第一篇：國家審計(jì)與國家治理--劉家義講話

國家審計(jì)與國家治理

來源： 時(shí)間：2011-8-9 14:09:07 作者： 閱讀 365 次

國家審計(jì)與國家治理

——在中國審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上的講話

劉家義

（2011年7月8日）

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各位理事、各位代表：

下午好！衷心感謝大家長期以來對(duì)審計(jì)工作的關(guān)心和支持，感謝大家對(duì)中國審計(jì)學(xué)會(huì)發(fā)展的幫助和指導(dǎo)，感謝大家為深化中國特色社會(huì)主義審計(jì)理論體系研究所貢獻(xiàn)的智慧和力量！

三年來，中國審計(jì)學(xué)會(huì)堅(jiān)持以中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，緊緊圍繞審計(jì)中心工作，及時(shí)總結(jié)審計(jì)工作的新實(shí)踐以及實(shí)踐中遇到的新情況和新問題，深入研究審計(jì)的本質(zhì)和規(guī)律，為審計(jì)實(shí)踐提供了及時(shí)和有效的指導(dǎo)。與此同時(shí)，學(xué)會(huì)各項(xiàng)制度建設(shè)也在不斷加強(qiáng)和完善，學(xué)會(huì)的廣泛性和代表性有很大提升，為學(xué)會(huì)的可持續(xù)發(fā)展打下了很好的基礎(chǔ)。

做好“十二五”期間的審計(jì)工作，更好地發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，需要不斷總結(jié)和深化國家審計(jì)實(shí)踐，不斷豐富和創(chuàng)新國家審計(jì)理論。借此機(jī)會(huì)，我想就國家審計(jì)和國家治理問題與大家作些探討。

一、國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分

馬克思主義國家學(xué)說告訴我們，國家職能“既包含一切社會(huì)的性質(zhì)所產(chǎn)生的各種公共事務(wù)，又包含由各種特殊的因政府與人民大眾互相對(duì)立而起的職能”。要有效實(shí)現(xiàn)國家職能，防止國家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具，就必須以公開性為原則，建立起有效的權(quán)力配置和監(jiān)督制約機(jī)制，使各項(xiàng)權(quán)力處于一種相互制衡狀態(tài)。國家治理就是通過配置和運(yùn)行國家權(quán)力，對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。在這一過程中，國家審計(jì)通過依法履行職責(zé)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家良好治理。

人民通過法律，把權(quán)力、責(zé)任賦予和委托給人民意志的代表——國家，國家再用法律形式把這些權(quán)力和責(zé)任分解給代表國家在某個(gè)方面行使權(quán)力、履行責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。其中，對(duì)公共資源、公共財(cái)政、公有資產(chǎn)等的配置、管理、使用的權(quán)力和責(zé)任，賦予和委托給了某些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人。對(duì)于這些權(quán)力行使得如何、責(zé)任履行得如何，國家又通過法律授權(quán)由專門的機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，這個(gè)專門機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督就是國家審計(jì)。所以，在國家治理中，審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。

（一）從歷史發(fā)展過程來看，國家審計(jì)始終是國家治理的重要組成部分。長期以來，我們有兩種認(rèn)識(shí)，一是認(rèn)為審計(jì)產(chǎn)生于會(huì)計(jì)又監(jiān)督會(huì)計(jì)，從單一或狹隘的技術(shù)層面看，這是對(duì)的；二是認(rèn)為審計(jì)是民主法治的產(chǎn)物和推動(dòng)民主法治的工具，從現(xiàn)代國家審計(jì)的單項(xiàng)功能看，也是完全正確的。但從審計(jì)產(chǎn)生、發(fā)展的深層動(dòng)因看，兩種認(rèn)識(shí)又有值得商榷的地方。例如對(duì)于資源環(huán)境審計(jì)、績效審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等等，又如何能看作是審計(jì)或監(jiān)督會(huì)計(jì)呢？在中國古代西周，在西方封建君主制時(shí)期，談不上有真正意義上的民主和法治，但是卻都有審計(jì)！所以，從深層次原因看，國家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計(jì)的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向。國家審計(jì)在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進(jìn)，其目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式，都隨著國家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。我國古代國家審計(jì)的最高目標(biāo)是維護(hù)皇權(quán)，強(qiáng)化中央集權(quán)的專制統(tǒng)治，保證中央有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和文化等方面律令暢通。西周設(shè)置宰夫“掌治朝之法”，其考核、監(jiān)督百官的職能已十分明確。之后審計(jì)與對(duì)官吏治績的考核，與行政監(jiān)察之間的結(jié)合日益緊密，明清時(shí)期形成了融監(jiān)察、審計(jì)于一體的比較嚴(yán)密的監(jiān)督體系。歐美各國的國家審計(jì)也殊途同歸：盡管在體制上各有特色，但都通過獨(dú)立、主動(dòng)地行使監(jiān)督職權(quán)，在促進(jìn)國家競爭力不斷增強(qiáng)、民眾福利不斷改進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮著獨(dú)特作用，成為國家治理的重要方面。所以，世界上絕大多數(shù)國家都將國家審計(jì)寫入了憲法，確立了其在國家基本政治制度中的憲法地位。

中外審計(jì)發(fā)展的歷史反復(fù)證明，國家審計(jì)是國家治理的重要組成部分，國家審計(jì)在國家治理中有著重要的地位和作用。新中國國家審計(jì)經(jīng)過近30年的發(fā)展，逐步明確了通過發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，把“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾的根本利益的目標(biāo)，從而清晰地確立了其在國家治理中的定位。保障國家安全和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，要求國家審計(jì)關(guān)注國家安全問題；維持國家內(nèi)部秩序和實(shí)現(xiàn)依法治理，要求國家審計(jì)履行用權(quán)力制約權(quán)力、維護(hù)法律秩序尊嚴(yán)的神圣職責(zé)；實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)科學(xué)發(fā)展，要求國家審計(jì)不斷地為國家治理的完善和改進(jìn)發(fā)揮建設(shè)性作用；國家治理的順利運(yùn)轉(zhuǎn)和公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，要求國家審計(jì)為公民參政議政提供真實(shí)可靠的信息，并督促政府明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任。中國審計(jì)署上述觀點(diǎn)得到了世界審計(jì)組織的廣泛認(rèn)可和贊同，而且體現(xiàn)在《世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011—2016）》中，明確要求各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)在堅(jiān)定反腐、加強(qiáng)問責(zé)、促進(jìn)透明、強(qiáng)化良治方面不斷努力，以展示各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國家治理中的重要作用。

（二）從政治制度設(shè)計(jì)看，國家審計(jì)是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。在國家治理的過程中，需要不同的機(jī)構(gòu)分別擔(dān)負(fù)起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，從而形成相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)。其中決策系統(tǒng)的主要功能是圍繞國家治理目標(biāo)進(jìn)行信息的分析和處理，制定可行性方案并進(jìn)行評(píng)估，在此基礎(chǔ)上確認(rèn)決策事項(xiàng)和決策目標(biāo)，對(duì)方案進(jìn)行選優(yōu)和決斷，對(duì)整個(gè)決策過程進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，并形成最終決策。執(zhí)行系統(tǒng)的主要功能是準(zhǔn)確無誤地執(zhí)行決策，實(shí)現(xiàn)決策的目標(biāo)和任務(wù)。監(jiān)督控制系統(tǒng)的主要功能是監(jiān)督執(zhí)行系統(tǒng)對(duì)決策的執(zhí)行情況，并將對(duì)決策執(zhí)行情況的評(píng)估反饋給決策系統(tǒng)，推動(dòng)決策系統(tǒng)及時(shí)修正決策，同時(shí)根據(jù)決策執(zhí)行情況實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，進(jìn)行區(qū)別激勵(lì)。國家審計(jì)是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束。

哈羅德·孔茨認(rèn)為，控制就是按照計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)衡量計(jì)劃的完成情況并糾正計(jì)劃執(zhí)行中的偏差，以確保計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。依據(jù)我國憲法和審計(jì)法的規(guī)定，國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)各級(jí)政府及其各部門的財(cái)政收支、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)等市場主體的財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督，促進(jìn)政府各項(xiàng)重大決策貫徹落實(shí)，并服務(wù)于各級(jí)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支的監(jiān)督。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)公眾對(duì)政府部門和有關(guān)市場主體實(shí)施有效的社會(huì)監(jiān)督。在我國現(xiàn)行制度下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)還直接為執(zhí)政黨服務(wù)，接受有關(guān)部門委托，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)其守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)。

（三）從審計(jì)運(yùn)行機(jī)制來看，國家審計(jì)有效發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對(duì)改善國家治理具有重要意義。雖然各國在不同歷史時(shí)期，其國家治理的目標(biāo)、模式、手段和方法不同，但是實(shí)現(xiàn)良好的治理，即實(shí)現(xiàn)善治或者善政，是各個(gè)國家的共同追求。一般來說，善治包括合法、法治、透明、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等特征，將這些特征歸納起來，廣泛認(rèn)可的良好國家治理的主要標(biāo)準(zhǔn)：一是有效維護(hù)國家安全，對(duì)外維護(hù)主權(quán)和對(duì)內(nèi)維持政局穩(wěn)定；二是有效制約權(quán)力運(yùn)行和建立問責(zé)機(jī)制，遏制權(quán)力腐??；三是有效維護(hù)法律和社會(huì)秩序，保障公平正義；四是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、擺脫貧困和增進(jìn)福利。無論國家治理模式和最高審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系如何，國家審計(jì)通過有效制約權(quán)力，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，在維護(hù)民主法治，保障國家安全，推動(dòng)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實(shí)，進(jìn)而在改善國家治理、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。

隨著審計(jì)的發(fā)展進(jìn)程，國家審計(jì)介入國家治理的范圍不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生的作用也日益明顯?，F(xiàn)代各國國家審計(jì)的實(shí)踐，其視野早已超越了財(cái)政財(cái)務(wù)收支的范圍，而是以查核相關(guān)資料為主要手段，以監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益情況為主要內(nèi)容，以審計(jì)查實(shí)的數(shù)據(jù)和事實(shí)為依據(jù)，順延著財(cái)政財(cái)務(wù)收支的線索，將重點(diǎn)放在對(duì)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)估上，放在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的效率、效果和效益上，放在有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人履行職責(zé)的守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)上，其目的是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)民主法治、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障科學(xué)發(fā)展和人民利益。這些年來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，圍繞黨和政府的中心工作，依法對(duì)相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)收支開展審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容從財(cái)政財(cái)務(wù)收支逐步擴(kuò)展到與財(cái)政財(cái)務(wù)收支相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)，涉及公共財(cái)政體制的建立完善問題，國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)經(jīng)營管理問題，重大基礎(chǔ)設(shè)施投資績效問題，教育醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等民生問題，資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)問題，以及影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全等方面的問題。在審計(jì)過程中，國家審計(jì)作為保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，始終立足建設(shè)性、堅(jiān)持批判性，立足服務(wù)、堅(jiān)持監(jiān)督，立足宏觀全面、堅(jiān)持微觀查處，立足主動(dòng)性、堅(jiān)持適應(yīng)性，立足開放性、堅(jiān)持獨(dú)立性。這些既是審計(jì)理念不斷創(chuàng)新的結(jié)果，也是審計(jì)在實(shí)踐發(fā)展基礎(chǔ)上形成的基本特征。

（四）從增強(qiáng)治理績效來看，國家審計(jì)通過發(fā)現(xiàn)并促進(jìn)問題整改，保障各項(xiàng)治理措施落到實(shí)處。按照“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的要求，國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)黨和政府各項(xiàng)重大決策的落實(shí)情況主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，不斷加強(qiáng)對(duì)重大投資項(xiàng)目及各項(xiàng)民生專項(xiàng)資金的審計(jì)，不斷加強(qiáng)對(duì)土地礦產(chǎn)等各項(xiàng)國有資源和環(huán)境生態(tài)保護(hù)情況的審計(jì)，不斷加強(qiáng)對(duì)國有及國有控股企業(yè)的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映各項(xiàng)政策措施貫徹執(zhí)行情況和存在的問題，嚴(yán)格依法進(jìn)行糾正和處理，強(qiáng)化問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制，排除經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種利益干擾，促進(jìn)政策措施得到貫徹落實(shí)。

同時(shí)，國家審計(jì)通過深入揭示體制、機(jī)制和制度性問題，推動(dòng)進(jìn)一步深化改革。漸進(jìn)性的改革總體思路，意味著現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制、運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)制度必須不斷與時(shí)俱進(jìn)地改革完善。國家審計(jì)以其獨(dú)立超然的地位，沒有既得利益的羈絆，在審計(jì)查出各類問題的基礎(chǔ)上，開展從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，并提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的建議，促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行質(zhì)量和績效，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。由此累積的結(jié)果，必將推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的不斷完善。

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)國家良好治理、維護(hù)國家安全是各國人民共同的要求和愿望。國家審計(jì)作為依法用權(quán)力制約權(quán)力的控制方式、控制行為和控制制度的集合，具備預(yù)防、揭示和抵御等功能，是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”。從國家治理的角度看待國家審計(jì)，就為進(jìn)一步深化對(duì)國家審計(jì)本質(zhì)特征的認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握國家審計(jì)發(fā)展規(guī)律和推動(dòng)國家審計(jì)科學(xué)發(fā)展，提供了更寬廣的視野和平臺(tái)。

二、國家審計(jì)對(duì)完善國家治理具有重要作用

實(shí)現(xiàn)國家的良治是國家發(fā)展的客觀需要。當(dāng)今世界，無論各個(gè)國家國體和政體如何不同，國家審計(jì)都是作為國家基本政治制度的重要組成部分，通過發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，在不斷完善國家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。

（一）國家審計(jì)是監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的重要措施。

權(quán)力的配置與制約是現(xiàn)代國家政治制度設(shè)計(jì)的基本要素，也是確立國家政治制度的重要原則。一個(gè)國家要實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)的有效控制、管理和服務(wù)，首先應(yīng)做到的就是用權(quán)力制約權(quán)力，防止濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)權(quán)力得不到有效的控制和制約時(shí)，國家也就沒有了應(yīng)共同遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、道德體系和法律依據(jù)，國家政權(quán)也必將走向滅亡。

國家審計(jì)作為國家以憲法或者法律形式明確的權(quán)力，通過執(zhí)行法定的監(jiān)督、揭示和評(píng)價(jià)等職能，將政府機(jī)構(gòu)和官員的權(quán)力約束在人民對(duì)其授權(quán)的范圍之內(nèi)，并將政府機(jī)構(gòu)和官員履行受托責(zé)任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，讓權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，讓權(quán)力與責(zé)任相匹配。如，英國議會(huì)于1866年以法案形式明確，政府的一切收支應(yīng)由代表議會(huì)、獨(dú)立于政府之外的主計(jì)審計(jì)長實(shí)施審查，主計(jì)審計(jì)長由英王任命，但只有經(jīng)過議會(huì)兩院的一致同意，才能令其辭退。美國在2003年6月發(fā)布政府審計(jì)準(zhǔn)則時(shí)稱，公共資源使用的責(zé)任觀念是國家管理程序的關(guān)鍵，是健康民主制度最基本的要素。

多年以來，中國國家審計(jì)圍繞加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，加強(qiáng)對(duì)政府部門和工作人員權(quán)力行使情況的審計(jì)監(jiān)督，尤其是加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的力度，為監(jiān)督和考核各級(jí)政府官員提供了重要依據(jù)，監(jiān)督手段也更加有效。十幾年來，共對(duì)43萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使一大批正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、工作實(shí)績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部，在審計(jì)后得到肯定、表揚(yáng)和提拔使用；一些被誣告的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過審計(jì)使問題得到了澄清；也有一批領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)徲?jì)結(jié)果認(rèn)定未能正確行使權(quán)力而依法受到免職、降職等處理。

（二）國家審計(jì)是推進(jìn)民主法治的重要途徑。

民主最早可以追溯到古希臘，其字面意思是“人民的統(tǒng)治”。在現(xiàn)代憲政理論中，民主是指政治事務(wù)中最基本的權(quán)利應(yīng)屬于人民，從民主的發(fā)展史來看，民主理念要在國家治理中得到實(shí)現(xiàn)，離不開法治。法治也是一個(gè)由來已久的觀念。西方歷史上的法治觀念源于梭倫變法，至亞里斯多德時(shí)已經(jīng)基本理論化，其核心是以“法的統(tǒng)治”為特征的國家治理方式。有學(xué)者指出，法治將民主制度化、法律化，為民主創(chuàng)造可操作的、穩(wěn)定的運(yùn)行和發(fā)展空間，把民主容易偏向激情的特性引導(dǎo)到理性的軌道；民主為法治注入新的內(nèi)容和動(dòng)力，使法治為保護(hù)人權(quán)、自由和促進(jìn)人的幸福生活服務(wù)。所以，民主與法治的最終目標(biāo)是一致的，都是國家治理在政治制度上的優(yōu)化選擇，并在長期實(shí)踐中逐步得到統(tǒng)一。

在現(xiàn)代社會(huì)中，政府接受人民的委托進(jìn)行國家治理，而國家審計(jì)的制度安排則是為了確保政府有效履行這種公共受托責(zé)任?，F(xiàn)代國家審計(jì)適應(yīng)民主政治的要求，緊跟政府責(zé)任的深化而不斷拓展審計(jì)領(lǐng)域，深化監(jiān)督內(nèi)容，將審計(jì)內(nèi)容由財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性，逐步擴(kuò)展到政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，再擴(kuò)展到國家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，以審計(jì)成果來滿足人民群眾對(duì)政府履行職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)督要求，揭露嚴(yán)重破壞法律和秩序尊嚴(yán)的行為，并促使破壞者受到嚴(yán)厲的懲罰。例如，美國審計(jì)署認(rèn)為政府責(zé)任是國家治理的關(guān)鍵，目前其大部分工作是項(xiàng)目評(píng)估和政策分析，不僅關(guān)注聯(lián)邦資金是否適當(dāng)使用，而且注重評(píng)價(jià)聯(lián)邦項(xiàng)目和政策是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)，以滿足社會(huì)監(jiān)督的需要。

幾十年來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法審計(jì)，通過揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問題，維護(hù)和推動(dòng)完善民主法治，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家中發(fā)揮了積極作用。一是不斷推動(dòng)審計(jì)法制建設(shè)。1994年審計(jì)法正式頒布，并陸續(xù)頒布了38個(gè)審計(jì)規(guī)范以及20多個(gè)審計(jì)準(zhǔn)則；2006年審計(jì)法修訂后，國務(wù)院修訂了審計(jì)法實(shí)施條例，中辦、國辦下發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，審計(jì)署制發(fā)了國家審計(jì)準(zhǔn)則，審計(jì)法規(guī)制度更加完善，形成了以憲法為依據(jù)、以審計(jì)法及其實(shí)施條例為核心內(nèi)容、以審計(jì)準(zhǔn)則為工作標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范體系，不僅實(shí)現(xiàn)了審計(jì)工作有法可依，也豐富完善了社會(huì)主義國家法規(guī)制度體系，推動(dòng)了依法治國方略實(shí)施。二是促進(jìn)政府部門依法理財(cái)、依法行政。近年來，審計(jì)重點(diǎn)逐步從預(yù)算資金的收入環(huán)節(jié)，向規(guī)范支出和提高財(cái)政資金使用效益方面拓展，逐步實(shí)現(xiàn)了從簡單的查錯(cuò)糾弊向促進(jìn)規(guī)范預(yù)算行為、提高財(cái)政管理水平，為加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和深化財(cái)政體制改革服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)政府部門依法行政。三是健全審計(jì)結(jié)果公告和信息發(fā)布制度。著眼于深化黨務(wù)政務(wù)公開，推進(jìn)民主管理、民主監(jiān)督，在依法公開審計(jì)結(jié)果、審計(jì)計(jì)劃的同時(shí)，組織媒體對(duì)重大審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤報(bào)道，及時(shí)公開審計(jì)過程和進(jìn)展情況，為社會(huì)公眾了解政府部門履行職責(zé)情況、監(jiān)督政府部門財(cái)政收支活動(dòng)提供了重要渠道。近年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)制定關(guān)于審計(jì)信息公開的制度1300多項(xiàng)，向社會(huì)發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告1.8萬多篇。

（三）國家審計(jì)是加強(qiáng)反腐倡廉的有力工具。

腐敗就是運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益，意味著公共權(quán)力的異化，是國家治理中最嚴(yán)重的威脅之一。推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，是國家審計(jì)作為國家治理“免疫系統(tǒng)”必須發(fā)揮的作用，是由國家審計(jì)的內(nèi)生性所決定的，它不以審計(jì)人員的意志為轉(zhuǎn)移，也不是某個(gè)時(shí)段、某個(gè)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的特殊任務(wù)，是所有國家審計(jì)機(jī)關(guān)都不能回避的重要職責(zé)。其原因很多，但主要的不外乎三條：一是大多數(shù)腐敗和舞弊，最終都要落到錢上，而審計(jì)工作始終緊盯國家財(cái)富，最有條件發(fā)現(xiàn)國家財(cái)富被直接侵吞或間接侵占；二是國家審計(jì)具有獨(dú)立性，與被審計(jì)單位和被審計(jì)對(duì)象之間沒有利益沖突和利害關(guān)系，能夠客觀公正而又敏銳地揭示問題；三是國家審計(jì)是經(jīng)常性的監(jiān)督制度，覆蓋所有財(cái)政資金和政府機(jī)構(gòu)，能夠及時(shí)、有效地發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索。

世界各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)非常重視發(fā)揮審計(jì)在反腐倡廉方面的作用。如美國審計(jì)署曾針對(duì)時(shí)任副總統(tǒng)切尼的舞弊嫌疑展開專項(xiàng)審計(jì)，揭露了美國政府高官和企業(yè)相互勾結(jié)的真相；歐盟審計(jì)院和英國審計(jì)署都對(duì)議員虛報(bào)費(fèi)用、騙取補(bǔ)貼等腐敗行為予以徹查；法國媒體高度關(guān)注法國審計(jì)法院披露的總統(tǒng)府開支合規(guī)性問題；韓國監(jiān)查院則始終高度關(guān)注高官的舞弊問題。

長期以來，中國國家審計(jì)始終把查處重大違法違紀(jì)案件、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)作為重要職責(zé)，切實(shí)突出對(duì)財(cái)政資金的管理、分配和使用，工程建設(shè)中的預(yù)決算、招投標(biāo)和物資采購，土地出讓和置換，國有資源、礦產(chǎn)資源開采和受讓，金融機(jī)構(gòu)的貸款發(fā)放、票據(jù)貼現(xiàn)和保險(xiǎn)理賠，國有企業(yè)的對(duì)外投資、資產(chǎn)處置和執(zhí)行“三重一大”制度等方面的審計(jì)監(jiān)督，并與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)與這些部門的溝通配合，使發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題得到及時(shí)處理。十多年來，全國審計(jì)機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門移送案件3.8萬多件。這些案件的查處和公開曝光，為國家挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失，有力地推動(dòng)了反腐倡廉建設(shè)。

（四）國家審計(jì)是維護(hù)國家安全的重要保障。

維護(hù)國家安全，始終是國家治理的首要任務(wù)，也是國家治理體系中幾乎所有部門的共同職責(zé)。國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，自成立之日起，就依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，密切關(guān)注國家安全，并為之做出特有貢獻(xiàn)。首先，國家審計(jì)能夠?yàn)閲抑卫硖峁┘皶r(shí)、客觀、可靠的信息，從而為評(píng)估國家實(shí)力、維護(hù)國家安全提供科學(xué)的決策參考。這次地方政府性債務(wù)審計(jì)就是很好的事例。其次，國家審計(jì)注重揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，能夠敏銳地感知風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)影響國家安全的問題。國家審計(jì)在這個(gè)方面的獨(dú)特作用有目共睹。第三，國家審計(jì)的獨(dú)立性，保障其能夠如實(shí)揭露發(fā)現(xiàn)的問題，提出審計(jì)建議和意見，促進(jìn)整改，不斷規(guī)范和制約權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)和改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，最大程度地維護(hù)國家安全。

長期以來，美國審計(jì)署在維護(hù)國家安全方面做出了許多努力。2000年以來，美國審計(jì)署關(guān)于國土安全、國際事務(wù)和國防類的審計(jì)報(bào)告共有1013份，占同期審計(jì)報(bào)告總量28%。2010年，中國審計(jì)署發(fā)布新的國家審計(jì)準(zhǔn)則，進(jìn)一步明確了維護(hù)國家安全是國家審計(jì)的目標(biāo)。新準(zhǔn)則第六條明確指出，“審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作目標(biāo)是通過監(jiān)督被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展?！毙聹?zhǔn)則對(duì)國家審計(jì)目標(biāo)的詮釋源于審計(jì)法，又更加明確。近年來，中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)一直將維護(hù)國家安全作為審計(jì)工作的一項(xiàng)重大任務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注了財(cái)政金融運(yùn)行、能源及戰(zhàn)略資源、國家信息、地方政府性債務(wù)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理和監(jiān)管、國有資產(chǎn)安全和中小企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、資源和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，及時(shí)分析和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全提供了可靠的信息。

（五）國家審計(jì)是推動(dòng)深化改革的重要力量。

變是永恒的，不變是相對(duì)的。今天，國家治理面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)就是在全球競爭的平臺(tái)之上，如何持續(xù)改進(jìn)和改革，以應(yīng)對(duì)資源配置的全球化。國家審計(jì)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度方面存在的漏洞，充分發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用，持續(xù)推動(dòng)國家各個(gè)領(lǐng)域的改革，取得國家間競爭的優(yōu)勢。這既是法律賦予國家審計(jì)的責(zé)任，又是國家審計(jì)服務(wù)國家治理的重要途徑。

很多國家賦予國家審計(jì)機(jī)關(guān)不是簡單的披露權(quán)，而是包含建議在內(nèi)的報(bào)告權(quán)。這種報(bào)告權(quán)，也就是國家審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)而且必須提出改革和完善的審計(jì)建議，而這一建設(shè)性作用的最終目標(biāo)，就是推動(dòng)國家治理的持續(xù)改革。各國審計(jì)機(jī)關(guān)在發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用、推動(dòng)改革方面進(jìn)行了有益嘗試。如1714年，普魯士最高會(huì)計(jì)署開展業(yè)務(wù)期間，德國的審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)從單純的憑證和賬目審計(jì)發(fā)展到了提供政治咨詢；又如1761年，奧地利審計(jì)法院的前身會(huì)計(jì)署成立，在其主要任務(wù)中，除了發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)賬目的差錯(cuò)、指出不足之外，還明確了實(shí)施預(yù)防性控制，即在女王做出決策之前，對(duì)懸而未決的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)表達(dá)意見等內(nèi)容。1967年，美國國會(huì)發(fā)出了第一個(gè)要求審計(jì)署對(duì)項(xiàng)目效果進(jìn)行評(píng)估的要求；1969年，美國政府經(jīng)營委員會(huì)就美國審計(jì)署作為國會(huì)信息來源的潛在能力進(jìn)行了廣泛討論，得出了“如果審計(jì)署集中力量進(jìn)行項(xiàng)目效果評(píng)估、審查經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和提供新的建議，其工作將會(huì)更有意義、更為有用”的結(jié)論。“為什么要到審計(jì)署工作？因?yàn)槲覀冋f的時(shí)候，別人都在聽！審計(jì)署處于政府決策的震中！”這是美國審計(jì)署網(wǎng)站上招攬人才的宣傳詞，體現(xiàn)出了美國審計(jì)署對(duì)自己建設(shè)性作用和地位的理解或期盼。

在推進(jìn)社會(huì)主義制度不斷發(fā)展完善的過程中，中國國家審計(jì)發(fā)揮了積極的促進(jìn)和保障作用，全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制，從財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)入手，以責(zé)任履行和責(zé)任追究為重點(diǎn)，將常規(guī)審計(jì)和績效審計(jì)融為一體，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法規(guī)法律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，認(rèn)真查找政策、制度和管理中的問題和漏洞，從體制、機(jī)制、制度層面提出解決現(xiàn)實(shí)中存在問題的辦法和措施，有力地保障了各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行，在建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制、機(jī)制、制度方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。2006年以來，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共提交審計(jì)專題報(bào)告、綜合性報(bào)告和信息簡報(bào)70多萬篇，提出審計(jì)建議102萬多條，促進(jìn)相關(guān)部門單位建立健全規(guī)章制度2.8萬項(xiàng)。

（六）國家審計(jì)是維護(hù)民生的有效手段。

民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現(xiàn)，又在相當(dāng)程度上決定了國家治理的政治方向，也關(guān)系到國家治理的公信力。中國自古以來就將“民生”與“國計(jì)”相提并論。

針對(duì)近年的審計(jì)工作，美國審計(jì)署提出過四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，包括應(yīng)對(duì)美國人民福利和財(cái)政安全方面面臨的挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)全球一體化的挑戰(zhàn)和安全威脅、推動(dòng)聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)變職能和迎接21世紀(jì)挑戰(zhàn)、使美國審計(jì)署價(jià)值最大化。美國審計(jì)署的八大審計(jì)關(guān)注領(lǐng)域中就有三項(xiàng)直接和民生相關(guān)，一是變革中的美國經(jīng)濟(jì)，二是美國人口的老齡化和多樣化，三是美國人民的生活質(zhì)量問題。由此可見民生問題被關(guān)注的普遍性。

多年來，中國國家審計(jì)機(jī)關(guān)把維護(hù)人民群眾利益作為根本目標(biāo)，致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展，在推動(dòng)保障和改善民生、建設(shè)資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會(huì)等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。在審計(jì)中，始終把監(jiān)督檢查國家關(guān)于民生和資源環(huán)境保護(hù)政策措施的貫徹落實(shí)情況作為重要內(nèi)容，高度關(guān)注涉及人民群眾切身利益的問題，關(guān)注涉及“三農(nóng)”、城市低收入群眾以及教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等民生工程和資金的管理?！笆晃濉睍r(shí)期，全國審計(jì)民生及資源環(huán)保類項(xiàng)目和單位13萬個(gè)，通過上繳財(cái)政、促進(jìn)滯留或截留資金撥付到位等方式，為國家增收節(jié)支1107億元，促進(jìn)了各項(xiàng)惠民及環(huán)保政策措施和資金落實(shí)到位。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，更好地推動(dòng)和服務(wù)國家治理

為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)國家良治，國家治理的任務(wù)和重點(diǎn)在不斷變化，賦予國家審計(jì)新內(nèi)涵、新任務(wù)。當(dāng)前，形勢的發(fā)展和要求體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，國家治理的大環(huán)境發(fā)生了變化，審計(jì)工作需要主動(dòng)適應(yīng)。一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度變革。中國改革開放30多年間，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重心是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，奠定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；體制改革的重心是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建立起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場和制度基礎(chǔ)。下一個(gè)30年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，是要全面建設(shè)小康社會(huì)、走向共同富裕，發(fā)展的重心將轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)社會(huì)管理，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上來，體制改革的重點(diǎn)將放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、構(gòu)建和諧社會(huì)及其相關(guān)領(lǐng)域。在這一特殊時(shí)期，一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式也將相應(yīng)發(fā)生變化，要求審計(jì)工作必須應(yīng)勢而變，從主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更加關(guān)注社會(huì)發(fā)展、民生改善和可持續(xù)發(fā)展。二是民主法治進(jìn)程加快。人民政治參與的積極性不斷提高，權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)，利益訴求越來越具體，人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督成為依法行政、依法治國的重要推動(dòng)力量。審計(jì)法規(guī)制度的不斷健全，使審計(jì)工作過程、結(jié)果處在嚴(yán)格的法律約束和社會(huì)公眾監(jiān)督之下，對(duì)審計(jì)的規(guī)范化程度和質(zhì)量要求越來越高。審計(jì)監(jiān)督既要揭示面臨的突出問題，又要推進(jìn)建立有利于科學(xué)發(fā)展體制機(jī)制，對(duì)審計(jì)工作層次和深度的要求也越來越高。三是信息化成為發(fā)展趨勢。隨著審計(jì)對(duì)象信息化水平的不斷提高和換代升級(jí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也需要不斷研究應(yīng)用新方法、新技術(shù)，不斷調(diào)整和改進(jìn)信息技術(shù)在審計(jì)實(shí)施中的應(yīng)用，對(duì)審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新的要求越來越高。

第二，國家治理的著力點(diǎn)發(fā)生了變化，審計(jì)工作需要主動(dòng)跟進(jìn)。一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，要求審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注中央宏觀調(diào)控政策的落實(shí)情況和實(shí)施效果，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整情況和效果，關(guān)注政府重大投資項(xiàng)目的建設(shè)過程和績效狀況，關(guān)注資源和環(huán)境保護(hù)、自主創(chuàng)新情況，關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)安全問題，為黨和政府科學(xué)決策提供及時(shí)、可靠的信息。二是加強(qiáng)以維護(hù)社會(huì)秩序、保障人民安居樂業(yè)、促進(jìn)社會(huì)和諧為重點(diǎn)的社會(huì)管理，要求審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注涉及民生的政策措施落實(shí)情況，關(guān)注民生資金的管理和使用情況，促進(jìn)完善保障和改善民生的制度安排，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)和社會(huì)保障體系建設(shè)，提高社會(huì)管理的質(zhì)量和水平。三是加快民主法治進(jìn)程和建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、透明政府、效能政府、服務(wù)型政府，要求審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，關(guān)注政府部門及工作人員責(zé)任履行情況，關(guān)注依法理財(cái)、依法行政的落實(shí)和績效狀況，堅(jiān)決懲治和預(yù)防腐敗，促進(jìn)各級(jí)政府不斷提高公信力和管理水平。四是世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢，要求審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注國家利用外資情況和對(duì)外開放情況，關(guān)注境外資產(chǎn)和投資的效益和安全情況，并認(rèn)真履行聯(lián)合國審計(jì)委員會(huì)委員相關(guān)職責(zé)，積極開展境外審計(jì)，在推動(dòng)全球治理和區(qū)域合作中發(fā)揮積極作用。

第三，國家治理對(duì)審計(jì)的需求發(fā)生了變化，審計(jì)工作需要主動(dòng)加壓。一是黨委政府對(duì)審計(jì)效能的要求更高了。各級(jí)黨委、政府希望審計(jì)工作在推動(dòng)制度創(chuàng)新、機(jī)制轉(zhuǎn)變、政令暢通方面發(fā)揮更大作用，客觀上要求我們必須認(rèn)真研究黨委、政府的需求，緊緊圍繞黨委、政府的工作中心開展審計(jì)、選擇項(xiàng)目，提供有價(jià)值的審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息和審計(jì)建議，更好地為黨委、政府決策服務(wù)。二是社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)效果的要求更高了。社會(huì)公眾希望審計(jì)機(jī)關(guān)既要勇于碰硬，敢于揭露違法違規(guī)事實(shí)，嚴(yán)肅查處大案要案，更要分析原因，提出深化改革、完善法治、強(qiáng)化管理的建議，并及時(shí)把審計(jì)結(jié)果和整改情況向社會(huì)公開，對(duì)審計(jì)效果的關(guān)注，已經(jīng)成為社會(huì)公眾一種常態(tài)化的需求，要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須狠抓審計(jì)質(zhì)量，提升審計(jì)工作的管理水平，出更多更好的成果。三是審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)效益的要求更高了。經(jīng)過多年的發(fā)展，大多數(shù)被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)工作是認(rèn)可和接受的，也是支持的，希望審計(jì)公平、公正和發(fā)揮建設(shè)性作用，推動(dòng)被審計(jì)單位更好發(fā)展。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)要在關(guān)注真實(shí)、合規(guī)的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注效益情況，并提出切實(shí)有效的審計(jì)建議，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。

面對(duì)新形勢、新任務(wù)和新要求，審計(jì)工作必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、尋找差距，不斷調(diào)整和校正發(fā)展路徑，通過理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷適應(yīng)有效服務(wù)國家治理的需要，推動(dòng)國家治理的完善和改進(jìn)。

（一）要進(jìn)一步解放思想，牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。服務(wù)國家治理，首先要明確國家審計(jì)的定位和努力方向，回答好為誰審計(jì)、為什么審計(jì)、怎么審計(jì)和靠什么審計(jì)等問題。一是要把維護(hù)群眾利益作為審計(jì)的最終目標(biāo)，解決好“為誰審計(jì)”問題。人民是國家的主人，國家治理的最終成效要體現(xiàn)在維護(hù)人民根本利益上。審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力是體現(xiàn)人民意志的法律所賦予的，審計(jì)工作的成果最終要由人民群眾來評(píng)判，審計(jì)工作的最終目標(biāo)就是維護(hù)人民群眾的根本利益。二是要把維護(hù)國家安全作為審計(jì)的首要任務(wù)，解決好“為什么審計(jì)”問題。審計(jì)工作要把維護(hù)國家安全作為重中之重。要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、金融、國有企業(yè)的監(jiān)督，推動(dòng)建立公共財(cái)政體制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全；加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，推動(dòng)行政問責(zé)，推進(jìn)民主法治建設(shè)，維護(hù)政治安全；加強(qiáng)民生審計(jì)，促進(jìn)惠民政策落實(shí)，維護(hù)群眾利益，保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)民生安全；加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。三是要把發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能作為審計(jì)的著力點(diǎn)，解決好“怎么審計(jì)”問題。從強(qiáng)化審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御功能出發(fā)，努力培養(yǎng)預(yù)防的、動(dòng)態(tài)的、宏觀的和建設(shè)性的審計(jì)觀念，始終堅(jiān)持“兩手抓”，在嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題的同時(shí)，更加注重治本，著力分析和查找體制性障礙、機(jī)制性缺陷和管理漏洞，促進(jìn)健全體制、完善機(jī)制、規(guī)范管理，從根本上提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)肌體的“免疫力”。四是要把信息化作為審計(jì)的重要手段，解決好“靠什么審計(jì)”問題。在信息化已經(jīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中重要的工作方式、生活方式和管理手段的情況下，不加強(qiáng)信息化建設(shè)，就有失去審計(jì)資格的可能。從一定意義上講，中國審計(jì)的出路在信息化，信息化的關(guān)鍵在于數(shù)字化。在審計(jì)工作中，必須用數(shù)字化帶動(dòng)信息化，用信息化推動(dòng)審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新，增強(qiáng)在信息化環(huán)境下查錯(cuò)糾弊、打擊犯罪、規(guī)范管理的能力。

（二）要進(jìn)一步突出重點(diǎn)，在更高層次上發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。國家治理涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，關(guān)系到體制機(jī)制創(chuàng)新、反腐倡廉建設(shè)等各個(gè)方面。國家審計(jì)要緊緊圍繞國家治理的各項(xiàng)任務(wù)，在更寬領(lǐng)域、更高層面發(fā)揮更大作用。一是要服務(wù)科學(xué)發(fā)展，緊扣科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)，促進(jìn)各項(xiàng)決策部署落實(shí)到位；加強(qiáng)對(duì)重大政府投資項(xiàng)目和重特大突發(fā)公共事件的跟蹤審計(jì)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；加強(qiáng)對(duì)科技和自主創(chuàng)新投入的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化；加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；加大對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)的揭示和反映力度，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、服務(wù)科學(xué)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。二是要促進(jìn)改善民生。改善民生，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的需要。審計(jì)工作要更多地關(guān)注涉及群眾切身利益的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，把關(guān)系到民眾生計(jì)、生產(chǎn)、生活的內(nèi)容納入審計(jì)視野之中，繼續(xù)加大對(duì)財(cái)政投入較多、資產(chǎn)額度較大、關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域、部門、資金和項(xiàng)目的審計(jì)力度，加大對(duì)扶貧資金、社保資金、環(huán)保資金等專項(xiàng)資金的審計(jì)力度，促進(jìn)公共資源、公共資產(chǎn)、公共服務(wù)公平合理分配，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。三是要推進(jìn)法治建設(shè)。要通過對(duì)政府部門財(cái)政、財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)，揭示法治不健全、有法不依等問題，揭露和查處違法亂紀(jì)行為，促進(jìn)強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，促進(jìn)法律得到嚴(yán)格執(zhí)行，推進(jìn)責(zé)任追究機(jī)制的建立健全和民主法治建設(shè)。四是要推動(dòng)深化改革。各項(xiàng)審計(jì)工作都要以促進(jìn)規(guī)范管理和深化改革為目標(biāo)，積極提出深化改革、完善制度的審計(jì)建議，并促進(jìn)改革措施的落實(shí)。五是要促進(jìn)反腐倡廉。認(rèn)真研究和分析腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，準(zhǔn)確判斷腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，及時(shí)揭示和查處重大侵害群眾切身利益問題、重大違背國家政策問題、重大鋪張浪費(fèi)和損失浪費(fèi)問題以及濫用職權(quán)、貪污受賄、失職瀆職、商業(yè)賄賂等案件，進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。

（三）要進(jìn)一步改進(jìn)方式，不斷提升服務(wù)國家治理的水平和績效。服務(wù)國家治理，首先要努力提高服務(wù)水平，不斷探索和創(chuàng)新審計(jì)方法和途徑，推動(dòng)傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變。一是努力培養(yǎng)戰(zhàn)略思維、辯證思維、開放思維和創(chuàng)新思維，謀劃審計(jì)工作發(fā)展的新思路。圍繞主題和主線，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的高度謀劃審計(jì)工作，不斷提高科學(xué)判斷能力、監(jiān)督保障能力、建言獻(xiàn)策能力和促進(jìn)發(fā)展能力，更加積極、主動(dòng)和有效地發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。二是以加強(qiáng)計(jì)劃管理為先導(dǎo)，切實(shí)做到圍繞中心、服務(wù)大局，把握審計(jì)工作發(fā)展的新方向。在當(dāng)前及今后一段時(shí)間，在審計(jì)計(jì)劃的編制中要落實(shí)中央加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、完善基本公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制、加大改革攻堅(jiān)力度、拓展國際經(jīng)濟(jì)合作空間等中心任務(wù)，并根據(jù)不斷發(fā)展變化的形勢要求，適時(shí)確定、調(diào)整和下達(dá)審計(jì)任務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)審計(jì)工作的靈活性和適應(yīng)性。三是以改進(jìn)組織方式為保障，積極做好審計(jì)資源整合，構(gòu)建審計(jì)工作發(fā)展的新格局。要在結(jié)合上下功夫，將專項(xiàng)審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等不同領(lǐng)域的審計(jì)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合起來，推進(jìn)審計(jì)成果的全方位、多角度運(yùn)用。要積極探索多專業(yè)融合、多視角分析的組織方式，不能單純地就賬查賬、就事論事。要加強(qiáng)審計(jì)資源的整合，采取整合分工、上下聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)攻關(guān)的方式，集中力量打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。四是以保證審計(jì)質(zhì)量為核心，督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改，取得審計(jì)工作發(fā)展的新成效。將督促整改作為審計(jì)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)抓好抓實(shí)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，就推動(dòng)解決一個(gè)問題，一步一步踏踏實(shí)實(shí)地促進(jìn)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的矛盾和困難。要更加注重在審計(jì)過程中及時(shí)指出問題，及時(shí)促進(jìn)糾正問題，及時(shí)促進(jìn)規(guī)范管理，從源頭杜絕問題的發(fā)生，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督效果。五是以深化政務(wù)公開為基礎(chǔ)，加大審計(jì)結(jié)果公告力度，形成審計(jì)工作發(fā)展的新局面。要在不涉及國家安全和秘密的前提下，加大審計(jì)結(jié)果公開力度，推動(dòng)公共資金的來源、分配、管理、使用、審計(jì)等情況都置于人民群眾和社會(huì)監(jiān)督之下。通過公民的參與和監(jiān)督，使其更多地了解政府管理者對(duì)公民責(zé)任的履行情況，了解其是否真正代表民意來開展工作，從而促進(jìn)提升政府治理水平。六是進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部治理水平，提高依法審計(jì)能力，打牢審計(jì)工作發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。審計(jì)能力直接關(guān)系到國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮作用?！饵S帝內(nèi)經(jīng)》講：上工治未病，治其未生，治其未成，治其未發(fā)，治其未傳，治其未復(fù)。所以，要未病先防、既病防變、已病早治、瘥病防復(fù)。良好的國家治理，就是要使國家這個(gè)系統(tǒng)健康運(yùn)行，作為國家治理內(nèi)生“免疫系統(tǒng)”的國家審計(jì)，要充分發(fā)揮其作用，就要不斷提高能力，努力成為“上工”。當(dāng)前，要在審計(jì)隊(duì)伍中著力提升“五種能力”：第一，提高學(xué)習(xí)實(shí)踐能力，堅(jiān)持把實(shí)踐作為檢驗(yàn)學(xué)習(xí)成果的第一跑道，不斷提高審計(jì)隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力，努力培養(yǎng)查核問題的能手、分析研究的高手、計(jì)算機(jī)應(yīng)用的強(qiáng)手和內(nèi)部管理的行家里手。第二，提高依法辦事能力，按照法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序公正執(zhí)法，嚴(yán)格審計(jì)處理處罰，堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)對(duì)待審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，實(shí)事求是、客觀公正地做出處理和判斷，杜絕工作中的隨意性。第三，提高科學(xué)管理能力，用科學(xué)的理念、科學(xué)的制度、科學(xué)的方法和手段來實(shí)施審計(jì)管理，將目標(biāo)、責(zé)任、考核監(jiān)督貫穿于業(yè)務(wù)管理制度、質(zhì)量控制制度、資產(chǎn)管理制度、人事管理制度等制度體系中，并實(shí)現(xiàn)其協(xié)調(diào)運(yùn)作，提高管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平。第四，提高開拓創(chuàng)新能力，更加自覺、更加堅(jiān)定地堅(jiān)持解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)審計(jì)理論研究和工作創(chuàng)新，不斷用新的思路謀劃審計(jì)發(fā)展，用新的舉措完善審計(jì)制度，用新的方法推進(jìn)審計(jì)實(shí)施，用創(chuàng)新的思維和辦法應(yīng)對(duì)、解決審計(jì)工作出現(xiàn)的新情況、新問題，推動(dòng)審計(jì)工作理念創(chuàng)新、思路創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。第五，提高拒腐防變能力，要把廉政建設(shè)作為審計(jì)工作的“生命線”，把廉政紀(jì)律作為審計(jì)工作的“高壓線”，嚴(yán)格執(zhí)行“八不準(zhǔn)”審計(jì)紀(jì)律和各項(xiàng)廉政規(guī)定，依法有效履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

各位理事、各位代表，以上是個(gè)人幾點(diǎn)不成熟的想法，歡迎大家批評(píng)指正。謝謝大家！

第二篇：國家審計(jì)與國家治理調(diào)研報(bào)告

淺議國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮作用的四種途徑

摘要：正確認(rèn)識(shí)國家審計(jì)在國家治理中的位置與作用，找準(zhǔn)國家審計(jì)在國家治理中的定位是充分發(fā)揮其作用的先決條件和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。本文從國家審計(jì)的定義、地位、功能、性質(zhì)等四個(gè)方面分析了國家審計(jì)在國家治理中的定位。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、改革攻堅(jiān)、政策執(zhí)行、權(quán)力監(jiān)督等四個(gè)方面闡述了國家審計(jì)如何在國家治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

關(guān)鍵詞：國家審計(jì)

國家治理

發(fā)揮途徑

一、國家審計(jì)在國家治理中的定位

從國家審計(jì)的定義來看：國家審計(jì)，也稱政府審計(jì)，是指由國家審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家所實(shí)施的審計(jì)。國家審計(jì)具有明顯的個(gè)性特征。一是獨(dú)立檢查會(huì)計(jì)帳目，監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的行為。二是獨(dú)立于管理者之外，不參與具體的管理活動(dòng)，不履行決策、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)職能，對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支專司監(jiān)督的例行行為。三是不論被審計(jì)單位有無問題，審計(jì)機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)履行其監(jiān)督職能，進(jìn)行例行審計(jì)。以上個(gè)性特征表明，監(jiān)督是國家審計(jì)的基本職能。具體來講，審計(jì)監(jiān)督就是檢查被審計(jì)單位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中是否按授權(quán)或既定目標(biāo)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有無弄虛作假、違法違規(guī)、損失浪費(fèi)行為，并督促其采取措施加以改進(jìn)，促使其依法行政、依法管理、依法經(jīng)營。在履行監(jiān)督職能的同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還可以對(duì)某些管理職能履行情況作出評(píng)價(jià)，如被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣、內(nèi)部管理制度是否健全、有效等，并提出改進(jìn)經(jīng)營管理的建議。

從國家審計(jì)的地位來看：國家審計(jì)是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一。在實(shí)現(xiàn)國家治理的過程中，不同的部門擔(dān)負(fù)起了決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，審計(jì)承擔(dān)的是監(jiān)督控制職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)是代表國家進(jìn)行監(jiān)督的部門，它地位超脫，客觀公正，不受其他行政機(jī)關(guān)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，在國家治理中具有重要的地位并能發(fā)揮積極的作用。

從國家審計(jì)的功能來看：國家審計(jì)主要是監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行情況，審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容很廣泛，涉及宏觀與微觀的諸多部門，涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同層次、不同方面和不同環(huán)節(jié)，它是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束。

從國家審計(jì)的性質(zhì)來看：審計(jì)的性質(zhì)職能與其他部門也不同，審計(jì)是對(duì)其他部門進(jìn)行監(jiān)督和制約的部門，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行綜合監(jiān)督的部門。由于監(jiān)督的全面性，能夠取得各方面的材料，便于綜合總攬全局從宏觀和整體上看問題，從而發(fā)現(xiàn)一些薄弱環(huán)節(jié)，將這些信息傳遞反饋到有關(guān)部門能夠引導(dǎo)或促進(jìn)有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督作用。從這個(gè)角度講，審計(jì)并不排斥各部門的職能，也不是對(duì)其他部門監(jiān)督的重復(fù)，它不但不會(huì)削弱各部門的業(yè)務(wù)和作用，而且在對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中發(fā)揮著充實(shí)和完善作用，最終促進(jìn)監(jiān)督體系更加正確地發(fā)揮作用，從而保證國民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。

二、國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮作用的四種途徑

1、國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著守護(hù)衛(wèi)士作用。腐敗的實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用權(quán)力謀取個(gè)人利益，近年來，反腐倡廉形勢嚴(yán)峻，一些崗位腐敗案件多發(fā)，一些領(lǐng)域違法違紀(jì)問題突出，一些群眾反映強(qiáng)烈的問題屢禁不止。如決策失誤、違法亂紀(jì)、損失浪費(fèi)、會(huì)計(jì)信息不真實(shí)等，違法違規(guī)和犯罪手段不斷翻新，也更加隱蔽和高智能化，查處的難度也越來越大。在審計(jì)過程中揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件、促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)仍然是國家審計(jì)的工作重點(diǎn)，也是國家審計(jì)義不容辭的責(zé)任。然而揭露和查處重大違法違規(guī)問題不是審計(jì)的目的。這只是一種手段、一種方式，要通過查處問題促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全方面發(fā)揮了十分重要的作用，保障了國家的根本利益。

2、國家審計(jì)在改革大潮中發(fā)揮著探路先鋒作用。我國當(dāng)前改革進(jìn)入了“深水區(qū)”和攻堅(jiān)期，轉(zhuǎn)變職能成為政府改革的主線，機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、財(cái)政管理體制改革、投資體制改革、大部門制改革、公共服務(wù)體系建設(shè)、社會(huì)管理創(chuàng)新??這些都是近年來我國在轉(zhuǎn)變政府職能方面的重要舉措。在2013年政府工作報(bào)告中對(duì)今后的工作建議中就明確提出了深化醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展這一任務(wù)，作為審計(jì)部門當(dāng)身先士卒，為國家的改革決策提供詳實(shí)的第一手資料，目前我省正在開展的基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金審計(jì)。其審計(jì)的目的一方面是通過審計(jì)摸清情況，進(jìn)一步加強(qiáng)公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金管理，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系，另一方面就是從體制、機(jī)制層面分析問題產(chǎn)生的原因，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，為推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革提供決策依據(jù)。

3、國家審計(jì)在政策執(zhí)行中發(fā)揮著參謀助手作用。溫家寶總理曾指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步深化改革、完善制度，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用。劉家義審計(jì)長也指出“建設(shè)性決定著審計(jì)的生命力，決定著審計(jì)能夠在多大程度上維護(hù)國家安全、保障國家利益，決定著審計(jì)能夠在多大范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。因此在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)，充分發(fā)揮建設(shè)性作用。通過揭示反映的問題，深入分析原因，及時(shí)的向決策部門反饋信息、并提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，促進(jìn)政策的調(diào)整與完善，促使有關(guān)部門強(qiáng)化管理和監(jiān)督。

4、國家審計(jì)在監(jiān)督權(quán)力中發(fā)揮著治病救人作用。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中明確提出，“各級(jí)政府都要自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督，高度重視人民群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，做到行政權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里，財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里。國家審計(jì)作為國家以憲法或者法律形式明確的權(quán)力制度安排，通過履行法定職責(zé)，促進(jìn)規(guī)范權(quán)力的配置和運(yùn)行。依照我國憲法、審計(jì)法和其他相關(guān)法律的規(guī)定，國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所有管理和使用國有資金的單位、項(xiàng)目和事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。通過審計(jì)，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和官員依法行使權(quán)力，使權(quán)力與責(zé)任相匹配，有效發(fā)揮了規(guī)范、制約和監(jiān)督的作用。

可以說，國家審計(jì)是實(shí)現(xiàn)國家良治的重要途徑和有效方式，無論國家治理模式和國家審計(jì)體制如何，國家審計(jì)都是通過有效制約權(quán)力，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，在維護(hù)民主法治，保障國家安全，推動(dòng)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實(shí)，進(jìn)而為國家治理發(fā)揮積極作用。

主要參考文獻(xiàn)：

（1）劉家義.2009.樹立科學(xué)審計(jì)理念 發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能。

（2）劉家義.2008.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo) 推動(dòng)審計(jì)工作全面發(fā)展.審計(jì)研究。

（3）溪 源.2012.關(guān)于深化改革問題的幾點(diǎn)思考.理論網(wǎng)

第三篇：自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)見了國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義

北京專電（記者黎攀）3月6日，自治區(qū)黨委書記、自治區(qū)人大常委會(huì)主任郭聲琨，自治區(qū)主席馬飚在北京會(huì)見了國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義。

郭聲琨說，長期以來，審計(jì)署對(duì)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和審計(jì)工作給予了精心指導(dǎo)和大力支持，不但針對(duì)廣西審計(jì)項(xiàng)目中存在的問題提出了很多很好的整改意見和建議，還在促進(jìn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理，建設(shè)法治政府、陽光政府、廉潔政府等方面給予了廣西大力支持和幫助。特別是2009年劉家義審計(jì)長到廣西考察調(diào)研工作時(shí)，對(duì)加快百色鋁產(chǎn)業(yè)發(fā)展向國務(wù)院提出了很有分量的意見和建議。對(duì)此，我們表示衷心感謝。廣西整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展離不開審計(jì)工作保駕護(hù)航。發(fā)展越快，審計(jì)工作顯得越重要。我們要充分發(fā)揮好審計(jì)的獨(dú)特作用，有效防止損害民生利益問題發(fā)生，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加健康有序發(fā)展。希望審計(jì)署繼續(xù)指導(dǎo)和幫助廣西發(fā)展，推動(dòng)廣西審計(jì)工作再上新臺(tái)階。

馬飚在簡要介紹廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本情況和審計(jì)工作情況后表示，自治區(qū)黨委、政府對(duì)審計(jì)工作一直非常重視。在審計(jì)署的悉心指導(dǎo)下，我區(qū)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)扎實(shí)工作、盡職盡責(zé)，有效發(fā)揮了自身作用。2011年，自治區(qū)審計(jì)廳還獲得了“全國法制宣傳教育先進(jìn)單位”、“全國文明單位”等榮譽(yù)稱號(hào)。2012年，自治區(qū)黨委、政府將繼續(xù)關(guān)心和支持審計(jì)工作，全力支持審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，盡力為審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)解決實(shí)際困難和問題，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮審計(jì)在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能以及在推動(dòng)完善國家治理等方面的作用。馬飚還提出了懇請(qǐng)國家審計(jì)署幫助解決的有關(guān)事項(xiàng)。

劉家義說，近年來，廣西深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都取得了顯著成績。同時(shí)，自治區(qū)黨委、政府在加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，在干部責(zé)任機(jī)制建立，在強(qiáng)化項(xiàng)目管理等方面創(chuàng)造了很多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，抓得有聲有色。全區(qū)廣大干部群眾精神奮發(fā)，團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，讓我們備受鼓舞和感到由衷欽佩。我們要堅(jiān)持服務(wù)大局，發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的積極作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)。感謝自治區(qū)黨委、政府對(duì)審計(jì)工作的高度重視，審計(jì)署將盡自己最大努力支持廣西又好又快發(fā)展。

審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)董大勝、余效明、孫寶厚、侯凱、陳薔、陳塵肇，自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)黃道偉、余遠(yuǎn)輝、陳章良，自治區(qū)政府秘書長王躍飛等參加會(huì)見。

第四篇：劉家義 關(guān)于2010中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告

關(guān)于2010中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收

支的審計(jì)工作報(bào)告

——2011年6月27日在第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)

委員會(huì)第二十一次會(huì)議上

審計(jì)署審計(jì)長 劉家義

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會(huì)報(bào)告2010中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，請(qǐng)予審議。

2010年，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真執(zhí)行十一屆全國人大三次會(huì)議的有關(guān)決議，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，進(jìn)一步鞏固了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良好勢頭。中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況總體較好，中央財(cái)政收入42 488.47億元，完成預(yù)算的111.6%，加上從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入100億元，中央財(cái)政使用的收入42 588.47億元；支出48 330.82億元，完成預(yù)算的103.6%，加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2257.65億元，支出總量為50 588.47億元；赤字8000億元，比預(yù)算減少500億元；年末國債余額67 548.11億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算限額內(nèi)。

——實(shí)施積極的財(cái)政政策，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。中央政府公共投資支出1.07萬億元，繼續(xù)落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅、家電汽車下鄉(xiāng)等鼓勵(lì)消費(fèi)政策，促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需和優(yōu)化 投資結(jié)構(gòu)；中央財(cái)政用于科技、節(jié)能減排和交通運(yùn)輸?shù)确矫娴闹С龇謩e比上年增長14.3%、94.3%和19.3%，切實(shí)提高自主創(chuàng)新和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)保障能力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展。

——著力保障和改善民生，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。中央財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等與民生直接相關(guān)的支出和“三農(nóng)”的支出，分別比上年增長20.2%和18.3%；實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，投入6822億元用于西部大開發(fā)23項(xiàng)重點(diǎn)工程建設(shè)，進(jìn)一步提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

——推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。深化部門預(yù)算和國庫集中支付等預(yù)算管理制度改革，27個(gè)省份970個(gè)縣實(shí)行了省直管縣財(cái)政管理方式改革，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加制度；開展資源稅和資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，穩(wěn)步推進(jìn)金融和企業(yè)改革，積極落實(shí)義務(wù)教育學(xué)校和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資政策。

——切實(shí)加強(qiáng)整改，健全完善相關(guān)制度。各部門各單位按照國務(wù)院的部署和要求，依法認(rèn)真整改上年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，擠占挪用的資金已全部追回或歸還，并完善制度規(guī)定1773項(xiàng)；審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題和104起案件移送有關(guān)部門查處后，有95人被追究刑事責(zé)任，1103人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。具體整改情況，國務(wù)院已向全國人大常委會(huì)專題報(bào)告，審計(jì)署已向社會(huì)公告。

第一部分 審計(jì)情況

2010年，按照黨的十七屆五中全會(huì)精神和中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的部署，審計(jì)工作緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展這個(gè)中心，加強(qiáng)對(duì)宏觀政策執(zhí)行情況、重大投資項(xiàng)目和重點(diǎn)民生資金的跟蹤審計(jì)，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題，更加注重從體制、制度和政策層面反映問題，在保障中央政策措施貫徹落實(shí)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)反腐倡廉和民主法治建設(shè)等方面積極發(fā)揮作用。

一、中央財(cái)政管理審計(jì)情況

重點(diǎn)審計(jì)了公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和國債管理等情況，還對(duì)2010中央決算草案進(jìn)行了審計(jì)。從審計(jì)情況看，2010年，財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門繼續(xù)深化體制改革和健全公共財(cái)政體系，按照突出民生領(lǐng)域、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、從嚴(yán)控制新開工項(xiàng)目等原則合理安排財(cái)政支出的規(guī)模和節(jié)奏，財(cái)政的宏觀調(diào)控和保障作用進(jìn)一步加強(qiáng)；堅(jiān)持依法理財(cái)，嚴(yán)格預(yù)算管理，加強(qiáng)基本支出定員定額管理和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，開展重大項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審和節(jié)能評(píng)估，75個(gè)中央部門向社會(huì)公開了部門預(yù)算，預(yù)算約束和財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)一步提高。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，中央預(yù)算管理中還存在一些需要改進(jìn)的問題。

（一）部分中央支出預(yù)算編制不夠細(xì)化和準(zhǔn)確、執(zhí)行率 偏低，有些預(yù)算的級(jí)次和項(xiàng)目在執(zhí)行中自行作了調(diào)整。

1．部分中央本級(jí)支出預(yù)算未落實(shí)到部門。在2010年中央本級(jí)支出預(yù)算16 049億元中，有1485.75億元是財(cái)政部代編的，需要在執(zhí)行中落實(shí)到具體部門和單位；至年底，上述代編預(yù)算中有148.67億元未執(zhí)行，占10%。抽查的“物資收儲(chǔ)支出”、“中國疾病預(yù)防控制中心公共衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專家津貼”和“駐艱苦及污染地區(qū)人員回國工作醫(yī)藥費(fèi)”等3個(gè)項(xiàng)目在2007年至2009年代編預(yù)算均未執(zhí)行的情況下，財(cái)政部2010年繼續(xù)代編38.16億元，當(dāng)年又未執(zhí)行。

2．中央部門歸口管理的部分本級(jí)支出預(yù)算年初到位率低。2010年，發(fā)展改革委負(fù)責(zé)分配的中央本級(jí)基建支出和科技支出預(yù)算的年初到位率，按規(guī)定應(yīng)達(dá)到75%和97%，實(shí)際僅為7.8%和47.5%。

3．中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算未及時(shí)細(xì)化落實(shí)到省區(qū)市。在2010年轉(zhuǎn)移支付預(yù)算25 606.64億元中，扣除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目后，有6536.58億元未按規(guī)定在全國人大批準(zhǔn)后的90日內(nèi)下達(dá)到地方，占25%。在執(zhí)行中，財(cái)政部又將215.67億元專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算上劃調(diào)整為中央本級(jí)支出；少數(shù)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率較低，如養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算42.95億元中，當(dāng)年僅執(zhí)行10.56億元，占25%。

（二）部分投資計(jì)劃下達(dá)不符合規(guī)定。

1．?dāng)U大投資專項(xiàng)范圍安排支出。2010年，發(fā)展改革委 將松花江流域水污染防治規(guī)劃專項(xiàng)投資4700萬元、國家天然橡膠基地建設(shè)規(guī)劃專項(xiàng)投資2100萬元，安排給了規(guī)劃外的項(xiàng)目。

2．少數(shù)投資計(jì)劃下達(dá)程序不規(guī)范。2010年，發(fā)展改革委向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃未編制或未得到批復(fù)的3個(gè)專項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)未得到批復(fù)的5個(gè)項(xiàng)目，下達(dá)投資計(jì)劃29.96億元；未按規(guī)定批復(fù)資金申請(qǐng)報(bào)告，直接下達(dá)城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及污水管網(wǎng)工程投資計(jì)劃，造成實(shí)際補(bǔ)助比例不

一、個(gè)別項(xiàng)目投資多次調(diào)整等問題。

3．未按建設(shè)進(jìn)度下達(dá)貼息補(bǔ)助。中央預(yù)算內(nèi)投資貼息補(bǔ)助原則上應(yīng)按項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和貸款的實(shí)際發(fā)生額分期安排，但國家能源局2010年安排煤炭產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造項(xiàng)目貼息補(bǔ)助時(shí)，直接一次性下達(dá)24個(gè)項(xiàng)目貼息補(bǔ)助1.66億元。審計(jì)抽查其中5個(gè)項(xiàng)目，有3個(gè)在計(jì)劃下達(dá)前已基本完工，2個(gè)至審計(jì)時(shí)未開工，導(dǎo)致貼息補(bǔ)助4600萬元全部閑臵。

4．少量投資計(jì)劃下達(dá)滯后。在2010年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃3926億元中，有32.59億元未按規(guī)定于10月31日前下達(dá)，影響資金及時(shí)使用。

5．部分投資資金閑臵。由于規(guī)劃編制和項(xiàng)目啟動(dòng)晚、前期準(zhǔn)備不充分、計(jì)劃下達(dá)滯后等，至2011年3月底，發(fā)展改革委2010年下達(dá)的農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程等6個(gè)項(xiàng)目的中央預(yù)算內(nèi)投資117.79億元中，有92.11億元（占78%）閑臵未用。

（三）有些收支事項(xiàng)處理不夠規(guī)范，部分資金未及時(shí)清理安排使用。

1．中德財(cái)政合作伙伴基金收支未納入總預(yù)算會(huì)計(jì)，而是委托中國進(jìn)出口銀行核算。至2010年底，累計(jì)收入3.05億元、支出1199.75萬元。

2．以前結(jié)轉(zhuǎn)的出口退稅資金未及時(shí)清理。至2010年底，財(cái)政部采用權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)的2006年和2007年出口退稅收入指標(biāo)584.74億元已閑臵3年，尚未安排使用。

3．年初批復(fù)部門預(yù)算時(shí)未全面反映上國庫集中支付結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。2009年底，中央國庫集中支付財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余合計(jì)771.85億元，財(cái)政部2010年3月批復(fù)部門預(yù)算時(shí)僅列入248.65億元，其余直到4月份才下達(dá)給部門。

4．無線電頻率占用費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算后未統(tǒng)籌安排使用。2010年，財(cái)政部對(duì)這項(xiàng)資源性收費(fèi)繼續(xù)采用以收定支、?？顚Ｓ玫霓k法，導(dǎo)致資金大量結(jié)余。至2010年底，無線電頻率占用費(fèi)補(bǔ)助在地方累計(jì)結(jié)余20.4億元，其中當(dāng)年結(jié)余6.67億元，占當(dāng)年下達(dá)補(bǔ)助的34%。

5．部分商業(yè)銀行賬戶應(yīng)予規(guī)范和清理。至2010年底，中央財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)各類銀行賬戶31個(gè)，當(dāng)年累計(jì)收到資金5290.4億元，年末余額906.32億元。其中，有些是預(yù)算外收支賬戶，有些全年未發(fā)生收支業(yè)務(wù)。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算制度不夠完善。

1．2011年，部分中央部門管理的企業(yè)尚未實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算管理。

2．年初預(yù)算未細(xì)化，部分支出分配交叉重復(fù)。報(bào)全國人大審查批準(zhǔn)的440億元國有資本經(jīng)營預(yù)算，未落實(shí)到具體項(xiàng)目；其中120億元是財(cái)政部在國資委等上報(bào)的預(yù)算建議草案之外直接代編和進(jìn)行分配的，部分支出方向與另320億元預(yù)算安排交叉重復(fù)。

3．國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的撥付主要集中在11月和12月，其中140.57億元是12月20日后才撥付的，占支出預(yù)算的32%。

（五）政府性基金預(yù)算管理不夠規(guī)范。

1．部分支出預(yù)算未落實(shí)到具體項(xiàng)目。由于基金項(xiàng)目的儲(chǔ)備不足，財(cái)政部2010年下達(dá)到部門的基金預(yù)算有84.87億元未落實(shí)到項(xiàng)目；部分支出指標(biāo)至年底尚未下達(dá)，如新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、中央水利建設(shè)基金的支出指標(biāo)僅分別下達(dá)51%、45%和44%。由此形成2010年底基金結(jié)轉(zhuǎn)790.16億元，占當(dāng)年基金收入3806.91億元的21%。

2．在公共財(cái)政預(yù)算中安排與基金預(yù)算內(nèi)容相近的支出。政府性基金預(yù)算實(shí)行“以收定支、?？顚Ｓ谩⑹罩胶?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，但財(cái)政部在彩票公益金和旅 游發(fā)展基金已安排體育總局、旅游局有關(guān)項(xiàng)目資金5092萬元的情況下，又從公共財(cái)政預(yù)算中為其安排內(nèi)容相近、用途相似的預(yù)算4.25億元，其中旅游局的兩個(gè)項(xiàng)目年底結(jié)余1001.56萬元，占其預(yù)算的47%。

3．少數(shù)基金管理使用和設(shè)臵不夠規(guī)范。具體是：未及時(shí)將交通運(yùn)輸部、貿(mào)促會(huì)等部門的4.89億元基金收入征繳入庫；交通運(yùn)輸部收取的船舶港務(wù)費(fèi)和貿(mào)促會(huì)收取的貨物原產(chǎn)地證明書費(fèi)、認(rèn)證費(fèi)等，不符合基金特征或設(shè)立條件，未及時(shí)清理。

（六）國債發(fā)行管理不夠嚴(yán)格。

1．記賬式國債招投標(biāo)制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格。投標(biāo)過程中，對(duì)發(fā)行現(xiàn)場人員隨時(shí)查看投標(biāo)信息沒有嚴(yán)格限制，也缺乏出入登記、通訊屏蔽等操作細(xì)則；對(duì)投標(biāo)人在出現(xiàn)通訊中斷或設(shè)備故障時(shí)采用的應(yīng)急投標(biāo)方式，未制定應(yīng)急投標(biāo)書送達(dá)時(shí)間的確認(rèn)辦法，不能有效防止超過投標(biāo)截止期或要件不合規(guī)的應(yīng)急投標(biāo)書被違規(guī)錄入。上述問題給個(gè)別工作人員泄露投標(biāo)信息，并惡意采用應(yīng)急投標(biāo)等方式低價(jià)中標(biāo)提供了可乘之機(jī)。審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2007年至2010年，有104份未經(jīng)人民銀行觀察員簽字認(rèn)可、無密押或密押不符以及超過投標(biāo)截止期等的應(yīng)急投標(biāo)書被違規(guī)錄入，中標(biāo)國債面值808.8億元，購買價(jià)格比正常投標(biāo)明顯偏低。

2．財(cái)政部2010年在增補(bǔ)記賬式國債承銷團(tuán)成員過程中，存在受理逾期申請(qǐng)材料、未按規(guī)定充分征求相關(guān)單位意見、未書面告知申請(qǐng)人享有的權(quán)利、對(duì)承銷團(tuán)成員資格審查不嚴(yán)等問題。

3．電子式儲(chǔ)蓄國債面向個(gè)人投資者銷售的政策目標(biāo)落實(shí)不到位。在2010年發(fā)行的1296.27億元電子式儲(chǔ)蓄國債中，有705.16億元（占54%）最終由40家承銷銀行持有，與此類國債重在培育個(gè)人投資者市場的政策目標(biāo)不盡相符；相比發(fā)行記賬式國債，增加籌資成本約23.55億元。

對(duì)上述問題，財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門正在逐項(xiàng)研究制定整改措施。

此外，在審計(jì)財(cái)政部編制2010年中央決算草案情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，未及時(shí)清理以前已取消的煙草專營利潤、國有土地有償使用基金、政府住房基金、水運(yùn)客貨附加費(fèi)等4.52億元；在向全國人大報(bào)告中央預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，將用工商銀行上繳利潤中的22.05億元安排的補(bǔ)充社?；鹬С鲥e(cuò)列在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中。審計(jì)期間，財(cái)政部整改了上述兩個(gè)問題，將4.52億元結(jié)余反映在中央政府性基金決算草案中，將22.05億元轉(zhuǎn)列為公共財(cái)政支出。

二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況

此次共審計(jì)54個(gè)中央部門，延伸審計(jì)467個(gè)所屬單位。2010年，54個(gè)部門財(cái)政性資金支出預(yù)算為5382.02億元，審計(jì)1708.15億元，占32%。審計(jì)結(jié)果表明，這些部門預(yù)算 執(zhí)行情況總體較好，財(cái)政撥款預(yù)算執(zhí)行率平均比上年提高6個(gè)百分點(diǎn)，統(tǒng)籌消化結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金423.56億元；嚴(yán)格控制和壓縮公用經(jīng)費(fèi)支出，53個(gè)部門公用經(jīng)費(fèi)支出控制在預(yù)算內(nèi)，34個(gè)部門在統(tǒng)一壓縮的基礎(chǔ)上將公用經(jīng)費(fèi)支出再壓縮5%以上；本級(jí)預(yù)算管理的規(guī)范和透明程度不斷提高，25個(gè)部門制定和修訂預(yù)算管理相關(guān)制度240項(xiàng)。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，一些部門預(yù)算執(zhí)行不夠到位，部門本級(jí)與所屬單位間預(yù)算管理水平和財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作發(fā)展不平衡，內(nèi)部管理和內(nèi)部控制需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠完整和具體，一些部門本級(jí)預(yù)算未完全執(zhí)行到位。由于部門工作計(jì)劃與預(yù)算安排不夠銜接，項(xiàng)目儲(chǔ)備和前期準(zhǔn)備與預(yù)算編制要求不盡適應(yīng)，54個(gè)部門2010年初編列項(xiàng)目支出預(yù)算2779.27億元；中央財(cái)政在執(zhí)行中追加995.55億元，相當(dāng)于年初預(yù)算的36%。在年初編制的項(xiàng)目支出預(yù)算中，11個(gè)部門本級(jí)的106.76億元未落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，有2.92億元至年底仍未細(xì)化。一些部門本級(jí)預(yù)算執(zhí)行也不夠嚴(yán)格，其中：5個(gè)部門本級(jí)自行調(diào)整了2.74億元項(xiàng)目預(yù)算安排；32個(gè)部門本級(jí)以撥作支、虛列支出、在項(xiàng)目或預(yù)算科目之間調(diào)劑使用資金5.81億元。此外，20個(gè)部門本級(jí)還存在未按規(guī)定征繳非稅收入、資產(chǎn)核算不規(guī)范等問題金額4.51億元。

（二）一些部門監(jiān)管不嚴(yán)，加之事業(yè)單位改革尚未到位，部分部門所屬單位違反財(cái)經(jīng)制度問題比較突出。此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題有80%以上發(fā)生在所屬二三級(jí)單位，涉及金額49.3億元。

一是預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格和規(guī)范，主要表現(xiàn)為未經(jīng)批準(zhǔn)改變部分預(yù)算資金用途、虛列支出或以撥作支等。其中：210個(gè)所屬單位未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)大開支范圍等10.26億元；33個(gè)所屬單位采取虛列支出、以撥作支等方式，將1.51億元預(yù)算資金列支后撥付給下級(jí)單位或項(xiàng)目承擔(dān)單位；13個(gè)所屬單位采取重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、多報(bào)在編人數(shù)等方式，多申領(lǐng)財(cái)政資金0.3億元。

二是私存私放資金設(shè)立“小金庫”問題仍然存在。2009年以來，各部門深入開展了“小金庫”專項(xiàng)治理活動(dòng)，但此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，82個(gè)所屬單位采取截留收入、虛列支出等方式，套取和私存私放資金4.14億元，主要用于發(fā)放獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等。

三是收入和資產(chǎn)管理存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在非稅收入征繳、資產(chǎn)核算和出租出借等方面。其中：80個(gè)所屬單位未按規(guī)定征繳非稅收入3.09億元，違規(guī)收費(fèi)3.68億元；52個(gè)所屬單位違規(guī)出租出借資產(chǎn)、委托理財(cái)以及資產(chǎn)入賬不及時(shí)等，涉及金額18.75億元；39個(gè)所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定，有的是為加快采購進(jìn)度規(guī)避集中采購，有的是執(zhí)行政府采購政策和程序不規(guī)范，涉及采購資金7.57億元。

（三）部分科技經(jīng)費(fèi)使用和管理不夠規(guī)范，研究成果存在多頭充抵問題。至2010年底，審計(jì)抽查的8個(gè)科技重大專項(xiàng)2246個(gè)課題中，有74.68億元課題經(jīng)費(fèi)結(jié)存在承擔(dān)單位，占這些課題2008年啟動(dòng)以來撥款額的36%，但這些資金已列入牽頭部門決算支出，影響核算的真實(shí)性；抽查133個(gè)國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，由于科技成果審核把關(guān)不嚴(yán)、不同科技計(jì)劃間信息缺乏共享，在這些項(xiàng)目取得的2775項(xiàng)專利、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等成果中，有547項(xiàng)（占19%）申請(qǐng)或取得時(shí)間早于項(xiàng)目的立項(xiàng)時(shí)間，或是發(fā)明人與課題組成員不一致。

（四）一些部門決算草案編報(bào)不夠準(zhǔn)確。對(duì)部門決算草案的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，40個(gè)部門賬務(wù)處理不規(guī)范，部分收入、支出、結(jié)余和資產(chǎn)反映不夠準(zhǔn)確，涉及金額22.44億元，占審計(jì)資金總量的0.62%。對(duì)其中7.53億元的問題，相關(guān)部門在審計(jì)過程中已調(diào)整賬目和報(bào)表；對(duì)其他問題，審計(jì)長已簽署意見，要求予以糾正。

目前，相關(guān)部門已追回或歸還資金9.06億元，采取收回賬外資產(chǎn)、調(diào)整會(huì)計(jì)賬目等方式整改問題金額13.06億元。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付審計(jì)情況

為摸清財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行情況，審計(jì)署組織對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付管理和分配情況進(jìn)行了審計(jì)，并重點(diǎn)抽查了18個(gè)省的90個(gè)縣。從審計(jì)情況看，2010年，中央財(cái)政安排轉(zhuǎn)移 支付2.73萬億元，是1994年的11.45倍，保障了中央重大戰(zhàn)略決策的落實(shí)，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了資金支持。但隨著中央財(cái)政收入規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付總量的大幅增長，財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理的問題逐漸在財(cái)政運(yùn)行中顯現(xiàn)出來，亟待研究解決。

一是轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中占比較高。由于現(xiàn)行財(cái)政體制還不夠完善，地方政府的財(cái)權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求，主要通過上下級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付來解決，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中占比較高。2010年，中央財(cái)政支出的56%是對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付；審計(jì)的90個(gè)縣財(cái)政支出2630.50億元中，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占46%，其中50個(gè)中西部縣占比達(dá)71%。轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財(cái)政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力分配的主導(dǎo)機(jī)制。

二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高。2010年，在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計(jì)有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的，這一比例雖然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個(gè)百分點(diǎn)。

三是部分專項(xiàng)資金設(shè)臵交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配。按現(xiàn)行辦法，有些用途類似的專項(xiàng)資金，涉及多個(gè)管理部門和多個(gè)項(xiàng)目。由于監(jiān)管未形成合力，加之資金撥付鏈條長，此次審計(jì)的90個(gè)縣發(fā)現(xiàn)多頭申報(bào)、套取和挪用財(cái)政資 金等問題金額3.32億元。此外，至2010年底，90個(gè)縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的20%計(jì)116.27億元，未及時(shí)安排使用。

四是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算。2010年，審計(jì)的90個(gè)縣預(yù)算編報(bào)的轉(zhuǎn)移支付，僅為實(shí)際數(shù)的50%，其中30個(gè)縣未編報(bào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。造成上述問題的主要原因是，地方預(yù)算編報(bào)時(shí)間早于全國人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時(shí)間，地方政府在編制預(yù)算時(shí)，上級(jí)沒有及時(shí)把轉(zhuǎn)移支付預(yù)算分解到地區(qū)和項(xiàng)目，提前告知的預(yù)計(jì)數(shù)與實(shí)際結(jié)果差距也較大。

針對(duì)上述問題，財(cái)政部正在研究完善制度；相關(guān)地方采取收回?cái)D占挪用資金、完善制度規(guī)定、辦理項(xiàng)目調(diào)整審批程序等措施，已整改問題金額1.32億元。

四、國稅征管審計(jì)情況

近年來，各級(jí)國稅部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策，堅(jiān)持依法組織收入，不斷加強(qiáng)稅源管理、辦稅服務(wù)和納稅評(píng)估，較好地完成了收入任務(wù)。此次審計(jì)的18個(gè)省區(qū)市國稅部門2010年組織稅收2.69萬億元，比上年增長16%。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，一些國稅部門存在違規(guī)減免、征管不嚴(yán)導(dǎo)致稅款流失等問題。

一是部分涉稅審批事項(xiàng)不合規(guī)。其中：稅務(wù)總局個(gè)別司2009年至2010年，以非正式公文“司便函”的形式，批準(zhǔn)對(duì)企業(yè)超過認(rèn)證期限的增值稅發(fā)票進(jìn)項(xiàng)稅款17.29億元予以 抵扣；12個(gè)省的國稅部門違規(guī)批準(zhǔn)稅前扣除和減免稅優(yōu)惠等，造成稅款流失25.78億元；9個(gè)省有關(guān)部門將17戶不符合條件的企業(yè)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)，使其享受稅收優(yōu)惠26.65億元。

二是納稅審核和發(fā)票管理不嚴(yán)格。其中：10個(gè)區(qū)縣級(jí)國稅局為沒有真實(shí)貿(mào)易背景的小規(guī)模納稅人代開發(fā)票1萬多份，15戶從事礦產(chǎn)買賣、廢舊物資回收和軟件生產(chǎn)等業(yè)務(wù)的企業(yè)虛開發(fā)票或使用不規(guī)范發(fā)票，導(dǎo)致稅款流失共計(jì)14.33億元；73個(gè)國稅局對(duì)99戶企業(yè)的納稅申報(bào)審核不嚴(yán)，少征企業(yè)所得稅8.27億元。

三是有的地方存在人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度的問題。2009年至2010年，有62個(gè)國稅局通過違規(guī)批準(zhǔn)緩繳、少預(yù)繳、以誤收名義退稅等方式，當(dāng)期少征287戶企業(yè)稅款263.01億元；有103個(gè)國稅局通過違規(guī)提前征收、多預(yù)繳、不退多繳稅款等方式，向397戶企業(yè)跨提前征稅33.57億元。

審計(jì)指出上述問題后，稅務(wù)總局和有關(guān)國稅局正在采取措施，抓緊糾正違規(guī)問題，并完善相關(guān)制度。

五、地方政府性債務(wù)審計(jì)情況

按照國務(wù)院的部署和要求，審計(jì)署組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)4萬多人，以“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”為原則，對(duì)全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25 590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺(tái)公司、54 061個(gè)其他單位、373 805個(gè) 項(xiàng)目和1 873 683筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)的重點(diǎn)是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，同時(shí)對(duì)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他債務(wù)也進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)結(jié)果表明，我國地方政府性債務(wù)最早發(fā)生在1979年，到1996年全國所有省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市，下同）、90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)。截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107 174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的67 109.51億元，占62.62%；擔(dān)保責(zé)任的23 369.74億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的16 695.66億元，占15.58%。在這些債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54 816.11億元是2008年及以前舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的。

從審計(jì)情況看，至2010年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率即債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后債務(wù)率為70.45%。審計(jì)結(jié)果表明，地方政府性債務(wù)為彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。一是為應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。在應(yīng)對(duì)1998年和2008年的亞洲、國際金融危機(jī)中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券，地方政府通過融資平臺(tái)公司等方式籌集資金，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。汶川 特大地震發(fā)生后，四川省各級(jí)政府籌措債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動(dòng)了災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實(shí)施。二是為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。至2010年底，地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域13 753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域4016.02億元。三是為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。在2010年底已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施以及土地收儲(chǔ)、能源建設(shè)69 675.72億元，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有利于為“十二五”及今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增強(qiáng)后勁。

審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務(wù)的舉借和管理等方面還存在一些問題，亟需研究和規(guī)范。

一是地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理。由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)業(yè)已存在的舉債行為缺乏規(guī)范，大多數(shù)地方政府通過融資平臺(tái)公司等變相舉債，有的甚至違規(guī)擔(dān)保或直接舉債。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門，2010年在國務(wù)院明令禁止政府擔(dān)保的情況下，違規(guī)為464.75億元債務(wù)提供了擔(dān)保；部分融資平臺(tái)公司等單位采取虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式違規(guī)取得債務(wù)資金731.53億元。由于個(gè)別地方舉債存在一定的盲目性、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等，2008年及以前舉借的債務(wù)中，有1319.80億元至2010年底尚未支出，當(dāng)年財(cái)政資金為此支付 利息67.74億元；還有351億元債務(wù)資金被投向資本市場、房地產(chǎn)和“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩）項(xiàng)目。

二是部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。從地區(qū)看，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。而且，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。從行業(yè)看，高速公路、地方所屬普通高校和醫(yī)院90%以上的債務(wù)余額為擔(dān)保債務(wù)或救助債務(wù)，借新還舊率較高。2010年，全國高速公路債務(wù)的借新還舊率為54.64%，有387所高校和230家醫(yī)院的借新還舊率超過了50%，還有95所高校和575家醫(yī)院存在逾期債務(wù)57.6億元，為此一些地方已安排441.38億元財(cái)政資金來償債。

三是地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府分別設(shè)立10家以上。融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49 710.68億元，占全國地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別占63.12%、16.38%、20.50%。部分融資平臺(tái)公司管理 不規(guī)范，盈利能力和償債能力較弱，審計(jì)的6576家融資平臺(tái)公司中，有358家存在借新還舊問題，借新還舊率平均為55.20%；有148家存在逾期債務(wù)80.04億元，債務(wù)逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位等問題，涉及金額2441.5億元。

審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)部門和地方正在按國務(wù)院要求，逐項(xiàng)制定整改措施，研究完善地方政府性債務(wù)管理制度；審計(jì)還發(fā)現(xiàn)12起涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)案件線索，正在依法查處。

六、重大投資項(xiàng)目審計(jì)情況

為保障中央重大投資項(xiàng)目順利推進(jìn)，審計(jì)署組織對(duì)京滬高鐵、西氣東輸二線工程繼續(xù)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)406個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目、76個(gè)支線機(jī)場、247個(gè)糧油倉儲(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理情況進(jìn)行了審計(jì)和調(diào)查。從審計(jì)和調(diào)查情況看，相關(guān)部門和地方能夠貫徹落實(shí)國家政策要求，安排和實(shí)施政府投資項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的組織和管理，工程進(jìn)展總體順利。但在招投標(biāo)、投資控制和相關(guān)政策落實(shí)等方面仍存在一些比較突出的問題。

一是部分項(xiàng)目在工程施工、材料采購等方面違背國家招投標(biāo)規(guī)定，有的甚至非法轉(zhuǎn)分包。京滬高鐵建設(shè)中，合同金額44.46億元的施工、監(jiān)理和咨詢等項(xiàng)目尚未招標(biāo)，相關(guān)公司就已進(jìn)場開展工作。西氣東輸二線工程建設(shè)中，有45.01 億元管道和站場施工、2.33億元設(shè)備材料采購的招標(biāo)不規(guī)范，分別占抽查施工、材料采購合同總額的72%和12%。76個(gè)支線機(jī)場建設(shè)中，有23個(gè)機(jī)場共計(jì)19.38億元的359項(xiàng)合同未按規(guī)定公開招標(biāo)，占抽查合同總數(shù)的20%。

二是部分項(xiàng)目建設(shè)過程中，存在投資控制不嚴(yán)、建設(shè)進(jìn)度滯后等問題。投資控制方面，主要是物資采購和工程款結(jié)算審核不嚴(yán)等增加投資15.12億元，虛假申報(bào)、多頭申報(bào)、擠占挪用或違規(guī)使用建設(shè)資金11.63億元，以假發(fā)票或“白條”入賬4.65億元。建設(shè)進(jìn)度方面，有170個(gè)糧油倉儲(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未能如期于2010年底建成，占應(yīng)建成數(shù)的78%，造成中央補(bǔ)助2.56億元滯留或閑臵。

三是部分地方征地拆遷和環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)不到位。其中：18個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目違規(guī)占地8256畝，包括耕地2753畝；30個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目、25個(gè)支線機(jī)場存在未經(jīng)環(huán)評(píng)審批即開工、未經(jīng)環(huán)評(píng)驗(yàn)收即運(yùn)行或未按設(shè)計(jì)要求建設(shè)環(huán)保設(shè)施等問題。

針對(duì)審計(jì)指出的問題，相關(guān)部門和地方制定了整改方案，糾正違規(guī)問題，完善了招投標(biāo)、監(jiān)理和征地拆遷等方面制度，11個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目和9個(gè)機(jī)場補(bǔ)辦了征地審批、環(huán)評(píng)等手續(xù)。

七、重大自然災(zāi)害救災(zāi)資金物資及災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)情況

2010年以來，審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)共組織7000多人，對(duì)汶川、玉樹地震1.77萬個(gè)災(zāi)后重建項(xiàng)目和舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資使用管理情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。審計(jì)結(jié)果表明，按照國務(wù)院提出的救災(zāi)和災(zāi)后重建目標(biāo)和要求，有關(guān)部門和地方密切配合、全力推進(jìn)，救災(zāi)和災(zāi)后重建工作取得較好成效，項(xiàng)目建設(shè)和資金管理也比較嚴(yán)格。

（一）汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目跟蹤審計(jì)情況。至2010年底，中央財(cái)政累計(jì)籌集3033億元重建基金，累計(jì)下?lián)?986.70億元；3省災(zāi)后重建已完工3.94萬個(gè)項(xiàng)目，完成投資8672.16億元，約占規(guī)劃數(shù)的90%。跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有80個(gè)項(xiàng)目存在審批手續(xù)不齊全、未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題；有21個(gè)單位和個(gè)人擠占挪用、轉(zhuǎn)移和套取重建資金14.16億元，主要用于規(guī)劃外項(xiàng)目建設(shè)等。審計(jì)指出上述問題后，相關(guān)地方和單位已收回資金4.13億元，節(jié)約資金和挽回?fù)p失4.94億元，加快了77個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，改進(jìn)了258個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理，并建立健全規(guī)章制度130項(xiàng)。

（二）玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)情況。至2010年10月，青海省本級(jí)共收到重建資金183.1億元，撥付75.2億元；完成投資36.2億元，約占規(guī)劃數(shù)的11%。跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有24.92億元社會(huì)捐贈(zèng)資金尚未明確到具體項(xiàng)目；有95個(gè)重建項(xiàng)目存在可研報(bào)告或概算未及時(shí)批復(fù)、施工圖未及時(shí)審定等問題，部分項(xiàng)目監(jiān)理工作也不到位。審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)地方已將捐贈(zèng)資金明確到具體項(xiàng)目，完善了資金 撥付和管理制度，并加強(qiáng)了前期準(zhǔn)備和質(zhì)量監(jiān)督等工作。

（三）舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)資金物資審計(jì)情況。至2010年底，全國安排和接收救災(zāi)資金物資共計(jì)17.57億元，包括中央財(cái)政下達(dá)6億元、甘肅省財(cái)政安排0.3億元、社會(huì)捐贈(zèng)11.27億元；已撥付5.52億元用于應(yīng)急搶險(xiǎn)以及災(zāi)民安臵；結(jié)存12.05億元。救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況總體較好，審計(jì)未發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題。

八、重大民生資金和項(xiàng)目審計(jì)情況

為促進(jìn)民生相關(guān)政策措施貫徹落實(shí)，重點(diǎn)對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府投資保障性住房、財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助等資金和項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)和調(diào)查。

（一）審計(jì)調(diào)查9個(gè)省區(qū)45個(gè)縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金和相關(guān)政策落實(shí)情況表明，建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新農(nóng)合制度目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，至2010年6月底，45個(gè)縣新農(nóng)合覆蓋面達(dá)95%，籌資水平由2009年的人均100元提高到150元，緩解了農(nóng)民治病就醫(yī)困難。審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，一些地方和單位存在擠占挪用新農(nóng)合資金的問題，其中：5個(gè)縣的有關(guān)部門挪用新農(nóng)合資金2738.18萬元，用于發(fā)放企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金等；6個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)虛報(bào)參合人數(shù)4925人，套取財(cái)政補(bǔ)助37.30萬元；14個(gè)縣的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核把關(guān)不嚴(yán)，擅自擴(kuò)大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)，向8118人多支付新農(nóng)合補(bǔ)償487.80萬元，還有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院利用虛假病歷等獲取補(bǔ)償56.78 萬元。審計(jì)指出上述問題后，相關(guān)地方已歸還、收回資金2752.78萬元，處理了10名責(zé)任人員。

（二）對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的審計(jì)，重點(diǎn)抽查了9個(gè)省區(qū)的12項(xiàng)資金和388個(gè)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目。2010年，中央財(cái)政投入9個(gè)省區(qū)的12項(xiàng)重點(diǎn)資金比上年增長55%，帶動(dòng)地方配套及農(nóng)民自籌資金增長47%，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了防災(zāi)減災(zāi)能力。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于部分項(xiàng)目投資下達(dá)較晚，有的前期準(zhǔn)備不夠充分，至2011年1月底，2009年至2010年千億斤糧食專項(xiàng)涉及的379個(gè)項(xiàng)目中，有376個(gè)尚未開工，中央專項(xiàng)資金有38.98億元閑臵在縣級(jí)財(cái)政或項(xiàng)目管理單位。此外，22個(gè)縣的44個(gè)項(xiàng)目籌資投勞不到位1.05億元，一些單位還將2.09億元專項(xiàng)資金用于出借、償還世行貸款等。審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)地方加快了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，并積極追回被套取和挪用的資金。

（三）從審計(jì)8個(gè)省區(qū)16個(gè)城市政府投資保障性住房情況看，這些地方保障性住房建設(shè)發(fā)展迅速，2010年籌集的廉租住房資金比2008年增長1.71倍，保障總戶數(shù)增長2.09倍；開工建設(shè)公共租賃住房8.11萬套，出租2.97萬套。但一些地方保障性住房建設(shè)供地和住房管理等方面工作還不到位。16個(gè)城市中，有10個(gè)城市2010年廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地計(jì)劃未全面落實(shí)，實(shí)際少供地7335畝；4個(gè)城市保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房建設(shè) 用地未按規(guī)定達(dá)到住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%；因管理辦法不完善、配套設(shè)施不健全、部門協(xié)調(diào)不力等，有4407套廉租住房被違規(guī)租售或另作他用，有4247套廉租住房分給了不符合條件的家庭，還有4428套保障性住房長期空臵。此外，一些地方保障性住房資金管理也不夠嚴(yán)格，此次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)少提取廉租住房保障資金21.49億元，多申報(bào)和挪用等問題金額0.9億元。審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)地方已收回部分違規(guī)使用的住房和資金，并處理了相關(guān)責(zé)任人員。

（四）從審計(jì)9個(gè)省市財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金的管理和使用情況看，這些地方2010年共籌集就業(yè)資金277.96億元，各項(xiàng)就業(yè)扶持政策惠及988.96萬人次，通過職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹幫助302.76萬人就業(yè)。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，8個(gè)省市的部分主管部門和單位違規(guī)將財(cái)政就業(yè)資金8.89億元，用于基本建設(shè)、委托理財(cái)和工作經(jīng)費(fèi)等支出；7個(gè)省市的部分單位采取編造虛假材料、虛報(bào)人數(shù)和重復(fù)申請(qǐng)等方式，騙取就業(yè)補(bǔ)貼1857.52萬元；4個(gè)省市部分已就業(yè)、已創(chuàng)業(yè)等不符合補(bǔ)貼條件的人員違規(guī)申領(lǐng)就業(yè)補(bǔ)貼865.04萬元。審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)地方已追回違規(guī)使用和騙取的資金1628.8萬元。

九、資源環(huán)境審計(jì)情況

對(duì)黃河流域水污染防治和水資源保護(hù)、城鎮(zhèn)污水垃圾處理和節(jié)能減排情況的審計(jì)結(jié)果表明，有關(guān)部門和地方高度重 視環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作，不斷加大投入、完善制度、落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)管，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)取得明顯成效。但一些地方在相關(guān)政策執(zhí)行中還存在不到位、不規(guī)范的問題。

一是水資源開發(fā)利用不規(guī)范，違規(guī)用地問題時(shí)有發(fā)生。2008年至2010年，黃河中上游6個(gè)省區(qū)的315戶用水單位共無證取水2.31億立方米、超許可量取水2.84億立方米；24個(gè)項(xiàng)目違規(guī)占用黃河河道1.47萬畝，用于建設(shè)開發(fā)區(qū)、休閑旅游設(shè)施等永久性建筑，對(duì)河道及行洪安全造成隱患。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，4個(gè)省區(qū)以化整為零、協(xié)議出讓等方式違規(guī)供地1.35萬畝，5個(gè)省市的49戶企業(yè)采取以租代征、未批先用等方式違規(guī)用地1.9萬畝。

二是節(jié)能減排和污染防治措施落實(shí)不到位，一些地方存在“兩高一?！毙袠I(yè)擴(kuò)張問題。審計(jì)20個(gè)省區(qū)市節(jié)能減排政策執(zhí)行情況發(fā)現(xiàn)，186戶企業(yè)違規(guī)建設(shè)火電項(xiàng)目44個(gè)、鋼鐵項(xiàng)目143個(gè)和水泥產(chǎn)能4083萬噸，183戶企業(yè)存在應(yīng)淘汰未淘汰落后產(chǎn)能等問題。審計(jì)9個(gè)省區(qū)市的206個(gè)污水和垃圾處理項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有114個(gè)因資金投入不足、前期工作不到位等未能按期完工。此外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，一些地方少征、擠占、挪用節(jié)能減排和污染防治等專項(xiàng)資金24.89億元，滯留、閑臵或未納入預(yù)算管理等21.46億元。

針對(duì)審計(jì)指出的問題，相關(guān)地方已收回資金8.15億元，出臺(tái)59項(xiàng)加強(qiáng)內(nèi)部管理等方面制度，并處理了138名責(zé)任 人員。

十、金融機(jī)構(gòu)審計(jì)情況

對(duì)工商銀行等5家商業(yè)銀行和中國人壽、中國人保的審計(jì)結(jié)果表明，這些金融機(jī)構(gòu)能夠貫徹落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合實(shí)際制定信貸投放和結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃，拓寬保險(xiǎn)覆蓋面和服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制，有效提升了經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。但在貸款和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面還存在一些值得重視的問題。

跟蹤審計(jì)5家商業(yè)銀行新發(fā)放的3472億元貸款，發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放和挪用貸款等問題580億元，其中向未批先建、手續(xù)不齊或資本金不到位的項(xiàng)目發(fā)放貸款254億元，還有部分貸款被用于還貸。抽查中國人保和中國人壽499個(gè)分支機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，均存在以虛假承保、虛假退保、虛假理賠等方式套取保險(xiǎn)資金的問題，金額合計(jì)19.9億元；違規(guī)支付保險(xiǎn)代理手續(xù)費(fèi)7億多元，其中相當(dāng)部分是通過將直銷業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為代理業(yè)務(wù)套取的。

審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，小額擔(dān)保貸款政策作用發(fā)揮不明顯。由于貸款門檻高、程序多、期限短，抑制了個(gè)人和企業(yè)的貸款需求；同時(shí)，因放貸成本高、收益差、風(fēng)險(xiǎn)大，經(jīng)辦銀行積極性也不高。2010年，抽查的9個(gè)省市小額貸款擔(dān)?；鸢凑咭?guī)定可擔(dān)保貸款160.33億元，實(shí)際擔(dān)保貸款只有37.94億元，僅占24%。

目前，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)已糾正違規(guī)和管理不規(guī)范問題金額185億元，追回資金和補(bǔ)繳稅款8479萬元，對(duì)348名相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)處理，并出臺(tái)規(guī)章制度170多項(xiàng)。

十一、企業(yè)審計(jì)情況

從中國長江三峽集團(tuán)公司等14戶中央企業(yè)和4戶中央企業(yè)駐港機(jī)構(gòu)的審計(jì)情況看，這些企業(yè)能夠執(zhí)行中央決策部署，緊緊抓住經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的有利形勢，深化改革，強(qiáng)化管理，企業(yè)資產(chǎn)和收入規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，盈利能力總體上有所增強(qiáng)。但一些企業(yè)在重大決策、財(cái)務(wù)核算和內(nèi)部控制等方面還存在不夠嚴(yán)格、不夠規(guī)范的問題。

在重大決策方面，抽查這些企業(yè)的625項(xiàng)決策中，有164項(xiàng)存在可行性研究不充分、未按規(guī)定報(bào)批、違反內(nèi)部決策程序等問題，造成損失及潛在損失34.14億元，其中44項(xiàng)發(fā)生在下屬單位，造成損失和潛在損失31.47億元。

在財(cái)務(wù)核算和內(nèi)部控制方面，此次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)2009年收入不實(shí)606.39億元、利潤不實(shí)64.37億元，分別占其當(dāng)年收入、利潤總額的2%和5%。還有9戶企業(yè)通過隱瞞收入、虛列支出等轉(zhuǎn)移資金25.8億元，用于賬外發(fā)放獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼等。

相關(guān)部門和企業(yè)高度重視審計(jì)指出的問題，逐項(xiàng)制定整改措施，已調(diào)整相關(guān)賬目，補(bǔ)繳稅款11.9億元，節(jié)約資金或挽回?fù)p失42.29億元，并建立健全業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制及 會(huì)計(jì)核算等方面規(guī)章制度577項(xiàng)，處理責(zé)任人員65人。

十二、重大違法違規(guī)問題審計(jì)情況

在以上各項(xiàng)審計(jì)中，審計(jì)署共向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)案件線索139起。這些案件有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是利用權(quán)力“設(shè)租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財(cái)政資金或國有資產(chǎn)；二是利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個(gè)地區(qū)實(shí)施違法違紀(jì)行為；三是利用虛假注資、虛假項(xiàng)目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。產(chǎn)生這些問題，既有一些人員法紀(jì)觀念淡漠、依法行政意識(shí)不強(qiáng)等主觀因素，也有體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期相關(guān)制度不夠健全、執(zhí)行不夠嚴(yán)格等原因。

一是一些單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，對(duì)決策權(quán)缺乏有效制約和監(jiān)督。有的主要負(fù)責(zé)人利用個(gè)人影響干預(yù)重大決策，或直接違規(guī)決策、插手干預(yù)招投標(biāo)等活動(dòng)，為相關(guān)方面牟取不正當(dāng)利益；有的單位內(nèi)部控制薄弱，對(duì)分支機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人員和重要崗位人員監(jiān)督不力，對(duì)內(nèi)部及下級(jí)單位出現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題，問責(zé)不落實(shí)、不嚴(yán)格，通常大事化小、小事化了。

二是監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全和完善，監(jiān)管合力尚未形成。從目前情況看，不同執(zhí)法部門之間甚至同一執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)管信息不共享、渠道不暢通，對(duì)跨市場、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域的監(jiān)管不到位甚至存在缺失，既增加了管理難度，也不利 于防范不法分子利用信息“隔離”騙取資金等問題。

三是市場經(jīng)濟(jì)體系不夠成熟和規(guī)范，相關(guān)法規(guī)制度也需進(jìn)一步完善。有的法規(guī)禁止性規(guī)定多，處罰規(guī)定少，實(shí)際處罰力度小；有的存在漏洞，如現(xiàn)金管理及電子支付業(yè)務(wù)等制度，在監(jiān)控大額提現(xiàn)、識(shí)別客戶風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)法人賬戶轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶提現(xiàn)等未作明確限制，個(gè)別不法人員正是利用此漏洞，在網(wǎng)上銀行或多個(gè)賬戶間將資金層層倒手、或以現(xiàn)金私下交易來實(shí)施違法違規(guī)行為的。此次審計(jì)在金融領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的32起大要案中，有19起以現(xiàn)金為主要支付手段，共提現(xiàn)7.43億元；有3件以網(wǎng)上銀行為主要支付手段，涉及資金500多億元。

上述案件移送后，有關(guān)部門已依法查處并結(jié)案20起，其他案件正在進(jìn)一步查處中。審計(jì)署將及時(shí)向社會(huì)公告查處結(jié)果。

對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)署依法征求了被審計(jì)單位意見，已出具審計(jì)報(bào)告、下達(dá)審計(jì)決定。各部門各單位認(rèn)真整改，目前已追回或歸還資金35.85億元，挽回或避免損失47.23億元，根據(jù)審計(jì)意見完善了1075項(xiàng)制度規(guī)定，有617人被追究責(zé)任。最終整改結(jié)果，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會(huì)專題報(bào)告。

對(duì)各部門各單位的審計(jì)結(jié)果和整改情況，審計(jì)署將依法予以公告。

第二部分 審計(jì)意見

一、積極推進(jìn)財(cái)政體制改革，切實(shí)理順政府間財(cái)政分配關(guān)系

明確劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，基本滿足地方政府履行職責(zé)所需財(cái)力。在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，科學(xué)設(shè)臵專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政體制中的修正、補(bǔ)充和均衡地區(qū)間財(cái)力的功能。進(jìn)一步健全統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系，明確公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等的功能定位，完善各類預(yù)算管理制度，處理好不同預(yù)算的資金投向和支出重點(diǎn)，使各預(yù)算之間有機(jī)銜接。

二、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，注重支出績效

進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等公益性和保障性領(lǐng)域的投入，加快建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政管理，嚴(yán)格預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行的規(guī)范性，完善財(cái)政資金績效管理和考核辦法，切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行效果。

三、規(guī)范地方政府舉債行為，繼續(xù)清理整頓地方政府融資平臺(tái)公司

各地應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)?2010?19號(hào)）要求，搞好融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范工作。應(yīng)按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理業(yè)已形成的地方政府性債務(wù)。對(duì)競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的、或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益償還，必要時(shí)可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)統(tǒng)籌制定償債計(jì)劃，通過預(yù)算安排償債資金?？裳芯抠x予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開，舉債計(jì)劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。建立全口徑債務(wù)監(jiān)管體系，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度，避免債務(wù)人責(zé)任轉(zhuǎn)化為政府救助責(zé)任。

附件：1．已公告的單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果（詳見本站“審計(jì)結(jié)果公告”欄目）

2．尚未公告的單項(xiàng)審計(jì)結(jié)果（本站“審計(jì)結(jié)果公告”欄目即日公告）

第五篇：國家治理與社會(huì)治理

芻論國家治理與社會(huì)治理的關(guān)系

李新廷，朱凱（中共中央黨校研究生院，北京100091）

摘要： 國家治理和社會(huì)治理、國家治理體系和社會(huì)治理體制是治理中重要的概念和形式，它們之間有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系。社會(huì)治理是國家治理的重要領(lǐng)域，社會(huì)治理的主體、社會(huì)領(lǐng)域的問題以及社會(huì)治理的價(jià)值都是國家治理的重要組成部分。當(dāng)下，我們應(yīng)以社會(huì)治理體制的創(chuàng)新作為突破口，通過理順政社關(guān)系、激發(fā)社會(huì)組織活力、推進(jìn)基層自治和底層參與、創(chuàng)新社會(huì)矛盾體制、創(chuàng)新社會(huì)治理方式、構(gòu)建多中心的治理模式等途徑來推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定重要的社會(huì)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 國家治理； 社會(huì)治理 中圖分類號(hào)： C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1671-6183（2014）04-0008-04 十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》除了將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 設(shè)定為全面深化改革的總目標(biāo)外，還提到了政府治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)、治理方式等概念，并把“創(chuàng)新社會(huì)治理” 體制單獨(dú)列為一節(jié)。那么，國家治理和社會(huì)治理之間存在怎樣的聯(lián)系和區(qū)別？ 辨析這兩種治理關(guān)系對(duì)我們進(jìn)一步深化改革具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、國家治理與社會(huì)治理

國家治理體系是在十八屆三中全會(huì)的《決定》文件中第一次出現(xiàn)的，這一概念在我國以往的官方規(guī)范文件中并未出現(xiàn)過。但是在十八大報(bào)告中提出了“國家治理” 這一概念，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用” 被寫入了“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革” ［1］ 部分中?？梢钥闯觯谑舜髨?bào)告中，國家治理與社會(huì)管理并列一起。這里的國家治理和之后的十八屆三中全會(huì)《決定》中的國家治理體系并非同一概念，而是從一個(gè)相對(duì)狹義的范疇上界定的，是與社會(huì)管理相對(duì)的?！稕Q定》中的國家治理體系無疑是一個(gè)更為寬泛的概念，是將國家治理和社會(huì)治理包括在內(nèi)的治理體系。不僅如此，在《決定》中國家治理體系的范圍涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨建等領(lǐng)域，可以說是全方位的。也正因?yàn)槿绱?，全面深化改革的總目?biāo)才是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” ［2］ 3?？倳浺矊?duì)國家治理體系作了進(jìn)一步的闡述： “國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！?［3］

國家治理體系是國家治理的體系化狀態(tài)。國家治理既表明了治理的主體是國家，也表明了治理的范圍是在國家的領(lǐng)域之內(nèi)。而國家本身就是一個(gè)較為宏觀的概念，這一宏觀性也表明了國家治理的宏觀性。何增科認(rèn)為： “國家治理是國家聯(lián)合市場和社會(huì)力量對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。國家治理可以從多種維度去分析。從橫向來看，可分為經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理等。從縱向來看，可分為基層社會(huì)治理、地方國家治理、全國性國家治理、國家參與區(qū)域治理和全球治理等?！?［4］ 郭小聰認(rèn)為： “所謂國家治理，是指主權(quán)國家的執(zhí)政者及其國家機(jī)關(guān)（包括立法、行政和司法等機(jī)關(guān)）為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過一定的體制設(shè)置和制度安排，協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)團(tuán)體和公民一起，共同管理社會(huì)公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)、處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和?！?［5］

綜上所述，國家治理的主體和方式都是多元性的，政府和執(zhí)政黨是治理的重要主體，社會(huì)也是重要的治理主體。國家治理的范圍也深入到社會(huì)的各個(gè)公共領(lǐng)域?！稕Q定》中有關(guān)治理的重要論述除了國家治理體系之外，較重要的概念就是社會(huì)治理?！稕Q定》的第十三部分涉及的就是“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”。社會(huì)治理的提出取代了以往的社會(huì)管理以及社會(huì)管理創(chuàng)新，也是對(duì)十八大報(bào)告以及之前所提的社會(huì)管理體制的進(jìn)一步完善和提高。社會(huì)治理針對(duì)的是社會(huì)領(lǐng)域中的社會(huì)問題。姜曉萍認(rèn)為： “社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)國家治理中的社會(huì)問題，完善社會(huì)福利、保障改善民生、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程” ［6］。社會(huì)治理重視的是多元化的社會(huì)治理主體?！稕Q定》中從改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系四個(gè)方面來闡述社會(huì)治理體制的創(chuàng)新，可以說是抓住了社會(huì)治理的重點(diǎn)和核心，體現(xiàn)了國家治理體系中對(duì)社會(huì)多元力量的重視。我們也可以明顯地看到，社會(huì)治理體制是國家治理體系的重要組成部分。具體來說，社會(huì)治理和國家治理的關(guān)系體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

一是社會(huì)建設(shè)是國家建設(shè)的基礎(chǔ)，因而社會(huì)治理是國家治理的基礎(chǔ)。國家與社會(huì)的關(guān)系存在著不同的類型。在學(xué)界已有的研究中，往往根據(jù)國家的強(qiáng)弱和社會(huì)的強(qiáng)弱將國家與社會(huì)關(guān)系分為四種類型①：即強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國家—弱社會(huì)、弱國家—弱社會(huì)、弱國家—強(qiáng)社會(huì)。然而，這種分類容易將國家與社會(huì)對(duì)立起來，造成一種不是國家統(tǒng)治社會(huì)就是社會(huì)壓制國家的研究狀況，不利于國家與社會(huì)的協(xié)同。我們國家在對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系上逐漸改變了以往的國家對(duì)社會(huì)的控制與維穩(wěn)的社會(huì)管理體制，提出了國家治理體系下的社會(huì)治理體制創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)對(duì)于整個(gè)國家治理的重要意義。十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》中都對(duì)社會(huì)建設(shè)予以重視，注重在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，重視保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、深化社會(huì)體制改革。社會(huì)建設(shè)關(guān)切民生等重大領(lǐng)域，社會(huì)治理體制創(chuàng)新表明了國家對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的重視。社會(huì)治理的成效在社會(huì)意義上決定了國家治理的成效。

二是社會(huì)治理領(lǐng)域問題的診斷及其解決是國家治理的主要內(nèi)容。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會(huì)結(jié)構(gòu)性的矛盾和問題日益凸顯，對(duì)民生問題的關(guān)注和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義成為我國國家建設(shè)和治理的主要內(nèi)容。當(dāng)前我們處在社會(huì)轉(zhuǎn)型和國家建設(shè)與治理的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題的凸顯不可避免。我們?cè)趪抑卫矸矫娲嬖诘牟蛔阒饕菍?duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的復(fù)雜問題的診斷不夠準(zhǔn)確，從而影響了治理的效果。國家治理的主要內(nèi)容就是要判斷當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的這一事實(shí)，診斷這一大轉(zhuǎn)型過程中凸顯的各種社會(huì)問題，從而能夠有效的進(jìn)行國家治理。

三是社會(huì)治理的主體即多元化的社會(huì)力量是國家治理的重要主體。國家治理包括多種類型，存在多種維度，因而在治理的主體上也是多元化的，這是國家治理的一大特征。國家治理主體的多元化意味著公共權(quán)力并非唯一的主體，國家治理必須要從政府向社會(huì)傾斜，政府必須協(xié)同多元化的社會(huì)主體形成多元化的治理力量。十八屆三中全會(huì)《決定》中也指出： 要“改進(jìn)社會(huì)治理方式”，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理”，“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面的參與，實(shí)現(xiàn)政

府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，“激發(fā)社會(huì)組織活力”，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織” ［2］，等等，這些社會(huì)治理的主體也是國家進(jìn)行治理的重要主體。

四是社會(huì)治理追求的價(jià)值也是國家治理追求的價(jià)值。社會(huì)治理并非一種單純的治理過程，這一過程貫穿著它自身的價(jià)值追求。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會(huì)治理的價(jià)值訴求。社會(huì)治理主張多元社會(huì)力量的參與，主張社會(huì)力量對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，堅(jiān)持人民的主體地位，這些體現(xiàn)的是對(duì)民主的追求?！稕Q定》還提出治理要依法進(jìn)行，做到依法治理，依法保障公民和社會(huì)組織的各項(xiàng)權(quán)利。社會(huì)治理最重要的目的是要化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、整合不同的利益訴求，保證發(fā)展的成果和社會(huì)秩序的公平正義。多元化的社會(huì)主體在社會(huì)治理過程中不可能沒有利益的沖突，社會(huì)治理的過程就是將這種沖突的過程在一個(gè)安定有序的狀態(tài)下進(jìn)行調(diào)節(jié)，因而社會(huì)治理最基本的要求是保證社會(huì)的安定有序。社會(huì)治理的另一價(jià)值追求是充滿活力，這不僅是指多元主體在參與治理過程中充滿生機(jī)活力，而且也指治理主體的活力能夠讓社會(huì)治理的整個(gè)過程也充滿活力。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會(huì)治理的價(jià)值追求，更是國家治理的價(jià)值追求。

二、以社會(huì)治理創(chuàng)新為突破口，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

社會(huì)治理體制的創(chuàng)新對(duì)于推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化有著重要的意義。楊雪冬認(rèn)為： “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)長期過程、系統(tǒng)工程，也需要確定階段性任務(wù)，明確工作重點(diǎn)。當(dāng)前以及未來相當(dāng)長一段時(shí)間，應(yīng)該加快推進(jìn)執(zhí)政黨以及政府治理的現(xiàn)代化，選擇社會(huì)治理領(lǐng)域作為突破口” ［7］。

第一，社會(huì)治理體制的創(chuàng)新，要理順政府和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政社分開。政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，退出社會(huì)領(lǐng)域的直接管理。2013 年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》，進(jìn)一步闡述了政府機(jī)構(gòu)改革的藍(lán)圖和路線，指出社會(huì)領(lǐng)域自治的重要性，讓人民群眾通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我治理。社會(huì)組織的培育發(fā)展對(duì)于社會(huì)治理體制創(chuàng)新來說意義重大。社會(huì)公共領(lǐng)域是國家與個(gè)體之間的中介，而社會(huì)組織是社會(huì)領(lǐng)域的中介和載體。托克維爾在《論美國的民主》中指出了社團(tuán)組織對(duì)于民主和社會(huì)自治的重要意義。因此，要大力培育多元化的社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織的活力，提升社會(huì)組織的自治功能?！稕Q定》也指出，要“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，“適合由社會(huì)組織提供公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)” ［2］ 50，等等。

第二，社會(huì)治理體制的創(chuàng)新，離不開基層的自治和底層的參與以及社會(huì)矛盾機(jī)制的有效預(yù)防和化解?；鶎邮巧鐣?huì)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層利益糾葛問題的處理和社會(huì)矛盾的化解有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展?；鶎又卫淼闹攸c(diǎn)在于基層的自我治理和底層的政治參與，通過這種自治和參與的方式才能調(diào)動(dòng)基層多元利益主體和治理主體的積極性，才能在自治的過程中化解矛盾，將各方的利益凝聚于治理的過程中?；鶎拥淖灾魏偷讓拥膮⑴c本身就意味著一種多元化治理方式的形成。當(dāng)今多元化的社會(huì)，利益、價(jià)值、需求、矛盾多元化要求社會(huì)治理的多元化，只有多元化的力量才能有效地應(yīng)對(duì)這些多元化的要求，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。底層力量參與社會(huì)治理可以為自身創(chuàng)造活力，緩解政府面臨的社會(huì)壓力，讓政府真正地集中于頂層設(shè)計(jì)，從而壯大公民社會(huì)的力量，不斷促進(jìn)公民社會(huì)的成熟，不斷提高社會(huì)治理的質(zhì)量。因此，要健全基層自治和底層參與的制度渠道和服務(wù)體系，健全解決群眾合理訴求的機(jī)制，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制。

第三，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，構(gòu)建多中心的治理模式。社會(huì)治理體制的創(chuàng)新關(guān)鍵在于改進(jìn)社會(huì)治理方式，創(chuàng)建一個(gè)多中心、協(xié)同性的治理模式。正如《決定》中指出，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)［2］ 49。社會(huì)治理體制既要頂層設(shè)計(jì)又要底層參與，發(fā)揮政府和多元化社會(huì)治理主體的協(xié)同作用。政府掌舵，制定社會(huì)治理的相關(guān)規(guī)則，明確多元主體的主體地位、職責(zé)和手段，協(xié)同好政社關(guān)系，協(xié)調(diào)好多元主體之間的利益關(guān)系，積極地致力于維護(hù)社會(huì)秩序，保障社會(huì)的有序運(yùn)行，保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，為社會(huì)的良性運(yùn)行提供基本的秩序。同時(shí)，提高基層和底層參與社會(huì)事務(wù)的能力，引導(dǎo)社會(huì)組織在治理中的積極作用，構(gòu)建一個(gè)多中心的具有協(xié)同性的治理體制。這一體制還要依法治理，在法律保障下，綜合協(xié)調(diào)各方利益，標(biāo)本兼治，綜合治理，實(shí)現(xiàn)整體性的利益共贏。

總而言之，社會(huì)治理體制的創(chuàng)新對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要的意義，以創(chuàng)新社會(huì)治理體制為突破口來推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是當(dāng)下的一個(gè)重點(diǎn)。因此，將充滿活力的多元化社會(huì)力量整合到社會(huì)治理體制和國家治理體系中來，能夠?yàn)閲抑卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化奠定重要的社會(huì)基礎(chǔ)。

注釋：

① 對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系的研究的代表人物為美國學(xué)者

喬爾·S·米格代爾，相關(guān)著作有《社會(huì)中的國家》、《國家權(quán)力與社會(huì)力量》以及《強(qiáng)社會(huì)與弱國家》等。

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