。傷害案件運用醫(yī)生與經(jīng)濟學家；產(chǎn)品責任案件運用設計和安全專家；建筑案件運用結構工程師與建筑師；刑事案件運用指紋與DNA專家??”。[11]鑒定結論作為鑒定人憑借專門知識判斷的產(chǎn)物在現(xiàn)代訴訟中的功能與作用日顯突出。

鑒定結論是指在訴訟活動中鑒定人運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供的意見。它作為獨立的證據(jù)種類被多數(shù)國家的立法及判例所確認或肯定。[12]盡管我國學界在理論上對其作為獨立的證據(jù)種類還存在爭議，[13]但這些爭議并未影響它在訴訟中的證明效力。證據(jù)與案件事實的聯(lián)系是多層次的，證據(jù)包含許多有關案件事實的信息，某些信息是法官無法依靠常識與一般經(jīng)驗獲知的。鑒定結論作為證據(jù)借助于鑒定人的專門知識常扮演著判斷其他證據(jù)對案件事實發(fā)生證明效力的橋梁作用，在證明活動中表現(xiàn)出自己的特殊功能。它既對認識有關證據(jù)及其與案件事實之間的因果關系發(fā)揮作用，也對案件事實發(fā)揮著實際的證明效力。

鑒定結論作為鑒定人的判斷性意見，可以彌補其他證據(jù)在查明案件事實上的不足，尤其是能夠彌補法官在專門性問題上認識能力的短缺。這些功能在訴訟證明中是其他證據(jù)無法比擬的。其功能主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.鑒定結論的識別功能。鑒定結論能夠甄別其他證據(jù)的真?zhèn)我约按_定其內(nèi)在本質，對其他證據(jù)與案件事實的聯(lián)系發(fā)揮著識別功能。鑒定結論所確定的無論是被尋找客體（潛在的證據(jù)）與受審客體（現(xiàn)實的證據(jù)）間的同一關系還是種屬關系，鑒定人利用檢材和樣本之間比對標準的符合度對其可作出評斷，為法官識別證據(jù)本身真?zhèn)翁峁彶榕袛嘁罁?jù)。此種情況的鑒定結論盡管與作為鑒定對象的證據(jù)存在依賴關系，其證明的效力卻決定著該證據(jù)在訴訟中的命運，影響著法官對案件事實認定心證的形成。

2.鑒定結論的橋梁功能。鑒定結論能夠揭示其他證據(jù)與案件事實之間的內(nèi)在關系，“解釋事情如何、為何發(fā)生，或者事情如何、為何沒有如此發(fā)生”。[14]它通過對某些特定的場所以及相關人或者物的內(nèi)存信息揭示，使其他證據(jù)與案件事實之間的關聯(lián)得以確定。其他證據(jù)證明案件是依賴鑒定結論的功能體現(xiàn)的，是借助于鑒定結論這一紐帶來證明案件事實的。如陜西華南虎照的鑒定。華南虎照中的老虎被確認為非活體老虎的動物學鑒定結論，對華南虎照中是否是拍攝的活體老虎的事實判斷發(fā)揮著勾聯(lián)作用。

3.鑒定結論的直接證明功能。鑒定結論是鑒定人借助于專門知識對專門性問題的主觀分析與判斷，它通過展示事實本身的內(nèi)在規(guī)律對案件事實發(fā)揮證明作用。如精神疾病鑒定對犯罪構成要件的影響；DNA鑒定的似然率（LR）或者父權指數(shù)（PI）對親子關系的確認等。

在訴訟活動中，鑒定結論無論是側重于發(fā)現(xiàn)因果關系的判斷功能還是澄清證據(jù)真假的識別功能，抑或是確認案件事實的解釋功能，均程度不同地與其所處的訴訟制度、證據(jù)制度有關，更與鑒定制度的科學程度相關。因為鑒定是借助于訴訟活動對案件事實“遺跡”的揭示，鑒定人面對“遺跡”以超越普通人的常識與智能將遠離自然的、原始的案件事實按照鑒定程序以及專門知識作出個人判斷。盡管這種判斷性意見不同于證人對與案件事實自然相遇形成的情景性陳述，其本身仍未完全脫離案件事實這一本源，與其他證據(jù)相比僅表現(xiàn)為接近案件事實的方式、途徑不同?；阼b定結論未完全脫離案件事實的這一本性來分析，它作為證據(jù)與其他證據(jù)相比必然會含有更多的制度性要素，其具有的超越其他證據(jù)的特征更需要訴訟程序予以謹慎地檢視。

鑒定結論因對案件事實證明的作用點不同而體現(xiàn)出不同的功能。這種不同的功能又因訴訟制度、證據(jù)制度的不同使鑒定制度的要素配置存在一定的差異。大陸法系國家將鑒定人作為法官的助手，將其稱為“穿著白衣站著的法官”，鑒定制度重在發(fā)揮鑒定結論對專門性問題的判斷功能，在制度設計上會更多地關注“鑒定機構”的中立性和“鑒定人”的資格，關注鑒定制度的可信性。英美法系國家的專家證人制度因當事人的直接對抗而注重發(fā)揮專家證人發(fā)現(xiàn)事實真假的功能，其制度設計主要依賴于當事人的訴訟權利來揭露專家證言的不可靠性。我國訴訟立法重視鑒定人的司法助手職能，將鑒定作為一種準司法活動，形成了鑒定機構由職權機關分設的鑒定體制，注重鑒定機構協(xié)助職權機關推進訴訟活動的功能。這些功能不同的鑒定制度背后蘊涵著不同的制度價值訴求，對其理解更“需要在復雜性、多重目標和多元決定方面進行考慮”。[15]對我國司法鑒定制度來說，如果制度改革簡單地移植英美法系國家的專家證人制度，過分追求訴訟程序檢測鑒定結論可靠性的功能，減弱鑒定機構的中立性和降低鑒定人的資質，將會因“重復鑒定”的增加而影響訴訟效率。倘若固守大陸法系國家將鑒定人作為法官助手的傳統(tǒng)習慣，避開訴訟程序的完善而僅僅改革司法鑒定制度，亦會陷人與訴訟程序難以協(xié)調(diào)的困境，會因當事人訴訟權利的克減而影響司法公正。因此，深化我國司法鑒定制度改革，應當在固守職權主義傳統(tǒng)的基礎上，增加英美專家證人制度中的一些對抗性因素，應當注重諸要素在鑒定制度與訴訟程序中的合理配置與有機協(xié)調(diào)。

（二）鑒定結論的本質 鑒定結論不像其他證據(jù)那樣可以隨著案件事實的發(fā)生而自然生成，它是鑒定人依靠專門知識得出的認識性判斷。專門知識是鑒定結論賴以產(chǎn)生的基礎性要素。鑒定結論的這一品性使其與其他證據(jù)存在著許多不同。鑒定結論不同于其他言詞證據(jù)。它不屬于感性認識的結果，也不是對有關案件事實的客觀描述，是鑒定人在感性認識的基礎上依靠擁有的專門知識獲得的理性認識結果?！拌b定結論是表述判斷意見而不是陳述事實情況??證據(jù)的產(chǎn)生所依據(jù)的是科學技術方法而不是對有關情況的回憶?！?[16]鑒定結論也不同于實物證據(jù)，它是透過現(xiàn)存現(xiàn)象對事物內(nèi)在本質的表達，而不是事物外在形象再現(xiàn)的結果。鑒定結論無論是作為理性認識的結果還是對事物內(nèi)在本質的表達，均折射出鑒定結論是鑒定人判斷性意見的本質。它相對于法官對案件事實的判斷僅僅是判斷的一隅，相對于案件事實“從不講完整的故事”。[17]鑒定結論的本質主要蘊涵以下內(nèi)容：

1.鑒定結論屬于認識性判斷，這種判斷與專門知識有關。鑒定人鑒定所憑借的專門知識應屬其自備知識且這些知識在同類專家中屬于共通性知識，這是鑒定結論的可檢驗性或者可重復性得以存在的基礎。滿足鑒定結論這一屬性必須保證鑒定人的專門知識在專業(yè)領域中被同行所認可，且具有科學所含有“學問”或者“知識”的一般意義，而不能是探索性、嘗試性的甚至是在試驗階段的創(chuàng)新性“知識”。這是鑒定人對專門性問題的判斷性意見作為證據(jù)具有可替代性的應然性內(nèi)核。

專門知識在鑒定領域更多地表現(xiàn)為科學知識。對“科學知識”可從不同的層面來理解。從其“對象”的角度來理解，“科學知識”一般被看作關于自然現(xiàn)象及其規(guī)律的知識；從其“方法”的視角來解釋，它屬于“知識表達”方法和“知識獲得”方法。[18]由于科學與專門知識的聯(lián)姻，科學的本質必然會影響到鑒定結論的本質。在實踐中，科學時常作為一臺越來越復雜、越來越有威力的機器，一臺人類能夠更好地了解以便更好地支配我們周圍的世界的機器，從操縱它運轉的機體深處——觀察現(xiàn)實和演繹邏輯——冒出這兩個意料之外的概念：不確定性、不可判定性。[19]不確定性主要表現(xiàn)在技術性、方法論與認識論層面。技術性的不確定性是指不精確性，是關于數(shù)據(jù)的質量和匱乏的概念，通?？捎糜行?shù)字或誤差棒等來表示；方法論的不確定性是指不可靠性，可以用統(tǒng)計學的置信水平來表示；認識論的不確定性有關現(xiàn)象的概念，即總體和現(xiàn)有圖景。[20]這些問題使得鑒定結論常常采用不確定的科學語言來表達。比如，在死刑復核中發(fā)現(xiàn)，DNA鑒定結論常采用以下幾種表述：如“現(xiàn)場血跡與死者血樣的Profiler Plus基因型相同，似然比（LR）為4.677E+11”；“由死者所留的似然比率為763296889747.433398”；“血跡為火又義所留的可能性為99.9999999%”；血跡“是X只X所留的似然比率為7.51X10 12”，等等。在鑒定結論作為證據(jù)使用時，如何將科學提供的帶有概率性的“數(shù)字產(chǎn)品”轉化為訴訟程序所需要的證據(jù)，是司法鑒定制度改革需要完成的任務。我國的司法鑒定制度改革并未涉及這一問題，法官面對這些“堆積數(shù)字”的鑒定結論審查判斷時仿佛陷入數(shù)學的迷宮，使其不得不將案件事實在專門性問題上的判斷權拱手讓給鑒定人。

2.鑒定結論作為一種判斷是鑒定人專門知識的應用能力的體現(xiàn)。鑒定結論作為鑒定人的個人判斷是以專門知識作為基礎的。這些專門知識即使在專業(yè)領域得到同行的普遍認可，仍“應當考慮某項科學技術已知的或潛在的失誤率和控制技術運作的標準的存在和維持”。[21]鑒定結論在此方面需要制度保障與程序控制。這些保障制度除對司法鑒定所運用的專門知識進行規(guī)范外，還應對鑒定人的實踐活動和個人判斷過程予以規(guī)范。

在鑒定結論作為證據(jù)問題上，鑒定人必須擁有運用專門知識解決專門性問題的能力。然而，制度在將鑒定人作為擁有專門知識的人對待時首先應當將其視為普通人，進而才是專家。這就需要鑒定制度與訴訟程序對鑒定人作為普通人的弱點予以關注，同時還要對鑒定人作為專家可能存在偏見性的缺陷進行彌補。在訴訟程序中，普通人的弱點借助于交叉詢問程序可以被發(fā)現(xiàn)，而鑒定人作為專家的偏向性采用糾正普通人弱點的方法卻難以發(fā)揮作用，需要特殊的控制制度。這些制度主要涉及鑒定機構與鑒定人的準入制度、鑒定機構的中立制度、鑒定人的回避制度、鑒定人獨立鑒定的責任制度與鑒定人的信譽制度等。這些制度不僅有助于保障鑒定人的專家良知以及促使其客觀、真實、獨立地表達判斷意見，而且有利于促進技能的發(fā)揮，保障鑒定結論具有可信性。

3.鑒定結論屬于鑒定人個人的判斷性意見。鑒定結論源于具有專門知識的人即鑒定人的判斷，不具有專門知識的人的判斷不能成為鑒定結論。鑒定結論作為鑒定人的判斷除受制于專門知識的共通性外，更多體現(xiàn)鑒定人在專門知識上的個體性能力。“盡管所用的儀器將化學數(shù)據(jù)翻譯成了人類能理解的視覺形式，且這些視覺形式通常伴有定量數(shù)據(jù)，但最后我們比較的還是視覺形式。在確定這些圖形的重要性時，每位分析者的個人經(jīng)驗從整體上影響分析的質量?！?[22]如廣東順德親子鑒定案。該案采用DNA分型技術對某男子與前妻所生之子進行檢測，檢測結果為三個基因座不相吻合。某醫(yī)院法醫(yī)臨床司法鑒定所的鑒定人認為，這種不相吻合不符合遺傳規(guī)律，作出了他們之間不存在親子關系的結論；而某大學法醫(yī)鑒定中心進行檢測獲得與之相同的檢測結果，鑒定人卻認為，三個基因座不相吻合的情況應考慮為突變，作出了他們之間存在親子關系的結論。[23]在該案中，鑒定人運用科學技術獲得檢測結果是一致的，但鑒定人對檢測結果的判斷結論卻迥然不同。按照一般規(guī)律“三個基因座不相吻合”應當作出否定的結論，而“考慮為突變”則應當作出肯定的結論。該案的鑒定雖然采用了具有硬科學性質的DNA分型技術，但并不因此產(chǎn)生相同的鑒定結論。鑒定人基于相同檢測結果作出不同鑒定結論的事實從另一側面說明了鑒定結論的個人判斷性意見性質。鑒定結論的本質要求鑒定人將個人擁有的專門知識轉換為共有知識，在不脫離同行公認的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。這種不可超越專門知識的共通性能夠保障鑒定結論具有可重復性以及鑒定人的可替代性，這一問題在實踐中特別需要通過司法鑒定制度來維護。

任何鑒定制度都不可能完全杜絕鑒定結論的偏差，但不能因此放棄通過制度抑制其偏差的努力。抑制鑒定結論的偏差性僅靠制度是不夠的，還需要訴訟程序在此方面發(fā)揮作用。這些訴訟程序主要涉及保障鑒定結論可靠性的控制程序以及檢測鑒定結論可靠性的訴訟制度。前者主要包括鑒定的啟動程序、鑒定的決定程序、鑒定機構和鑒定人的選擇程序、鑒定的實施程序以及鑒定的質量控制程序等；后者主要包括鑒定人出庭制度、專家輔助人制度、補充與重新鑒定制度以及專家參審制度等。鑒定結論的本質使其相對于其他證據(jù)更依賴具有檢測功能的訴訟程序。在此種意義上，可以說在司法鑒定制度改革中制度與程序相對于實體顯得更為重要。

從上面的分析可以看出，深化我國司法鑒定制度改革應當沿著保障鑒定結論的可信性和可靠性的方向推進，不宜簡單地移植英美法系國家的專家證人制度。

二、保障鑒定結論可信性的制度架構

鑒定結論的可信性受制于鑒定人采用的專門知識及其鑒定能力、鑒定條件和鑒定環(huán)境與儀器設備等主客觀因素。在鑒定機構和鑒定人的上述因素既定的情況下，影響鑒定結論的因素多源于制度的配置。其中，鑒定主體的組織關系是這些因素中影響鑒定結論可信性最為基本的因素。鑒定主體的組織關系主要體現(xiàn)在鑒定機構是否中立和鑒定人能否獨立的問題上?！皹淞⑺痉ㄨb定機構中立的形象，有利于增強鑒定結論的公信力以及依據(jù)鑒定結論所作判決的權威性”。t24]鑒定機構獨立于職權機關與當事人固然重要，但鑒定人不受制于鑒定機構同樣重要。鑒定結論的產(chǎn)生如果缺失可信性制度維護，即使是可靠的，在實踐中也難以獲得可接受性；如果鑒定人不能獨立于鑒定機構，其作出的鑒定結論將難以被信任。實踐中的法醫(yī)學會實施的醫(yī)療事故技術鑒定之所以頗具爭議，問題的癥結就在于鑒定人不獨立。鑒定結論的可信性需要鑒定機構的中立性制度和鑒定人的獨立性制度予以保障。

（一）鑒定機構的中立性

鑒定機構的中立性是鑒定結論的判斷屬性使然，也是鑒定結論作為證據(jù)“中性”品質的內(nèi)在要求。鑒定機構的中立性要求其不隸屬于任何訴訟主體以及不依附于任何其他鑒定機構。由于世界上多數(shù)國家的追訴機關（主要是警察機關）設有鑒定機構，致使如何在制度上保障這些鑒定機構的中立性成為困擾立法者的難題。我國司法鑒定制度改革中也存在這一問題，應當給予足夠的關注。

例如，2007年黑龍江省黑河市嫩江縣代義死因鑒定案件。嫩江縣公安局刑事技術大隊對代義尸體進行檢驗作出符合口服氨基比林、咖啡因類藥物致中毒死亡的結論。被害人質疑鑒定結果，導致黑龍江省公安廳刑事技術總隊法醫(yī)到嫩江縣對代義進行第二次尸體檢驗。其結論為代義符合氨基比林、咖啡因類藥物致中毒死亡。被害人仍然質疑其鑒定結果，公安部物證鑒定中心法醫(yī)、病理、毒理技術人員作了第三次尸體檢驗，其結論仍為“符合氨基比林、咖啡因中毒死亡”。代義親屬對三級公安機關的鑒定結論均不服，多次赴省進京上訪，其親屬代力不惜“以身試藥”來驗證鑒定結論的可靠性。[25j黑龍江省黑河市委政法委2009年不得不組織司法部司法鑒定科學技術研究所、中國醫(yī)科大學法醫(yī)學院、公安部物證鑒定中心、上海市公安局物證鑒定中心、北京市公安局法醫(yī)檢驗鑒定中心的專家對代義死因進行專家論證，其論證意見仍為代義“口服含有氨基比林、咖啡因成分的藥物中毒死亡”。再如，2008年貴州省甕安縣李樹芬案因死因鑒定分歧引發(fā)了“6?28”甕安重大社會事件。甕安縣公安局鑒定科的鑒定結論為：李樹芬“溺水死亡”；黔南州公安局鑒定機構第二次鑒定結論為：李樹芬“溺水死亡”；貴州省公安廳組織刑偵總隊主任法醫(yī)師、溺水研究專家、貴陽醫(yī)學院司法鑒定中心副教授、貴州省人民檢察院高級工程師、法醫(yī)師組成專家組的第三次鑒定結論為：李樹芬“溺水死亡”。盡管這些案件的最后結論依然如初，其重復鑒定的動因卻與偵查機關的鑒定機構在訴訟中地位不中立有關。這些因鑒定機構不中立引發(fā)的爭議不僅減弱了人們對偵查機關的信任度，也給社會造成了難以消除的負面效應。而在2008年哈爾濱“10?11”案林松嶺的死因鑒定中，哈爾濱市警方尊重當事人家屬的意見，組織社會鑒定機構與偵查機關鑒定機構共同鑒定，鑒定結果為“林松嶺系頭面部受鈍性外力作用致蛛網(wǎng)膜下腔出血死亡”。僅一次鑒定就結束了死因的認定，其結果也為當事人所接受。

在上述案件中，偵查機關的鑒定機構對一個案件的反復鑒定與社會鑒定機構參與鑒定一次完成形成鮮明的對比，表明了鑒定機構中立的重要性與必要性。我國偵查機關的鑒定機構不僅存在非中立性問題，而且在實踐中還引發(fā)了偵鑒不分、鑒定遷就偵查以及迎合偵查，甚至誤導偵查造成偵破“假案”的可怕后果。[26]深化司法鑒定制度改革應當取消偵查機關的鑒定機構，將其劃歸不承擔訴訟職責的主體來管理。究竟應當安排哪些不承擔訴訟職責的主體設立鑒定機構以及在實踐中絕對地禁止偵查機關設立鑒定機構是否具有現(xiàn)實可能性，則是一個需要探討的問題。

1.鑒定機構的設立主體問題

對取消偵查機關的鑒定機構后安排何種主體設立鑒定機構來滿足訴訟活動的需要，主要存在著兩種思路。一是由司法行政部門設立從中央到地方統(tǒng)一的司法鑒定中心。在解決偵查與鑒定之間勾連問題上，建議司法行政機關的鑒定機構在偵查機關內(nèi)部設立派出機構，以便及時地對偵查活動中的某些專門性問題作出鑒定，協(xié)助偵查人員解決在調(diào)查收集證據(jù)過程中可能面臨的專門性問題。[27]這種方案在解決鑒定機構的中立性問題上應當說是切中肯綮的，在一定程度上也能滿足偵查的需要。但是，由司法行政部門設立統(tǒng)一的鑒定機構，尤其是設立自上而下的鑒定機構，在實踐中極易造成鑒定資源的壟斷和鑒定機構自身的行政化，形成鑒定部門的壟斷以及基于設立鑒定機構的部門級別來確定鑒定結論的效力等級問題。[28]在偵查機關設立鑒定機構的派出機構固然能夠解決偵查的現(xiàn)實所需，但因派出的鑒定機構長期與偵查機關合作與配合，其鑒定結論的可信性仍無法保障。一旦鑒定機構的派出機構出現(xiàn)偏向性，還會因“中立”的外在形式的遮蔽帶來比偵查機關自設鑒定機構更加難以防止和糾正的風險。

二是對設立鑒定機構的主體采用限制性禁止，移植英美法系國家的專家證人制度，在鑒定機構的設立上對非禁止的其他主體一概不予限制，由市場自動調(diào)節(jié)。我國司法鑒定制度改革采取了這一思路，并規(guī)定“人民法院和司法行政部門不得設立鑒定機構”以及“偵查機關根據(jù)偵查工作需要設立鑒定機構”。除此之外，任何主體均可按照《決定》的條件設置鑒定機構，鑒定機構的設置出現(xiàn)了市場化的趨勢。對鑒定機構完全依靠市場來配置的做法，在《決定》實施后的5年中暴露出不少問題。有些鑒定機構為了自身經(jīng)濟利益不惜與職權機關或者當事人暗中交易，甚至按照當事人的意愿“定做”鑒定結論，鑒定機構的中立性被實踐中的利益因素所吞噬，重復鑒定依然如故。為了應對此問題，中央政法委決定遴選國家級鑒定機關，將來還可能進行省級鑒定機構的遴選。[29]這種做法并不能有效解決鑒定結論的可信性問題。

2.禁止偵查機關設立鑒定機構的現(xiàn)實可能性問題

偵查機關的鑒定機構是否一概禁止需要進行價值權衡，世界各國在此問題上存在著不同的制度選擇。多數(shù)國家的警察機關設有鑒定機構。如大陸法系國家的法國有隸屬于國家司法警察總局的司法鑒定中心；俄羅斯的偵查機關也有相對完整的鑒定機構。英美法系國家的美國聯(lián)邦調(diào)查局設有犯罪偵查實驗室；澳大利亞的國家警察機關亦存在國家司法鑒定研究所。保留偵查機關的鑒定機構具有現(xiàn)實的必要性。從偵查與鑒定的關系來看，有些鑒定事項因涉及公共安全不宜由非偵查機關進行鑒定，如毒品鑒定等；有些鑒定事項因鑒定數(shù)量較少且成本較高其他鑒定機構無力承擔，如槍彈鑒定等?；诖?，多數(shù)國家在公正與效率的價值權衡中對偵查機關設立鑒定機構作出適當安排。

我國偵查機關在刑事訴訟中的地位不同于大陸法系國家的“警檢一體化”，也有異于英美法系在偵查程序中的“司法控制模式”，完全禁止偵查機關設立鑒定機構不具有現(xiàn)實可能性，但這并不表明我國偵查機關的鑒定機構可以任意設置，更不意味著其設立的鑒定機構與社會鑒定機構具有同等功能。即使我國偵查機關按照《決定》可以設立鑒定機構，仍需要在以下三個方面進行改革，以降低其不中立性帶來的消極影響。

（1）限定偵查機關鑒定機構的鑒定種類范圍。法國的偵查鑒定事項主要限于對痕跡、組織、泥土的分析，對武器與彈頭的鑒定，查找偽造的文件，鑒別打字的機器型號。[30]我國偵查機關鑒定機構的鑒定種類可限于偵查必須而社會鑒定機構不能或者不宜進行的鑒定種類，如指紋、掌紋、犯罪手法、犯罪嫌疑人相片、槍械子彈類、偽造貨幣、毒品鑒定等。

（2）偵查機關的鑒定機構在接受司法行政部門統(tǒng)一登記管理的基礎上，應與其偵查技術部門分離，成為獨立進行鑒定活動的專職性鑒定機構，不再附屬于實施偵查行為的部門。國外在此方面有較為成功的經(jīng)驗，如澳大利亞警察機關設置的鑒定機構作為警察機關的一個獨立部門，偵查部門無權領導和指揮鑒定人員。

（3）嚴格鑒定的程序。嚴格鑒定程序可在以下三個層面展開：一是限制偵查機關鑒定機構的鑒定范圍，僅允許偵查機關在少數(shù)特殊情況下指定本機關鑒定機構進行鑒定；二是限制啟動鑒定的程序，對于需要啟動偵查機關鑒定機構鑒定的，應當經(jīng)過偵查機關負責人批準；[31]三是完善鑒定結論的告知程序以及救濟程序，體現(xiàn)司法鑒定活動與偵查行為在程序上的不同。

偵查機關鑒定機構經(jīng)過一系列嚴格的制度和程序限制，可以降低其不中立對鑒定結論可信性的影響，維護鑒定機構中立的基本形象。

注釋: [1]本文有關鑒定結論的概念與專家證言以及《關于司法鑒定管理問題的決定》中采用的“鑒定意見”在同等意義上使用，并將鑒定結論的證據(jù)意義主要限定在法庭定案根據(jù)的范圍內(nèi)使用。

[2]參見[英]麥高偉、杰弗里?威爾遜主編：《英國刑事司法程序》，姚永吉等譯，法律出版社2003年版，第238頁。

[3]Samuel R.Gross，Expert Evidence，1991Wis.L.Rev.1113，1119.[4]參見英國民事訴訟規(guī)則（1998）第35條第3款、英國民事訴訟指引第35條第1、2段和美國聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則第706條（a）。

[5]參見意大利刑事訴訟法典第225條、第230條規(guī)定的技術顧問以及俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典第58條規(guī)定的“專家”。

[6]參見2008年中央政法委《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機構的意見》（政法[2008]2號）。該文件指出：“由于各有關方面對中央21號文件和《決定》有關建立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制精神理解差異，國家統(tǒng)一的司法鑒定管理體制尚未完全形成?！?/p>

[7]在《決定》出臺后，中央政法部門、地方人大常委會及司法鑒定的相關部門相繼出臺了有關司法鑒定的政策、部門規(guī)章、司法解釋以及相關規(guī)范性文件達78部之多。2009年全國人大代表、政協(xié)委員提出的涉及司法鑒定建議、議案和提案有n件，認為“制定一部對司法鑒定相關問題作出系統(tǒng)規(guī)定的《司法鑒定法》，十分必要”，“建議列人全國人大今后五年立法工作計劃”。參見司法部司法鑒定管理局：《2009年全國人大政協(xié)代表有關司法鑒定的建議、議案和提案情況概要》，《司法鑒定工作簡報》2009年第21期。

[8]參見[美]米爾建?R?達馬斯卡：《漂移的證據(jù)法》，李學軍等譯，中國政法大學出版社2003年版，第200頁。

[9]前引 [2]，麥高偉等主編書，第232頁。

[10][日]上野正吉等：《刑事鑒定的理論和實踐》，徐益初、肖賢富譯，群眾出版社1996年版，第4頁。

[11][美]湯瑪斯?摩伊特：《訴訟技巧》，蔡秋明等譯，臺灣商周出版社2002年版，第396頁。

[12]在世界各國和地區(qū)立法中，鑒定結論作為證據(jù)的稱謂不盡相同。英美法系國家稱之為“專家證言”；大陸法系國家稱為“（專家）鑒定”；俄羅斯稱為“鑒定人的結論（意見）”；我國澳門地區(qū)稱為“鑒定證據(jù)”，等等。這些不同的稱謂不僅蘊涵的意義不同，其建立的規(guī)則也存在一定程度的差異，但在適用上一般采用與證人證言相同的規(guī)則。

[13]參見裴蒼齡：《論證據(jù)資料》，《中外法學》1997年第6期；《論證據(jù)種類》，《法學研究》2003年第5期；《再論證據(jù)的種類》，《中國刑事法雜志》2009年第11期。

[14]前引 [11]，摩伊特書，第396頁。

[15]D.Garland，Punishment in Modern Society，Oxford：Calrendon Press，1990，P.283.[16]徐靜村主編：《刑事訴訟法學》，法律出版社

[17]前引 [2]，麥高偉等主編書，第241頁。1997年版，第161頁。

[18]參見李正風：《科學知識生產(chǎn)方式及其演變》，清華大學出版社2006年版，第58頁以下。

[19]參見[法]阿爾貝?雅卡爾：《科學的災難？——一個遺傳學家的困惑》，閻雪梅譯，廣西師范大學出版社2004年版，第17頁。

[20]參見徐凌：《科學不確定性的類型、來源及影響》，《哲學動態(tài)》2006年第3期。[21][美]肯尼斯.R.福斯特、彼得.W.休伯：《對科學證據(jù)的認定——科學知識與聯(lián)邦法院》，王增森譯，法律出版社2001年版，第19頁。

[22]Kei Inman and Norah Rumn，Principles and Practice of Criminalistic：the Profession of Forensic Science，CRC Press LLC，Baca Raton Florida，2001，p.223.[23]參見王鵬等：《老婆不可靠？兒子非親生？都是DNA惹的禍!》，《廣州日報》2008年5月13日。

[24]熊秋紅：《我國司法鑒定體制之重構》，《法商研究》2004年第3期。

[25]公安機關對代義的死因三次鑒定后，其親屬代力認為公安機關認定的代義“服下40片氮基比林、咖啡因藥片死亡”不可信，2007年12月5日代力將一整瓶氨基比林、咖啡因藥片倒人口中嚼碎用水沖下以驗證是否能夠導致死亡。黑河市后委托北京華夏物證鑒定中心對代義的尸體進行第四次檢驗鑒定。2009年5月5日，華夏物證鑒定中心出具的[2009]醫(yī)鑒字第37號《司法鑒定檢驗意見書》認為：被鑒定人代義可以排除氨基比林、咖啡因藥物中毒死亡；不能排除他人扼頸并捂壓口腔致死。

[26]我國偵查機關設置的鑒定機構存在著兩級領導關系：一是上級偵查機關所屬鑒定機構在業(yè)務上的領導關系；二是設立鑒定機構的偵查機關的行政領導關系。上級偵查機關所屬鑒定機構盡管對下級鑒定機構的人員、財務、裝備及管理等沒有任何制約機制，主要是進行業(yè)務指導，但因業(yè)務考核等行政因素，上下級偵查機關的鑒定機構實際上形成了一種依附關系；偵查機構的鑒定機構與偵查部門存在行政隸屬關系，在實踐中形成協(xié)助和服從關系，鑒定人的大量精力耗費在案件的偵破上。參見鄒如升、夏洪濤：《論現(xiàn)行刑事技術管理體制存在的問題及改革構想》，《江西公安?？茖W校學報》2002年第4期；姚紹寬、胡家翔：《從澳大利亞司法鑒定管理體制看我國刑事技術管理體制》，《湖南公安高等?？茖W校學報》2009年第4期。

[27]參見陳永生：《中國司法鑒定體制的進一步改革—以偵查機關鑒定機構的設置為中心》，《清華法學》2009年第4期。

[28]2010年最高人民法院《關于司法鑒定若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》第3條、第10條規(guī)定：“司法鑒定機構分為國家級、省級和普通級”；“國家級、省級司法鑒定機構鑒定結論的證明效力一般優(yōu)于普通級司法鑒定機構的證明效力”。若如此，職權部門或者當事人直接聘請或者委托國家級和省級鑒定機構更具有經(jīng)濟性，所謂普通級鑒定機構的設立也就沒有任何意義。

[29]參見2008年1月17日中央政法委《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定鑒定機構的意見》（政法[2008]2號）。

[30]參見[法]卡斯東?斯特法尼等：《法國刑事訴訟法精義》，羅結珍譯，中國政法大學出版社1999年版，第645頁。

[31]偵查機關決定鑒定的，應當經(jīng)過縣級以上公安機關負責人或者檢察長批準后，制作聘請書。參見公安部《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第236條；最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第200條。

第二篇：司法鑒定制度改革的基本思路下

司法鑒定制度改革的基本思路（下）

郭 華

? 2012-08-16 10:04:41

來源：《法學研究》2011年第1期

作者簡介：郭華，中央財經(jīng)大學法學院副教授。

內(nèi)容提要：司法鑒定制度基于鑒定結論證明案件事實的證據(jù)功能而產(chǎn)生。鑒定結論作為鑒定人的判斷更需要制度控制和程序檢測。然而，我國的司法鑒定制度未能較好地完成這一任務，即使進行了相應改革，改革后的司法鑒定制度仍未能發(fā)揮應有的作用。深化司法鑒定制度改革應當以鑒定結論的證據(jù)性質、功能及其應然性作為基礎，建立具有保障鑒定結論可信性功能的鑒定制度和具有檢測鑒定結論可靠性功能的訴訟程序，以使司法鑒定制度能夠滿足訴訟證明的高標準要求。

關鍵詞：司法鑒定 鑒定結論 可信性 可靠性

（二）鑒定人的獨立性

鑒定結論的可信性，除了取決于鑒定機構的中立性之外，很大程度上與鑒定人實施鑒定活動的獨立程度有關。如果司法鑒定制度不能很好地解決鑒定人的獨立性問題，即使鑒定機構是中立的，鑒定結論是可靠的，也難以在實踐中獲得可信性。

鑒定人在制度上的獨立主要包括鑒定人的地位獨立、職務獨立、活動獨立和責任獨立。鑒定人實施鑒定應當獨立于共同鑒定的其他鑒定人、執(zhí)業(yè)鑒定機構的負責人以及有能力排除外在環(huán)境的不當影響。我國司法鑒定體制改革確立了鑒定人獨立進行鑒定原則和鑒定人獨立負責制度，[1]因鑒定費用由鑒定機構統(tǒng)一收取并由政府限價，鑒定人與委托人之間的利益關系在一定程度上被制度所隔離。但是，這些原則與制度還不足以保障鑒定人對科學和事實負責，仍需要建立鑒定人誠信檔案以及不良信息的公布制度，從信譽上促進鑒定人固守專家的專業(yè)良知?！霸谠S多情況下，法律是無能為力的，只有信譽能起作用?！盵2]鑒定人的信譽關乎其執(zhí)業(yè)生涯，影響其作為專家的威信，且這種制度與其他制度相比，其運行成本相對低廉。

鑒定人的獨立性在一定程度上依賴其個人的專業(yè)素質與專家魅力。我國司法鑒定制度改革對鑒定人實行了登記管理制度，并規(guī)定由省級司法行政部門按照法定條件和程序批準具有專門知識的人作為司法鑒定人。司法鑒定人準人和管理制度不僅應當保障具有專門知識的人能夠獲得鑒定的資格，還應當有能力將不具有專家水平和能力的人排除在外。然而，我國現(xiàn)行司法鑒定制度的這種選優(yōu)功能并不突出，鑒定人的資質并未得到有效控制。深化司法鑒定制度改革至少還應在以下方面作出努力：

一是提高鑒定人的準人門檻和嚴格限制鑒定人的執(zhí)業(yè)范圍，確保鑒定人作為專家的“名至實歸”。我國對鑒定人的管理權僅為登記權，《決定》規(guī)定的鑒定人準人門檻不高尤其是“相關專業(yè)”開放性條款的存在，導致了實踐中鑒定人的“非專家化”。[3]特別是中央政策松動下偵查機關鑒定人實行了不同于社會鑒定人“審核登記”的“備案登記”，更加弱化了司法行政機關對鑒定人資質準入的審查職能。由于鑒定人登記執(zhí)業(yè)范圍限定的不嚴格，鑒定人在鑒定實踐中能夠越界（超越自己的專門知識）提供鑒定結論，在一定程度上給程序檢測鑒定結論的可靠性增加了難度，使一些偽專家在制度層面上更難發(fā)現(xiàn)。如內(nèi)蒙古安康醫(yī)院的精神疾病鑒定存在護士長簽名以及精神疾病鑒定人進行傷害鑒定的情況，釀成了涉案公安干警、法醫(yī)、法官多達26名的全國司法鑒定腐敗“第一案”。[4]

二是在實行全國統(tǒng)一鑒定機構和鑒定人名冊制度的基礎上，打破職權機關壟斷鑒定啟動權的局面，賦予當事人對鑒定機構和鑒定人的選擇權，形成鑒定決定權與鑒定人選擇權之間的相互制約關系。司法鑒定決定權由職權機關獨立控制減弱了鑒定人的獨立性。職權機關單方選擇鑒定機構與鑒定人，常常導致鑒定人因受制于職權機關成為職權機關的附庸，而且鑒定人與職權機關之間容易形成一種利益關系。

綜上所述，司法鑒定制度改革應以鑒定結論的證據(jù)屬性為主線，以鑒定人具有獨立解決專門性問題的專家能力為條件，以加強鑒定機構中立性和鑒定人獨立性為基本方向。

三、保障鑒定結論可靠性的制度設計

司法鑒定制度改革除了應當關注鑒定結論的可信性之外，還應當關注鑒定結論的可靠性。那么，何種制度能夠保障鑒定結論的可靠性、何種程序能夠排除不可靠的鑒定結論呢？這一問題需要予以探討。

（一）鑒定結論可靠性的保障制度

鑒定結論的可靠性除了依賴鑒定人的專業(yè)素養(yǎng)及其鑒定能力外，還依賴于鑒定所依據(jù)的理論和方法的確實性。[5]這一確實性不僅關乎理論本身的正確性，而且還取決于某一理論應用于某項技術是正確的。這些因素不僅包括理論本身的科學性以及理論被正確地應用于這項技術，而且在某一特定條件下還包括采用方法的準確性，主要涉及用于這項技術的儀器設備符合條件、運用了正確的操作程序和專家具備相應的水平。[6]

鑒定結論的可靠性依賴于司法鑒定的科學性，理論上對司法鑒定具有科學性不存在爭議，但實踐中對司法鑒定科學性的認識與理解存在差異。有的學者將司法鑒定視為科學實證活動與司法公正的“科學衛(wèi)士”；有的學者將鑒定結論視為新時代的“證據(jù)之王”，甚至將其稱為“科學判決”。如何理性地看待司法鑒定的科學性，如何使之不與自然科學的科學性相混淆，以及不將對自然科學的崇拜嫁接到對鑒定結論科學性的判斷上[7]，這些問題無疑是構建科學的司法鑒定制度需要解決的問題。

一般來說，司法鑒定的科學性主要包括鑒定運用的科學技術或者專門知識本身的科學性、鑒定采用的方法手段的科學性、鑒定借助的儀器設備和實驗室的科學性、鑒定程序的科學性、鑒定采用技術規(guī)范與標準的科學性等。為了保障鑒定結論的科學性，需要建立下列制度：

1.專門知識準人鑒定的制度。專門知識在司法鑒定領域可分為科學知識、技術知識和經(jīng)驗知識。盡管這些不同的專門知識在先進性或尖端性以及可靠性程度上存在差別，而作為鑒定的專門知識卻注重相同問題在相同條件下能夠得出相同的結果。這就需要司法鑒定采用具有穩(wěn)健性和安全性的專門知識。專門知識的穩(wěn)健性和安全性越強，其可重復的可能性就越高，采用此種專門知識獲得的鑒定結論的可靠性也就越大。雖然專門知識本身的穩(wěn)健性和安全性與知識的先進性有關，然而在鑒定領域內(nèi)并非必然采用最先進的、最前沿的或者尖端性的專門知識。專門知識能否應用于鑒定，需要經(jīng)過一定的制度與程序評價。

我國的司法鑒定雖然歷經(jīng)了50多年實踐，但對哪些科學技術或者專門知識可以作為鑒定技術運用于鑒定活動一直未有統(tǒng)一的評價制度，以至于一些不具有穩(wěn)健性和安全性的專門知識如測謊技術、骨齡鑒定技術、警犬技術等被運用于司法鑒定，甚至有些鑒定機構還使用一些自創(chuàng)技術。[8]司法鑒定的主管機關應當建立專門知識準入司法鑒定制度，應當組織不同鑒定專業(yè)或者領域的專家對用于鑒定的專門知識的科學性進行統(tǒng)一評定，確定其能否作為鑒定技術。如美國國家科學院中的國家研究委員會（National Academy of Science’s National Research Commission，NRC）對DNA檢測結論有效性進行評定。關于專門知識準人鑒定的評價體系，可參考美國1993年達伯特“綜合觀察”法則（Daubert Rule）。[9]這一法則的判斷標準包括：該科學理論是否得到了實驗檢驗；作為專家證言基礎的理論或技術是否已發(fā)表且經(jīng)受同行嚴格復查檢驗；作為專家證言基礎的研究方法或技術的出錯概率有多大；作為專家證言基礎的技術、方法和理論在某個特定的科學領域中有多少專家能夠認同和接受。[10]在經(jīng)過一定評價體系對專門知識的科學性進行評定之后，司法鑒定管理部門將擬準人鑒定的專門知識進行實踐驗證，驗證確認具有安全性的，按照法定程序公布為司法鑒定技術。對經(jīng)過評定難以達到科學性標準的專門知識及時進行清理，防止“垃圾科學”混入鑒定，影響或者動搖鑒定結論的可靠性。

2.儀器、設備和實驗室的標準化制度。儀器、設備和實驗室標準化主要包括儀器、設備配置的標準化、實驗室認證認可的標準化以及鑒定環(huán)境可適性的標準化?！皩τ谒痉ú门兄械脑S多重要事實，直接訴諸人類感官根本沒用，而只能借助先進的儀器才能得到證明。有些儀器的認知結果相當可靠，以至于時有法院判決認為，這些儀器所提供的‘無聲證言’具有終局性的證明力”。[11]有些鑒定結論（鑒定檢驗報告）的獲得主要依賴儀器、設備或者實驗室的檢測數(shù)據(jù)或結果，儀器、設備或者實驗室是否達到了國家公認的標準會直接影響到鑒定結論的可靠性。如果儀器、設備或者實驗室不符合鑒定的要求或未達到標準，其檢測數(shù)據(jù)或結果就有可能出現(xiàn)誤差，這些誤差又會影響到鑒定人的判斷，最終影響鑒定結論的可靠性。

我國司法鑒定主管部門對儀器、設備作了相應的規(guī)范要求，[12]對鑒定實驗室也采用了150/IEC一17025和150/IEC一17020的認證認可。[13]由于《決定》規(guī)定的實驗室認可采用的是從事檢測或校準工作機構的標準，與司法鑒定實驗室的標準還不能完全等效，因此，未來還需要在儀器、設備和實驗室的測量標準、參考標準、核查標準、工作標準以及“維持”或“保持”設備校準狀態(tài)等方面建立與鑒定結論作為證據(jù)相適應的標準化制度。

3.統(tǒng)一的鑒定方法、標準和程序。在鑒定中，對同一個專門性問題的鑒定如果采取不同的方法、標準和程序，將會得出不同的鑒定結果，甚至會出現(xiàn)相反的鑒定結論。我國許多有關鑒定結論的爭議源于鑒定方法、標準和程序的不統(tǒng)一。[14]如2005年新疆庫爾勒市公安機關對無名尸體采用“mtDNAHVⅡ（150-360）堿基序列一致”方法進行鑒定，出現(xiàn)了“一尸二命”的鑒定結論，其鑒定方法不科學是根本原因。對同一鑒定對象盡管采用DNA分型技術，但采用多基因位探針（MLP）、單基因位探針（SLP）、白血球抗體（HLA）以及限制性片段長度多態(tài)性（RFLP）、聚合酶鏈反應（PCR）、人類線粒體（mtDNA）等不同方法也會產(chǎn)生不同結果。如線粒體DNA的D-loop方法不適用父子親子關系的鑒定。即使采用了統(tǒng)一的鑒定方法但采用不同的判斷標準，也會產(chǎn)生不同的鑒定結果。例如，對酒精檢測鑒定可以采用何種技術方法進行血液中酒精含量檢測？技術方法的定量精度的指標為何？實驗室對量值的報告方式和依據(jù)的標準是什么？這些問題均需要在鑒定方法、標準上作出統(tǒng)一規(guī)定。

鑒定結論作為證據(jù)除非“產(chǎn)生過程被正確地構建和規(guī)則，否則科學甚至不會起到可信賴的證明作用”。[15]目前我國的鑒定程序因實施鑒定的機構不同而不同。主要有1980年5月7日公安部頒布的《公安部刑事技術鑒定規(guī)則》；2006年11月30日最高人民檢察院頒布的《人民檢察院鑒定規(guī)則（試行）》；2007年8月7日司法部重新頒布的《司法鑒定程序通則》。司法鑒定需要統(tǒng)一的程序，只有鑒定程序得到了統(tǒng)一，才能保障鑒定依法定程序嚴格實施，而不因程序瑕疵影響鑒定質量。

鑒定結論作為證據(jù)，要求具有統(tǒng)一性；對同一專門性問題的判斷，需要有一個統(tǒng)一的結果。這就決定了司法鑒定不可能像自然科學研究那樣在不同理論指導下實施，也不可能無限期地反復檢驗或者為了剔除錯誤而采用實驗的累積性檢驗方法和標準。在實踐中，鑒定產(chǎn)生誤差是難以避免的，其誤差可能是多種因素促成的，但不能因其存在誤差而忽略對鑒定方法、標準和程序的統(tǒng)一規(guī)范。否則，“反復鑒定”將無法從源頭上減弱或者受到有效節(jié)制。

（二）鑒定結論可靠性的檢視程序

鑒定結論的可靠性倚重其內(nèi)在的品質，鑒定作為程序的產(chǎn)物在其生成的每個環(huán)節(jié)均存在否定其固有品質的可能因素，因為科學從來不是對在大量的特殊情況下所發(fā)生的事情的純粹紀錄。[16]當法律規(guī)定的實體規(guī)范沒有足夠的能力解決爭議問題時，安排適當?shù)某绦蚧饷?，是一種理智的做法。在實踐中，法官盡管沒有準確丈量鑒定結論可靠性的工具，但不得因此拒絕對鑒定結論能否作為定案根據(jù)作出判斷和選擇。這就需要完善發(fā)現(xiàn)鑒定結論存在問題以及降低這些問題可能帶來的風險的訴訟程序。這些程序主要包括：

1.當事人質證鑒定結論程序。鑒定結論作為鑒定人的判斷意見，在一定意義上暗含有鑒定人對鑒定對象猜測的成分。盡管這種猜測不是主觀臆想而是蘊涵著科學的分析，但猜測本身仍帶有潛在的風險?！敖^大多數(shù)鑒定人是憑著技能和良心完成任務的；而且，在很多情況下，他們的工作會使真相大白”；“但是他們也會出錯，而這種錯誤將帶來嚴重后果”。[17]這種風險或者錯誤需要訴訟程序賦予當事人反駁權利以及當事人充分利用程序尋找相反因素的利益動機從反面予以揭露。這就需要建立當事人質證鑒定結論程序，完善鑒定人出庭作證制度。

2.專家輔助控辯雙方質證程序。在鑒定實踐中，法庭科學家經(jīng)常不得不與不令人滿意的檢材打交道。這些來自現(xiàn)場的樣品可能已經(jīng)降解、污染或者只有非常少量的檢材可以復原到剛好鑒定的狀態(tài)。指紋、足跡或者工具痕跡可能是模糊或不完整的。玻璃和纖維證據(jù)很容易與證人、偵查人員或旁觀者無意中帶人犯罪現(xiàn)場的其他物質混合在一起。[18]這些源頭性問題盡管不是鑒定本身造成的，卻關乎鑒定結論的可靠性。這些問題一般人難以發(fā)現(xiàn)，只有專家參與質疑才能覺察，建立專家協(xié)助當事人質證鑒定人的訴訟程序便成為發(fā)揮質證有效性的重要環(huán)節(jié)。[19]特別是在庭審中，專家輔助人接受控辯雙方委托以自己的專業(yè)知識協(xié)助其詢問、諸問鑒定人，借助于程序功能可以發(fā)現(xiàn)不可靠的鑒定結論，同時還能為法院排除不可靠的鑒定結論提供理由。

3.專家陪審程序。隨著鑒定結論質證程序的完善以及專家輔助人參與法庭質證的引人，在程序上必然會加重鑒定結論質疑的對抗氣氛。盡管從理論上說真理越辯越明，但實踐中因鑒定人與專家輔助人在專門知識上的論戰(zhàn)與交鋒有可能會使缺乏專門知識的法官面對專家的分歧與爭執(zhí)反而產(chǎn)生更多的疑惑。面對迷惑不解的鑒定結論，法官如果僅憑常識與經(jīng)驗，往往難以作出判斷。在這種情況下，他只能啟動重新鑒定或者私下尋求專家咨詢來解決困惑。重新鑒定可能導致新的不同的鑒定結論的出現(xiàn)，使鑒定陷人循環(huán)反復之中；如果法官在私下咨詢專家，“在不公開的刑事訴訟體制中，法庭科學組織可能成為自滿和質量差的科學證據(jù)的繁殖地”。[20]完善專家陪審制度，是解決這一問題的基本出路。專家陪審的好處在于，一方面，專家陪審員可以利用其專門知識適度控制法庭對鑒定結論質證的秩序，保障質證不脫離專門性問題的證明范圍，從而提高質證的有效性；另一方面，可以使陪審員在充分聽取鑒定人與專家輔助人對鑒定結論辯論意見的基礎上，全面地向法官解釋爭論的焦點以及為法官解釋有關專門知識的疑惑，從而保障合議庭有能力對爭議的鑒定結論與其他證據(jù)進行綜合評判。

結語

“由于法院之判決幾乎以各鑒定機構之鑒定結果作為認定事實之依據(jù)，故鑒定制度設計是否周全，直接影響司法機關之審判品質，并可深刻強化對人民訴訟權利之保障。”[21]“隨著科學證明方法在司法裁判領域的應用不斷地加強，該方法與現(xiàn)行司法制度之間的緊張關系也可能會進一步加劇。而且，作為科技進步與社會生活之間更高層次的沖突在司法領域中的反映，這種緊張關系無法避免”；“程序法和證據(jù)法可以說面臨著又一次里程碑式的轉型。”[22]我國司法鑒定制度改革應當以鑒定結論的可信性與可靠性為核心，完善相應的保障制度和程序，以使司法鑒定制度能夠獲得“里程碑式的轉型”。

注釋: [1]《決定》第10條規(guī)定：“司法鑒定實行鑒定人負責制度。鑒定人應當獨立進行鑒定，對鑒定意見負責并在鑒定書上簽名或者蓋章。多人參加的鑒定，對鑒定意見有不同意見的，應當注明?！?/p>

[2]張維迎：《信息、信任與法律》，生活。讀書?新知三聯(lián)書店2003年版，第11頁。[3]《決定》第4條規(guī)定：“具備下列條件之一的人員，可以申請登記從事司法鑒定業(yè)務：

（一）具有與所申請從事的司法鑒定業(yè)務相關的高級專業(yè)技術職稱；

（二）具有與所申請從事的司法鑒定業(yè)務相關的專業(yè)執(zhí)業(yè)資格或者高等院校相關專業(yè)本科以上學歷，從事相關工作五年以上；

（三）具有與所申請從事的司法鑒定業(yè)務相關工作十年以上經(jīng)歷，具有較強的專業(yè)技能?！边@些“相關專業(yè)”在實踐中出現(xiàn)醫(yī)生與法醫(yī)不分，甚至獸醫(yī)與法醫(yī)混同等現(xiàn)象。[4]參見王和巖：《操縱司法鑒定：內(nèi)蒙古窩案》，《新世紀周刊》2010年第1期。[5]Dale A.Nance，Reliability and the Admissibility of Experts，34 Seton Hall Law Rev.192（2003）.[6]Faigman，Porter&Saks，Check Your Crystal Ball at the Courthouse Door，Please：Exploring the Past，Understanding the Present，and Worring about the Future of Scientific Evidence，15Cardoza Law Rev.1799，1825-1834（1994）.[7]參見楊立云、張繼成：《司法鑒定科學性之反思》，《法商研究》2004年第4期。[8]我國主要采取司法解釋來阻止依靠不成熟的鑒定技術作出的鑒定結論作為證據(jù)使用。這種方式曾引起采用DNA鑒定技術是否符合最高人民法院批復規(guī)定的“采用人類白細胞（HLA）作親子關系鑒定”的爭議。這些限制性的司法解釋主要包括：最高人民檢察院《關于CPS多道心理測試鑒定結論能否作為訴訟證據(jù)使用問題的批復》（高檢發(fā)研字[1999]12號）；最高人民檢察院《關于“骨齡”鑒定能否作為確定刑事責任年齡使用的批復》（高檢發(fā)研字[2000]6號）；最高人民法院《關于人民法院在審判工作中能否采用人類自細胞（HLA）作親子關系鑒定的批復》（法（研）字[1987]20號）。

[9]Daubert v Merrell Dow Pharmaceuticals，Inc.，509U.5.579（1993）.[10]United States v.Scheffer，523U.5.303（1998）.[11][美]米爾吉安?R?達馬斯卡：《比較法視野中的證據(jù)制度》，吳宏耀等譯，中國人民公安大學出版社2006年版，第224頁。

[12]參見司法部《司法鑒定機構儀器設備基本配置標準（暫行）》（司發(fā)通[2006]57號）。[13]根據(jù)認可標準的基本要求，我國目前有關文件檢驗、司法精神疾病、法醫(yī)臨床、法醫(yī)病理等部分專業(yè)的鑒定等效于150/lEC一1702。標準中的檢查；法醫(yī)毒物分析、法醫(yī)物證鑒定等部分專業(yè)的鑒定等效于IS（）/lEC一17025標準中的檢測。據(jù)統(tǒng)計，到2009年底全國在省級司法行政部門審核登記的社會鑒定機構有460。個，有42個鑒定機構通過了認證認可。公安機關在全國設立鑒定機構3560個。

[14]如北京“邱氏鼠藥案”鑒定10余次、湖南的黃靜案“5次尸檢、6次死亡鑒定”、浙江的盧伯成案有“8份鑒定”、方一棟案有“4次鑒定”等。目前我國在“三大類”中的鑒定標準主要有：最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、衛(wèi)生部《關干精神疾病司法鑒定暫行規(guī)定》（衛(wèi)醫(yī)字（89）第17號）；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《人體重傷鑒定標準》（司法[1990]070號）；《人體損傷致殘程度鑒定標準（試行）》；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《人體輕傷鑒定標準（試行）》（法（司）[1990]6號）；2002年國家質量監(jiān)督檢疫總局、國家標準管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《道路交通受傷人員傷殘評定》；2002年《職工非因傷殘或因病喪失勞動能力程度鑒定標準（試行）》；2002年衛(wèi)生部發(fā)布的《醫(yī)療事故分級標準（試行）》（衛(wèi)生部令第32號），2006年11月國家技術監(jiān)督檢疫總局、國家標準管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《勞動能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級》等。這些鑒定標準之間有的存在矛盾，有的已經(jīng)不再具有合理性，有些領域缺少相應的標準。

[15] 參見[英]麥高偉、杰弗里?威爾遜主編：《英國刑事司法程序》，姚永吉等譯，法律出版社2003年版，第252頁。

[16]參見[美]H.D.阿金：《思想體系的時代》，王國良譯，光明日報出版社1989年版，第139頁

[17][法]勒內(nèi)?弗洛里奧：《錯案》，趙淑美等譯，法律出版社1984年版，第177頁。[18]參見前引[15]，麥高偉等主編書，第243頁。

[19]最高人民法院《關于民事訴訟證據(jù)的若千規(guī)定》（法釋[2001]33號）第61條和《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋[2002]21號）第48條。刑事訴訟法對于專家輔助人的概念沒有明確規(guī)定，理論研究多移植對國外法律概念的翻譯，由此形成了所謂的“技術顧問”、“訴訟輔助人”、“質證輔助人”、“專家證人”以及“專家輔助人”等多種稱謂，對此可以“專家輔助人”名稱予以統(tǒng)一。

[20]參見前引[15]，麥高偉等主編書，第257頁。

[21]朱富美：《科學鑒定與刑事偵查》，中國民主法制出版社2006年版，第8頁。[22]前引[11]，達馬斯卡書，第229頁。

第三篇：司法鑒定制度改革探析

司法鑒定制度改革探析

摘要：司法鑒定是我國司法制度的重要組成部分。針對目前我國司法鑒定制度存在的問題，對司法鑒定體制的改革應緊緊圍繞著如何保證鑒定結論作為證據(jù)保持其客觀、公正、合法性特點來進行。

本文對我國司法鑒定制度在該方面存在的缺陷以及如何完善予以闡述，并提出建立司法鑒定法律體系的觀點。

關鍵詞：司法鑒定制度；缺陷與完善。

一、司法鑒定制度簡析。

司法鑒定是為司法活動服務的。在當代司法證明活動中，大量運用科學證據(jù)的證明方法是現(xiàn)代訴訟制度的重要特征，司法鑒定正是運用多種科學技術手段對案件中各種專門性問題進行鑒定，并已成為查明案件事實的一種重要方法和手段，其結論是法定的證據(jù)之一。從概念上不難看出司法鑒定的內(nèi)涵和性質。首先，司法鑒定是一種活動，其目的是為了解決一些專門性質的問題，一些辦案人員或者相關人員在辦理相關案件時為了弄清一些事實真相或者得到一些相關證據(jù)，需要一些專門的知識和人才才能解決。其次，司法鑒定是一種科學的嚴謹?shù)目茖W活動，其性質主要表現(xiàn)為：進行鑒定的人員必須是一個具有相關知識如法學學科的專門人員，為了說明問題，他們必須對涉案客體進行科學的檢驗，并且在檢驗的基礎上進行相關科學嚴謹?shù)恼撟C，最后給出鑒定結論。

但是鑒定又不是一般的科學活動，而是有很大特殊性的科學活動，其特殊性主要表現(xiàn)在鑒定的主體特殊性，鑒定問題特殊性，鑒定方法特殊性以及鑒定結果特殊性四個方面。再次，司法鑒定活動還具有一定的法律性質。即鑒定必須由辦案單位或者由當事人、被告人（通過律師）依法委托，并送交鑒定所必須的材料，才能進行；鑒定人有依法回避的義務，鑒定人有權勘查現(xiàn)場和查閱有關案卷材料，也有權就與鑒定相關的問題詢問當事人，證人和現(xiàn)場勘驗人員；經(jīng)過查證屬實的鑒定結論是法律上的證據(jù)，這一切都表明，鑒定是具有法的性質的活動。司法鑒定制度正是一個國家的法律所規(guī)定的規(guī)范司法鑒定活動的各項規(guī)則、規(guī)章和體制的總稱。司法鑒定制度包融于司法制度中，是訴訟制度的重要組成部分，是司法制度不可缺少的內(nèi)容。

二、我國司法鑒定制度的現(xiàn)狀。

針對于我國目前的狀況來說，嚴格講，司法鑒定制度還是有待完善的，我國目前還沒有形成與現(xiàn)在的三大訴訟制度相適應的司法鑒定制度。因此，出現(xiàn)了不少問題，甚至在某種程度上影響了司法的公正性和權威性。其主要問題突出表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）司法鑒定立法嚴重滯后。

對司法鑒定我國至今還沒有統(tǒng)一獨立的法規(guī)，有關司法鑒定方面的法律規(guī)定只散見于三大訴訟法中，對司法鑒定的規(guī)定十分籠統(tǒng)，缺乏可操作性。無論是司法鑒定的實體法律制度，如司法鑒定機構的設立條件、業(yè)務范圍，司法鑒定人的從業(yè)資格條件、法律責任等，還是司法鑒定程序性制度，均無明確的統(tǒng)一規(guī)定。

（二）鑒定機構的運作混亂。

從法律的規(guī)定看，我國有法定的司法鑒定機構，但對司法鑒定機構鑒定權的授予、機構資質的管理等具體內(nèi)容又沒有明確的規(guī)定，對鑒定機構的管理的混亂還反映在對鑒定機構的鑒定權限無統(tǒng)一管理，包括鑒定的管轄等內(nèi)容，嚴重影響了司法鑒定的公信力，有悖于實現(xiàn)司法公正的目標。

（三）鑒定運作機制混亂。

程序的合理合法是實體權利得以實現(xiàn)的重要保證。目前，司法鑒定程序方面存在的問題比較突出。首先是鑒定（包括重新和復核鑒定）的委托、啟動等程序問題；其次是鑒定的實施（包括鑒定技術規(guī)范）及鑒定文書的出具問題；再況則是對鑒定結論的質證、認證及采信，缺乏完整的程序要求。我國目前對鑒定啟動的決定權沒有明確的法律規(guī)定，但司法實務中采用的是職權主義原則，公、檢、法三機構在訴訟的不同階段都有鑒定的啟動權。

（四）司法鑒定的法律責任不明晰。

公民權利意識和法律意識的日益覺醒和增強，是我國社會發(fā)展的一大趨勢，其結果是公民越來越勇于主張和維護自己的合法權益，由于司法鑒定而引發(fā)的訴訟爭議日漸增多，但目前我國對司法鑒定的法律責任關系還十分不明晰，當事人缺乏可行的司法救濟途徑，這樣，既不利于司法鑒定的順利實施，也不利于公民合法權益的保障。

三、完善我國司法鑒定制度的建議。

作為司法制度的組成部分，司法體制改革的目標和方向直接影響并決定了司法鑒定制度改革的方向和目標。實現(xiàn)司法公正，提高司法效率，保障司法獨立和樹立司法權威是我國司法體制改革的基本目標。與之相適應，盡快建立起職責明晰、結構合理、管理有序、運行高效、統(tǒng)一獨立的公正的新型司法鑒定制度，實現(xiàn)司法鑒定工作的規(guī)范、科學、高效與公正，是我國司法鑒定制度改革的方向。

（一）要建立完善的司法鑒定啟動機制。

鑒定的啟動是司法鑒定程序的重要內(nèi)容，我國的鑒定啟動權在很大程度上掌握在法院、檢察院和公安部門手中。當事人雖然有權申請鑒定，但是法庭掌握著最終決定權。我國這種帶有濃烈職權主義色彩的司法鑒定啟動制度，極易造成審判人員的偏聽偏信，為此應當建立法官備鑒下的當事人啟動機制：首先，平等地賦予訴訟雙方當事人，包括公安、檢察機關司法鑒定的啟動權；其次，在庭審質證過程中，在雙方的鑒定結論發(fā)生沖突或者難以采信時，法官可以啟動復核鑒定，以保證初始鑒定的質量。

（二）要建立完善的司法鑒定程序制度。

司法鑒定程序是指按照司法鑒定活動的客觀規(guī)律、確保鑒定活動有序進行而制定的規(guī)則和步驟。司法鑒定程序包括司法鑒定的管轄、鑒定的申請和決定、鑒定的委托、鑒定的受理、鑒定的實施（包括鑒定標準、出具鑒定結論、鑒定文書格式鑒定材料的歸檔等）、鑒定結論的審查和運用、鑒定人出庭制度、鑒定的評估和監(jiān)督制度以及對司法鑒定有關問題的處理等內(nèi)容。司法鑒定程序制度是關于司法鑒定實施活動中所涉及的程序規(guī)則的總稱。司法鑒定程序制度是司法鑒定的核心制度之一。程序的公正是實現(xiàn)實體權益公正的前提和保障，所以，實現(xiàn)司法鑒定程序的規(guī)范化、制度化、法律化和合理化，對實現(xiàn)司法鑒定工作的科學、公正、效率目標有十分重要的作用。

（三）要建立司法鑒定人從業(yè)資格認定制度。

作為司法鑒定主體的鑒定人，主導著鑒定的全過程，其知識結構和業(yè)務水平直接影響著鑒定結論的質量，鑒定結論的證據(jù)力問題，也主要集中在鑒定人的身上。按照一定的標準來要求規(guī)范鑒定人是保證司法鑒定真實、客觀、公正的基礎，只有具備一定鑒定水平鑒定人作出的鑒定結論才是可靠的。所以，必須盡快建立嚴格的司法鑒定人從業(yè)資格認定制度。在明確司法行政機關為司法鑒定管理主管部門前提下，由司法行政部門會同有關部門，制定司法鑒定人的從業(yè)資格認定標準。對不符合法定標準、不具備鑒定資格的人堅決不準從事司法鑒定活動，對違規(guī)從事司法鑒定的，司法機關對其鑒定結論不得采信，并由司法行政管理部門對其進行法律制裁。

（四）要明確規(guī)定鑒定人的鑒定義務和法律責任。

由于司法鑒定人的職責是彌補法官知識和經(jīng)驗的不足，其活動具有準司法活動的特點，為此，鑒定人的鑒定義務和其依法出庭陳述的義務屬于公法上的義務，即協(xié)助法院查明案件真實的義務，具有相當學識和經(jīng)驗的人，均負有該項義務，鑒定人如果違背其義務，可對其處以罰款或其他強制措施。與此同時，應明確規(guī)定鑒定人獲取報酬的權利（如收取鑒定費用，出庭的旅差補助等）和設立鑒定人保護制度。特別是近些年來，由于司法鑒定往往對訴訟結果起著重要，甚至是決定性的影響，所以司法鑒定人也往往成為鑒定事項有利害關系的人關注的對象，當鑒定結論與其愿望發(fā)生相悖時，鑒定人往往成為利害關系人泄憤乃至報復的對象。

四、建立以《司法鑒定法》為代表的司法鑒定法律體系。

要從根本上解決司法鑒定工作中存在的各種深層次矛盾和制度沖突，最終使司法鑒定活動納入到法治的發(fā)展軌道，只能依靠國家立法。因此，盡快制訂《司法鑒定法》，是加強司法鑒定法治建設的最高目標和奮斗方向。在我國，制定統(tǒng)一的《司法鑒定法》具有非?，F(xiàn)實的基礎。首先，我國的三大訴訟法對司法鑒定都未作詳細的規(guī)定，這為制定鑒定法留下了充分的立法空間。同時，缺少司法鑒定的詳細規(guī)則，也使得《司法鑒定法》的制定顯得更為迫切。另外，我國的三大訴訟法不能同時進行鑒定規(guī)則的修訂，而三大訴訟法的分別修訂又難以保證鑒定規(guī)則完全協(xié)調(diào)一致。更何況，三大訴訟法都對鑒定規(guī)則進行細致的規(guī)定，也會造成立法內(nèi)容重復，有悖于立法技術的要求，還會使各個訴訟法典自身的結構失衡。所以進行統(tǒng)一的鑒定立法是我國司法鑒定立法較為合理的選擇。未來的司法鑒定法律體系應是以《司法鑒定法》為主軸，以司法鑒定程序條例為中心，以司法鑒定各領域技術規(guī)范為依托的等級分明、體系嚴密的法律法規(guī)規(guī)章體系。另外，司法鑒定協(xié)會應當制定有關司法鑒定機構和鑒定人執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德等方面的規(guī)范性文件，實行司法鑒定行業(yè)自律機制，保障司法鑒定機構和鑒定人在自我約束的前提下，不斷提高鑒定的自主責任意識，以促使鑒定質量的提高。

參考文獻：

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第四篇：司法鑒定制度改革座談會紀要

司法鑒定制度改革座談會紀要

(09-24 20:58)

2000年8月12日，中國政法大學訴訟法學研究中心組織北京的部分專家教授召開了一次關于司法鑒定制度改革的座談會。與會的專家教授有：中國政法大學陳光中、樊崇義教授，司法部法規(guī)教育司司長劉一杰、副司長霍憲丹，中國人民大學徐立根教授，中國人民公安大學崔敏教授，公安部物證鑒定中心主任法醫(yī)師陳世賢教授，北京市安定醫(yī)院司法精神病科主任醫(yī)師田祖恩教授，中國社會科學院王敏遠研究員，北京大學陳瑞華博士、陳衛(wèi)東副教授，北京市高級人民法院法醫(yī)技術室副主任法醫(yī)師常林，最高人民檢察院檢察科學技術研究室王雪梅等?，F(xiàn)將研討會的主要內(nèi)容歸納如下：

一、關于司法鑒定制度改革的必要性

專家教授們一致認為我國司法鑒定制度已經(jīng)到了非改革不可的程度。主要理由有：①隨著社會生活的復雜化和訴訟案件技術含量的提高，司法鑒定對于查明事實真相發(fā)揮著越來越重要的作用，特別是如果我國按聯(lián)合國有關司法準則的要求確立了沉默權制度，司法鑒定對于懲罰犯罪和保障人權更具有關鍵性的意義。②我國現(xiàn)行司法鑒定制度無論是在立法上還是在實踐中都存在很多問題，已嚴重妨礙了司法公正的實現(xiàn)和訴訟效率的提高。③我國證據(jù)立法已開始醞釀，鑒定立法作為證據(jù)立法的一個重要方面，我們也應對其進行深入的研討。④我國的訴訟模式已進行了以當事人主義為取向的改革，鑒定制度作為司法制度的一環(huán)也應進行相應的調(diào)整。⑤實踐中司法鑒定制度改革的呼聲也很強烈。在今年春季全國人民代表大會期間，許多代表都提出了這一議案，僅廣東、陜西、遼寧、重慶、山西五省市就有132位代表呼吁制定《司法鑒定法》，還有些代表具體設計了《司法鑒定法》的基本框架及主要內(nèi)容。

二、關于司法鑒定制度改革的目標和原則

專家教授們認為，司法鑒定制度改革的長遠目標是要建立獨立、公正、規(guī)范、高效的鑒定制度。在實現(xiàn)這一長遠目標的過程中應遵循以下原則：①既要立足于長遠目標，又要注意現(xiàn)階段的具體情況。長遠目標是司法鑒定制度改革的方向，但這一目標與我司法鑒定制度的現(xiàn)狀有較大差距，一步到位會有較大難度，因此應分階段逐步實現(xiàn)最終目標。②要提高司法鑒定的公信力，促進司法公正的實現(xiàn)。為此，必須確保鑒定主體相對于公、檢、法機關的相對獨立性；必須提高鑒定活動的透明度并強化法律監(jiān)督機制；必須保證與鑒定結果有利害關系的人都有權申請鑒定，必須保證鑒定程序能夠得到不折不扣的遵守等。③既要借鑒國外經(jīng)驗，又要立足于中國實際。鑒定作為一項具有人類共同性的認識活動，有其自身產(chǎn)生和動作的基本規(guī)律，外國已經(jīng)實踐了幾百年，其有益經(jīng)驗值得我們借鑒。但不同國家有不同國家的具體情況，我國在引進外國經(jīng)驗時也必須充分考慮中國國情。④要以全局為重，不應固守部門利益。司法鑒定制度改革涉及到公、檢、法、司、安、衛(wèi)等許多部門權力和利益的重新分配，各部門要以實現(xiàn)司法公正的大局為重，不要固守部門利益。為此，人大及政法委等機關必須作好協(xié)調(diào)工作。

三、關于司法鑒定的立法

當前，我國沒有統(tǒng)一的司法鑒定法，有關司法鑒定的許多規(guī)定都散見于三大訴訟法、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋及國務院和各部委制定的法規(guī)和規(guī)章中。這導致我國司法鑒定制度存在以下問題：①無法可依。如鑒定人的資格、鑒定人拒不出庭的法律責任等問題都缺乏明確的規(guī)定。②操作性很差。如我國刑事訴訟法規(guī)定，當事人對鑒定結論不服的，有權申請補充鑒定或重復鑒定，但由于法律對公安司法機關答復的期限及公安司法機關拒絕補充鑒定或重新鑒定時，當事人的救濟手段均未作出規(guī)定，因而司法實踐中當事人的這一權利經(jīng)常難以落實。③互相沖突。如按我國三大訴訟法的規(guī)定，鑒定必須由具有相應技術知識的自然人進行，個人簽名，個人承擔責任，而按我國醫(yī)療事故鑒定辦法的規(guī)定，鑒定必須由醫(yī)療事故鑒定委員會進行，集體簽名，集體承擔責任，這實際上回避了鑒定人的個人責任。④部門割據(jù)。由于我國有關鑒定的許多規(guī)定都是由中央各部門分別制定的，各部門制定的規(guī)定往往只能在本部門內(nèi)執(zhí)行，而難以得到其他部門的承認。⑤有法不依。如為了提高鑒定的公信力和獨立性，我國九六年修正刑事訴訟法時在120條增加規(guī)定，對人身傷害的醫(yī)學鑒定有爭議需要重新鑒定或者對精神病的醫(yī)學鑒定，應由省級人民政府指定的醫(yī)院進行，但修正的刑事訴訟法實施三年來，這一規(guī)定基本上沒有得到落實。

為了解決以上問題，專家教授們認為，應在深入調(diào)查和研討的基礎上由全國人大常委會制定統(tǒng)一的司法鑒定法，對司法鑒定機構、司法鑒定人、司法鑒定的管理、司法鑒定的程序、規(guī)范和標準、司法鑒定的責任等都作出科學而統(tǒng)一的規(guī)定。此外，有的教授還認為：應該完善與鑒定有關的證據(jù)規(guī)則，如規(guī)定誰提出鑒定結論，誰就有義務保證鑒定人出庭；應該完善與鑒定有關的訴訟機制，規(guī)定控辯雙方應有平等的鑒定或申請鑒定權等。

四、關于司法鑒定的性質

對鑒定性質的不同理解將決定我們對鑒定制度的不同構建方式。專家教授們認為，在理解鑒定的性質時，以下幾點是必須強調(diào)的：①鑒定是一種科學認識活動，認識的結果是否正確取決于人們對認識客體本質和規(guī)律的把握程度，而不是認識主體級別的高低和權威的大小。有些省市制定的鑒定管理條例明確規(guī)定上級鑒定結論的效力優(yōu)于下級鑒定結論的效力，省級鑒定委員會的鑒定是終局鑒定，這是違反認識活動的科學規(guī)律的。②鑒定是一種個體行為，而非集體行為。鑒定活動強調(diào)“親歷性”，鑒定結論的獲得最終依靠的是個體的認知能力，而非集體的決議。司法實踐中有些地方、有些領域的鑒定結論是以鑒定委員會集體的名義作出的，這不僅違反了認識活動的基本規(guī)律，也使錯誤鑒定的責任難以落實。③鑒定是一種取證手段而非偵查手段。刑事訴訟法典將鑒定放在偵查程序里規(guī)定是不合適的，這不僅與刑事訴訟法典里規(guī)定的檢察機關在審查起訴及法院在審判時也有權鑒定相沖突，而且成為立法和司法實踐中有些部門剝奪或限制當事人的鑒定權的借口。

五、關于鑒定人的資格

鑒定人是鑒定活動的實際承擔者，鑒定人業(yè)務素質和道德修養(yǎng)的高低直接決定鑒定結論的正誤程度。我國現(xiàn)行立法對鑒定人的資格沒有作出明確的規(guī)定，導致司法實踐中鑒定人素質良莠不齊，許多沒有相應專業(yè)知識的人也從事著鑒定工作。為了改變這種狀況，提高鑒定人的素質，專家教授們認為有必要借鑒律師資格考試的作法，建立統(tǒng)一的鑒定人資格考試制度：①任何人，無論其是準備在高等院校、科研院所的鑒定機構執(zhí)業(yè)、醫(yī)院、還是在公安司法機關的鑒定機構執(zhí)業(yè)，都必通經(jīng)過全國統(tǒng)一的分專業(yè)的鑒定人資格考試，否則其鑒定結論不得作為法庭定案的根據(jù)。②鑒定人資格考試由司法行政機關統(tǒng)一組織。因為司法行政機關不參與案件的偵查、起訴和審判，身份相對超脫，由其統(tǒng)一考試有利于實現(xiàn)考試的獨立和公平，提高可信度。③鑒定人資格考試分專業(yè)進行，既要考專業(yè)知識，又要考一些基本的法律知識，因為鑒定活動的進行離不開對法律的基本把握，如“辯認或控制自己行為的能力”而既是包含著事實評價，又包含著法律評價。④通過鑒定資格考試以后，還必須經(jīng)過一定期限，如一年或兩年的實習訓練，合格后才能最終獲得鑒定執(zhí)業(yè)資格，因為鑒定是一項實踐性很強的工作，沒有一定的實際工作經(jīng)驗是難以作出準確的鑒定結論的。⑤獲得鑒定執(zhí)業(yè)資格以后，還必須進行考核，考核也由司法行政機關進行，對于違法違紀者，將按情節(jié)輕重，給予警告、記過、記大過以至取消執(zhí)業(yè)資格等不同的處分。

六、關于鑒定體制的改革

鑒定體制改革是本次司法鑒定制度改革的關鍵和核心，也是本次司法鑒定制度改革的難度最大之處。我國現(xiàn)行鑒定體制下機構設置過于分散，不僅不便于管理，而且導致多頭鑒定，重復鑒定的現(xiàn)象非常普遍，嚴重制約了訴訟效率的提高。此外，公檢法三機關在行使偵查、起訴、審判職能的同時又自行鑒定，損害了司法鑒定應有的獨立性和公正性，損害了司法活動的權威。因此，專家教授們普遍主張應適當集中我國的鑒定體制。但這種集中只是適度的，原則上，除公、檢、法三機關的鑒定機構應予合并外，其他面向社會的鑒定機構仍應保留，以防止出現(xiàn)壟斷局面。

法院內(nèi)部的鑒定機構應予取消，在這一點上，專家教授們的認識是一致的。理由是：其一，法院的審判活動沒有公安和檢察機關那么緊急，需要鑒定的事項完全可以委托其他鑒定機構進行；其二，按我國新的審判方式，舉證責任由控辯（原被告）雙方承擔，法院只有在對控辯雙方的鑒定結論發(fā)生疑問需要核實證據(jù)時才可重新鑒定，從訴訟公正的角度出發(fā)，由法院以外的部門鑒定更為合適。

對于公安機關和檢察機關的鑒定機構應否撤銷則存在著較大爭論。對此，大體有三種觀點：其一，少數(shù)專家認為公安機關和檢察機關承擔著偵查任務，而偵查活動往往都非常緊急，偵查機關內(nèi)部設置鑒定機構有利于及時搜集證據(jù)，打擊犯罪。其二，另外少數(shù)專家認為，考慮到公安機關和檢察機關工作的特殊性，其鑒定機構可予保留，但為了強化其獨立性和加強對鑒定的統(tǒng)一管理，公安機關和檢察機關的鑒定機構在業(yè)務上也應接受司法行政部門的統(tǒng)一領導，即實行雙重領導體制。其三，多數(shù)專家認為，公安機關和檢察機關自偵自鑒、自檢自鑒不利于保證鑒定的獨立性，雙重領導體制也不能完全解決公安機關和檢察機關內(nèi)部鑒定機構的依附地位，因而原則上公安機關和檢察機關內(nèi)部的鑒定部門也應撤銷，但考慮到我國鑒定體制的現(xiàn)狀，第二種方案可作為我國鑒定體制改革的近期目標，即作為過渡措施，鑒定制度改革的長遠目標應是完全撤銷公安機關和檢察機關的內(nèi)部鑒定部門，建立由司法部領導的相對集中的鑒定體制。但考慮到偵查活動的特殊性，公安機關和檢察機關內(nèi)部可仍保留一部分技術人員，但這些技術人員已不再具有鑒定人的身份，而是協(xié)助偵查和起訴的“專家輔助人”，其審查結果也只能作為勘驗檢查筆錄，而不能作為鑒定結論。法國、意大利、日本等國即有類似的制度。

七、關于司法鑒定的管理

（一）司法鑒定的管理機構

專家教授們認為，司法鑒定的管理應由司法行政機關統(tǒng)一進行，這是確保鑒定的客觀公正性的需要，也是世界上許多國家的共同性作法。國務院辦公廳《關于印發(fā)司法職能配置內(nèi)設機構和人員編制的通知》（國辦發(fā)[1998]90號）即體現(xiàn)了這一精神。但該《通知》只規(guī)定司法部負責管理面向社會服務的司法鑒定工作，專家教授認為，這還不夠，從長遠來看，所有鑒定部門，包括公、檢、法三機關內(nèi)部的鑒定部門也應劃歸司法行政機關統(tǒng)一管理。

司法行政機關應設立專門機構負責司法鑒定的管理。當前，在公、檢、法三機關的鑒定部門尚未取消的情況下，有些省市組成由司法行政部門負主要責任，公、檢、法、衛(wèi)等機關主要負責人參與的跨部門的鑒定委員會來負責司法鑒定工作的宏觀管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)是可行的。但需要強調(diào)的，有些省市又在鑒定委員會中設專家小組負責具體案件的鑒定工作，這是不妥的。因為由鑒定的管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)者來親自實施鑒定，實際上是取消了對自己的管理和監(jiān)督，這不利于司法公正的實現(xiàn)，這對于其他的鑒定機構也是不公平的。

（二）司法鑒定的管理內(nèi)容

司法鑒定的管理包括：鑒定法規(guī)、規(guī)章的起草和制定，鑒定機構的審批，鑒定人員的資格考試、審查和授予，鑒定人員的教育和培訓，鑒定人員的紀律、考核和懲戒，鑒定的收費，鑒定科技的引進和開發(fā)，鑒定設備的配置及鑒定的對外交流等等。

鑒定機構是鑒定設備的提供者、鑒定人員的管理者和鑒定活動的組織者，因此，對鑒定機構的審批必須從嚴把關，司法行政機關要按照申請者的設備狀況及技術能力嚴格核定其執(zhí)業(yè)范圍，對超越職權范圍出具鑒定結論的部門，司法行政機關必須從嚴處理，并通知法院不得作為認定案件事實的根據(jù)。

鑒定收費也必須予以規(guī)范。當前，我國沒有統(tǒng)一的司法鑒定收費標準，司法實踐中，各鑒定機構為了爭奪經(jīng)濟利益而進行不正當競爭的現(xiàn)象非常普遍，有的鑒定機構甚至不惜出具虛假的鑒定結論以迎合當事人。因此，有必要建立嚴格而規(guī)范的收費標準，以遏制和減少司法鑒定中的腐敗現(xiàn)象。

此外，還必須制定并切實執(zhí)行嚴格的鑒定人員的紀律、考核和懲戒制度。當前，我國司法鑒定的紀律、考核和懲戒制度基本上處于缺失狀況，法律對鑒定人拒不出庭作證及錯誤鑒定應承擔何種責任均未作出明確規(guī)定。雖然刑法規(guī)定鑒定人故意對與案件有重要關系的情節(jié)故意作虛假鑒定要承擔偽證罪的法律責任，但在司法實踐中，這一規(guī)定很少得到落實。因此，有必要制定嚴格的鑒定人的紀律、考核和懲戒制度，對那些違反國家法律和執(zhí)業(yè)紀律的鑒定人予以嚴厲的處罰，這是遏制鑒定腐敗的一個重要條件。在鑒定人的責任制度中，要特別注意鑒定人拒不出庭及故意作虛假鑒定的法律責任，因為鑒定人拒不出庭將導致法官無法審查鑒定結論的真?zhèn)?，故意作虛假鑒定通常會直接導致法官錯判，侵犯當事人的權益及國家司法的權威和正義。

最后還需要特別強調(diào)的是鑒定人員的培訓及鑒定技術的引進和開發(fā)。當前，科學技術的發(fā)展日新月異，違犯犯罪手段的技術含量也日益提高，而我國的鑒定技術則比較落后。在西方發(fā)達國家，DNA分析、測謊及催眠鑒定的使用已非常普遍，指紋鑒定也有了系統(tǒng)的指紋庫作支撐，而在我國，DNA分析及測謊鑒定的使用才剛剛起步，指紋鑒定仍停留在原始的一對一的同一認定階段，催眠技術在司法實踐中更是一個完全陌生的概念。因此，國家有必要投入大量資金，集中力量培養(yǎng)一批高技術鑒定人才，建設一批高技術的鑒定機構，從而提高司法鑒定為查處違法犯罪的服務能力。

八、關于司法鑒定的程序

當前，我國關于司法鑒定程序的規(guī)定主要散見于三大訴訟法之中，但由于我國立法過于原則，因而關于鑒定程序許多重要的問題法律都未作出規(guī)定。根據(jù)我國實踐的需要及國外的作法，專家教授們認為，以下幾個問題必須予以解決。

首先，在刑事訴訟法中，應賦予控辯雙方以平等的鑒定或委托鑒定權。按我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，當事人既沒有鑒定權，也沒有申請鑒定權，而只有對偵查機關鑒定結論不服的申請補充鑒定或重新鑒定的權利，再加上司法實踐中公安司法機關對當事人的鑒定申請往往不予批準，因而，當事人的鑒定權往往得不到落實。而按我國法律的規(guī)定，鑒定結論是法定七種證據(jù)中的一種，既然法律規(guī)定辯護律師有權調(diào)查和取證，那么辯護方理應有權鑒定或申請鑒定。

其次，要確保鑒定人出庭作證。這是保證法官能夠對鑒定結論進行有效審查的前提和基礎。為此，有必要由法律作出明確規(guī)定：①出庭用證是鑒定人的法定義務，否則，必須承擔相應的法律后果；②提出鑒定結論的一方有義務保障鑒定人出庭，否則，其所提出的鑒定結論法庭有權排除其作為定案的根據(jù)；③明確鑒定人出庭作證的費用。民事和行政訴訟法中納入訴訟費用由敗訴方承擔，刑事訴訟中原則上由控辯雙方各自承擔，但犯罪嫌疑人、被告人承擔鑒定費用確有困難的，可申請國家支付。

再次，要完善鑒定人的回避制度。鑒定人屬于法定的回避對象范圍，但按照我國法律規(guī)定，只要到審判階段，當事人才能獲知對方或法院委托的鑒定人的姓名，這樣必然會使有些本應在鑒定前回避的鑒定人直到審判階段才被申請回避，這不僅會導致由于第一次鑒定被全部宣告無效而浪費訴訟資格，引起訴訟拖延，還可能使一些檢材易于變質、滅失或數(shù)量太少且無法重新收集的案件因錯過鑒定時機而無法查明案件真相。因此，專家教授們建議，法律應明確規(guī)定，鑒定人一經(jīng)選任即應將姓名告知對象當事人，從而為對方申請回避提供條件。此外，還要明確規(guī)定鑒定報告必須說明鑒定的過程和理由。我國三大訴訟法都只規(guī)定鑒定人應寫出鑒定結論，對應否說明鑒定的過程及根據(jù)和方法未作規(guī)定。司法實踐中，許多鑒定報告往往只說明結論，而很少闡述鑒定的過程及得出結論的理由，這不僅給法官和對方當事人審查其鑒定結論的真?zhèn)卧斐闪爽F(xiàn)實的困難，也為鑒定人徇私枉法開了方便之門。因此，專家教授門建議，法律應明確規(guī)定，鑒定人必須說明鑒定過程的根據(jù)和理由。否則，該鑒定結論不得作為定案的根據(jù)。

另外，應建立專家輔助人制度。如前所述，在公安機關和檢察機關的內(nèi)部鑒定機構取消以后，應建立專家輔助人協(xié)助其解決技術問題。此外，當事人通常是專業(yè)知識的外行，因此，也需要懂得相應專業(yè)知識的人協(xié)助其審查鑒定結論的真?zhèn)?。因此，有必要仿效意大利、法國等國家的作法設立專家輔助人制度，即規(guī)定：控辯（原被告）雙方在訴訟過程中有權聘請專家輔助人，專家輔助人雖然不是鑒定人，但其有權了解和監(jiān)督鑒定人的鑒定活動，有權協(xié)助當事人審查鑒定結論的真?zhèn)危袡鄥f(xié)助當事人向鑒定人發(fā)問等。

最后，應明確規(guī)定法官對證據(jù)的取舍必須說明理由。雖然世界各國的立法都規(guī)定鑒定結論的取舍證明力的大小應由法官判斷，但法官對證據(jù)的取舍和判斷也必須建立在合理的根據(jù)之上。而我國司法實踐中法官對證據(jù)取舍的理由往往不作說明，從而為其通過鑒定結論的取舍以權謀私提供了方便。我國司法實務中出現(xiàn)多個鑒定結論時法官往往只采納法院鑒定人員出具的鑒定結論與此也是不無關系的。為了改變這種狀況，有必要由法律作出明確規(guī)定，法官在對鑒定結論進行取舍時必須說明理由，否則，將作為二審法院直接撤銷原判的理由。

中國政法大學訴訟法學研究中心

第五篇：戶籍制度改革的基本思路和政策措施

推進戶籍制度改革的基本思路和政策措施

一、推進戶籍制度改革的基本思路

戶籍制度改革的關鍵是戶籍內(nèi)含各種權利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標”，而其內(nèi)含各種權利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必須標本兼治、長短結合，其目標不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內(nèi)含的各種權利和福利，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度和均等化的公共服務制度，實現(xiàn)公民身份和權利的平等。為此，應按照“統(tǒng)一戶籍、普惠權利、區(qū)別對待、逐步推進”的思路，加快推進戶籍制度及其相關配套改革，為積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化掃清制度障礙。

統(tǒng)一戶籍。戶籍制度是依法收集、確認、提供住戶人口基本信息的國家行政制度，其基本功能是身份證明、人口統(tǒng)計和社會管理。戶籍制度的功能并非是居民身份證所能完全取代的。關鍵是要打破城鄉(xiāng)分割，按照常住居住地登記戶口，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，同時剝離戶籍中內(nèi)含的各種福利，還原戶籍的本來面目。

普惠權利。剝離現(xiàn)有戶籍中內(nèi)含的各種福利，以常住人口登記為依據(jù)，實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。公民一律在常住居住地即戶籍登記地依照當?shù)貥藴剩惺构竦母黜椈緳嗬?，享受各項公共服務和福利，包括選舉權、被選舉權和公共福利享有權等。區(qū)別對待。考慮到不同地區(qū)發(fā)展階段和條件的差異，實行區(qū)別對待、分類指導，不搞一刀切。要允許各地區(qū)從自身實際情況出發(fā)，在符合全國戶籍制度改革目標的前提下，因地制宜制定不同的公共福利標準和改革方案，采取符合本地實際的具體措施。

逐步推進。大體分兩個階段：第一階段為過渡期。對常住外來人口統(tǒng)一發(fā)放居住證，保障公民基本權益，并享受本地部分公共福利。當持證人符合一定條件，如有固定住所和穩(wěn)定收入來源、居住或持證達到一定年限等，應發(fā)給正式戶口。這些條件可由各地根據(jù)實際情況制定，但門檻不能太高。第二階段為并軌期。當條件成熟時，取消居住證，實行居住證與戶口并軌，即完全按常住居住地登記戶口。所謂條件成熟，就是要基本建成均等化的公共服務制度，實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

二、推進戶籍制度改革的政策措施

1.合理引導農(nóng)業(yè)人口有序轉移

加強對城市常住外來人口、綜合承載力和人口吸納能力的調(diào)查研究，摸清資源環(huán)境承載力以及交通、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共設施容量，制定科學的發(fā)展規(guī)劃，合理引導農(nóng)業(yè)人口有序轉移。要謹防大城市和特大城市以承載力不足、設置過高的市民化門檻，阻礙農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。對于中小城市和小城鎮(zhèn)，要著力提高公共服務水平，積極促進產(chǎn)業(yè)和人口集聚，切實提高對農(nóng)業(yè)轉移人口的吸納能力。對大城市和特大城市，要積極引導中心區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)和功能向近遠郊小城鎮(zhèn)和周邊地區(qū)疏散，改善空間結構，提高綜合承載能力。對北京、上海等少數(shù)特大城市，因常住外來人口規(guī)模大，且呈迅速增長態(tài)勢，有必要繼續(xù)實行人口總量規(guī)模調(diào)控。

2.建立全國統(tǒng)一的居住證制度

盡快出臺《居住證管理辦法》，規(guī)范和完善居住證制度。居住證申辦要從低門檻逐步走向無門檻，嚴禁將學歷、職稱、無犯罪記錄等作為申辦的前置條件。常住外來人口只要有固定住所，自愿申請，都應該辦理居住證。持證人在選舉權、就業(yè)權、義務教育、技能培訓、臨時性救助、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等方面，享受與當?shù)貞艏丝谕却觥?/p>

除了基本保障外，其他方面的社會保障和公共服務，如住房保障、一般性社會救助等，由各地方政府根據(jù)實際情況確定，中央不做具體規(guī)定。在此基礎上，根據(jù)持證人在當?shù)毓ぷ鞯哪晗?、持證年限、有無穩(wěn)定收入來源、社保交納情況、繳稅情況等，確定是否轉為正式戶口。由于居住證是一個過渡性的臨時措施，過渡期不宜太長?？梢钥紤]用10年左右時間，在全國實現(xiàn)由居住證向統(tǒng)一戶籍的并軌。

3.清理與戶籍掛鉤的各項政策

首先，禁止各地新出臺的各項有關政策與戶口性質掛鉤，除國務院已經(jīng)明確規(guī)定的就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策外，要把范圍擴大到社會保障和公共服務各領域。即使是北京、上海等特大城市，新出臺的人口規(guī)模調(diào)控政策，也不應與戶口性質掛鉤，而應研究制定其他非歧視性的標準。其次，對就業(yè)、教育、計劃生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領域現(xiàn)有各種與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，取消按戶口性質設置的差別化標準，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新標準，使現(xiàn)有政策逐步與戶口性質脫鉤。凡條件成熟的，應盡快調(diào)整相關政策，并修訂完善相關法律法規(guī)；暫時不具備條件的，應研究制定分步實施的辦法，提出完全脫鉤的時間表。這樣通過新政策不掛鉤、舊政策脫鉤，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務制度。

4.加快推進各項相關配套改革

目前，與戶籍掛鉤的各項權利和福利達20多項，包括民主權利、就業(yè)機會、子女教育、社會保障、計劃生育、購車購房、義務兵退役就業(yè)安置、交通事故人身損害賠償和各種補貼等。因此，戶籍制度改革必須與土地、就業(yè)、計劃生育、教育、社會保障等相關體制改革配套推進。要加快農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，對農(nóng)業(yè)轉移人口在農(nóng)村的承包地、林地、宅基地等各類資產(chǎn)全面頒證賦權，并允許抵押、轉讓和繼承，做到所有權清晰、使用權完整、收益權有保障。同時，將農(nóng)業(yè)轉移人口全面納入城鎮(zhèn)社會保障體系，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和城市低保，公租房等保障性住房也要逐步對城鎮(zhèn)常住外來人口開放，盡快實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)對接和跨區(qū)域接轉。

5.建立多元化成本分擔機制

據(jù)預測，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，到2030年將達到68%左右。這意味著，2020年前我國將新增城鎮(zhèn)人口1.2億左右，2030年前將新增城鎮(zhèn)人口2億以上。2010年全國城鎮(zhèn)常住人口中，非本地戶口的常住外來人口約有2.2億人，若按農(nóng)業(yè)轉移人口占70%計算，全國常住在城鎮(zhèn)、沒有本地戶口的農(nóng)業(yè)轉移人口約有1.54億。加上近兩年全國新增城鎮(zhèn)人口4625萬人，估計約有50%是農(nóng)業(yè)戶口人口，據(jù)此推算我國尚有近1.8億農(nóng)業(yè)轉移人口沒有實現(xiàn)市民化。也就是說，在2030年前全國大約有3.8億農(nóng)業(yè)轉移人口需要實現(xiàn)市民化。一般認為，市民化成本平均每人為10萬元左右，因此，要將這些進城農(nóng)民全部實現(xiàn)市民化，需要支付近40萬億元的成本。

顯然，要合理消化這一巨額的改革成本，單純依靠政府、企業(yè)還是農(nóng)民都是難以承擔的，為此需要建立由政府、企業(yè)、社會等共同參與的多元化成本分擔機制。根據(jù)一些城市的實踐經(jīng)驗，政府、企業(yè)和社會大體各需承擔1/3左右。如果設想在2025年基本解決農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化，平均每年全國需要消化1300多萬人，加上新增城鎮(zhèn)人口，每年共需解決2500萬人以上，市民化總成本達2.5萬億元，其中需要政府負擔0.83萬億元，約占2012年全國公共財政收入的7.1%?？紤]到這些改革成本是一個較長時期逐步到位的過程，并不需要全部一次性支付，因此從政府財政支出的角度看，在2020年全國實現(xiàn)基本公共服務均等化后，實現(xiàn)戶籍制度并軌，并在2025年前基本解決現(xiàn)有農(nóng)業(yè)轉移人口市民化將是可行的。這里的關鍵是建立多元化的市民化成本分擔機制。

戶籍制度改革，頂層設計在中央，但歸根結底要靠各級地方政府推進。惟有用配套的改革，熨平公共服務的差距，才能讓戶籍制度改革真正上下耦合，讓居住在城市里的人有著權利公平、機會公平，讓每一個人都在這一改革中有實實在在的獲得感。