第一篇：完善訴訟制度 推進(jìn)司法改革(黃松有)

完善訴訟制度 推進(jìn)司法改革

黃松有

最高人民法院副院長(zhǎng)

上傳時(shí)間:2006-3-20

金秋十月，訴訟法學(xué)研究會(huì)２００４年年會(huì)在南粵羊城召開。這次會(huì)上，來(lái)自全國(guó)眾多訴訟法學(xué)專家和司法實(shí)務(wù)界的法律工作者，圍繞我國(guó)三大訴訟法的改革與完善展開了熱烈地探討。最高人民法院副院長(zhǎng)黃松有就如何完善我國(guó)三大訴訟法作了系統(tǒng)發(fā)言，提出許多有現(xiàn)實(shí)意義和具操作層面的立法建議，引起了與會(huì)者的強(qiáng)烈反響，有關(guān)媒體相繼作了報(bào)道。為了使讀者能夠正確了解這個(gè)發(fā)言的全面內(nèi)容，征得本人同意，現(xiàn)將發(fā)言摘要刊發(fā)。作者強(qiáng)調(diào)，文中所提設(shè)想與建議純屬個(gè)人觀點(diǎn)，旨在推進(jìn)我國(guó)訴訟法學(xué)研究的深入發(fā)展。

●被告人認(rèn)罪應(yīng)當(dāng)作為適用刑事簡(jiǎn)易程序的條件 ●建立以保釋為主、羈押為輔的刑事羈押制度 ●實(shí)行刑事羈押期限與刑事辦案期限的分離

●設(shè)立刑事預(yù)審程序確保符合條件案件進(jìn)入審判程序 ●應(yīng)當(dāng)對(duì)提起刑事再審期限和條件作限制性規(guī)定

●民事訴訟中應(yīng)正確處理方便當(dāng)事人訴訟與方便法院行使審判權(quán)的關(guān)系

●僅依發(fā)生法律效力的裁判的當(dāng)事人符合再審條件的再審申請(qǐng)啟動(dòng)民事再審程序 ●應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外，還應(yīng)擴(kuò)大到教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等合法權(quán)益

●建議對(duì)案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議標(biāo)的較小、案件性質(zhì)輕微且影響不大的行政案件采用簡(jiǎn)易程序 ●提高執(zhí)行管轄級(jí)別，排除地方政府的干預(yù)應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。關(guān)于進(jìn)一步完善刑事訴訟制度的建議

我國(guó)刑事訴訟法制定于１９７９年，１９９６年作了一系列的重大修改。１９９６年刑事訴訟法的修改，是我國(guó)刑事訴訟制度發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)刑事訴訟制度和司法制度具有重要意義。隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和法制文明的進(jìn)步，我國(guó)政治體制改革和司法體制改革的逐步推進(jìn)；我國(guó)先后簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》等國(guó)際條約，并于２００２年加入了ＷＴＯ，國(guó)際交往和國(guó)際合作的不斷擴(kuò)大，特別是今年初全國(guó)人大通過(guò)的憲法修正案中已經(jīng)把“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)憲法。現(xiàn)行刑事訴訟法已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。

（一）刑事訴訟法修改需要堅(jiān)持的三項(xiàng)主要原則 １．堅(jiān)持打擊犯罪與保障人權(quán)并重的原則

現(xiàn)代刑事訴訟一方面肩負(fù)著打擊犯罪的重任，為有效追究犯罪提供合法的程序和手段，另一方面打擊犯罪又必須依法進(jìn)行，保障公民的基本人權(quán)不受非法侵犯。今年修改憲法時(shí)明確將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，保障人權(quán)已經(jīng)成為憲法權(quán)利。在刑事訴訟領(lǐng)域，加強(qiáng)人權(quán)保障也成為大家的共識(shí)。因此，刑事訴訟法修改必須堅(jiān)持打擊犯罪與保障人權(quán)并重的原則。

２．堅(jiān)持公正與效率原則

公正與效率是人民法院新世紀(jì)的工作主題，也是進(jìn)行刑事訴訟必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則。關(guān)于公正與效率的關(guān)系，我認(rèn)為要從兩方面來(lái)理解，一方面，公正與效率是統(tǒng)一的，沒(méi) 1 有效率的公正難以體現(xiàn)真正的公正，公正需要效率保證，同時(shí)沒(méi)有公正的效率是零效率和負(fù)效率；另一方面，公正與效率之間有時(shí)也會(huì)相互影響，確保公正可能會(huì)犧牲效率，提高效率可能要影響公正。對(duì)于刑事訴訟法的改革和完善，必須從正確處理公正與效率的關(guān)系出發(fā)，既要堅(jiān)持公正，又要強(qiáng)調(diào)效率，要堅(jiān)持在確保公正的前提下努力提高效率，把公正與效率有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公正與效率的平衡。

３．堅(jiān)持立足中國(guó)國(guó)情與借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的原則

我國(guó)法律的修改，一方面要立足中國(guó)國(guó)情，考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等中國(guó)的實(shí)際情況，以及我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的法律傳統(tǒng)，不盲目照搬任何不適合中國(guó)實(shí)際的制度和模式；另一方面，各國(guó)之間相互借鑒、吸收他國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)亦是法制發(fā)展的一條捷徑，有助于本國(guó)法制的發(fā)展和完善。因此，刑事訴訟法的修改也要堅(jiān)持立足中國(guó)國(guó)情與借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的原則。

（二）關(guān)于刑事訴訟法修改的幾個(gè)具體問(wèn)題 １．關(guān)于簡(jiǎn)易程序

１９９６年刑事訴訟法的修改，在普通程序之外增設(shè)了刑事訴訟簡(jiǎn)易程序。從這幾年的司法實(shí)踐來(lái)看，簡(jiǎn)易程序?qū)μ岣咴V訟效率確實(shí)起到了積極的作用，也收到了一定的效果。但從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，適用簡(jiǎn)易程序的案件僅占刑事案件結(jié)案數(shù)的五分之一到四分之一左右，適用的比例還相當(dāng)?shù)?。在刑事案件日益增多的形?shì)下，應(yīng)當(dāng)考慮充分發(fā)揮刑事訴訟簡(jiǎn)易程序的作用，解決案件多與司法資源有限的矛盾，以公正與效率為指導(dǎo)思想，盡快完善刑事訴訟簡(jiǎn)易程序。

（１）擴(kuò)大刑事簡(jiǎn)易程序的適用范圍。

目前，簡(jiǎn)易程序僅適用于可能判處三年以下有期徒刑的案件，適用范圍是比較窄的，這也是簡(jiǎn)易程序適用比例不高的一個(gè)重要原因?？紤]到判處三年以下有期徒刑的案件數(shù)量有限，并考慮到效率的獨(dú)立價(jià)值，各國(guó)的司法改革都將提高效率作為一個(gè)主要的目標(biāo)。因此建議在立法上可以進(jìn)一步擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用范圍，不僅對(duì)三年以下有期徒刑的輕刑案件可以適用簡(jiǎn)易程序，對(duì)于判處刑期更重的案件也可適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼?/p>

（２）被告人認(rèn)罪應(yīng)當(dāng)作為適用簡(jiǎn)易程序的條件

根據(jù)司法公正的要求，不是所有的案件都是適合簡(jiǎn)易審理的，必須給適用簡(jiǎn)易程序?qū)徟械陌讣O(shè)定限制條件。我認(rèn)為，被告人認(rèn)罪應(yīng)當(dāng)是適用簡(jiǎn)易程序的關(guān)鍵因素和限制條件，除了嚴(yán)重犯罪以外，其他刑事案件如果被告人認(rèn)罪，可以適用簡(jiǎn)易程序；而且，被告人認(rèn)罪作為適用簡(jiǎn)易程序的條件能夠有效保障被告人的合法權(quán)益。

２．關(guān)于證人出庭作證

證人證言是人民法院審理案件，認(rèn)定案件事實(shí)、準(zhǔn)確適用法律、公正作出裁判的重要證據(jù)，我國(guó)刑事訴訟法及其司法解釋對(duì)證人出庭作證也有具體規(guī)定。但是，司法實(shí)踐中證人出庭率卻非常低，令人堪憂。應(yīng)當(dāng)以實(shí)體公正和程序公正并重的司法理念盡快完善證人出庭作證的制度。

（１）應(yīng)當(dāng)明確證人出庭的法定義務(wù)和法律責(zé)任

作為國(guó)家公民，應(yīng)當(dāng)配合法庭對(duì)案件的審判，積極出庭作證，證人出庭是履行其法定義務(wù)。因此，建議在刑事訴訟法中明確規(guī)定，出庭作證是公民的法定義務(wù)，同時(shí)明確規(guī)定證人 2 的法律責(zé)任。

（２）關(guān)于證人沒(méi)有出庭其證言的法律效力問(wèn)題

程序公正是司法公正的重要內(nèi)容，法律上的事實(shí)應(yīng)該是經(jīng)過(guò)合法程序認(rèn)定的證據(jù)所證明的事實(shí)。根據(jù)這一要求，應(yīng)當(dāng)出庭的證人沒(méi)有正當(dāng)理由不出庭的，其證言由于不能接受控辯雙方質(zhì)證，不能作為法庭認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)。

（３）完善證人保護(hù)和證人保障制度

為了防止證人遭到當(dāng)事人的報(bào)復(fù)，保護(hù)其人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，免除其后顧之憂，確保其不因作證而受到人身和財(cái)產(chǎn)方面的損失，應(yīng)當(dāng)專門就證人保護(hù)作出具體規(guī)定。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)基金，補(bǔ)償證人因出庭而支付的必要費(fèi)用，避免證人因出庭作證受到經(jīng)濟(jì)損失。

（４）實(shí)行證人宣誓制度

證人在作證前，應(yīng)以自己的良心和人格向憲法和法律宣誓，保證其如實(shí)作證，如有偽證愿意承擔(dān)法律責(zé)任。法庭對(duì)證人未經(jīng)宣誓的證言，不予采信。

３．關(guān)于證據(jù)展示

由于現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定不夠完善，一方面辯護(hù)方難以了解檢察機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)材料，無(wú)法充分準(zhǔn)備辯護(hù)，不利于保護(hù)被告人的合法權(quán)益；另一方面，辯護(hù)方的“突襲證據(jù)”也會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的措手不及，影響審判的進(jìn)行。為了解決上述問(wèn)題，合理配置司法資源，全國(guó)不少法院都嘗試在這方面的訴訟制度上進(jìn)行改革，設(shè)立了庭前證據(jù)展示制度，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，也獲得了較好的社會(huì)效果。為了提高辦理刑事案件的質(zhì)量和效率，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，建議修改刑事訴訟法時(shí)增加證據(jù)展示的規(guī)定，包括規(guī)定證據(jù)展示的具體程序，不予展示的后果等。

４．關(guān)于羈押制度

超期羈押?jiǎn)栴}是一個(gè)影響人權(quán)保障的重要問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)深切關(guān)注，法學(xué)界也在進(jìn)行深入研究。我國(guó)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院也非常重視解決超期羈押?jiǎn)栴}。２００３年以來(lái)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院針對(duì)超期羈押?jiǎn)栴}展開了大規(guī)模的聯(lián)合清理工作，清理工作取得了明顯成效。但是，客觀地講，超期羈押?jiǎn)栴}還難以從根本上得到解決，主要是由于造成超期羈押的深層次原因尚未徹底消除。因此解決超期羈押?jiǎn)栴}，除了要進(jìn)一步解放思想、更新觀念，在刑事司法領(lǐng)域堅(jiān)持做到打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)并重之外，還應(yīng)通過(guò)訴訟制度的改革來(lái)解決。

（１）建立保釋為主、羈押為輔的制度

縱觀我國(guó)立法規(guī)定，羈押為主的制度設(shè)計(jì)難以減少羈押的數(shù)量，從而也容易出現(xiàn)超期羈押的現(xiàn)象。要減少超期羈押，關(guān)鍵是減少羈押。這一原則符合國(guó)際慣例。聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）第９條規(guī)定，等候?qū)徟械娜耸鼙O(jiān)禁不應(yīng)作為一般規(guī)則，但可規(guī)定釋放時(shí)應(yīng)保證在司法程序的任何其他階段出席審判，并在必要時(shí)報(bào)到聽候執(zhí)行判決?？紤]到與《公約》的接軌，建議我國(guó)立法規(guī)定，保釋是一般原則，羈押應(yīng)成為例外，即通常情況下都是采取保釋，只有在例外情況下，比如在犯罪嫌疑人、被告人可能逃跑、偽造證據(jù)，繼續(xù)實(shí)施危害社會(huì)的行為時(shí)，才對(duì)其予以羈押，以確保刑事訴訟的順利進(jìn)行。（２）羈押期限與辦案期限的分離

現(xiàn)行刑事訴訟法在審查起訴階段和審判階段規(guī)定了辦案期限，沒(méi)有規(guī)定羈押期限，實(shí)踐 3 中將辦案期限等同于羈押期限，因而計(jì)算出超期羈押。從刑事訴訟的基本理論和加強(qiáng)人權(quán)保障的角度考慮，不能將羈押期限完全等同于或者依附于司法機(jī)關(guān)的辦案期限，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)犯罪嫌疑人、被告人在訴訟各個(gè)階段的羈押期限，將羈押期限與辦案期限相分離。只有這樣，才能有效地防止超期羈押，在司法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依法保障人權(quán)的目的。

５．關(guān)于審限制度

現(xiàn)行刑事訴訟法對(duì)法院一審、二審案件的審理規(guī)定了非常短的審理期限，這種規(guī)定的邏輯前提是，公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合，認(rèn)為案件經(jīng)過(guò)公安的偵查、人民檢察院的審查起訴，事實(shí)已經(jīng)基本清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，法院審判不需要太長(zhǎng)的期限。這個(gè)前提不符合多年來(lái)司法實(shí)踐的情況，也不具有合理性。其一，法官究竟應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)審結(jié)案件，是否應(yīng)當(dāng)限定一個(gè)具體時(shí)間，并未結(jié)合司法審判工作的特殊規(guī)律性進(jìn)行過(guò)理性的思考和科學(xué)的論證，現(xiàn)行審限設(shè)置帶有很大的盲目性；其二，在審判階段被告人檢舉揭發(fā)等可能有立功情形的，需要轉(zhuǎn)請(qǐng)偵查機(jī)關(guān)查證，但偵查期間卻計(jì)入審判期限，這也是不合理的；其三，即使規(guī)定審限，也應(yīng)根據(jù)案件的復(fù)雜和輕重等因素作出不同規(guī)定，不能搞“一刀切”。國(guó)際上，大多數(shù)國(guó)家的訴訟法對(duì)案件審理期限一般不作統(tǒng)一規(guī)定，一個(gè)案件的審理需要多長(zhǎng)時(shí)間，屬于法官自由裁量的權(quán)限。當(dāng)然，沒(méi)有時(shí)間限制不等于法官可以任意拖延案件的審理。在我國(guó)，可以考慮作一個(gè)原則性的規(guī)定，要求法官審理案件遵守該規(guī)定；同時(shí)，可以將迅速及時(shí)接受審判作為被告人的一項(xiàng)權(quán)利予以規(guī)定，從權(quán)利保障的角度要求法官及時(shí)審判。

６．關(guān)于預(yù)審程序的設(shè)立

刑事案件進(jìn)入審判程序，應(yīng)當(dāng)是指控的犯罪事實(shí)和證據(jù)符合審判的基本條件。如何在訴訟制度上設(shè)置合理的程序，確保符合條件的案件才能進(jìn)入到審判程序，這就涉及到設(shè)立預(yù)審程序的問(wèn)題。預(yù)審程序的主要目的是審查是否存在合理根據(jù)支持對(duì)被告人提出的指控，以確定是否交付審判，如果缺乏合理根據(jù)就應(yīng)撤銷指控，以防止輕率將被告人交付審判，保護(hù)被告人名譽(yù)及其他合法利益不受損害，也有利于合理分配、使用有限的司法資源，對(duì)于確保案件得到及時(shí)、公正審判，防止對(duì)被告人的超期羈押也具有重要的意義。這方面可以考慮借鑒外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)。

７．關(guān)于死刑核準(zhǔn)程序

死刑核準(zhǔn)程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，一是要體現(xiàn)我國(guó)憲法關(guān)于保護(hù)人權(quán)的原則，全面落實(shí)和完善刑法、刑事訴訟法有關(guān)死刑的法律制度。二是死刑核準(zhǔn)程序應(yīng)當(dāng)保留，但死刑核準(zhǔn)程序的具體內(nèi)容可以研究，比如，復(fù)核死刑案件，應(yīng)當(dāng)聽取控辯雙方的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)提審和訊問(wèn)被告人等，確保把死刑案件辦成“鐵案”。

８．關(guān)于審判監(jiān)督程序

我國(guó)現(xiàn)行審判監(jiān)督程序體現(xiàn)著“實(shí)事求是，有錯(cuò)必糾”的傳統(tǒng)觀念，但這種單純追求實(shí)體絕對(duì)公正的制度設(shè)計(jì)，與訴訟法學(xué)的既判力理念、禁止雙重危險(xiǎn)原則都有明顯的沖突，實(shí)踐中也造成司法資源的大量浪費(fèi)，這是不符合訴訟規(guī)律的。我認(rèn)為，刑事訴訟法修改應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行審判監(jiān)督程序，應(yīng)當(dāng)對(duì)提起再審的期限和條件作限制性規(guī)定。例如，能否規(guī)定只對(duì)判決存在違法性才能提起再審。

關(guān)于進(jìn)一步完善民事訴訟制度的建議

（一）正確處理借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與立足中國(guó)國(guó)情的關(guān)系

這些年來(lái)，社會(huì)各界要求改革民事訴訟程序制度的呼聲很高，人民法院也進(jìn)行了不少有益的改革嘗試。其中很重要的內(nèi)容，就是借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的程序制度進(jìn)行改革。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，拿來(lái)主義是簡(jiǎn)便有效的一種做法，借鑒得好，可以起到事半功倍的效果。比如說(shuō)，對(duì)我國(guó)的民事訴訟模式，借鑒當(dāng)事人主義模式來(lái)改革超職權(quán)主義模式，在總體上就取得了比較好的效果。但是，國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有其固有的歷史文化傳統(tǒng)、司法理念和配套制度作支撐，是不能直接或者簡(jiǎn)單照搬的。在這方面我們是有教訓(xùn)的。比如說(shuō)，在公開審判上強(qiáng)調(diào)一步到庭，就忽略了有關(guān)國(guó)外的審前準(zhǔn)備程序十分完備，而我國(guó)民事訴訟程序中的審前準(zhǔn)備階段，并不能完成一步到庭所需要的充分準(zhǔn)備。在這個(gè)問(wèn)題上，我們需要特別注意的是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境和我國(guó)的具體國(guó)情。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，相當(dāng)多的當(dāng)事人缺乏基本的法律意識(shí)和知識(shí)，當(dāng)事人的“清官拯救”心理十分強(qiáng)烈，他們可能更贊成“馬錫五式的審判方式”；在模范法官先進(jìn)事跡的介紹中，我們所看到的更多的是這些法官如何深入基層、深入當(dāng)事人，如何反復(fù)調(diào)解，耐心做當(dāng)事人的思想工作，而且往往取得很好的社會(huì)效果。這表明，國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)代司法理念中的民主、中立，與我國(guó)傳統(tǒng)的司法文化、習(xí)俗、制度等存在著一定的距離。因此，在借鑒國(guó)外先進(jìn)司法理念、先進(jìn)司法制度修訂《民事訴訟法》的同時(shí)，一定要注意與我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在的基本國(guó)情相結(jié)合，使修訂的民事訴訟法既適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的需要而具有前瞻性，又不脫離我國(guó)實(shí)際而具有本土化的特色。

（二）正確處理方便當(dāng)事人訴訟與方便法院行使審判權(quán)的關(guān)系

“兩便原則”是我國(guó)人民司法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是對(duì)人民司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高度概括和總結(jié)，是我們制定和實(shí)施民事訴訟法的基本指導(dǎo)思想。但是，傳統(tǒng)的“兩便原則”是建立在濃厚的行政管理型民事司法模式基礎(chǔ)上的，帶有歷史局限性。傳統(tǒng)的“便于人民群眾進(jìn)行訴訟”，只突出了民事審判程序的簡(jiǎn)便性以及不給人民群眾增加訴累的思想，而沒(méi)有突出當(dāng)事人的訴訟主體地位和當(dāng)事人是民事審判制度的利用者的思想。而傳統(tǒng)的“便于法院辦案”，是建立在立法不足、法官的非職業(yè)化以及行政化的基礎(chǔ)之上的。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的“兩便原則”的適用在新的歷史條件下已經(jīng)或者正在遇到許多障礙，因此，我認(rèn)為，只有以與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，用現(xiàn)代的訴訟觀賦予其新的時(shí)代內(nèi)容，才能順應(yīng)中國(guó)特色的現(xiàn)代民事訴訟的規(guī)律。這就是新的“兩便原則”，即：“既便于當(dāng)事人利用民事審判制度，又便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效地行使審判權(quán)”。這就要求加強(qiáng)法院、當(dāng)事人和律師三方面在共同解決社會(huì)矛盾上的社會(huì)責(zé)任感，從而形成一種國(guó)家和當(dāng)事人、律師三方“三贏”的協(xié)同主義的訴訟觀。

為了充分體現(xiàn)新“兩便原則”關(guān)于人民法院和當(dāng)事人處理民事糾紛的協(xié)動(dòng)關(guān)系，立法上應(yīng)當(dāng)注意考慮下面幾方面的內(nèi)容：第一，應(yīng)當(dāng)重視當(dāng)事人司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的依法切實(shí)實(shí)現(xiàn)。司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)是當(dāng)事人最后的救濟(jì)手段，凡是法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由法院依照民事訴訟法管轄的民事糾紛，法院不得推委；對(duì)于法無(wú)明文規(guī)定的糾紛類型，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究是否可按民事訴訟受理，不能簡(jiǎn)單地以“沒(méi)有法律依據(jù)”為由拒絕受理；對(duì)于不應(yīng)受理的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人具體說(shuō)明法院為什么不能受理的理由。因此，民事訴訟法應(yīng)當(dāng)對(duì)不屬法院管轄的糾紛的標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)一步細(xì)化。第二，要明確當(dāng)事人在民事訴訟中的程序主體性地位，在訴訟權(quán)利和訴訟程序的設(shè)計(jì)上，給予當(dāng)事人更多的程序參與權(quán)和程序選擇權(quán)。法院和法官在民事訴訟中的任務(wù)，則是以中立的立場(chǎng)，從便利和保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利出發(fā)，將工作的重點(diǎn)放在依法為當(dāng)事人提供司法服務(wù)上，平等對(duì)待和充分尊重各方當(dāng)事人之間的對(duì)話和其意思自治，為當(dāng)事人提 5 供一個(gè)公正、透明和具有親和力的訴訟空間，使訴訟高效有序地開展。第三，要為弱勢(shì)當(dāng)事人提供更加合理、完善的司法救助?，F(xiàn)行民事訴訟法對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供的訴訟費(fèi)用減、免、緩的救助，主要解決的是使當(dāng)事人打得起官司，能夠利用訴訟權(quán)解決糾紛的問(wèn)題。但對(duì)于權(quán)利受到侵害而在訴訟行為能力上有一定欠缺的當(dāng)事人打得贏官司卻無(wú)能為力，故還需要在其他方面提供司法救助。主要有，為具有特定情形的當(dāng)事人指定訴訟代理人；規(guī)定有關(guān)社會(huì)團(tuán)體對(duì)損害一定群體利益的行為，有權(quán)代表他們提起訴訟，或者規(guī)定公益訴訟制度；法官對(duì)當(dāng)事人不清楚的訴訟問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)隨時(shí)進(jìn)行釋明等。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)“在法律上人人平等”的憲法原則。

（三）正確處理法律的原則規(guī)定與具體規(guī)定的關(guān)系

現(xiàn)代民事訴訟活動(dòng)本身的復(fù)雜性和程序保障標(biāo)準(zhǔn)都在日益提高，都要求必須制定內(nèi)容詳細(xì)、具體、完備的民事訴訟程序規(guī)范，確保程序本位、程序優(yōu)先，而不僅僅是法院一方掌握的、可對(duì)之任意解釋的控制當(dāng)事人的規(guī)則。為了解決這個(gè)問(wèn)題，最高人民法院從民事案件的受理到結(jié)案，從民事案件的審判到執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，都做出了不少的具有可操作性的司法解釋。因此，對(duì)于在審判實(shí)務(wù)中證明是行之有效的司法解釋，在修訂民事訴訟法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其中的相關(guān)內(nèi)容上升為立法的具體規(guī)定。而對(duì)于尚不成熟的或者還需進(jìn)一步實(shí)踐的做法，可予以原則規(guī)定。是否具有可操作性，應(yīng)當(dāng)作為修訂《民事訴訟法》的一個(gè)主要目標(biāo)，不能再搞“宜粗不宜細(xì)”的做法了。

（四）正確處理法典與其他相關(guān)法律規(guī)范的關(guān)系

在我國(guó)民事訴訟立法的現(xiàn)行體例上，實(shí)際采取的是民事訴訟法典與單行民事訴訟法律以及其他部門法中的有關(guān)民事訴訟規(guī)范相結(jié)合，同時(shí)又將傳統(tǒng)的有關(guān)民事訴訟問(wèn)題從民事訴訟法典中分立出去的做法。這種做法使民事訴訟法典與其他民事訴訟程序法律規(guī)范既有聯(lián)系又有區(qū)別。但是，對(duì)于哪些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立法，其他部門法中的有關(guān)民事訴訟規(guī)范哪些應(yīng)當(dāng)吸收進(jìn)民事訴訟法典，比如，民事訴訟證據(jù)、民事執(zhí)行程序等是否要單獨(dú)立法；已經(jīng)單獨(dú)立法的破產(chǎn)法、海事訴訟特別程序法等是否要同時(shí)予以修訂等，則需要進(jìn)一步研究。傳統(tǒng)上，民事強(qiáng)制執(zhí)行法是民事訴訟法的組成部分，但是從科學(xué)規(guī)律和國(guó)際立法發(fā)展的趨勢(shì)上看，民事強(qiáng)制執(zhí)行法應(yīng)該是獨(dú)立的法律部門，應(yīng)該單獨(dú)立法。從理論上看，民事強(qiáng)制執(zhí)行法具有自己的獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象、原則和規(guī)律，民事訴訟的基本原則并不能當(dāng)然適用到民事強(qiáng)制執(zhí)行制度中去；從國(guó)際立法實(shí)踐上看，日本、法國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)單獨(dú)立法，已經(jīng)有先例可循。和這個(gè)問(wèn)題類似的還有企業(yè)破產(chǎn)還債程序，也是可以從民事訴訟法中分立出去的

（五）正確處理原有制度的保留與改革創(chuàng)新的關(guān)系

首先，實(shí)踐證明，現(xiàn)行民事訴訟法在解決傳統(tǒng)的民事糾紛上是基本可行的，但由于缺乏前瞻性，對(duì)很多新型民事糾紛難以適應(yīng)。比如，對(duì)越來(lái)越多的親子關(guān)系糾紛，適用現(xiàn)行民事訴訟法的普通程序或是特別程序，都是難以處理的，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的有關(guān)親子確認(rèn)程序制度，規(guī)定我國(guó)的親子確認(rèn)程序；對(duì)相對(duì)復(fù)雜又技術(shù)性強(qiáng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，要不要專門規(guī)定訴訟程序等，都需要認(rèn)真考慮在民事訴訟法中規(guī)定專門的程序。

其次，為了更好地維護(hù)國(guó)家的司法權(quán)威，解決法院裁判既判力經(jīng)常受到?jīng)_擊和終審不終的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行民事訴訟法中的審判監(jiān)督制度改為再審之訴制度，再審之訴程序僅依發(fā) 6 生法律效力的裁判的當(dāng)事人符合條件的再審申請(qǐng)予以啟動(dòng)。民事案件要用訴權(quán)制約審判權(quán)，而不宜用公權(quán)力制約審判權(quán)。與這個(gè)問(wèn)題有關(guān)的是民事訴訟法規(guī)定的兩審終審制，在現(xiàn)行審判監(jiān)督程序?qū)嶋H執(zhí)行的效果下，在許多情況下事實(shí)上已經(jīng)變成了多審終審制，“終審不終”已成為影響我國(guó)司法環(huán)境和司法權(quán)威甚至法治形象的大問(wèn)題。結(jié)合糾紛性質(zhì)、司法資源、司法效率等多方面的因素，建議可將現(xiàn)行的兩審終審制改為兩審終審與有條件的一審終審、有限的三審終審相結(jié)合的審級(jí)制度。這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)案件的簡(jiǎn)繁分流和審判資源的合理配置。

（六）正確處理加強(qiáng)訴訟調(diào)解和判決的關(guān)系

以調(diào)解的方式來(lái)處理民事案件，在我國(guó)經(jīng)歷了“調(diào)解為主”、“著重調(diào)解”、“調(diào)解與判決并重”以及縮減調(diào)解又到加強(qiáng)調(diào)解的幾個(gè)階段。訴訟調(diào)解制度植根于我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和司法實(shí)踐之中，也與當(dāng)前國(guó)際司法界多元化、多途徑解決民事糾紛的發(fā)展潮流相吻合。在我國(guó)追求和諧社會(huì)、全面協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，訴訟調(diào)解制度又站在了新的起點(diǎn)上。在新的起點(diǎn)上加強(qiáng)訴訟調(diào)解，必須堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)，該判則判，調(diào)判結(jié)合”的原則，正確處理好調(diào)解與判決的關(guān)系。最高人民法院于今年９月１６日公布的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》，比較全面地總結(jié)了這些年來(lái)有關(guān)訴訟調(diào)解的豐富理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)在民事訴訟中如何具體適用調(diào)解制度處理案件，作出了比較詳細(xì)、具體的規(guī)范，希望在修訂的民事訴訟法中能夠予以充分吸收。

關(guān)于進(jìn)一步完善行政訴訟制度的建議

（一）關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

一是除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外，行政訴訟受案范圍還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等合法權(quán)益。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟保護(hù)的權(quán)益范圍僅限于人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前法院在受理案件時(shí)，對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)已作了擴(kuò)張性解釋，將受教育權(quán)、勞動(dòng)保障權(quán)等權(quán)利納入行政訴訟保護(hù)的權(quán)益范圍之列，但由于在立法措辭上未能作出明確的規(guī)定，也極易造成許多合法權(quán)益得不到應(yīng)有的司法救濟(jì)。ＷＴＯ協(xié)議要求必須對(duì)此類行為提供相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。再者，我國(guó)行政復(fù)議法已經(jīng)將受教育權(quán)等憲法權(quán)益納入受案范圍，行政訴訟法也應(yīng)當(dāng)對(duì)此明確規(guī)定，以便與行政復(fù)議法相銜接。

二是應(yīng)將部分抽象行政行為納入受案范圍。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令不服提起訴訟的，人民法院不予受理。即法院只能對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，而對(duì)一些層級(jí)較低且與法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)章、其他規(guī)范性文件等抽象行政行為，法院無(wú)權(quán)進(jìn)行審查，導(dǎo)致合法權(quán)益受侵害但無(wú)法訴訟的現(xiàn)象。我國(guó)行政復(fù)議法已經(jīng)大大拓展了行政復(fù)議的受案范圍，該法規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，對(duì)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。而且，現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定與我國(guó)加入ＷＴＯ法律文件對(duì)司法審查的要求也不完全協(xié)調(diào)。從ＷＴＯ的主要成員的情況來(lái)看，對(duì)抽象行政行為都建立有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。因此，應(yīng)當(dāng)將層級(jí)較低的部分規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍。

三是取消行政終局裁決制度。ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ和我國(guó)加入ＷＴＯ議定 7 書要求，所有與ＧＡＴＴ、ＧＡＴＳ、ＴＲＩＰＳ的實(shí)施有關(guān)的行政行為均應(yīng)接受司法審查。新修改的專利法、商標(biāo)法取消了終局裁決制度；新制定的反傾銷條例、反補(bǔ)貼條例規(guī)定，利害關(guān)系人可以向人民法院提起行政訴訟。但是行政訴訟法和其他有關(guān)法律仍然規(guī)定行政終局裁決制度，這與我國(guó)民主法制的發(fā)展進(jìn)程和ＷＴＯ的要求均不適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)修改。

（二）關(guān)于明確原告資格、被告資格和法院受理案件的條件

一是明確原告資格。行政訴訟法采用的“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)不利于保護(hù)公民、法人和其他組織的利益。根據(jù)ＷＴＯ的有關(guān)規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人，可以依法向國(guó)內(nèi)法院請(qǐng)求司法審查。行政訴訟法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人可以依法提起行政訴訟。

二是明確被告資格制度。目前被告制度過(guò)于繁瑣，難以準(zhǔn)確確定，不利于訴權(quán)的行使。隨著政治體制改革的進(jìn)一步深化和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的行政職能從政府中分離出來(lái)，交由一般的社會(huì)中介組織來(lái)行使。建議以“公務(wù)組織”來(lái)表述行政訴訟被告，這種表述不僅符合行政訴訟被告為行使公共管理職能的組織這一本質(zhì)特征，也是對(duì)行政被告制度的一種簡(jiǎn)化，有利于保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。

（三）關(guān)于完善行政訴訟證據(jù)制度

行政訴訟法對(duì)于證據(jù)問(wèn)題規(guī)定得比較原則。在實(shí)踐中做法非常不統(tǒng)一。最高人民法院已經(jīng)制定了一些關(guān)于行政訴訟證據(jù)方面的司法解釋，其中對(duì)原告的舉證責(zé)任、原告在訴訟中提出新的主張的舉證等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，一些比較成熟的做法和規(guī)定亟待上升為法律。

（四）關(guān)于引入調(diào)解機(jī)制

為了避免行政機(jī)關(guān)因行政訴訟而與相對(duì)人協(xié)商，損害公共利益的情況出現(xiàn)，行政訴訟法規(guī)定了在行政訴訟中不適用調(diào)解。但是，這一規(guī)定既不利于司法實(shí)踐中關(guān)于行政糾紛的處理，也不符合處理涉及ＷＴＯ規(guī)則的糾紛的要求。在司法實(shí)踐中，行政審判人員為解決行政爭(zhēng)議，實(shí)際上經(jīng)常需要進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，并取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。因此，應(yīng)當(dāng)盡快確立行政訴訟的調(diào)解制度。

（五）關(guān)于增設(shè)行政簡(jiǎn)易程序

目前我國(guó)行政訴訟法的訴訟程序有兩大不足：一是沒(méi)有根據(jù)訴訟種類設(shè)定程序；二是沒(méi)有對(duì)案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流。建議對(duì)案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議標(biāo)的較小、案件性質(zhì)輕微且影響不大的行政案件，由雙方當(dāng)事人動(dòng)議或法院進(jìn)行審查后決定采用簡(jiǎn)易程序，訴答、庭前證據(jù)交換、庭審調(diào)查、法庭辯論程序都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)簡(jiǎn)化，以提高訴訟效率。

（六）關(guān)于完善裁判形式

現(xiàn)行的行政判決制度只規(guī)定了維持判決、變更判決、撤銷判決、履行法定職責(zé)判決等四種判決形式，這與行政訴訟類型的多樣性不相符，無(wú)法為當(dāng)事人提供完整的救濟(jì)。特別是行政審判法官在審理案件時(shí)，判決變更的范圍過(guò)于狹窄，使法官在解決行政糾紛方面缺乏作為。我認(rèn)為，根據(jù)行政審判實(shí)踐的需求，需要擴(kuò)大變更判決的范圍，增加確認(rèn)判決、駁回原告訴訟請(qǐng)求判決等新形式。此外，還應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有行政裁判類型的基礎(chǔ)上，增設(shè)禁止令、中間判決等裁判類型。

（七）關(guān)于完善訴訟執(zhí)行與非訴執(zhí)行程序

一是提高執(zhí)行管轄級(jí)別，以排除地方政府的干預(yù)。

二是可以借鑒國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，完善執(zhí)行措施，加大執(zhí)行力度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任。

三是明確需要非訴行政執(zhí)行的事項(xiàng)，科學(xué)劃分法院同行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限。四是完善非訴執(zhí)行審查的程序性。

總結(jié)起來(lái)，刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法的修訂，應(yīng)當(dāng)依照修憲后所體現(xiàn)出來(lái)的權(quán)利本位的憲法思想，配合國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)改革以及司法體制改革的發(fā)展趨勢(shì)和需要，在借鑒國(guó)外先進(jìn)司法經(jīng)驗(yàn)、制度和體現(xiàn)現(xiàn)代司法理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情作一次具有歷史意義的重大改造。我們有責(zé)任共同促進(jìn)這種重大改造。

第二篇：淺析環(huán)境公益訴訟制度及完善

淺析環(huán)境公益訴訟制度及完善

00級(jí)2班法本

張敏 學(xué)號(hào): 11 / 1321154666 摘要：

改革開放三十五年來(lái)，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，工業(yè)化、城市化的步伐越來(lái)越快，社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)也給環(huán)境帶來(lái)了巨大壓力和破壞，給人體健康和自然資源帶來(lái)了嚴(yán)重危害。美國(guó)為此最早出現(xiàn)了一種新型的訴訟制度，允許與環(huán)境侵害案件無(wú)直接利害關(guān)系的公民和社會(huì)團(tuán)體為了公共環(huán)境權(quán)益向法院提起的訴訟，就是本文所指的環(huán)境公益訴訟。本文針對(duì)我國(guó)目前環(huán)境污染，結(jié)合典型環(huán)境案例，提出了公益訴訟、環(huán)境公益訴訟的概念、特征和分類，研究當(dāng)前實(shí)施環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟的立法不足之處，提出了相應(yīng)改進(jìn)措施，彌補(bǔ)環(huán)境公益訴訟的空白區(qū)域。

關(guān)鍵詞：

公益訴訟

公益訴訟

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，我們生活的自然環(huán)境逐漸受到破壞，人們的生活質(zhì)量受到嚴(yán)重的影響，在此大背景下《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而生。一大批心懷社會(huì)群眾的公民為了保護(hù)大眾的利益希望那些為個(gè)人或小團(tuán)體利益的人對(duì)自己的行為承擔(dān)一定的代價(jià)，但是，由于《民事訴訟法》的限制，這些并沒(méi)有直接受到環(huán)境污染的公民的訴權(quán)沒(méi)有得到充分的實(shí)現(xiàn)，我們將這些公民的而主張的訴訟成為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是一種新出現(xiàn)的訴訟類型，對(duì)于解決環(huán)境污染和破壞問(wèn)題有著重要作用。當(dāng)前現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟還并未很完善，亟需在不斷的理論探討和實(shí)踐中發(fā)展壯大。

一、當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境污染概況

三十五年來(lái)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，導(dǎo)致了一些列環(huán)境問(wèn)題，這些環(huán)境問(wèn)題的背后反映出當(dāng)前中國(guó)主要面臨幾大環(huán)境污染。

首先是水資源的污染，據(jù)國(guó)家環(huán)保局2008年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7％，水體污染形勢(shì)嚴(yán)峻；國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)七大水系的411個(gè)地表水監(jiān)測(cè)斷面中，I一Ⅲ類、Ⅳ～V類和劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為41％、32％和27％，地表水體污染現(xiàn)狀也不容樂(lè)觀；在對(duì)我國(guó)118個(gè)城市地下水監(jiān)測(cè)資料的評(píng)價(jià)，污染較重的城市有76個(gè)，占64%，污染較輕的城市39個(gè)，占33%，基本未受污染的城市只有3個(gè)，不足3％，地下水體嚴(yán)重污染。

其次是大氣污染，我國(guó)目前還處于第一代環(huán)境污染和生態(tài)破壞階段，其趨勢(shì)是農(nóng)村好于城市，小城市好于大城市，輕工業(yè)城市好于重工業(yè)城市。

再次是酸雨，據(jù)84個(gè)國(guó)控網(wǎng)絡(luò)城市監(jiān)測(cè)降水平均pH值<5．6的城市有43個(gè)，pH值最低達(dá)到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4個(gè)。形成了華中酸雨區(qū)、西南酸雨區(qū)、華南酸雨區(qū)、華東沿海酸雨區(qū)等幾大酸雨區(qū)。

除了以上三大污染之外，噪聲污染、固體廢棄物污染的影響也越來(lái)越大。

二、環(huán)境訴訟的相關(guān)案例

1、美國(guó)聯(lián)邦最高法院于2000年審結(jié)的“地球之友”訴萊德洛公司案，起訴萊德洛公司違反排污許可，排放了過(guò)量的汞和其他污染物，要求法院進(jìn)行禁令救濟(jì)并對(duì)萊德洛公司進(jìn)行民事罰款。聯(lián)邦最高法院最后作出判決，原告所受的損害具有救濟(jì)可能性。2、2003年11月，四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案在閬中市“塵埃落定”，閬中市人民法院依法判決該市群發(fā)骨粉廠停止對(duì)環(huán)境的侵害，并在1個(gè)月內(nèi)改進(jìn)設(shè)備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過(guò)法定濃度限值標(biāo)準(zhǔn)為止。3、2005年6月17日，北京市華清嘉園小區(qū)綠地行政訴訟案，最終以和解結(jié)束。北京市園林局于2005年7月10日對(duì)華清嘉園小區(qū)的綠化工程實(shí)地測(cè)繪并出具此綠化工程竣工驗(yàn)收單，與廣告宣傳作對(duì)比。

與此相似的環(huán)境案件還有許多。其中第一例號(hào)稱美國(guó)環(huán)境公民訴訟原告資格的第一案，對(duì)于我國(guó)擴(kuò)寬環(huán)境公益案件主體資格具有重要借鑒意義；最后一例案件被稱為成功的中國(guó)環(huán)境公益訴訟第一案，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境公益訴訟突破固有傳統(tǒng)法律模式的羈絆，創(chuàng)造了民間與政府良性互動(dòng)合作，合力對(duì)抗和規(guī)管企業(yè)的環(huán)境侵權(quán)行為的成功范例。

三、公益訴訟與環(huán)境公益訴訟

（一）公益訴訟

公益訴訟，在國(guó)外被稱為“public interest litigation”，就是當(dāng)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭到侵犯時(shí)，法律允許的組織或個(gè)人代表國(guó)家或整個(gè)社會(huì)向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起訴訟，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一種制度。①

（二）環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟最早出現(xiàn)在美國(guó)1970年的《清潔空氣法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政機(jī)關(guān)或其它公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其它組織及個(gè)人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭到侵害或有侵害可能時(shí)，法律允許公民、社會(huì)團(tuán)體、有關(guān)組織或國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)公共利益，而向法院提起訴訟，追究環(huán)境違法者法律責(zé)任的訴訟制度。②換言之也可以理解為，允許案件無(wú)直接利害關(guān)系的公民或者非政府組織出于公益的目的和維護(hù)社會(huì)大眾的利益，在環(huán)境可能受到破壞、正在受到破壞或者已經(jīng)受到破壞的情況下，向法院提起的，要求法院通過(guò)審判對(duì)相關(guān)的民事主體和行政機(jī)關(guān)的不法行為予與阻止或者制裁的一種新型訴訟制度。

環(huán)境公益訴訟順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展，立足于解決普遍民事主體享受大自然優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利和國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)的不法行為造成的環(huán)境損害之間的矛盾。這一制度為世界各國(guó)所接受，通過(guò)其特征可以得到反映。

第一、當(dāng)事人的廣泛性，并非環(huán)境侵害的直接受害者。環(huán)境公益訴訟中只要有導(dǎo)致公共環(huán)境權(quán)益和生態(tài)平衡發(fā)生危險(xiǎn)或損害的行為，任何人都可以提起訴訟。它突破了傳統(tǒng)“訴的利益”的觀念，原告不僅僅局限于直接的受害人，也賦予某些希望保護(hù)環(huán)境權(quán)益的公民和非政府組織以訴訟資格，包括國(guó)家、公民、法人以及其他社會(huì)團(tuán)體。

第二、訴訟目的的特殊性，對(duì)公共權(quán)進(jìn)行保護(hù)。環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是公共環(huán)境利益，并非私益訴訟上的私權(quán)。

第三、訴訟功能的預(yù)防性與補(bǔ)救性。環(huán)境公益訴訟的請(qǐng)求事項(xiàng)不僅針對(duì)過(guò)去已發(fā)生的事件采取救濟(jì)措施，還具有指向未來(lái)，防止或減輕對(duì)環(huán)境公益損害結(jié)果發(fā)生的意義。它和傳統(tǒng)訴訟的事后被動(dòng)性有很大不同，這種未雨綢繆的防范功能能使環(huán)境和社會(huì)大眾的利益得到最大化的保護(hù)，這也是根據(jù)環(huán)境一旦破壞便難以恢復(fù)的特征所作出的制度設(shè)計(jì)。補(bǔ)救功能相比之下發(fā)揮的作用小一些，環(huán)境公益訴訟的重點(diǎn)還是在環(huán)境受到破壞之前加以防范。

第四、環(huán)境公益訴訟附屬性。環(huán)境訴訟包括民事、行政、刑事三大方面，當(dāng)為被告為行政機(jī)關(guān)時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)適用行政訴訟的有關(guān)規(guī)定；同理，被告為企業(yè)時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)適用民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。

第五、訴訟裁判效力范圍的擴(kuò)張性。在環(huán)境公益訴訟中，對(duì)立的利害關(guān)系具有公共性，其涉及的利益范圍更廣，原告體現(xiàn)的是民眾和社會(huì)對(duì)環(huán)境的整體性和普遍利益，因此其涉及的范圍呈現(xiàn)廣域化和規(guī)?；奶攸c(diǎn)。其裁判效力不僅直接拘束本案的當(dāng)事人，而且對(duì)未參加訴訟的一般民眾也產(chǎn)生拘束力和引導(dǎo)力，通過(guò)環(huán)境公益訴訟能夠起到形成或促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共政策的作用。③

（三）環(huán)境公益訴訟基本分類

第一、根據(jù)性質(zhì)分，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括民事環(huán)境公益訴訟、行政環(huán)境公益訴訟、刑事環(huán)境公益訴訟三種類型，無(wú)論三種類型中的任何一種環(huán)境公益受到侵害，都應(yīng)得到救濟(jì)。

第二、根據(jù)起訴的主體分，環(huán)境公益訴訟可分為公民之訴、國(guó)家公訴、后代人之訴和自然物種之訴。④

還有的學(xué)者根據(jù)起訴主體把環(huán)境公益訴訟分為公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。⑤

第三、根據(jù)訴訟功能分，環(huán)境公益訴訟可分為事前預(yù)防的環(huán)境訴訟和事后補(bǔ)救的環(huán)境訴訟。

四、施行環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性

馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)；“資本從一出生就是沾滿鮮血的，當(dāng)利潤(rùn)達(dá)到10%的時(shí)候，他們將蠢蠢欲動(dòng)；當(dāng)利潤(rùn)達(dá)到50%的時(shí)候，他們將鋌而走險(xiǎn)；當(dāng)利潤(rùn)達(dá)到100%的時(shí)候，他們敢于踐踏人間的一切法律；當(dāng)利潤(rùn)達(dá)到300%的時(shí)候，他們敢于冒絞刑的危險(xiǎn)?！痹诶娴尿?qū)動(dòng)下，眾多企業(yè)都選擇了以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取高額的經(jīng)濟(jì)利益，其結(jié)果可見(jiàn)一斑。出現(xiàn)了前文所述的眾多環(huán)境污染以及環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境不斷惡化，人民的生活水平、生活質(zhì)量急劇下降。在此大背景下應(yīng)運(yùn)而生的《環(huán)境保護(hù)法》給我們帶來(lái)了環(huán)境公益訴訟的可能性，環(huán)境公益訴訟不僅可以最大程度地保護(hù)我國(guó)自然資源和環(huán)境，而且還可以懲罰環(huán)境違法者、預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的產(chǎn)生、增強(qiáng)公民的環(huán)保意識(shí)、提高公民的環(huán)保責(zé)任感。同時(shí)，公司人類社會(huì)的一大發(fā)明——公司更是迅猛發(fā)展，其驕傲的代表跨國(guó)公司越來(lái)越多，將帶來(lái)更多的環(huán)境污染問(wèn)題，因此建立環(huán)境公益訴訟在國(guó)際安全保障問(wèn)題上也具有重要意義。

2005年12月3日，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第（二十七）項(xiàng)中指出“健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制??發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟?！边@是國(guó)務(wù)院首次在文件中明確提出推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，可見(jiàn)由于社會(huì)的需求，政府開始注重這方面的發(fā)展。同時(shí)，廣大學(xué)者們紛紛盡自己的最大力量去呼吁立法部門加快立法步伐，盡快建立我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。隨著人民生活水平的不斷提高，人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也越來(lái)越高。我們有理由相信環(huán)境公益訴訟立法、完善的環(huán)境公益訴訟制度實(shí)施與中國(guó)社會(huì)主義法律體系之下指日可待。

五、當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的立法不足

1、中華人民共和國(guó)憲法對(duì)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定較少，并沒(méi)有對(duì)環(huán)境公益訴訟作出直接性的規(guī)定，只是簡(jiǎn)單表現(xiàn)在個(gè)別法條中。作為根本大法的憲法，應(yīng)當(dāng)把握現(xiàn)實(shí)情況之所需，對(duì)符合時(shí)代發(fā)展大趨勢(shì)的內(nèi)容列入其中，為環(huán)境保護(hù)基本法律的制定提高指導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)境公益訴訟立法進(jìn)程。

2、環(huán)境公益訴訟的訴訟難度過(guò)大，民事訴訟法、行政訴訟法對(duì)于公益訴訟的原告主體資格要求太高。我國(guó)《民事訴訟法》第108條規(guī)定：起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。我國(guó)的《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(1)原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；(2)有明確的被告；(3)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！笨梢?jiàn)，在我國(guó)現(xiàn)行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，都對(duì)原告的訴訟資格做了嚴(yán)格的限制?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。法律也沒(méi)有賦予一切單位和個(gè)人有對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為具有提起訴訟的權(quán)利。因此，在司法實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟幾乎是處在無(wú)法可依的狀況，我國(guó)應(yīng)該盡快完善環(huán)境公益訴訟制度，使公民的合法權(quán)利和環(huán)境得到保護(hù)。

3、沒(méi)有環(huán)境公益訴訟的管轄、審級(jí)規(guī)定。我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律并不完備，法院受理的多起環(huán)境污染和破壞的環(huán)境公益訴訟案件，都以沒(méi)有管轄權(quán)、審級(jí)無(wú)法確定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、環(huán)境公益訴訟缺乏獨(dú)立地位，受到訴訟時(shí)效的限制。環(huán)境公益訴訟沒(méi)有取得獨(dú)立的地位，只能附屬于民事、行政、刑事三大方面，成為民事環(huán)境公益訴訟、行政環(huán)境公益訴訟、刑事環(huán)境公益訴訟三種類型的訴訟。當(dāng)為被告為行政機(jī)關(guān)時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)適用行政訴訟的有關(guān)規(guī)定；同理，被告為企業(yè)時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)適用民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。

5、公益訴訟費(fèi)用的交納沒(méi)有具體規(guī)定、舉證責(zé)任沒(méi)有合理配置。我國(guó)因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟立法不完善的緣故，對(duì)于為了公益訴訟費(fèi)用的交納也沒(méi)有具體規(guī)定、舉證責(zé)任也沒(méi)有合理配置。使得眾多想提起公益訴訟的個(gè)體因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因無(wú)力提起訴訟，無(wú)法承擔(dān)舉證責(zé)任，出現(xiàn)被迫的舉證不能，極易導(dǎo)致法律不平等的狀況。在此方面，美國(guó)走在了前面，《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可以將依慣例由原告承擔(dān)的那一部分律師費(fèi)和專家作證費(fèi)等訴訟費(fèi)用可能由被告分擔(dān)合理部分。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)把減輕公眾因提起公民訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用作為立法的一大重點(diǎn)，對(duì)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的交納作出具體規(guī)定、合理分配舉證責(zé)任。

六、環(huán)境公益訴訟制度架構(gòu)的完善

第一、適當(dāng)?shù)臅r(shí)候完善憲法，對(duì)環(huán)境公益訴訟明文規(guī)定。中華人民共和國(guó)憲法已經(jīng)30年未再做修改，當(dāng)前時(shí)代發(fā)展速度迅猛，社會(huì)日新月異，應(yīng)當(dāng)在合適的時(shí)候完善憲法，作出相應(yīng)的增刪。

第二、放寬環(huán)境公益訴訟中的訴訟資格。環(huán)境公益訴訟將公益引入到訴訟中，突破了以往訴訟中要求原告須是與案件有利害關(guān)系的當(dāng)事人。環(huán)境公益訴訟最關(guān)鍵的問(wèn)題就是訴訟資格的確立。只有放寬了訴訟資格，才能使環(huán)境公益訴訟發(fā)生。擴(kuò)大原告的范圍是因?yàn)榄h(huán)境是一種公共物品，任何公民都是環(huán)境的享有者和保護(hù)者。按照我國(guó)目前的法律，如果被告人無(wú)力提起訴訟，就很容易使侵權(quán)人逃避法律的制裁，這不利于社會(huì)的穩(wěn)定。環(huán)境一旦破壞就很難恢復(fù)如初，如果賦予一切單位和個(gè)人以訴權(quán)，相信會(huì)很好地保護(hù)環(huán)境，也能使環(huán)境的損失降低到最小值。根據(jù)以上分析可知，要構(gòu)建環(huán)境公益訴訟首先就要放寬公益訴訟中的訴訟資格。

第三、環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時(shí)效的限制。為了使權(quán)利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟(jì)和節(jié)省司法資源，我國(guó)現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時(shí)效，要求當(dāng)事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失法院救濟(jì)的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟模式，它目的是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第170 條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的,不受訴訟時(shí)效期間的限制?！雹捱@是出于保護(hù)國(guó)家利益而規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認(rèn)為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時(shí)效的限制，其才能發(fā)揮很好的作用。

第四、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。環(huán)境訴訟費(fèi)用相對(duì)一般案件費(fèi)用高昂，再加上因果關(guān)系的證明較為困難，需運(yùn)用高科技知識(shí)和方法，其所需費(fèi)用之巨，非經(jīng)濟(jì)能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動(dòng)放棄訴訟處理，這使得被害人的權(quán)利得不到法律的有效保護(hù)，在未來(lái)修訂的有關(guān)公益訴訟立法中務(wù)必要將該內(nèi)容規(guī)定進(jìn)去。

第五、確立環(huán)境公益訴訟獨(dú)立地位，規(guī)定案件管轄規(guī)則，保障判決執(zhí)行力——由法院直接執(zhí)行。通過(guò)環(huán)境公益訴訟立法，確立環(huán)境公益訴訟的獨(dú)立地位，不再局限于民事、行政、刑事訴訟法的限制，更好的保障被害人權(quán)利。同時(shí)明確規(guī)定管轄規(guī)則，使人民起訴有門、起訴有方，法律能夠得到貫徹落實(shí)。我們可以注意到，在一般的民事訴訟案件中，只有義務(wù)人拒不履行義務(wù)，權(quán)利人才會(huì)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于環(huán)境公益訴訟涉及的受害人數(shù)眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。為了能有效地保護(hù)對(duì)國(guó)家環(huán)境利益和社會(huì)公共環(huán)境利益，保護(hù)受害人利益，可以由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書，以達(dá)到環(huán)境公益訴訟的目的。

七、環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)期望

由于環(huán)境被不合理開發(fā)和利用，我們面臨著嚴(yán)重的環(huán)境破壞與污染，我們的生存與發(fā)展受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在解決環(huán)境污染與破壞方面問(wèn)題，環(huán)境公益訴訟顯得愈發(fā)重要。由此而產(chǎn)生的環(huán)境公益訴訟在西方已有較為成熟的理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)，在我國(guó)目前還處于較為薄弱的起步階段，需要構(gòu)建完善的理論基礎(chǔ)和較長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)踐摸索，相信通過(guò)我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界的共同努力，通過(guò)法律的修改、制定，一定能夠確立有中國(guó)特色的環(huán)境公益訴訟制度。

參考文獻(xiàn)：

① 董開軍, 張衛(wèi)平, 俞靈雨.民事訴訟法修改問(wèn)題研究—中國(guó)法學(xué)會(huì)民事訴訟法學(xué)研究年會(huì)論文集2011年卷[D].廈門:廈門大學(xué)出版社, 2011年6月.519頁(yè)

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③ 別濤.中國(guó)的環(huán)境公益訴訟及其立法設(shè)想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25頁(yè)

④ 別濤.中國(guó)的環(huán)境公益訴訟及其立法設(shè)想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26頁(yè)

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第三篇：完善制度 推動(dòng)改革

完善制度 推動(dòng)改革

2008年，宜春市制定下發(fā)了《宜春市行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度改革方案》，標(biāo)志著該市公務(wù)卡改革正式啟動(dòng)。目前，公務(wù)卡改革在我市已實(shí)施五年。五年來(lái)，這項(xiàng)改革開展得怎樣？改革成效如何？實(shí)際操作過(guò)程中還存在一些什么樣的問(wèn)題和困難？帶著以上思考，筆者深入我市部分區(qū)縣，對(duì)基層公務(wù)卡改革情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，有關(guān)調(diào)研情況如下：

一、宜春市公務(wù)卡改革的基本情況和成效

五年的實(shí)踐探索，宜春市公務(wù)卡消費(fèi)從無(wú)到有、由點(diǎn)及面，改革取得了良好成效。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是改革面迅速擴(kuò)大。從縣市看，除三區(qū)外，均啟動(dòng)了此項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)了縣市全覆蓋。從改革單位看，2013年，全市開展改革的預(yù)算單位共計(jì)1 661個(gè)，比上年新增958個(gè)，占預(yù)算單位總數(shù)的89.6%，基本實(shí)現(xiàn)了除鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外單位的全覆蓋。二是發(fā)卡量和消費(fèi)金額快速增長(zhǎng)。2013年，全市累計(jì)發(fā)卡11 583張，比上年底增加8 094張，累計(jì)刷卡消費(fèi)7 062萬(wàn)元，比上年增加5 569萬(wàn)元，增長(zhǎng)近4倍。三是單位用卡意識(shí)逐步提高。目前，大多數(shù)預(yù)算單位從被動(dòng)接受到主動(dòng)使用，逐漸養(yǎng)成了勤于用卡且樂(lè)于用卡的好習(xí)慣。

公務(wù)卡制度改革的實(shí)施，進(jìn)一步深化了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，規(guī)范了財(cái)政財(cái)務(wù)行為，減少了現(xiàn)金支付結(jié)算，提高了公務(wù)支出的透明度，控制了行政事業(yè)單位的現(xiàn)金流量和現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)。改革進(jìn)程中，部分縣市結(jié)合本地實(shí)際摸索總結(jié)出一些行之有效的辦法：上高縣將公務(wù)卡改革工作列入政府重點(diǎn)督辦工作，由財(cái)政、紀(jì)檢等部門具體落實(shí)；萬(wàn)載縣大力壓縮授權(quán)支付額度，嚴(yán)格控制預(yù)算單位使用現(xiàn)金消費(fèi)；奉新縣根據(jù)年初部門預(yù)算安排公用經(jīng)費(fèi)情況，結(jié)合本縣實(shí)際，分單位下達(dá)公務(wù)卡消費(fèi)參考目標(biāo)，督促各單位落實(shí)；靖安縣嚴(yán)格對(duì)照強(qiáng)制結(jié)算目錄審核每一筆項(xiàng)目支出，違規(guī)支出一律不予報(bào)賬。四縣2013年公務(wù)卡消費(fèi)金額分別為1 872.4萬(wàn)元、1 276.7萬(wàn)元、816.8萬(wàn)元和621.9萬(wàn)元，消費(fèi)總額分別居我市10個(gè)縣（市、區(qū)）前四位，占全市的比重分別為26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公務(wù)卡改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題及成因

盡管我市公務(wù)卡改革取得了一定的成績(jī)，但從全市整體情況來(lái)看，仍存在一些問(wèn)題。一是總體進(jìn)度偏慢；二是縣市間改革進(jìn)度不均衡；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革明顯滯后。

具體分析起來(lái)，阻礙我市公務(wù)卡改革進(jìn)程的原因主要有以下四點(diǎn)：

1.改革觸及不當(dāng)利益，部分單位找各種借口延緩改革。公務(wù)卡具有“雁過(guò)留聲、消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，將公務(wù)消費(fèi)置于陽(yáng)光之下，堵住了過(guò)去現(xiàn)金結(jié)算“無(wú)跡可查、無(wú)據(jù)可尋”的漏洞。因此，公務(wù)卡改革觸動(dòng)了在財(cái)務(wù)工作中存在“渾水摸魚”情況單位的利益，導(dǎo)致部分單位視公務(wù)卡為“殺傷性武器”，從而找各種借口拖延改革。如有些單位認(rèn)為公務(wù)卡姓“公”，屆時(shí)會(huì)導(dǎo)致單位承擔(dān)私人消費(fèi)引致的所有責(zé)任，又認(rèn)為參與改革后單位所有職工都必須辦理公務(wù)卡，反而不利于加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理；有些單位表示對(duì)刷卡消費(fèi)不習(xí)慣、嫌保管POS機(jī)小票麻煩、對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)信息的保密性不信任，即使發(fā)了卡也不想使用。有些單位認(rèn)為公務(wù)卡報(bào)賬程序繁瑣，即使使用了公務(wù)卡消費(fèi)，但仍按原程序報(bào)賬。理由五花八門，看法莫衷一是，導(dǎo)致一些單位采取觀望態(tài)度，能拖則拖。

2.刷卡條件有限，公務(wù)卡消費(fèi)完整性大打折扣。因?yàn)楣珓?wù)卡消費(fèi)主要通過(guò)POS機(jī)完成，所以公務(wù)卡的使用頻率和POS機(jī)的布設(shè)情況直接相關(guān)。調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)以下幾種情況。一是商家安裝POS機(jī)積極性不高。由于刷卡手續(xù)費(fèi)均要商戶承擔(dān)，且公款消費(fèi)均要索取發(fā)票，導(dǎo)致商戶經(jīng)營(yíng)成本上升，部分商戶特別是中小商戶不愿安裝POS機(jī)。這種現(xiàn)象在小縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。二是有POS機(jī)不用。有些商戶出于成本考慮，經(jīng)常以網(wǎng)絡(luò)不通、設(shè)備故障或可以提供付現(xiàn)優(yōu)惠等借口來(lái)誘使客戶支付現(xiàn)金。三是許多單位將公務(wù)接待轉(zhuǎn)移到刷卡環(huán)境較差的地方。為貫徹中央?yún)栃泄?jié)約的精神，一些單位在公務(wù)接待中，紛紛將餐飲招待由高檔次酒店轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)下、學(xué)校食堂、私人會(huì)所或普通小店，這些地方刷卡環(huán)境更差。因此，受以上因素影響，許多消費(fèi)無(wú)法通過(guò)公務(wù)卡來(lái)進(jìn)行，公務(wù)卡消費(fèi)的完整性大打折扣。

3.公務(wù)卡結(jié)算體系不完善，制約改革進(jìn)程。公務(wù)卡結(jié)算體系主要由銀行反饋消費(fèi)信息――公務(wù)卡結(jié)算軟件讀取信息―按操作流程還款三個(gè)緊密相連的環(huán)節(jié)構(gòu)成。公務(wù)卡還款是否方便快捷，主要取決于結(jié)算體系的完善度。從實(shí)際運(yùn)行情況看，三個(gè)環(huán)節(jié)均有待完善。一是銀行消費(fèi)信息反饋速度偏慢。受制于跨行網(wǎng)絡(luò)清算系統(tǒng)，不同代理銀行間的用卡信息傳遞至少需要三天，如果代理銀行經(jīng)辦人員未能熟練掌握相關(guān)業(yè)務(wù)，信息傳遞時(shí)間可能更長(zhǎng)。2012年，奉新縣某銀行就出現(xiàn)過(guò)由于崗位變動(dòng)，公務(wù)卡業(yè)務(wù)銜接未能到位，一段時(shí)間內(nèi)信息傳遞均超過(guò)十天的現(xiàn)象。二是銀行信息系統(tǒng)和公務(wù)卡結(jié)算軟件的契合度不強(qiáng)。有時(shí)銀行信息數(shù)據(jù)早已發(fā)送，但用友軟件顯示未接收到銀行信息，反復(fù)查詢后仍難以明確是在哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題。奉新縣曾出現(xiàn)因系統(tǒng)不能讀取信息，最終持卡者逾期還款而在銀行卡征信系統(tǒng)中留下了“污點(diǎn)”的情況。三是公務(wù)卡結(jié)算軟件的成熟度不高。我市于2012年上線用友政務(wù)軟件大平臺(tái)，距今僅使用不到兩年，軟件的部分功能仍需完善。部分縣市反映，公務(wù)卡結(jié)算模塊存在著反應(yīng)速度不夠快、報(bào)銷流程稍顯繁瑣、界面功能復(fù)雜等情況。公務(wù)卡結(jié)算體系的不完善，會(huì)讓持卡者覺(jué)得公務(wù)卡是“麻煩卡”，會(huì)采用各種方式抵觸使用公務(wù)卡。

4.相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位，對(duì)改革不力者威懾力

不強(qiáng)?，F(xiàn)行公務(wù)卡管理制度雖然對(duì)使用公務(wù)卡做出了明確規(guī)定，但如何對(duì)未使用公務(wù)卡結(jié)算的單位和個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，各地還處于觀望階段。一是相關(guān)部門未能形成合力。公務(wù)卡改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，工作需要由財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、人行等部門分工協(xié)作，配合推進(jìn)。但即使在改革進(jìn)展情況較好的縣市，現(xiàn)階段也主要是由財(cái)政部門“單兵突進(jìn)”，縣市反映，財(cái)政部門雖然可以利用會(huì)計(jì)核算和資金撥付等方式來(lái)規(guī)范單位的公務(wù)卡消費(fèi)行為，但這僅僅是推進(jìn)改革的一種技術(shù)手段，一旦遇到深層次的問(wèn)題，財(cái)政部門就顯得力不從心。二是問(wèn)責(zé)機(jī)制未有效執(zhí)行。在公務(wù)卡改革制度設(shè)計(jì)中，明確了相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，但在實(shí)際操作過(guò)程中彈性過(guò)大，由此造成對(duì)未參與改革或改革不力者網(wǎng)開一面，改得好理所當(dāng)然，改得不好也安然無(wú)事，無(wú)人問(wèn)津。在這種情況下，相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)缺位，沒(méi)有對(duì)改革不力者起到應(yīng)有的威懾力，同時(shí)也挫傷改革執(zhí)行較好單位的積極性，更引起一些縣市對(duì)公務(wù)卡改革觀望情緒仍然濃厚，改革難以進(jìn)一步深入。

三、推進(jìn)我市公務(wù)卡改革的建議

公務(wù)卡制度改革作為國(guó)庫(kù)集中支付改革的延伸，在我市已開展5年之久，目前已到了從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵期。如不繼續(xù)力推，改革將會(huì)半途而廢。針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合我市實(shí)際，提出以下四點(diǎn)完善建議。

1.加大公務(wù)卡的宣傳培訓(xùn)工作，使改革深入人心。一是加大宣傳，有的放矢。各級(jí)政府和相關(guān)職能部門要利用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等各種媒介，對(duì)公務(wù)卡改革進(jìn)行進(jìn)一步的全方位宣傳，大力介紹公務(wù)卡改革的相關(guān)知識(shí)等，使各預(yù)算單位尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)公務(wù)卡改革形成正確的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)其積極參與改革中來(lái)。二是加強(qiáng)培訓(xùn)，提升技能。將公務(wù)卡業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入部門決算培訓(xùn)范圍，邀請(qǐng)相關(guān)技術(shù)人員，針對(duì)公務(wù)卡還款的流程和操作要點(diǎn)進(jìn)行仔細(xì)講解，以強(qiáng)化對(duì)各單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，同時(shí)也可以解決單位財(cái)務(wù)人員因新老更替出現(xiàn)的業(yè)務(wù)操作脫節(jié)問(wèn)題。

2.優(yōu)化公務(wù)卡的使用環(huán)境，不斷完善公務(wù)卡結(jié)算體系。一是加大對(duì)POS機(jī)的布設(shè)力度。鼓勵(lì)銀行抓住2012年底POS機(jī)刷卡手續(xù)費(fèi)大幅度降低的契機(jī)，并將公務(wù)卡制度政策優(yōu)勢(shì)積極融入POS機(jī)營(yíng)銷理念，積極推廣移動(dòng)POS機(jī)，財(cái)政部門可考慮將銀行的公務(wù)卡代理業(yè)務(wù)工作納入對(duì)銀行的工作考評(píng)，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。二是提高公務(wù)卡的結(jié)算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省財(cái)政廳反映相關(guān)情況，尋求高位推動(dòng)，縮短刷卡信息反饋時(shí)間，并同時(shí)要求銀行做好對(duì)本行公務(wù)卡業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；針對(duì)公務(wù)卡結(jié)算模塊中的一些問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況要求用友公司做好軟件優(yōu)化等服務(wù)工作，做好銀行信息系統(tǒng)和公務(wù)卡結(jié)算軟件“無(wú)縫對(duì)接”。

3.建立健全考核體系，客觀評(píng)價(jià)改革情況。目前，各地公務(wù)卡仍處于“散兵游勇，各自摸索”的階段，上級(jí)有關(guān)部門對(duì)該項(xiàng)工作的評(píng)判也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，很有必要建立一套標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)價(jià)體系，用于指導(dǎo)評(píng)價(jià)各地改革開展。一是統(tǒng)一全市評(píng)價(jià)體系。將單位覆蓋面、發(fā)卡量、開卡量、刷卡消費(fèi)額等量化數(shù)據(jù)整合起來(lái)。對(duì)照公務(wù)消費(fèi)量、強(qiáng)制結(jié)算目錄情況，同時(shí)考慮縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、刷卡環(huán)境等因素，建立一套適合本地實(shí)際的公務(wù)卡改革綜合評(píng)價(jià)體系。二是將公務(wù)卡改革納入縣市工作范圍。可利用公務(wù)卡改革綜合評(píng)價(jià)體系加強(qiáng)對(duì)縣市改革工作的考評(píng)。對(duì)公務(wù)卡改革進(jìn)展快、效果好的地區(qū)和單位，應(yīng)給予通報(bào)表彰；對(duì)改革滯后的地區(qū)和單位，可以先予以口頭警示，限期整改，到期仍“按兵不動(dòng)”的，將進(jìn)行約談或進(jìn)行全市通報(bào)，以達(dá)到激勵(lì)和鞭策的效果。

4.嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)懲公務(wù)消費(fèi)中違法違紀(jì)行為。一是高位推動(dòng)，密切配合。將公務(wù)卡改革進(jìn)程列入政府督導(dǎo)工作內(nèi)容，由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門組成核查小組，不定期對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡改革的情況進(jìn)行抽查監(jiān)管，對(duì)于未使用公務(wù)卡結(jié)算或不按規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算的單位，可先進(jìn)行提醒、警示，并限期整改，未及時(shí)完成整改的，暫停辦理該單位的現(xiàn)金支出業(yè)務(wù)、暫停審批該單位的授權(quán)支付計(jì)劃，達(dá)到震懾作用。二是落實(shí)制度，追究責(zé)任。完善公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，逐漸建立起使用公務(wù)卡的剛性機(jī)制，對(duì)于故意不使用公務(wù)卡、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律或存在其他違規(guī)違紀(jì)行為的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員的責(zé)任，絕不姑息。

（作者單位：宜春市財(cái)政局）

第四篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發(fā)布日期：2012-06-13 文章來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)

【出處】中國(guó)法學(xué)會(huì)

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級(jí)法院的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，法院在處理涉法涉訴信訪案件時(shí)，由于缺乏原則，出現(xiàn)無(wú)法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對(duì)此，筆者從信訪制度的概念、重要性進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出涉訴信訪的改革設(shè)想及今后對(duì)信訪工作的完善。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國(guó)社會(huì)當(dāng)前正處在社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會(huì)發(fā)展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問(wèn)題凸顯，它反映了人民群眾法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的提高，以及對(duì)國(guó)家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預(yù)見(jiàn)的新情況、新問(wèn)題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，眾多民生問(wèn)題已成為民眾通過(guò)人民法院來(lái)解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復(fù)雜，處理難度大，矛盾易激發(fā)，由此產(chǎn)生的涉訴信訪也成了影響社會(huì)穩(wěn)定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對(duì)涉法涉訴信訪法律規(guī)定不完善等主客觀因素，法院對(duì)此問(wèn)題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現(xiàn)象成為目前各級(jí)法院普遍面臨著的一個(gè)難題，而且越來(lái)越困擾著法院的整體工作，嚴(yán)重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時(shí)，也沖擊著法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，極大地影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建。如何完善和改革信訪制度成為保護(hù)民生合法權(quán)益的一大難題。

一、信訪制度的內(nèi)涵

2005年1月5日，我國(guó)頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規(guī)定了信訪的內(nèi)涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)[1]?！缎旁L條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯(lián)系；另一方面保護(hù)了信訪群眾的合法權(quán)益，同時(shí)維護(hù)了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序?！?/p>

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當(dāng)事人采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來(lái)訪等形式，向各級(jí)人民法院提出的意見(jiàn)、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動(dòng)。從狹義上講就是訴訟終結(jié)之后的申訴活動(dòng)。信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級(jí)法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問(wèn)題，尋求相關(guān)幫助；對(duì)相關(guān)司法問(wèn)題提出各種建議、表達(dá)自己的意見(jiàn)和看法。

我國(guó)的信訪制度規(guī)定了群眾可以向村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級(jí)以上有關(guān)部門信訪的權(quán)利，各級(jí)政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護(hù)群眾的合法權(quán)益。對(duì)已經(jīng)生效的裁判文書，當(dāng)事人不服的除了申訴以外，還可以通過(guò)信訪來(lái)反映問(wèn)題，解決問(wèn)題，這是各級(jí)人民法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案的最好方法之一，同樣也是最高法院監(jiān)督地方各級(jí)法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會(huì)底層的聲音和意見(jiàn)，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)制被提高到一個(gè)特別重要的位置，歷來(lái)倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現(xiàn)實(shí)處境

（一）涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2004年，地方各級(jí)人民法院辦理來(lái)信來(lái)訪422萬(wàn)件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級(jí)法院共接收群眾來(lái)信674件，接待來(lái)訪人員826人次，其中，申訴、復(fù)查立案295件。2007年，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘨炫贫睫k2件，省委督辦、全國(guó)人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計(jì)32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績(jī)，但面臨的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級(jí)上訪或進(jìn)京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因?yàn)樗痉ň葷?jì)不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執(zhí)行到處找關(guān)系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問(wèn)題，更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級(jí)法院，還意圖通過(guò)媒體來(lái)滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認(rèn)為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)，要么要求啟動(dòng)再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關(guān)部門的答復(fù)，但仍然一而再，再而三地重復(fù)上訪。

我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)一般都是屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)接待來(lái)信來(lái)訪，本身不能夠解決任何實(shí)際問(wèn)題。同樣法院也沒(méi)有專門設(shè)立涉訴信訪機(jī)構(gòu),多在立案庭下設(shè)信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問(wèn)題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。如，青海省某中級(jí)法院立案庭成立于2002年6月，現(xiàn)有法官6名，其中庭長(zhǎng)一人，副庭長(zhǎng)1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設(shè)立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復(fù)查組。

（三）涉訴信訪機(jī)制的弊端和長(zhǎng)遠(yuǎn)危害

1、立法上缺乏對(duì)長(zhǎng)期纏訴鬧訴者的處罰規(guī)定。民事訴訟法關(guān)于妨害民事訴訟強(qiáng)制措施的規(guī)定只針對(duì)了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)及不履行生效判決與防礙公務(wù)七種情形，而種種嚴(yán)重?fù)p害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規(guī)定的情形，法律上對(duì)長(zhǎng)期纏鬧訴行為處罰規(guī)定幾乎是空白，這就使法院在處理時(shí)感到無(wú)法可依，無(wú)從下手。例如：權(quán)開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當(dāng)走狗”等等惡毒語(yǔ)言攻擊法官與法院進(jìn)行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會(huì)強(qiáng)烈要求追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準(zhǔn)了法院拿他沒(méi)辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權(quán)利的保護(hù)神，法官是社會(huì)正義的維護(hù)者，而當(dāng)法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽(yù)與尊嚴(yán)受到侵害時(shí)，又有誰(shuí)來(lái)保護(hù)！對(duì)此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對(duì)纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進(jìn)行到底。對(duì)上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時(shí)也只能無(wú)可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數(shù)，常常被當(dāng)作先進(jìn)案例進(jìn)行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報(bào)》有三四篇有關(guān)在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報(bào)道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報(bào)道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強(qiáng)制執(zhí)行了1997年至2001年依法應(yīng)交納的472元的提留款而長(zhǎng)期上訪申訴，連年上訪誤了農(nóng)活使其家境更為貧寒，該院院長(zhǎng)知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動(dòng)地表示再也不上訪申訴了。院長(zhǎng)的愛(ài)民息訴之心當(dāng)然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問(wèn)題的根本方法，有時(shí)碰到另外一些人反而會(huì)助長(zhǎng)他們鬧訴纏訴的氣焰，無(wú)益于法院審判權(quán)威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過(guò)涉法涉訴糾正一些錯(cuò)案，維護(hù)司法公正；消極地一面，主要表現(xiàn)在對(duì)審判工作、法官隊(duì)伍、法院形象等的影響。對(duì)于許多當(dāng)事人不服法院的判決，一層一級(jí)地申訴，有的甚至于對(duì)法院作出地裁決仍然不服。反過(guò)來(lái)再通過(guò)黨委、人大、政府以及新聞媒體反復(fù)申訴，甚至直接向各級(jí)黨、政領(lǐng)導(dǎo)同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財(cái)力，而且也會(huì)造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結(jié)。這種狀況如果任其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴(yán)，法院的形象，削弱了司法權(quán)威。

三、對(duì)法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護(hù)群眾合法權(quán)益，反映社情民意、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[4]對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護(hù)和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，體現(xiàn)司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應(yīng)該是一種對(duì)司法的救濟(jì)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義可以在信訪的制度中繼續(xù)探討，讓它起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。對(duì)法院而言，涉訴信訪是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)、被動(dòng)、高效的制度更新機(jī)制，具有促進(jìn)民主與法治的功能。對(duì)法院而言，信訪制度的改革，首先要獨(dú)立設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，并具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，使涉訴信訪充當(dāng)立法、行政和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器（4）；其次，配置相應(yīng)的人員。配置有法律知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)的人員來(lái)抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認(rèn)真聽取當(dāng)事人反映問(wèn)題，重點(diǎn)抓排查處理，定期審查，定期來(lái)訪解決，以案講法釋明，以及說(shuō)服教育等，使當(dāng)事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學(xué)的信訪登記體系和辦結(jié)體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前當(dāng)事人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和司法公信力的消弱。同時(shí)積極推動(dòng)司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對(duì)數(shù)量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設(shè)想

1、法院設(shè)立信訪辦，使其成為法院獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是：（1）處理答復(fù)來(lái)訪信件；（2）處理答復(fù)接待涉訴來(lái)訪人員反映的問(wèn)題；（3）審查、轉(zhuǎn)達(dá)當(dāng)事人的非訴信件；（4）接待來(lái)訪群眾法律咨詢；（5）負(fù)責(zé)處理院領(lǐng)導(dǎo)及上級(jí)法院交辦的工作；（6）負(fù)責(zé)司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機(jī)構(gòu)的立案庭，負(fù)責(zé)法院對(duì)依法受理的各類案件進(jìn)行登記立案、排期、送達(dá)和審判流程管理；對(duì)不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請(qǐng)進(jìn)行審查，認(rèn)為可能有錯(cuò)誤的，移交審判監(jiān)督庭及有關(guān)審判庭處理；負(fù)責(zé)司法救助工作和本院的信訪工作。面對(duì)眾多工作和日益增長(zhǎng)的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢(shì)必會(huì)造成其解決信訪問(wèn)題的能力不足，甚至造成對(duì)信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪協(xié)調(diào)解決功能的發(fā)揮。信訪群眾對(duì)法院的答復(fù)不滿意，又會(huì)向上一級(jí)法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設(shè)立法院獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，能增強(qiáng)信訪工作職能的發(fā)揮，提高其協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的能力，是當(dāng)前涉訴信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

2、明確各級(jí)法院信訪職能的權(quán)限，對(duì)上訪人實(shí)行限制信訪。對(duì)各級(jí)法院信訪辦工作人員設(shè)立依法享有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的基層院、庭作出書面報(bào)告的權(quán)力，以及公開調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。實(shí)行信訪機(jī)構(gòu)直管，嚴(yán)格劃分各級(jí)法院信訪辦責(zé)任權(quán)限，使上下級(jí)法院信訪辦各司其職，最大限度發(fā)揮解決問(wèn)題的能力。把信訪辦的主要目標(biāo)放在解決問(wèn)題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，找出違法和失當(dāng)行為上。形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時(shí)對(duì)上訪人實(shí)行限制信訪。如，對(duì)已經(jīng)生效的一審案件，當(dāng)事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對(duì)確實(shí)有問(wèn)題的，信訪辦可以提交本院審委會(huì)討論是否提起再審；對(duì)沒(méi)有問(wèn)題的信訪案件，盡量用法理來(lái)釋明問(wèn)題，解決問(wèn)題。當(dāng)事人對(duì)原審法院信訪辦的答復(fù)不服的，可以向上一級(jí)法院信訪辦申請(qǐng)。對(duì)二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當(dāng)事人不能越級(jí)上訪，越級(jí)上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應(yīng)的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機(jī)關(guān)的公信力，同時(shí)維護(hù)了司法機(jī)關(guān)裁決的既判力，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

3、設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度。2005年，最高法院制定了《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，解決了社會(huì)弱勢(shì)群體打官司難的問(wèn)題。有些法院還設(shè)立了刑事被害人的司法救濟(jì)制度，這些司法救助制度的實(shí)施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個(gè)代表”思想在審判工作中的具體體現(xiàn)。在國(guó)外，對(duì)信訪的救濟(jì)也已經(jīng)有先例，如總統(tǒng)基金、總理基金，這是國(guó)外解決信訪問(wèn)題、減輕信訪壓力的一個(gè)很重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和途徑。我國(guó)設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度，就是將信訪矛盾交由整個(gè)社會(huì)群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強(qiáng)信訪制度建設(shè)。近些年來(lái)，各級(jí)法院推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、崗位目標(biāo)考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對(duì)信訪工作也應(yīng)建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標(biāo)責(zé)任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責(zé)任追究制、建立院領(lǐng)導(dǎo)接待日制度以及建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)等等，從而在改革信訪的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的完整、科學(xué)的管理體系。以一種開放的、靈活的機(jī)制，有效的制度來(lái)協(xié)調(diào)各種矛盾，提高解決涉訴信訪問(wèn)題的能力和效率。減少對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法制度的沖擊力，確保社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、確保案件質(zhì)量，樹立司法權(quán)威，勇于糾正錯(cuò)案，加強(qiáng)信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細(xì)作實(shí)。對(duì)于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰(zhàn)情緒，堅(jiān)定信念，堅(jiān)持司法為民，堅(jiān)持群眾利益無(wú)小事，把“三個(gè)代表”重要思想切實(shí)融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，勇于糾正案件中存在的問(wèn)題。三要加強(qiáng)信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現(xiàn)上下級(jí)法院之間互相推諉，責(zé)任不明情況發(fā)生，并要求信訪法官在工作中注意對(duì)纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規(guī)定和法院判決的理由，爭(zhēng)取他們的理解和信任，促使他們?cè)缛障⒃V罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級(jí)檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協(xié)調(diào)一致，以減少不必要的行政干預(yù)及不知情的外部監(jiān)督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動(dòng)不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進(jìn)行有理有據(jù)的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準(zhǔn)備后，進(jìn)行公開審理，公開聽證，當(dāng)庭質(zhì)證、認(rèn)質(zhì)，當(dāng)庭評(píng)斷，當(dāng)庭宣判。同時(shí)請(qǐng)媒體采訪報(bào)道，專家點(diǎn)評(píng)，通過(guò)全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當(dāng)事人對(duì)法官公正性的懷疑，而且對(duì)纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對(duì)纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當(dāng)手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢(shì)，大造輿論的方法，邀請(qǐng)有關(guān)單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會(huì)，同時(shí)利用公開宣判的機(jī)會(huì)，抓住纏訪老戶認(rèn)理服法，廣大旁聽群眾對(duì)案件是非曲直一目了然的有利時(shí)機(jī)，對(duì)經(jīng)說(shuō)服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區(qū)別情況，選取時(shí)機(jī)，依法采取強(qiáng)制措施，公開進(jìn)行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動(dòng)教養(yǎng)的勞動(dòng)教養(yǎng)，該判刑的堅(jiān)決判刑，并昭告社會(huì)，以儆效尤。

（3）公開譴責(zé)。法院簽署公開譴責(zé)令，張貼在交通要道，刊登在報(bào)紙上，利用社會(huì)輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時(shí)將信訪辦與法院各業(yè)務(wù)庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質(zhì)直接影響著對(duì)信訪案件的處理，俗話說(shuō)：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實(shí)和法律適用的不確定性，而缺乏專業(yè)審判領(lǐng)域知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的信訪法官僅僅根據(jù)來(lái)訪者的一面之詞所作出的處理和答復(fù)往往會(huì)產(chǎn)生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續(xù)上訪。所以，應(yīng)該選調(diào)一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔(dān)任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會(huì)綜合治理。涉訴信訪問(wèn)題不僅是法律問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，它直接關(guān)系到社會(huì)的政治穩(wěn)定，除了法院要自身更新觀念，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，提高審判質(zhì)量外，還需要黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會(huì)各界力量與法院形成合力，進(jìn)行綜合治理。

6、加大調(diào)解力度，及時(shí)化解矛盾。調(diào)解工作是人民法院防止矛盾激化，及時(shí)解決糾紛的有效手段，也是我國(guó)審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾，把調(diào)解工作貫穿于審理工作的全過(guò)程，建立健全調(diào)解機(jī)制，確保調(diào)解工作經(jīng)?；⒄；⒁?guī)范化，使上訴和申訴、上訪數(shù)量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結(jié)事了。

【作者簡(jiǎn)介】

祁得春，單位為青海省高級(jí)人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級(jí)人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢(shì)下涉法涉訴信訪問(wèn)題探討》 載http://004km.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://004km.cn/article與2008年6月30日訪問(wèn)。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無(wú)奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛(wèi)忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會(huì)。

第五篇：堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度 穩(wěn)步推進(jìn)法院司法改革

堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度 穩(wěn)步推進(jìn)法院司法改革

光山縣人民法院黨組書記、院長(zhǎng) 李輝

今年是我國(guó)人民代表大會(huì)制度建立60周年，是人民法院建院65周年，也是全面貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，全面深化法院司法體制改革的第一年。在這個(gè)特殊時(shí)期，回顧歷史，深化認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)人民法院司法體制改革、推動(dòng)人民法院工作全面發(fā)展，具有特別重要的意義。

一、堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，正確把握人民法院的人民性

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體，它的確立、建設(shè)和發(fā)展符合人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義性質(zhì)，符合中國(guó)國(guó)情，符合政權(quán)建設(shè)的一般規(guī)律，是近代以來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。我國(guó)人民代表大會(huì)制度建立60年來(lái)，人民代表大會(huì)制度不斷鞏固和發(fā)展，保障了人民當(dāng)家作主，鞏固了人民民主專政，保證了國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，動(dòng)員了全國(guó)各族人民以國(guó)家主人翁的姿態(tài)投身社會(huì)主義建設(shè)的積極性，顯示出強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性。

1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體 會(huì)議開幕，歷時(shí)10天的大會(huì)最后一致通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。共同綱領(lǐng)規(guī)定，中華人民共和國(guó)的政治制度是民主集中制的人民代表大會(huì)制度。在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。1953年下半年起，中國(guó)掀起了歷史上第一次規(guī)?？涨暗倪x舉熱潮，對(duì)長(zhǎng)期飽受封建專制壓迫、從未真正行使過(guò)選舉權(quán)的老百姓來(lái)說(shuō)，這是破天荒的事。經(jīng)過(guò)一年多的普選，在21萬(wàn)多個(gè)基層選舉單位、3.23億登記選民中進(jìn)行基層選舉，共選出基層人民代表大會(huì)的代表566萬(wàn)余名，逐級(jí)召開了地方各級(jí)人民代表大會(huì)，在此基礎(chǔ)上，共選出1226名全國(guó)人民代表大會(huì)代表。1954年9月20日，出席大會(huì)的代表經(jīng)投票表決，全票通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。憲法明確規(guī)定，新中國(guó)的國(guó)體是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家，政體是實(shí)行民主集中制的人民代表大會(huì)制度。從此，人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度正式確立，此后60年的時(shí)間里，特別是改革開放以來(lái)，人大代表選舉在中國(guó)人的政治生活中起著非常重要的作用。2011年到2012年，全國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大進(jìn)行了選舉法修改后的首次城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等、民族平等，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)翻開嶄新一頁(yè)，這種在普選基礎(chǔ)上選舉各級(jí)人大代表，組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生其他國(guó) 家機(jī)關(guān)，建立起人民大眾管理國(guó)家、管理社會(huì)的國(guó)家體制，真正實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，充分體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力歸屬于人民。

人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。從本質(zhì)上說(shuō)，人民法院的司法權(quán)只是一種受托權(quán)力，來(lái)源于人民。因此，人民法院根據(jù)人民的委托行使司法權(quán)，必須體現(xiàn)人民意志，傾聽人民聲音，接受人民監(jiān)督，維護(hù)人民利益。這就要求我們必須正確把握人民法院的人民性，在法院工作中始終堅(jiān)持群眾路線，走出一條“司法依靠群眾，群眾參與司法；司法服務(wù)群眾，群眾認(rèn)同司法”的和諧司法新路子。法院干警更要從思想上解決“權(quán)從何來(lái)，為誰(shuí)執(zhí)法，靠誰(shuí)執(zhí)法”的問(wèn)題，在思想意識(shí)、工作作風(fēng)等各個(gè)環(huán)節(jié)上真正體現(xiàn)人民法院人民性的本質(zhì)。十八大和十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)正在進(jìn)行深刻的改革和變化,人民法院也在積極推進(jìn)自身司法體制改革，但無(wú)論社會(huì)怎樣變化，無(wú)論進(jìn)行什么樣的改革，人民法院的人民性不會(huì)改變，人民法院的各項(xiàng)改革必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度這個(gè)人民當(dāng)家作主的重要載體不動(dòng)搖，堅(jiān)持人民是歷史的主人、人民群眾創(chuàng)造歷史的馬克思主義根本觀點(diǎn)不轉(zhuǎn)變，充分依靠人民的力量，推動(dòng)人民法院的司法體制改革順利推進(jìn)。

二、堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)法院司法改革 人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持人民利益高于一切的集體主義價(jià)值觀，在充分體現(xiàn)人民意志、反映人民意愿、保障人民權(quán)益、推進(jìn)民主法制、促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐告訴我們，堅(jiān)持走中國(guó)特色政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，才能切實(shí)保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。人民代表大會(huì)制度是以人民意愿為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的政權(quán)體系，人民代表大會(huì)作為人民利益的代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，為國(guó)家機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)確立規(guī)范的政權(quán)架構(gòu)，保證國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人大代表則代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)行使管理國(guó)家的權(quán)力，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施，與人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民群眾的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，并接受人民監(jiān)督，共同追求著社會(huì)主義民主法制的價(jià)值目標(biāo)。

人民法院工作是黨和國(guó)家工作的重要組成部分，理所當(dāng)然要把實(shí)現(xiàn)人民滿意作為根本的價(jià)值追求和衡量標(biāo)準(zhǔn)。眾所周知，人民法院司法服務(wù)面向的是廣大人民群眾?？梢哉f(shuō)，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)、切實(shí)保護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益是人民法院司法服務(wù)的根本任務(wù)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，人民群眾的司法需求與日俱增，人民法院也應(yīng)當(dāng)隨時(shí)而動(dòng)，與時(shí)俱進(jìn)，切實(shí)深化司法改革，并始終以維護(hù) 人民群眾的合法權(quán)益為目標(biāo)，以人民群眾的迫切需求為重點(diǎn)，將司法改革的落腳點(diǎn)放在讓人民群眾滿意之上，不斷將人民法院司法服務(wù)工作推向新高潮。因此，人民法院的司法改革過(guò)程，必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度這個(gè)展現(xiàn)人民意愿的基礎(chǔ)。人民法院由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，二者不是相互制約的關(guān)系，而是立法者與執(zhí)法者、組織者與被組織者、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系。人大及其常委會(huì)承繼人民群眾讓渡的當(dāng)家作主的權(quán)力，對(duì)立法與司法的統(tǒng)一性實(shí)施評(píng)判，確保人民法院正確行使審判權(quán)，維護(hù)憲法、法律的尊嚴(yán)和人民的根本利益。司法工作直接與人民群眾打交道，直接關(guān)系人民群眾的切身利益，必須堅(jiān)持“人民利益高于一切”，忠于以人民的利益為根本和歸宿而制定的法律，堅(jiān)持法律面前人人平等，維護(hù)最廣大人民的根本利益。

三、堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，主動(dòng)接受人大對(duì)法院改革的監(jiān)督

公平正義是政法工作的生命線，是人類共同追求的崇高理想，也是人民司法的核心價(jià)值，可以說(shuō)司法發(fā)展的歷史，就是人類不斷追求社會(huì)公平正義的歷史。在中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度下，人民群眾是否滿意，關(guān)鍵也在于公正司法的水平和效果。但司法所維護(hù)的公平正義具有相對(duì)性、主觀性、政治性、歷史性和階級(jí)性，這一點(diǎn)不可忽視。如何讓我們維護(hù)的公平正義是絕大多數(shù)人民滿意的“公平正義”？筆者認(rèn) 為，必須要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，自覺(jué)主動(dòng)接受人大對(duì)法院的監(jiān)督，爭(zhēng)取人大的理解與支持。只有把司法活動(dòng)置于人大合法規(guī)范有效的監(jiān)督之下，才能得到社會(huì)的理解、支持和認(rèn)同，才能促進(jìn)司法公正、確保司法廉潔、提升司法公信。

我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，人大同政府、法院、檢察院之間的關(guān)系不是并列的，更不是對(duì)立的，而是決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，這種監(jiān)督既是一種制約，也是一種支持和改進(jìn)，它既可以使政府、法院、檢察院的工作以人大及其常委會(huì)為依靠，獲得強(qiáng)有力的支持，又可以把政府、法院、檢察院的工作置于人大及其常委會(huì)的有效監(jiān)督之下，防止權(quán)力濫用，避免重大失誤。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是推動(dòng)人民法院依法履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)公正司法的重要保障和強(qiáng)大動(dòng)力，自覺(jué)接受人大及其常委會(huì)監(jiān)督，是人民法院履行憲法法律職責(zé)、搞好審判工作、深化司法改革等各項(xiàng)工作的必然要求。人大代表視察法院工作、旁聽個(gè)案審判、聽取法院工作匯報(bào)，既是人大監(jiān)督形式的創(chuàng)新，更是法院與人大代表聯(lián)絡(luò)感情的橋梁，對(duì)促進(jìn)法院工作有著特殊重要的意義。近年來(lái)，光山法院緊緊圍繞總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”為工作總目標(biāo)，牢固樹立“監(jiān)督就是支持、監(jiān)督就是愛(ài)護(hù)、監(jiān)督就是幫助”的理念，建立代表聯(lián)絡(luò)制度，設(shè)立了人大代表之家，定期向人大報(bào)告工作，邀請(qǐng)人大代表旁聽指導(dǎo)案件審理、見(jiàn)證執(zhí)行，廣泛征求人大代表對(duì)法院工作的意見(jiàn)建議，對(duì)代表的建議做到事事有答復(fù)，件件有落實(shí)。這些工作實(shí)踐強(qiáng)有力地證明了在人大的監(jiān)督指導(dǎo)下，我們保證了法院事業(yè)的各項(xiàng)工作和改革措施始終沿著人民群眾滿意的正確方向，也讓代表們更加理解和支持法院的各項(xiàng)工作，為法院的科學(xué)發(fā)展?fàn)I造了良好的政治氛圍。

四、堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，不斷開創(chuàng)法院司法改革新局面

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)社會(huì)主義民主的基石，是將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的最有效、最根本的制度，也是惟一途徑。在依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大事業(yè)中，人民法院承擔(dān)著把法治的工具價(jià)值和目標(biāo)價(jià)值結(jié)合起來(lái)的艱難使命。隨著依法治國(guó)方略的深入推進(jìn)，人民群眾對(duì)司法工作提出了一系列新要求、新期待：不僅要求保護(hù)人身財(cái)產(chǎn)安全，還期待保護(hù)更為廣泛的社會(huì)政治權(quán)利；不僅要求對(duì)司法活動(dòng)的知情權(quán)，還期待對(duì)司法活動(dòng)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；不僅要求司法程序嚴(yán)謹(jǐn)公正，還期待高效便捷；不僅要求司法恪守中立，還期待司法貼近群眾生活；不僅要求依法裁判，還期待“案結(jié)事了”。然而，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求和人民法院司法能力相對(duì)不足的矛盾越來(lái)越突出：法院的司法能力與 維護(hù)社會(huì)公平正義的要求還不相適應(yīng)；隊(duì)伍的整體素質(zhì)與嚴(yán)格公正文明司法的要求還不相適應(yīng)；司法體制、保障機(jī)制與日益繁重復(fù)雜的司法任務(wù)還不相適應(yīng)。司法者每天面對(duì)的是理想的法律與現(xiàn)實(shí)的生活，對(duì)弱者的同情、對(duì)人性的體察、對(duì)人情的洞明、對(duì)不公平的矯正、對(duì)社會(huì)亂麻的清理，無(wú)不折射著公正司法的艱辛與困頓。

雖然經(jīng)過(guò)幾代人的艱苦奮斗，司法制度逐步完善，但是,法律文化和理念以巨大的歷史慣性影響著社會(huì)的法律心理、公眾的法律信仰和國(guó)家的法治進(jìn)程。近年來(lái)，人大堅(jiān)持“在監(jiān)督中支持，在支持中監(jiān)督”，幫助人民法院解決了發(fā)展過(guò)程中的一系列重大問(wèn)題，使人民法院事業(yè)進(jìn)入了發(fā)展的新階段，實(shí)現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同步發(fā)展。十八屆三中全會(huì)為人民法院的改革發(fā)展描繪了絢麗的藍(lán)圖，人民法院更是要抓住這一歷史契機(jī)，堅(jiān)定不移地做中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和捍衛(wèi)者，依法服務(wù)黨和國(guó)家大局，實(shí)現(xiàn)法院事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。這一過(guò)程必然會(huì)充滿艱難險(xiǎn)阻，必須在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，依靠全社會(huì)的共同努力，尤其是在人大的監(jiān)督和支持下，從人民群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈、最期待改進(jìn)的問(wèn)題入手，著力解決隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不優(yōu)、工作作風(fēng)不佳、司法能力不強(qiáng)等問(wèn)題。通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新形成“從嚴(yán)治院、管理興院、科技強(qiáng)院、公信立院”的良好格局，著力解決制約人民法院科學(xué)發(fā)展的體制性、機(jī)制性、保障性障礙，努力開創(chuàng)人民法院司法體制改革 的新局面。

總之，人民代表大會(huì)制度是馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)和我國(guó)政治實(shí)踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造，是人民的選擇和歷史的必然。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持走中國(guó)特色政治發(fā)展道路，才能切實(shí)保證人民當(dāng)家作主。人民法院具有永恒的人民性，她的一切審判執(zhí)行活動(dòng)都是保障人民權(quán)益的具體體現(xiàn)。我們堅(jiān)信，只有在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，人民法院才能順利推進(jìn)體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)自身的科學(xué)發(fā)展，為維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安注入強(qiáng)大的司法正能量。