第一篇：審計整改服務國家治理的路徑選擇

審計整改服務國家治理的路徑選擇

當前我國審計機關存在“重審計輕整改”現(xiàn)象，這在一定程度上影響了國家審計在國家治理中的作用的發(fā)揮。為了促進改善審計整改工作，有效發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”功能，筆者從審計署特派辦的視角，闡述審計整改服務國家治理所發(fā)揮的重要作用，探討分析審計整改過程中存在的問題及原因，并提出對策建議，旨在拋磚引玉，以期對審計機關開展審計整改工作有所裨益，更好地促進國家審計服務國家治理。

一、審計整改服務國家治理所發(fā)揮的重要作用

在國家治理中，國家審計實質上是依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。國家審計通過發(fā)現(xiàn)問題，促使被審計單位審計整改，進而促進國家治理。在這一過程中，審計整改是橋梁，是國家審計在國家治理中發(fā)揮重要作用的有效手段和重要途徑。

1.審計整改是促進依法行政的客觀要求。

審計監(jiān)督的主要對象是被審計單位的財政、財務收支活動，而財政、財務活動的管理權是各級政府及其所屬各部門行政職能和權力的重要組成部分。行政行為的不合法、行政權力的不合理使用，往往會在財政、財務活動中體現(xiàn)出來。審計工作的重要使命就是通過對財政、財務活動過程和存在問題的揭示，發(fā)現(xiàn)和查處各種危害社會主義市場經(jīng)濟的違法犯罪行為，促進廉政建設。審計發(fā)現(xiàn)的許多問題帶有規(guī)律性、普遍性，這些問題源于某些制度、體制、政策方面的缺陷，必須通過深化行政管理體制、財政管理體制和投資管理體制改革，規(guī)范行政行為，從制度、體制、政策方面堵塞漏洞，予以規(guī)范。因此，審計不應停留在對問題的揭露上，還應當對那些具有規(guī)律性、普遍性的問題進行深入分析，進一步從制度、體制、政策層面上提出加強管理，完善制度、體制、政策，深化改革的建議，落實整改的措施、辦法，從而促進各級政府及其各部門依法行政。

2.審計整改是實現(xiàn)國家治理目標的重要途徑。

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的過程中，由于法制不完善，新舊體制轉軌和落后觀念影響等多方面的原因，財政經(jīng)濟領域的不規(guī)范現(xiàn)象還會繼續(xù)存在。審計監(jiān)督應當從實際狀況出發(fā)，認識新形勢下財政資金運行的新特點和違法違規(guī)問題新的表現(xiàn)形式，提出審計建議，督促整改，從制度、體制、政策上予以規(guī)范、提高，使審計整改的過程成為有關地方、部門、單位不斷增強財經(jīng)法紀意識，樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，依法理財、依法執(zhí)政的過程，這樣才能從更高層次上實現(xiàn)國家治理的目標。

3.審計整改是治理“屢審屢犯”的必要手段。

審計制度執(zhí)行以來，通過對多數(shù)單位的審計，依法處理和處罰了一些違法違規(guī)問題，但不可否認的是，屢審屢犯的現(xiàn)象仍然存在。這固然有體制、機制等方面因素的影響，但審計整改未受到應有的重視，重審計、重處理處罰、輕整改也是重要影響因素。特別是未建立審計整改檢查機制，使審計機關提出的整改意見和建議，有關部門、單位未給予高度重視，政府及社會各方面未予以有力監(jiān)督，一審了之必然導致屢審屢犯。因此，全面推行審計整改，強化審計整改檢查力度，可以在一定程度上治理“屢審屢犯”現(xiàn)象。

二、審計整改服務國家治理存在的問題及原因分析

1.審計整改所需時間、審計結果公告所需整改時限與審計法定整改時限90日三者之間存在現(xiàn)實沖突。

被審單位審計整改所需時間與整改問題的嚴重性、復雜性緊密相關，有難、中、易之分，有些問題確實在90日內無法解決，更不要提在審計結果公告所需整改時限內（低于審計法定時限90日）完全整改到位，三者之間存在現(xiàn)實沖突。當然，從審計結果公告的時效性考慮，常要求被審單位整改時限低于法定整改時限也情有可原；但這種做法易導致審計組依據(jù)被審單位整改文件起草整改檢查報告或審計簡報，對被審單位是否整改沒有調查和核實，易產(chǎn)生審計風險。

2.法律法規(guī)不具體，易導致執(zhí)行有障礙。

對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)，新修訂的《審計法實施條例》只是明確可以申請人民法院強制執(zhí)行和建議處分權，如何申請、哪些內容可以申請并沒有具體規(guī)定；新修訂的《國家審計準則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內容是什么、如何采取并沒有闡述。這很容易導致審計整改檢查落實不到位，審計機關的執(zhí)行能力大打折扣。此外，審計部門沒有關于整改工作的具體操作規(guī)范也易導致執(zhí)行不力。

3.審計整改缺乏聯(lián)動機制，未形成有效的整改合力。

被審計單位是否整改，審計機關缺少獨立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強有力的審計整改聯(lián)動機制；但目前我國審計整改聯(lián)動機制明顯匱乏。一是審計整改檢查職能主要由審計機關履行，其他部門參與很少。二是缺少各部門參與的整改聯(lián)席會議制度。三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強制執(zhí)行審計整改情況較少。因此，審計整改的監(jiān)管合力未有效形成，國家治理功能未得到充分體現(xiàn)。

4.審計機關對審計整改檢查積極性不高，做法不科學。

審計機關對審計整改積極性不高，重審計輕整改、重信息輕報告，對被審單位是否真實整改，缺少實地調查核實。部分審計整改檢查報告或簡報沒有實地調查，過于依賴被審單位整改文件，有的甚至只是將被審計單位報送材料內容的順序調整一下。究其原因，這與當前的業(yè)績考核機制不無關聯(lián)，審計整改所占分值太少。而且，審計整改檢查的做法也不科學，各單位普遍采取的是“誰審計誰負責”的原則，即由審計項目的審計組長或主審人員負責跟蹤落實整改情況，并兼顧指導被審計單位整改和資料收集工作。這一做法的優(yōu)點是審計人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計任務繁重，審計人員又要監(jiān)督整改工作，實在是“分身乏術”。另外，存在于部分審計人員思想認識中的畏難情緒，也導致了“重審計、輕處理”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

5.被審單位不重視審計整改。

少數(shù)被審計單位仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關等錯誤認識，或者主觀上有意識地進行“選擇性整改”。對其有利的部分，比如加強內部管理的建議往往接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前年度發(fā)生的問題等，被審計單位的態(tài)度就變得消極。一些屬于體制機制范疇的不規(guī)范、不完善、不合理的問題，被審計單位也就更難以整改到位了。

6.審計整改無統(tǒng)一標準和量化指標，實際效果難以定量判定。

目前，我國審計機關對審計整改程度沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準，缺乏量化指標，易導致被審計單位對違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標準。例如，對同一類型問題，被審計單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，從而無法對整改程度進行量化考核，無法衡量整改是否到位。其次，對于整改的完成程度，也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實際效果。

7.審計整改效果與審計項目計劃關聯(lián)性不夠強。

當前，在年度項目計劃安排中，沒有把歷年審計的整改效果作為選擇項目的一個重要依據(jù)；而且，在審計內容的確定方面，往往沒有把整改的執(zhí)行情況作為一項重點內容，導致審計人員僅僅只關注本次需要查處的問題。

8.審計機關重“事后整改”輕“事中整改”，未有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用。

當前，審計機關比較重“事后整改”輕 “事中整改”，這與審計業(yè)績考核存在一定關系。“事后整改”易形成整改的量化指標，因為它包含審計查處的問題、審計決定及審計報告中陳述的審計建議，審計組能據(jù)此撰寫整改簡報，并反饋回被審計單位因整改而產(chǎn)生新制度，取得審計業(yè)績；而“事中整改”不易形成整改的量化指標，不易形成量化的審計業(yè)績。但是，從發(fā)揮國家治理功能作用、促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認為，“事中整改”較“事后整改”更重要，因為只有在審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計單位內控不健全、存在經(jīng)營或道德風險，審計組及時指出糾正，風險才會消失，損失浪費或同志失足的現(xiàn)象才會避免，審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用才會有效發(fā)揮。誠然，“事后整改”發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”的建設性作用，但“事中整改”與“事后整改”比較，前者更能凸現(xiàn)審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用，起到防范于未然。

三、審計整改服務國家治理的路徑選擇

1.修改法律或司法解釋，以細化審計整改有關法律條文和時限。

針對審計整改存在的延期或拒絕整改缺少明確的法律法規(guī)依據(jù)、審計結果公告所需整改時間與法定時限沖突、其他職能部門配合審計機關履行審計整改檢查職能不到位等問題，應修改《審計法實施條例》等法律法規(guī)，予以明確細化完善。當然，在《審計法實施條例》、《國家審計準則》剛修訂不久的情況，再次修改不現(xiàn)實；但可以以審計署的名義出臺法律解釋條文，并對拒絕、拖延審計整改的行為增設審計罰款權。明確具體的處理處罰依據(jù)、整改程序及時限、相關職能部門必須履行的義務，強化審計整改檢查的威懾力。以審計整改時限沖突為例，可以按整改對象的難易程度、金額大小區(qū)別對待，進行易、中、難分類管理。容易整改的問題，如調賬，必須30日內整改；一般問題，60日內整改；體制、機制方面難整改的問題，360日內整改。這樣做，在一定程度上能緩解時限性沖突。

2.加大審計整改結果公告力度，并重新賦予審計署特派辦審計罰沒權，以督促被審單位重視審計整改。

群眾的力量是無窮的，因此，審計機關有必要借助媒體的影響力，通過建立健全審計整改結果公告制度，并加大審計整改結果公告力度，讓被審單位的審計整改暴露在人民群眾的監(jiān)督下，以督促其積極整改、維護其聲譽。審計機關通過宣傳報道審計整改工作典型，公開曝光拒不整改或屢審屢犯、屢禁不止的部門和單位，使審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的有效結合，大力提升審計整改效果。同時，為了促使被審單位進一步重視審計整改，需要賦予審計署特派辦的審計罰沒權，以豐富審計整改檢查的制約措施，提升審計整改檢查的力度；況且《審計法實施條例》也明確各級審計機關有審計罰沒權。

3.建立審計整改聯(lián)動機制，強化審計整改監(jiān)管合力。

審計整改聯(lián)動機制具有極其重要的作用，從微觀的角度來說，審計機關與被審計單位是對立的，出發(fā)點是不一致的。審計整改在一定程度上觸動了被審計單位及關聯(lián)單位的核心利益和信譽，產(chǎn)生抵觸情緒和不配合是難以避免的。因此，沒有其他部門配合，僅靠審計機關的力量難以使查出的問題得到全面整改或有效落實，審計整改將流于形式。但從宏觀的角度來說，審計機關與被審計單位的最終目的是一致的、目標是統(tǒng)一的，都是為了促進良好國家治理和國民經(jīng)濟健康發(fā)展，各級審計機關實質是各級人民政府的內審部門，幫助其化解潛在風險。因此，各級人民政府應重視審計整改工作。而審計署也可以以審計署令或法律解釋的形式要求地方各級政府重視審計整改工作。并建立審計整改聯(lián)動機制，以發(fā)揮審計整改監(jiān)管合力。一是建立聯(lián)席會議制度。建立由各級政府分管審計工作的領導牽頭，紀檢監(jiān)察、組織人事、檢察、發(fā)展改革、公安、財政、審計、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務、工商等有關部門參加的審計整改工作聯(lián)席會議，通報審計查出的問題，研究解決審計整改工作的難點問題，落實審計整改責任。二是細化各部門審計整改職責。將財政部門、發(fā)展改革部門等在落實審計整改意見上應負的職責進一步細化，以提高可操作性。三是完善審計整改問責制度。明確被審計單位的主要負責人是落實審計整改工作的第一責任人。對不按規(guī)定期限和要求進行審計整改的單位，由聯(lián)席會議成員單位根據(jù)各自職能進行責任追究。

4.改變審計業(yè)績考核機制和重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，充分調動審計人員履行審計整改檢查職能的積極性。

改變當前審計機關的審計業(yè)績考核機制，將審計整改工作納入考核體系，并占有較大權重，這是非常重要的。它能充分調動審計機關、審計業(yè)務處室、審計人員的進行審計整改檢查的積極性。同時，改變重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，將“事中整改”也納入審計整改考核體系中，并充分研究給予兩者合適的比例權重，以鼓勵引導審計人員既重視“事后整改”，也重視“事中整改”，較好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能的預防、建設性作用。

5.改變審計整改檢查人員組成模式，探索審計機關的審計、整改職能相分離原則。

目前，審計整改檢查人員組成模式不科學，主要采取“誰審計、誰督促整改”的模式，違反了不相容職能相分離原則，也加大了審計人員的負擔。因此，有必要改變審計整改檢查人員組成模式。在當前審計環(huán)境下，應組成法規(guī)處牽頭、辦公室、經(jīng)辦業(yè)務處室參與的審計整改檢查領導小組；法規(guī)處起草審計整改報告或審計簡報。上述三部門參與的理由是法規(guī)處負責項目的審理，法律法規(guī)熟悉、定性把握比較準確；而辦公室文字功底較強，文字把關能力比較到位；而業(yè)務處具體經(jīng)辦，非常了解項目的具體情況。同時，三部門的參與也便于審計整改檢查報告或審計簡報的完成與上報。

6.將審計整改納入項目選擇及重點內容確定。對于那些整改不積極、敷衍了事的單位，應加大審計的頻率，提高審計的威懾性。同時，在審計重點確定上，明確對以往審計整改情況的審查。

7.針對違規(guī)情節(jié)輕重規(guī)定相應的處理處罰措施，防止被審計單位避重就輕；同時，根據(jù)被審計單位整改的實際情況進行量化打分，以便于衡量其整改的實際效果。

第二篇：審計整改服務國家治理的優(yōu)化途徑

審計整改服務國家治理的優(yōu)化途徑

一、國家治理視野下的審計整改

狹義地理解，審計整改是指被審計單位根據(jù)審計機關依法審計所做出的處理處罰決定或提出的建議，對其自身存在的違法違規(guī)違紀問題進行糾正和改進的過程。審計整改的主體是被審計單位，是一種內部改進行為。其內容包括：一是被審計單位執(zhí)行審計機關依法做出的審計決定，具有法定約束作用，是審計整改的重點；二是被審計單位根據(jù)審計報告提出的建議，采取措施改進工作、提高管理水平，無法定約束作用。

從國家治理視野下理解，審計整改還涵蓋了外部單位幫助被審計單位整改，是一種外部強制行為。其內容包括：一是司法紀檢部門根據(jù)審計移送處理書，嚴厲處理被審計單位違法違紀問題及相關責任人；二是被審計單位上級主管部門根據(jù)審計移送處理書處理相關責任人，根據(jù)審計決定和審計報告反映的問題及建議督促被審計單位積極整改。

二、審計整改服務國家治理所發(fā)揮的重要作用

在國家治理中，國家審計實質上是依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。國家審計通過發(fā)現(xiàn)問題，促使被審計單位整改，進而促進國家治理。在這一過程中，審計整改是橋梁，是國家審計在國家治理中發(fā)揮重要作用的有效手段和重要途徑。

（一）審計整改是促進依法行政的客觀要求。財政財務活動的管理權是各級政府及其所屬各部門行政職能和權力的重要組成部分。行政行為的不合法、行政權力的不合理使用，往往會在財政財務活動中體現(xiàn)出來。審計工作的重要使命就是通過對財政、財務活動過程和存在問題的揭示，發(fā)現(xiàn)和查處各種危害社會主義市場經(jīng)濟的違法犯罪行為，促進廉政建設。審計發(fā)現(xiàn)的許多問題帶有規(guī)律性、普遍性，這些問題源于某些體制機制制度缺陷，必須通過深化改革，規(guī)范行政行為，從體制機制制度方面堵塞漏洞，予以規(guī)范。因此，審計不僅要揭露問題，更要從體制機制制度上分析問題、提出建議、落實整改措施，以促進依法行政。

（二）審計整改是實現(xiàn)國家治理目標的重要途徑。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的過程中，由于法制不完善，新舊體制轉軌和落后觀念影響等諸多原因，財政經(jīng)濟領域的不規(guī)范現(xiàn)象仍繼續(xù)存在。審計監(jiān)督應從實際狀況出發(fā)，認識新形勢下財政資金運行的新特點和違法違規(guī)問題新的表現(xiàn)形式，提出審計建議，督促整改，從體制機制制度上予以規(guī)范、提高，使審計整改的過程成為有關地方、部門、單位不斷增強財經(jīng)法紀意識，樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，依法理財、依法執(zhí)政的過程，從更高層次上實現(xiàn)國家治理目標。

（三）審計整改是治理“屢審屢犯”的有效手段。審計制度執(zhí)行以來，通過對多數(shù)單位的審計，依法處理和處罰了一些違法違規(guī)問題；但不可否認的是，屢審屢犯的現(xiàn)象仍然存在。這固然有體制機制等方面的原因，但審計整改未受到應有的重視，重審計、重處理處罰、輕整改也是重要原因。特別是未建立審計整改檢查機制，使審計機關提出的整改意見和建議，有關部門、單位未給予高度重視，甚至托關系說情或軟頂硬拖，政府及社會各方面未予以有力監(jiān)督，一審了之必然導致屢審屢犯。因此，全面推行審計整改，強化審計整改檢查力度，可以在一定程度上治理屢審屢犯現(xiàn)象。

三、審計整改服務國家治理存在的問題及原因分析

（一）審計整改所需時間、審計結果公告所需整改時限與審計法定整改時限90日三者之間存在沖突。被審單位審計整改所需時間與整改問題的嚴重性、復雜性緊密相關，有難、中、易之分，有些問題確實在90日內無法解決，更不要提在審計結果公告所需整改時限內（低于審計法定時限90日）完全整改到位，三者之間不一致，存在時限性沖突。當然，從審計結果公告的時效性考慮，常要求被審單位整改時限低于法定整改時限也情有可原；但此做法易導致審計組依據(jù)被審單位整改文件起草整改檢查報告或審計簡報，對被審單位是否整改無調查和核實，易產(chǎn)生審計風險。

（二）法律法規(guī)不具體，易導致“有法難依”。對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)。新修訂的《審計法實施條例》只是明確可以申請人民法院強制執(zhí)行和建議處分權，如何申請、哪些內容可以申請并沒有具體規(guī)定；新修訂的《國家審計準則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內容是什么、如何采取并沒有闡述，針對性和操作性不強。這易導致審計整改檢查落實不到位，審計機關的執(zhí)行力大打折扣，出現(xiàn)“有法難依”的問題。此外，審計部門沒有關于整改工作的具體操作規(guī)范也易導致執(zhí)行不力。

（三）審計整改的監(jiān)管合力尚未有效形成。被審計單位是否整改，審計機關缺少獨立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強有力的審計整改聯(lián)動機制。但目前我國審計整改聯(lián)動機制明顯匱乏。一是審計整改檢查職能主要由審計機關履行，其他部門參與很少。二是缺少各部門參與的整改聯(lián)席會議制度。三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強制執(zhí)行審計整改情況較少。因此，審計整改的監(jiān)管合力未有效形成，國家治理功能未得到充分體現(xiàn)。

（四）個別被審計單位輕視審計整改。個別被審計單位仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關等錯誤認識，或者主觀上有意識地進行“選擇性整改”。對其有利的部分，比如加強內部管理的建議往往接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前發(fā)生的問題等，被審計單位的態(tài)度就變得消極。一些屬于體制機制范疇的不規(guī)范、不完善、不合理的問題，被審計單位也就更難以整改到位了。

（五）審計機關對審計整改檢查積極性不高，做法不科學。首先，審計機關對審計整改積極性不高，重審計輕整改、重信息輕報告。對被審單位是否真實整改，缺少實地調查核實。部分審計整改檢查報告或簡報沒有實地調查，過于依賴被審單位整改文件，有的甚至只是將被審計單位報送材料內容的順序調整一下。究其原因，這與當前的業(yè)績考核機制有關，審計整改所占分值太少，如2012年審計整改分值僅占6%。另外，部分審計人員思想認識中的畏難情緒，也導致了“重審計、輕處理”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

其次，當前審計機關重“事后整改”輕 “事中整改”，未發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的預防性功能。這也與審計業(yè)績考核有關。“事后整改”易形成整改的量化指標，因為它包含審計查處的問題、審計決定及審計報告中陳述的審計建議，審計組能據(jù)此撰寫整改簡報，并反饋回被審計單位因整改而產(chǎn)生新制度，取得審計業(yè)績；而“事中整改”不易形成整改的量化指標，不易形成量化的審計業(yè)績。但從發(fā)揮國家治理功能、促進經(jīng)濟健康發(fā)展的角度出發(fā)，筆者認為，“事中整改”較“事后整改”更重要。因為只有在審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計單位內控不健全、存

在經(jīng)營或道德風險，審計組及時指出糾正，風險才會消失，損失浪費或同志失足的現(xiàn)象才會避免，審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用才能有效發(fā)揮。誠然，“事后整改”發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”的建設性作用，但“事中整改”與“事后整改”比較，前者更能凸現(xiàn)審計“免疫系統(tǒng)”的預防性作用，起到防患于未然。

最后，審計整改檢查的做法也不很科學。各單位普遍采取的是“誰審計誰負責”的原則，即由審計項目的審計組長或主審負責跟蹤落實整改情況，并兼顧指導被審計單位整改和資料收集工作。這一做法的優(yōu)點是審計人員熟悉情況，可以保持工作的連貫性。缺點是審計與整改未分離，既是“運動員”又是“裁判員”；同時也加重了審計人員的負擔。

（六）審計整改實際效果難以定量判定。目前，我國審計機關對審計整改程度沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準，缺乏量化指標，易導致被審計單位對違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標準。例如，對同一類型問題，被審計單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，從而無法對整改程度進行量化考核，無法衡量整改是否到位。同時，對于整改的完成程度，也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實際效果。

（七）審計整改效果與審計項目計劃關聯(lián)性不夠強。當前，在項目計劃安排中，沒有把歷年審計的整改效果作為選擇項目的一個重要依據(jù)；而且，在審計內容的確定方面，往往沒有把整改的執(zhí)行情況作為一項重點內容，導致審計人員僅僅只關注本次需要查處的問題。

四、審計整改服務國家治理的優(yōu)化途徑

（一）細化審計整改有關法律條文和時限。針對審計整改存在的延期或拒絕整改雖有處理處罰依據(jù)但不具體（申請法院強制執(zhí)行無具體操作辦法）、審計結果公告所需整改時間與法定時限沖突、其他職能部門配合審計機關履行審計整改檢查職能不到位等問題，應修改《審計法實施條例》等法律法規(guī)，予以明確細化完善。當然，在《審計法實施條例》和《國家審計準則》剛修訂不久的情況，再次修改不現(xiàn)實；但可以以審計署的名義出臺法律解釋條文，并對拒絕、拖延審計整改的行為增設審計罰款權。明確具體的處理處罰依據(jù)、整改程序及時限、相關職能部門必須履行的義務，強化審計整改檢查的威懾力。以審計整改時限沖突為例，可以按整改對象的難易程度、金額大小區(qū)別對待，進行易、中、難分類管理。容易整改的問題，如調賬，必須30日內整改；一般問題，60日內整改；體制機制方面難整改的問題，360日內整改。這樣做，在一定程度上能緩解時限性沖突。

（二）創(chuàng)新審計整改結果公告方式，探索由被審計單位主動公告審計整改結果。為了強化被審計單位的責任、增強整改的主動性、督促其遵紀守法和嚴格自律，并有效降低審計機關的公告風險和工作量，有必要創(chuàng)新審計整改結果公告方式，探索由被審計單位主動公告審計整改結果。審計機關對其公告內容進行真實性檢查，并將檢查結果以審計署名義進行公告。

當然，此做法的前提是審計機關法制部門要制定統(tǒng)一規(guī)范的審計整改結果公告模版，明確告知被審計單位公告內容及時限要求，更為重要的是要出臺司法解釋賦予被審計單位主動公告審計整改結果的權利和義務、明晰虛假公告的嚴重法律后果。

（三）加大審計整改結果公告力度。審計機關要借助媒體的影響力，通過建立健全審計整改結果公告制度，并加大審計整改結果公告力度，讓被審單位的審計整改暴露在人民群眾的監(jiān)督下，以督促其積極整改、維護其聲譽。審計機關通

過宣傳報道審計整改工作典型，公開曝光拒不整改或屢審屢犯、屢禁不止的部門和單位，使審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督有效結合，大力提升審計整改效果。同時，為了促使被審單位進一步重視審計整改，需要賦予（或者說恢復）審計署特派辦的審計罰沒權，以豐富審計整改檢查的制約措施，提升審計整改檢查的力度；況且《審計法實施條例》也明確各級審計機關有審計罰沒權。

（四）建立審計整改聯(lián)動機制，強化審計整改監(jiān)管合力。審計整改聯(lián)動機制具有極其重要的作用。從微觀的角度來說，審計機關與被審計單位的出發(fā)點不同。審計整改在一定程度上觸動了被審計單位和關聯(lián)單位的核心利益和信譽，產(chǎn)生抵觸情緒和不配合是難以避免的。因此，沒有其他部門配合，僅靠審計機關的力量難以使查出的問題得到全面整改或有效落實，審計整改將流于形式。但從宏觀的角度來說，審計機關與被審計單位的最終目標是一致的，都是為了促進國家良治和經(jīng)濟健康發(fā)展，各級審計機關實質是各級人民政府的內審部門，幫助其化解潛在風險。因此，各級人民政府應重視審計整改工作。而審計署也可以以審計署令或司法解釋的形式要求地方各級政府重視審計整改工作；并建立審計整改聯(lián)動機制，以發(fā)揮審計整改監(jiān)管合力。

一是建立聯(lián)席會議制度。建立由各級政府分管審計工作的領導牽頭，紀檢監(jiān)察、公安、檢察、法院、審計等有關部門參加的審計整改工作聯(lián)席會議，通報審計查出的問題，研究解決審計整改工作的難點問題，落實審計整改責任。二是細化各部門審計整改職責。將財政、發(fā)改等部門在落實審計整改意見上應負的職責進一步細化，以提高可操作性。三是完善審計整改問責制度。明確被審計單位的主要負責人是落實審計整改工作的第一責任人。對不按規(guī)定期限和要求進行審計整改的單位，由聯(lián)席會議成員單位根據(jù)各自職能進行責任追究。四是強化司法紀檢部門和上級主管部門的外部強制性整改力度，以嚴肅法紀，促進政令暢通。并探索將目前的審計案件移送轉變?yōu)閷徲嬀€索移送，以擴大監(jiān)督范圍和提升監(jiān)督手段。因為審計移送后執(zhí)法不嚴，沒有追究責任人，那就縱容了違法違紀人員，降低了法紀的尊嚴和審計的威信。

（五）優(yōu)化審計業(yè)績考核機制。審計整改在審計業(yè)績考核的權重應進一步提高，以充分調動審計機關、審計業(yè)務處室、審計人員的進行審計整改檢查的積極性。同時，改變重“事后整改”輕“事中整改”的現(xiàn)狀，將“事中整改”也納入審計整改考核體系中，并充分研究給予兩者合適的比例權重，以鼓勵引導審計人員既重視“事后整改”，也重視“事中整改”，較好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能的預防、建設性作用。

（六）改變審計整改檢查人員組成模式，探索審計機關的審計、整改職能相分離原則。目前，審計整改檢查人員組成模式不很科學，主要采取“誰審計、誰督促整改”的模式，違反了不相容職能相分離原則，也加大了審計人員的負擔。因此，有必要改變審計整改檢查人員組成模式。在當前審計環(huán)境下，應組成法規(guī)處牽頭、辦公室、經(jīng)辦業(yè)務處室參與的審計整改檢查領導小組；法規(guī)處起草審計整改報告或審計簡報。上述三部門參與的理由是法規(guī)處負責項目的審理，法律法規(guī)熟悉、定性把握比較準確；而辦公室文字功底較強，文字把關能力比較到位；而業(yè)務處具體經(jīng)辦，非常了解項目的具體情況。同時，三部門的參與也便于審計整改檢查報告或審計簡報的完成與上報。

此外，對于那些整改不積極的單位，加大審計的頻率；在審計項目計劃安排和審計重點確定上，明確對歷年審計整改情況的審查；并逐步探索建立審計整改統(tǒng)一標準和量化指標，形成審計整改量化指標體系。（駱勇、趙田錄、劉靜）

文駱勇 趙田錄 劉靜（審計署西安辦）來源審計署

第三篇：國家審計參與國家治理的方式和路徑

國家審計參與國家治理的方式和路徑

摘要：從國家治理的高度來看，國家審計應走出傳統(tǒng)的財政財務收支審計，不僅僅考慮財政財務信息真實性的評價，更應看到具有較高層次的“受托責任”。未來的國家審計，應從財政財務責任評價，發(fā)展到對行政責任的評價。因此，國家審計監(jiān)督是國家治理的重要基石之一，完善國家治理機制是國家審計工作的目標和任務。

關鍵字：國家審計 國家治理 方式路徑

一、國家審計與國家治理的關系

國家審計與國家治理的關系可以表述為兩個方面，一是國家審計本身就是國家治理體系中一個重要的組成部分，是內生于國家治理的；二是國家審計為國家治理服務，通過特有的獨立監(jiān)督對國家治理發(fā)揮作用。概括起來應該是國家審計來源于國家治理，同時反作用于國家治理，審計的國家治理作用是國家審計存在的基本前提。

從前一個方面看，國家審計作為國家治理體系的一部分，加強國家審計本身的治理也是很有意義的。審計署近年來不斷推動審計的法治化進程，健全和完善審計的體制機制，創(chuàng)新和改進審計的方式方法，逐步加大審計隊伍建設的力度，無不體現(xiàn)著對國家審計本身治理的極大重視。毫無疑問，搞好審計本身的治理既是完善國家治理的一部分，也是審計發(fā)揮為國家治理服務的一個首要前提。

從第二個方面看，近年來，通過不斷加強審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能作用，也都體現(xiàn)著審計服務于國家治理的突出特征。

審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分?？梢詮乃膫€方面去理解：一是從歷史發(fā)展過程來看，國家審計始終是國家治理的重要組成部分。二是從政治制度設計看，國家審計是國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，既是內生的，又是獨立的。三是從審計運行機制來看，國家審計有效發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對改善國家治理具有重要意義。四是從增強治理績效來看，國家審計通過發(fā)現(xiàn)并促進問題整改，保障各項治理措施落到實處。

國家審計與國家治理的關系其實并不是一個新問題。2004年12月原審計長李金華在中央財經(jīng)大學法律系主辦的“中國財經(jīng)法律論壇”上就發(fā)表過《國家審計是國家治理的工具——為問責導航》的演講，明確提出了“國家審計是國家治理的工具，要在國家治理過程中發(fā)揮不可替代的作用”的命題，同時指出“完善治理是中國長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的內在要求，需要社會各種力量共同努力”。

由此可以看出，時下大家討論的“國家審計與國家治理”問題，不僅是對“審計免疫系統(tǒng)”論的深化，更是我國審計理論和審計基本經(jīng)驗的總結，也是隨著我國審計實踐的不斷發(fā)展，對進一步提高境界、提升層次，更好地履行審計監(jiān)督職責提出的更新、更高的要求。國家審計與國家治理這一命題的提出對把握審計發(fā)展的規(guī)律、一般與特殊的統(tǒng)一，推動中國特色的審計理論、審計制度的創(chuàng)新，促進中國審計工作的全面科學發(fā)展，都將產(chǎn)生重要而深遠的影響。

二、國家審計作為國家治理工具的意義

在我國當代民主框架下，將國家審計作為國家治理的有效工具的意義是非常重大的。(一)拓展了國家審計的作用范圍：從單純審查財務、財政收支到關注體制與制度的改革 在我國，從國家審計的發(fā)展軌跡可以看出，我國國家審計的監(jiān)督范圍，不斷地在拓展。自我國各級審計機關成立以來，在改革開放之初，計劃體制的特色還是十分明顯的，國有經(jīng)濟的大統(tǒng)一格局下，財政審計在“上審下”的制度下，維持了很小的規(guī)模，而國家審計的重點，主要集中在國有企業(yè)方面；此后，財政審計在《審計法》的強力推進下，獲得了較大的發(fā)展，而隨著中央“國退民進”的政策實施，企業(yè)審計的規(guī)模發(fā)生了較大的萎縮。在財政審計方面，增加了“績效審計”的力度，使傳統(tǒng)財政審計向深層次延伸。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，國家審計增加了社會保障基金的審計，環(huán)境保護審計和駐外機構審計等等內容，國家審計的范圍在結構上與內涵上均發(fā)生了顯著的變化。然而，應當看到，那種“出了西家走東家”式的微觀式的審計的確解決了被審計單位的某些問題，改進了相關的工作，但是，沒有從根本上觸及國家和地方在管理體制與制度層面上的問題，使國家審計實際發(fā)揮的作用很有局限性。國家審計如何在我國轉軌時期這個許多方面無序的狀態(tài)下，以很少的資源消耗，通過解決“點”上的問題，再深入到解決“面”上的問題，顯然是必須認真面對的問題。體制與制度問題解決了，也就達到了國家治理的效果。(二)強化對官員個人權力的制衡：經(jīng)濟責任審計的深化

一開始對企業(yè)負責人的經(jīng)濟責任審計，到后來對縣級以下領導人進行經(jīng)濟責任審計，再到現(xiàn)在的對廳局級、省部級領導干部進行經(jīng)濟責任審計，我國的國家審計已經(jīng)將傳統(tǒng)的財務、財政收支審計，延伸到了對領導人職務責任的審計，使國家審計成為制約公共機構個人權力的有力工具。經(jīng)濟責任審計被認為是中國國家審計的一大特色。仍然可以斷定：“經(jīng)濟責任審計將成為未來國家審計的亮點”。在最近十年中，中國的政治體制改革幾乎沒有重大突破，新的經(jīng)濟基礎與落后的上層建筑之間矛盾重重，其中，一個關鍵性問題是官員腐??；而目 前，在所有的腐敗中最突出的是“用人”腐敗。這是當前干群關系緊張的根本原因。解決對領導干部的權力約束問題，自然是離不開經(jīng)濟責任審計。在我國政治體制沒有根本性改變的狀況下，經(jīng)濟責任審計將一直是解決干部腐敗的有力工具，并且可能發(fā)揮越來越顯著的效果。在未來，經(jīng)濟責任審計將成為國家審計在國家治理領域發(fā)揮重要作用的突破口。在我國，政治體制改革進入了“瓶頸”，由于受到既得利益者的掣肘，政治改革舉步維艱；在政治改革中，核心問題是干部任用問題，這導致“吏治”的問題變得越來越突出。經(jīng)濟領域的問題是所有問題的集中體現(xiàn)，而所有的腐敗都與獲得不正當經(jīng)濟利益息息相關。國家在反腐敗方面，賦予國家審計以重任，國家審計不應當缺席。國家審計成為國家“反腐倡廉”的重要工具，是我國特殊時期國家治理的一項重大要求。在目前，黨組織的經(jīng)濟控制權力邊界并不明晰，在這種情況下，部分黨的基層領導人對經(jīng)濟活動的干預將不可避免；在我國現(xiàn)行的***的政治制度下，對權力的制衡本來就存在著某些缺陷，在黨的部分基層領導人借黨的名義濫用權力時，對這些領導人的約束就十分必要；而對國家治理，也應當考慮“治黨”的問題：后一個問題解決了，前一個問題就容易多了。國家審計將經(jīng)濟責任審計擴展到黨組織層面，是經(jīng)濟責任審計發(fā)展中獲得的重大突破。(三)增加對執(zhí)法機構的約束：國家審計立法功能的突起

從建立中國特色的市場經(jīng)濟角度看，政府的“管理”職能應當向“服務”職能轉變，這意味著需要將本來市場調節(jié)的權力歸還給市場，即政府的權力應當縮小。但是，在社會轉軌時期，政府的經(jīng)濟控制權力不是在變小，而是在事實上表現(xiàn)為一種無序擴展的態(tài)勢；堅持“中國特色”已經(jīng)成為某些政府官員強化政府對經(jīng)濟干預的正當借口，為了維護市場化改革的成果，對政府權力的制約必不可少。國家審計需要通過提出有關的立法建議，使政府“依法行政”，達到治理政府的目的。

三、國家審計在國家治理中發(fā)揮作用的實現(xiàn)途徑

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會各方面對審計的要求越來越高、越來越廣。各級黨委、政府希望審計工作在推動制度創(chuàng)新、機制轉變、政令暢通方面發(fā)揮更大作用，客觀上要求審計必須更加緊密地圍繞黨委、政府的工作中心開展工作，提供更加有價值的信息和建議，更好地為黨委、政府決策服務；社會公眾希望審計敢于揭露違法違規(guī)事實，嚴肅查處大案要案，及時把審計結果和整改情況向社會公告，客觀上要求審計必須狠抓質量，提升水平，出更多更好的成果；即使是審計對象對審計的要求也在提高，希望審計公平、公正和發(fā)揮建設性作用，推動被審計單位更好發(fā)展，這就要求審計機關要在關注真實、合規(guī)的基礎上，更加關注效益情況，并提出切實有效的審計建議，促進科學發(fā)展。國家審計在國家治理中發(fā)揮作用的實現(xiàn)途徑主要有：

（一）政策和體制層面：

1、促進國家宏觀經(jīng)濟政策的貫徹落實。

這些年來，根據(jù)國際、國內經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，黨和國家制定了一系列政策、規(guī)定、辦法和措施，促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，這些政策措施是否得到認真貫徹落實，是關系改革發(fā)展成敗與否的大問題。由于種種原因，有的地區(qū)、部門和單位在貫徹落實國家宏觀政策方面還可能存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。如：有的不會或不善于利用政策，有的打政策擦邊球，有的自立章法違背政策的精神實質，這些問題如果不很好地加以解決，就會阻礙經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。國家治理的順利運轉要求確保黨和國家重大方針和決策部署的政令暢通，國家審計通過經(jīng)常性地檢查監(jiān)督，可以及時掌握、積累大量的第一手資料，并且對各種經(jīng)濟信息進行驗證鑒別和篩選，以判明經(jīng)濟信息的可靠程度，最終為宏觀決策、公民參政議政提供真實可靠的信息。

國家審計要在國家宏觀調控中發(fā)揮促進作用，首先要為國家有關部門進行科學決策提供及時、客觀、可靠的信息，審計機關在審計工作中要注重分析和反映國家相關政策措施和重大工程項目的執(zhí)行和管理情況，以及政策和項目執(zhí)行中存在的問題，為國家科學決策和完善宏觀調控政策，加強公共投資項目管理提供支持；其次要在審計工作中發(fā)現(xiàn)和查處違反國家宏觀調控政策問題，保障國家宏觀調控政策落到實處。

2、揭示體制、機制和制度性問題，推動深化改革。

溫家寶總理曾指出，審計機關要進一步深化改革、完善制度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的建設性作用。劉家義審計長也指出“建設性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，決定著審計能夠在多大范圍內促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”。因此，國家審計在揭露問題的同時，充分發(fā)揮建設性作用，通過揭示反映體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，開展從現(xiàn)象到本質、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理、防范風險的建議，促進完善體制制度、深化改革，促進提高經(jīng)濟社會運行質量和績效，才是審計工作最大的成果，才能充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。審計工作的實踐也充分證明了這一點?！笆晃濉逼陂g，全國各級審計機關審計和調查72萬多個單位，注重揭示和反映經(jīng)濟運行中的普遍性、傾向性、苗頭性問題和新情況，深入分析原因，并從制度、體制層面提出意見和建議，為黨和政府及有關部門的決策和管理提供了真實的信息和依據(jù)，為推動政策制度的完善起到了積極的促進作用。

3、運用國家審計治理功能優(yōu)化公共政策評估機制。

公共政策的制定和執(zhí)行往往直接關系到社會公眾的切身利益，如果政策的制定缺乏科學性，那么決策失誤帶來的負面效應則會顯現(xiàn)出來。我國正處于轉型時期，公共政策的實踐中，存在著重政策制定、執(zhí)行，輕政策評估的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)決策失誤，最終買單的將是社會公眾。前任審計長李金華在多次指出，我國某些地方的政府部門和國有企業(yè)的決策失誤以及由此帶來的損失浪費比貪污腐敗現(xiàn)象更嚴重。我國目前還沒有構建公共政策評估機制，使得部分公共政策的制定沒有法律依據(jù)，甚至可能服務于少部分人的個人私利，這從一定程度上影響了我國的法治水平。陳振明（1998）認為公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政策行為，目的在于取得有關這方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。也就是說公共政策評估是一種事后評估，是對公共政策執(zhí)行過程的評估，是在政策執(zhí)行過程中評估政策的實際效果與預期效果之間的差別的過程。因此，根據(jù)該定義，國家審計無論是從評估主體、評估方法，還是信息獲取的角度，都是能夠勝任公共政策評估的角色之一。國家審計署每年會依照公共財政流向的重點，以及涉及國家宏觀調控政策的領域，對一些財政專項資金進行審計。政府應構建公共政策評估制度，充分利用審計結果服務于宏觀經(jīng)濟政策的制定，避免過去國家審計發(fā)現(xiàn)的相同或類似的問題，因為阻止錯誤的發(fā)生要遠比發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤更有效和經(jīng)濟。同時審計工作報告應注重在進行歸納分析的基礎上，全面評價政策執(zhí)行情況和效果，集中反映帶有普遍性和傾向性的問題，這有利于引起重視，更能有效地為加強宏觀管理提供決策依據(jù)，促進更好地研究和解決這些共性問題，提高政府的管理水平。

4、促進政府責任法制化，建立健全問責機制。

根據(jù)社會主義發(fā)展規(guī)律，政府應是公共管理和服務的提供者。政府行使行政權力必須明白權力源于人民。在人民與政府的關系上，政府為人民存在，人民政府應始終是最廣大人民根本利益的忠實代表者、實現(xiàn)者和維護者。為實現(xiàn)政府權力本位向責任本位的轉變，國家審計應相應發(fā)展其權力制衡功能，從現(xiàn)在聚焦于經(jīng)濟活動層面的審查監(jiān)督深入落實到人員責任層面。也就是說，國家審計不僅對各個政府部門和各項具體經(jīng)濟活動的真實、合法和有效性進行審計，查錯防弊，還要對發(fā)現(xiàn)的問題進一步追溯到個人責任。對存在問題者，無論是領導干部還是普通公職人員，國家審計都須依法查處；對依法行政者，國家審計則應解脫其對民眾的責任。這種追究制度，能使政府重視其在各項公共服務中對民眾所承擔的經(jīng)濟責任，并為解脫責任將任務細化層層分解落實到個人，形成責權對等的體制，實現(xiàn)責任政府的蛻變。首先，國家審計監(jiān)督要關注政府在預算執(zhí)行過程中的責任。因為審批預算的權力來自人民，這種權力的最終實現(xiàn)必須依托于預算的有效執(zhí)行，否則，人民的權力就會旁落。其次，國家審計監(jiān)督要關注政府部門履行責任的有效性，積極開展效益審計。因為取之于民的資源，只有用之于民，并用出成效，才能滿足納稅人的要求，這才是政府責任的最終歸宿。再次，國家審計監(jiān)督要關注一切受托經(jīng)營者的責任，促使這些受托經(jīng)營者在使用人民賦予的權力時，時刻不忘對人民承諾的責任。

5、深化政府預算審計制度推動政府預算改革。

政府預算是公共財政的主要載體和核心內容，涉及國計民生，關系到最廣泛的公共利益。作為代表社會公眾利益的國家審計，應對政府使用公共財政資源的合法性、經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計。要實現(xiàn)國家審計的治理功能，應對我國現(xiàn)行的政府預算審計制度進行改革和完善。首先，應建立政府預算編制審計制度。新《審計法》第十六條規(guī)定，審計機關應當在每一預算終了后，對預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計。由此可見，我國現(xiàn)行的預算審計機制主要以事后審計即預算執(zhí)行情況進行審計為主，沒有建立起事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結合的全面預算審計機制。因此，應建立政府預算編制審計制度，以確保預算執(zhí)行審計的客觀、公正和有效。其次，應建立全部政府性資金審計制度。我國預算執(zhí)行審計的重點是預算內資金，大量有利于預算管理體系外的其他政府資金未納入審計范疇。實際上所有的政府資金，無論是預算內還是預算外，都屬于公共資源，因此國家審計對象的范圍應擴大到對全部政府性資金，建立全部政府性資金審計制度。最后，對政府預算執(zhí)行績效審計制度化標準化提高政府效能。我國的績效審計還處在起步階段，對績效審計僅僅還停留在關注和認知的層面上，沒有形成制度化規(guī)范化，缺乏對實務的指導。在面對不同審計對象時，其的特殊性給績效審計造成了困難。因此現(xiàn)階段應借鑒西方國家的先進經(jīng)驗，制定適合我國制度背景的績效審計機制。通過深化政府預算審計制度改革，實施政府預算審計，能夠揭示政府預算制度存在的問題，提出改進建議，推動政府預算制度改革和公共財政體制的建立。今年的審計工作報告在最后一部分，針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，提出了改進預算編制、加強預算執(zhí)行管理、改革財政體制、完善中央政府投資管理、以及明確金融國有資產(chǎn)的收益分配和預算管理制度等五個方面提出了改進的建議。由此可見，國家審計有助于提高整個政府的公共管理水平。

（二）經(jīng)濟安全層面：

1、維護經(jīng)濟安全，保障國家根本利益。

隨著我國改革開放的進一步發(fā)展，隨著經(jīng)濟全球化與復雜化的日益加深，國家經(jīng)濟安全已成為一個不可回避、不可忽視的重大問題。從近年來審計情況看，當前影響我國國家經(jīng)濟安全的問題總體呈現(xiàn)出綜合交織、結構繁雜的態(tài)勢，既涉及財政、金融等宏觀經(jīng)濟，也涉及具體產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等微觀經(jīng)濟；既有呈現(xiàn)出嚴重后果的問題，也有尚未暴露的潛在風險；既有整體問題，也有局部問題。國家審計是國家經(jīng)濟安全保障體系的重要組成部分，作為國家經(jīng)濟安全預警機制的重要一環(huán)，注重發(fā)揮保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，自覺將維護國家經(jīng)濟安全作為審計工作的首要任務，把審計工作更好地融入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，積極從財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全、民生安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全和信息安全等方面，揭示和反映事關全局的、整體的、戰(zhàn)略性問題和關系到國家重大經(jīng)濟利益、關系到國家生存和發(fā)展的重大經(jīng)濟風險，從制度體制上深入剖析原因，向決策部門反饋信息、提出防范和化解風險的對策建議，促進政策的調整與完善，促使有關部門強化管理和監(jiān)督，在維護國家經(jīng)濟安全方面發(fā)揮了十分重要的作用，保障了國家的根本利益。

2、維護市場經(jīng)濟秩序，在新起點上推動社會主義市場經(jīng)濟。

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展必然打破原有的利益格局，催生不同的利益主體，形成多元化的利益格局。在這個過程中政府逐步由經(jīng)濟活動的參與者變?yōu)椴门袉T，政府的職能定位于調節(jié)、監(jiān)督、管理和服務，需要國家審計機關對其宏觀調控政策的落實情況、對市場的監(jiān)管情況及其服務社會的有效性進行監(jiān)督和反映。國家審計是維護市場經(jīng)濟秩序的銳利武器，這是因為審計是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，市場經(jīng)濟的法制性、自主性及自我調節(jié)性特征客觀上需要審計扮演經(jīng)濟執(zhí)法的重要職能；市場經(jīng)濟自身存在缺陷，需要政府通過審計監(jiān)督加以彌補和糾正；市場經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的問題需要運用審計監(jiān)督手段揭示和處理；經(jīng)濟全球化形勢下出現(xiàn)的跨地區(qū)、跨國界的經(jīng)濟結果，需要審計部門相應的監(jiān)督措施。市場越發(fā)展，越要加強審計監(jiān)督，通過加強對市場經(jīng)濟秩序的審計監(jiān)督，促進良好市場競爭環(huán)境的形式，從而謀求市場主體間的利益和諧。

（三）社會公正層面：

1、推進法制、維護社會的公平正義。

法治以及法律的公正性對善治而言都很重要。法治指一個完善的法律框架，公正合理而且能夠被嚴格地執(zhí)行。法治的內涵包括對個人和群體的權利同樣地保護，違法必究。法治保證所有公民人人平等，公民所服從的是法律，而不是當權者的想法，法律保護弱勢群體不受剝奪和壓迫。以依法執(zhí)政、執(zhí)政為民為核心的法治政府必定會制定法律和制度來約束政府及政府工作人員的權力，防止權力的隨意擴張而損害社會公眾的合理訴求，維護社會公正。構建法治社會和維護社會公平正義是國建治理的重要內容，也是構建和諧社會的重要基礎。目前社會上以權代法、損害公眾利益的現(xiàn)象還比較普遍。國家審計要利用其自身職能充分為推進法制、維護社會的公平正義服務，在日常審計工作中要堅決查處違法亂紀和破壞公平正義的行為，為構建法治社會和維護社會公平正義做出貢獻。

2、揭露和查處違法違規(guī)問題，加強反腐倡廉建設。

近年來，經(jīng)濟社會各項事業(yè)均取得了顯著的成績，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出，反腐倡廉形勢也依然嚴峻，一些崗位腐敗案件多發(fā)，一些領域違法違紀問題突出，一些群眾反映強烈的問題屢禁不止，如決策失誤、違法亂紀、損失浪費、會計信息不真實等，違法違規(guī)和犯罪手段不斷翻新，也更加隱蔽和高智能化，查處的難度也越來越大。而這些情況僅僅是表象，實際上還隱藏著更深層次的權錢交易等腐敗問題，尤其是危害性巨大的集體性腐敗問題。從2010年情況看，審計通過上繳財政、減少浪費等促進增收節(jié)支2099億元，挽回或避免損失344億元；向有關部門移送案件線索和事項3092件，有2541人（次）受到處理，其中查出領導干部對違規(guī)行為負有直接責任的問題金額249億元，82名被審計的領導干部和465名相關人員的問題被移送司法、紀檢監(jiān)察機關處理，最大程度地挽回損失，推動了反腐倡廉工作。因此，可以說，在相當長的一段時期內，揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索、促進反腐倡廉建設仍然是國家審計的工作重點。需要明確的是，揭露和查處重大違法違規(guī)問題不是審計的目的，而是一種途徑、一種手段或者一種方式，要通過查處問題促進反腐倡廉建設，進一步促進經(jīng)濟社會各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

國家審計要在反腐倡廉工作發(fā)揮重要作用，就必須對權力進行制約和監(jiān)督。依照中國憲法、審計法和其他相關法律的規(guī)定，中國的審計機關對所有管理和使用公共資金的單位、項目和事項進行審計和專項審計調查，并對地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團體等單位的主要領導干部，以及國有和國有控股企業(yè)的法定代表人進行經(jīng)濟責任審計。國家審計要充分利用這一職能，通過審計的監(jiān)督、揭示和評價，將政府和官員的權力約束在人民的授權范圍之內，并將政府和官員履行受托責任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，促進權力與責任匹配，強化對權力運行的制度性約束。同時通過揭示和分析違法違紀行為背后的深層次原因，查找制度上和管理上的漏洞，更好地從機制上、源頭上懲治和預防腐敗。

（四）社會公眾層面：

1、國家審計應該為公眾參與國家治理提供保障。

公眾參與國家治理是一個法制國家的重要特征，也是廣大民眾的愿望和訴求。國家審計加強與公眾參與治理的良性互動，是有效地化解和防范社會風險及隱患，加強社會風險管理的一項重要舉措。我國憲法明確規(guī)定“一切權力屬于人民”，國家權力來源于公民的授予，因此國家權力必須服務于社會和公眾的需要。國家權力并非無限，政府等管理部門執(zhí)行國家權力必須合法、高效、廉潔、透明和負責任。因此我國人民民主和依法行政等憲政基本原則，決定了作為國家權力部門之一的國家審計機關，必須以滿足人民的利益的和需要作為工作的首要目標。國家審計保障公眾參與國家治理的一個重要手段就是實行審計信息公開，審計機關應認真貫徹落實《政府信息公開條例》，通過透明審計行為，公布審計結果，擴大公眾的知情權，為公眾參與國家公共領域治理活動提供正確的指引信息、客觀的評價標準等，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能。

2、健全審計結果公告制度提高政府透明度。

2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式頒布實施，標志著我國政府正在向透明政府轉型。國家審計的監(jiān)督職能要求其能夠對政府行為實施有效的監(jiān)督，并能夠向社會公眾提供政府的財務和績效信息真實合規(guī)性的報告，從而促進擁有信息的社會公眾質疑政府財政政策的制定和結果，使政府對財政政策的執(zhí)行更加負責，同時增強社會公眾對宏觀政策選擇理解和信心。因此，審計結果公告制度是實現(xiàn)透明政府的重要制度保障。審計結果公告制度具有雙重作用：一方面披露政府行為，通過多方監(jiān)督和促進其他政府部門的信息公開和透明；另一方面披露國家審計的工作，告訴社會公眾審計機構做了什么，接受社會公眾、同行或相關部門的監(jiān)督和評價。我國自1999年首次向社會公布審計結果以來，引起了強烈的社會反響和共鳴。我國關于審計結果公告制度的法律是2006年修訂的《審計法》，第36條規(guī)定“：審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。”其中“可以”一詞表明了是否選擇公告是審計機關的一種權力。同時《審計署審計結果公告試行辦法》（2002）第9條規(guī)定“未經(jīng)批準擅自發(fā)布審計結果公告的，應當依法追究有關單位和個人的責任”。表明其中人為色彩依然濃厚，缺乏制度約束。因此應根據(jù)國家相關保密法規(guī)的規(guī)定，對涉及諸如國家安全的國家機密的內容予以保密，除此之外應一律公開。也就是說，應該將審計機關公告審計結果的“權利”改為“義務”，將審計結果公告的“批準制”改為“核準制”，逐步做到“以公告為原則，以不公告為例外”，通過制度約束保護了公民的知情權，同時也可以更好地保護審計機構，免于受到相關的打擊報復。這種審計公告制度，不應僅僅停留在最高審計機關的層面上，對于地方審計機關也應實行審計結果公告制度。此外，對于審計公告制度的法律化，還應注意完善事前告知和事后救濟等一系列法律程序。

第四篇：國家審計在完善國家治理中的功能及路徑選擇

國家審計在完善國家治理中的功能及路徑選擇

（陜西省漢中職業(yè)技術學院陜西漢中）

賴秋萍

摘要：前不久國家中央局組織并召開了十八屆三中全會，在此次會議中，國家首次提出了完善國家治理機構的概念。審計機構在國家的治理系統(tǒng)中擔當著重要的監(jiān)督管理職能，它涉及的領域極其廣泛，它本身具有預防、抵御等帶有特殊性的免疫功能。根據(jù)此次會議的精神要求，——提高國家對整體的監(jiān)管以及治理功效，同時深化當前社會中的變革，使得權力運行跟監(jiān)督體系能夠相一致。在此，筆者提出國家審計在完善國家治理中的功能及路徑選擇方面的看法，若有不當之處，還望大家能夠批評指正。

關鍵詞：促進作用審計功效作用治理完善

一． 論述國家治理的內涵

治理理論這個概念興起于九十年代期的西方學術界，其中的一些政治學家跟政治社會學家對治理提出了很多新的說明。最終，在1995年，全球治理委員會在一份研究報告中對其作出了明確的定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，這是一個寬泛的界定，它是一個過程，作為一種制度跟規(guī)則，它有權迫使人們去服從。同時治理還意味著作為一種制度跟傳統(tǒng)，來使得國家的政權得以順利運行。治理的深層含義就是對于國家的治理。另外，國家治理的過程是政府—市場—公民社會的一個協(xié)調過程。本質特征，強調了政府，市場，以及公民的在整個公共事業(yè)中的協(xié)調作用。

國家治理在整個國家的宏觀調控中，占有一個非常重要的地位。國家治理的實質是國家在政府，市場，跟民眾之間的協(xié)調作用處理。治理理論要對三者這種關系應該有一個準確并且清晰的定位。在改革的具體實施過程中，能夠使得政府轉變其之前的一些管理理念，不斷地結合社會的具體現(xiàn)狀，來完善當前的各種法律法規(guī)，進一步加深當前的政府改革進程，這才是符合十八屆三中全會的具體會議精神目的。

二． 地方審計在國家治理中的角色定位

國家治理概念是一個寬泛的概念。從總體上講，它是一種權益分配跟權力制約相結合的制度。它跟國家所有者，以及掌控者之間有錯綜復雜的政治關系。在具體實施國家治理中，需要結合法律手段，經(jīng)濟手段，行政手段以及管理手段，成為經(jīng)濟社會中一只看不見的手，對當下的經(jīng)濟社會進行管理。國家治理的根本目的就是從實際出發(fā)，最大程度地確保廣大人民群眾的利益，來不斷提高國民的生活水平，使我國早日進入小康社會。而國家審計在這一過程中，發(fā)揮著關鍵性的作用，這也是此次十八大三中全會中涉及到的內容。

國家審計是國家治理中的重要組成部分。憲法作為我國最高的法律章程，就對其明確的規(guī)定，國務院各部分跟地方都需要設立相應的審計部門，來對相應的財政收支進行審核，這其中就包括國家的財政機構以及一些企業(yè)組織。尤其重要的一點就是，要依照并且遵循相應的法律章程。

時代在進步，相應的制度也應該完善，相應的體制應該創(chuàng)新，同時要符合時代的需求。要對一些法律的漏洞進行彌補，來完善并且加強它的執(zhí)行作用。審計部門在工作中，要結合具體情況具體分析。另外，審計部門承擔的主要職責，就是監(jiān)督管理。而有關審計部門在具體工作的時候，就可能存在監(jiān)管不力，或者包庇縱容等現(xiàn)象發(fā)生，這些現(xiàn)象在當下中國國情中，屢見不鮮。這就要求審計部門能夠擔負起自身相應的職責，依照法律對其它的權利進行相應的制約，來發(fā)揮本身監(jiān)督約束的能力。除此之外，還應該其它方面的職責，例如，揭露查出罪犯，以及預防風險等政治經(jīng)濟方面的問題。

地方審計，作為國家審計的下屬單位，也有其非常重要的地位，同時它也是國家審計系統(tǒng)中尤為關鍵的一個系統(tǒng)組成成分，因此，它本身同樣也需要承擔相應的職能監(jiān)控責任。地方審計在當代社會中，就要符合相應的規(guī)范，在具體的實施過程中，就要擔當好自己的“四中角色”，分別是：推動發(fā)展的謀士，揭露腐敗的勇士，經(jīng)濟秩序的衛(wèi)士，以及規(guī)范財經(jīng)的醫(yī)士，這四大方面也涉及到我過經(jīng)濟社會中的極大主要體系，關系到具體的民計民生，因此只有從根本上加強這些方面的執(zhí)行能力，才能更好地促進地方政治的科學管理，更好地為百姓造福，這也是國家當前發(fā)展的具體環(huán)節(jié)。

三． 國家審計在國家治理中的突出功能

國家審計在國家治理中占據(jù)著重要的地位，它有很多方面的作用。如果要用一句話來概括，那就是“免疫功能”.在國家治理的大系統(tǒng)中，它就更發(fā)揮出了本身的關鍵性作用，將其分解來看，主要包括四項功能，它們分別是：抵御功能，預防功能，揭示功能跟改進功能。這四個方面涉及到國家管理跟治理中的許多細小部分，只有在平時的審計工作中，落實這些相應的政策體系，審計部分才能真正發(fā)揮出自身的職責功效。下面就來具體地談談這四方面功能。

1.防御功能

“抵御”這個詞在不同的語境下，有不同的解釋概念，從國家審計的角度來論述，它指的是通過審計的執(zhí)行能力，來揭示相關問題存在的不足，同時來保證國家治理的一個過程能夠持續(xù)有效地進行，盡量不出現(xiàn)一些額外的事情，或者之前沒有判斷的漏洞。同時，它要求審計部門能夠分析國家當前存在的一些不完善的事項，并且能夠分析出發(fā)生這種事情背后的深層含義，從體制，制度跟機制的層面去采取相應的解決對策，在治理的過程中，去不斷完善整個國家的治理系統(tǒng)，這樣可以防止一些不利因素對國際審計部門的影響，從而帶來一些不必要的麻煩。

在國家治理的過程中，要充分發(fā)揮出審計作為免疫系統(tǒng)抵御作用，這樣從深層次的角度分析，可以增強國家健康運行的能力，同時還能防止一些消極因素進入到我國現(xiàn)代化的進程中，阻礙我國現(xiàn)代化進程的腳步。這就要求審計工作者，在平時的工作中，及時地發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會中出現(xiàn)的各種不良反應，同時，能夠從中發(fā)現(xiàn)問題，進而找出相應的解決對策，這樣才能逐漸促進經(jīng)濟社會運行的穩(wěn)定。另外還要注意能夠具有分析能力，尤其是對當前的審計免疫環(huán)境進入深層探索的能力，同時，能夠使其與相關的其它經(jīng)濟監(jiān)督部門相配合，建立起統(tǒng)一的合作關系結構，才能從整體水平上，提高審計免疫系統(tǒng)的抵御功能。

2.預防功能

國家審計中的預防功能，有其特定的概念。它的主要作用就是能夠及時地預警跟防范，找出一些影響經(jīng)歷的不利因素，特別是那些短時間內未被發(fā)現(xiàn)的，但是有危害的潛在意向的問題，審計部門在找到這些相關的不利因素之后，能夠及時地采取相應的防范措施，來盡最大的努力將其消滅掉，這樣就從一定程度上降低了它們對經(jīng)濟的破壞性，使經(jīng)濟系統(tǒng)能夠穩(wěn)定運行。在具體實施的過程中，要注意將審計免疫體系與其它的經(jīng)濟監(jiān)督抵御功能相互結合，同時完善相應的法律法規(guī)，提升審計免疫功能的整體效果，這是一個長遠的發(fā)展目標，需要的是很多人的共同努力。

3.揭示功能

國家審計的揭示功能也是一個寬泛的概念，它主要指的是，國家的審計部門通過實際的監(jiān)督跟管理，在平時的工作中，能夠查處一些重大的違法違規(guī)現(xiàn)象，同時能了解到一些相關的經(jīng)濟犯罪的有關線索，從而揭示并且反映出國家治理整個過程中的種種不合理的現(xiàn)象，找出一些阻礙國家治理過程中的障礙，跟制度缺陷，從而進一步加強社會的建設，能夠真正做到反腐倡廉，來推動我國當前現(xiàn)代化的進程，同時，來進一步深化當前的改革，這也是此次十八屆三中全會的要求所在。

審計部門的職責是多方面的，它的揭示功能是其中比較重要的一個方面。歸其原因，可以通過審計的工作，去找到影響國家肌體健康的真正原因，進而找出相應的解決對策。在實施這一過程中時，就要遵循國家經(jīng)濟社會發(fā)展的一些基本理論規(guī)定，同時能夠根據(jù)當前的具體問題，合理定相應的審計重點，同時更要關注到國家的其它財政部門的具體問題，能夠了解到相關的環(huán)保，水利等國家具體的事項，能夠從百姓的角度出發(fā)，著實地了解到廣大人民群眾的切身利益，從多角度，多方面去了解到國家真正發(fā)展的動向，以及在該過程中出現(xiàn)的相關問題，這樣做的目的，就是審計工作跟經(jīng)濟社會健康的運行能夠互相有個關聯(lián)，從而使得審計工作更能夠發(fā)揮出自己的本身作用。

4.改進功能

改進功能在國家審計工作中，同樣也發(fā)揮出了巨大的作用。而改進功能，它主要指的是通過改革相關的政策，來促進改革工作的順利進行，同時這樣做，能夠保證國家治理系統(tǒng)能夠穩(wěn)定地運行。國家在運行階段，必然會遇到很多的問題，這些問題有的是社會本身出現(xiàn)的，有的是在改革的過程中，由于社會的很多惡劣現(xiàn)象，必然出現(xiàn)的很多方面，這些從某一定程度上都阻礙了我國現(xiàn)代化進程的進步。這些不良的方面，對我們的經(jīng)濟改革進步的環(huán)境造成了很大的影響跟破壞，比較嚴重的情況，還會對社會中青年人士，造成不同程度上的誤導。在具體的審計工作開展中，就要尤其注意審計的修改，糾正等問題的滋生，要將政府跟財政中具體出現(xiàn)的相關問題，進一步地落實，同時根據(jù)情況，制定出符合情形的解決措施。同時，還要遵照高層次會議制定出的一些制度以及策略，使棘突的實施過程能夠按部就班地執(zhí)行，這樣做的目的就是來從整體水平提高審計工作的強制性，以及效應性。從我國當前的經(jīng)濟中

分析可以得知；我們審計局的相關研究報告中指出，在過去的七年中，已經(jīng)召開過相關身居預算財經(jīng)工作會議，從中找到了一些當局工作存在的弊端，之后又制定出相應的策略，來從整體角度來對當前的經(jīng)濟狀態(tài)，以及政府的管理，提出改革的問題的實質，同時挖掘潛在的價值，去探索，進而將目前的相關工作做好。

四． 國家審計可以促進國家選擇一個良好的治理路徑

1.可以從多方面來改變當前的經(jīng)濟發(fā)展方式

加快經(jīng)濟發(fā)展方式一直以來就是我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中至關重要的一點，同時它也是我國經(jīng)濟發(fā)展的主線，根據(jù)此次十八屆三中全會中有關經(jīng)濟改革的要求，我們可以看到它在促進經(jīng)濟又快又好發(fā)展中的重要作用。同時從更深層的角度分析，我們可以了解到這種方式，會影響到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的未來前景，同時從審計機關的角度出發(fā)，在具體的行政工作中，正確地運用這種方式，可以履行審計機關本身的相應職責。根據(jù)這次會議的具體要求，我們可以看出審計機關在運行中，應該緊密地結合相關的審計項目，能夠報以公平公正的態(tài)度，同時加大自身的審計力度，來配合好黨中央對一些重大政策的指定以及執(zhí)行。從更長遠的角度來分析，這樣做的益處就是可以更好更快地推動科學技術的進步，來為國家的科技事業(yè)貢獻出力量。同時對于我們整個國家而言，可以從整體上提高國家的戰(zhàn)略性目標，可以促進國家相關政策的進一步落實。

2.可以維護國家的經(jīng)濟安全

國家審計工作的開展，可以反映出國家經(jīng)濟社會中出現(xiàn)的一些潛在風險，可以更加系統(tǒng)地維護國家的財政安全，這樣就能更好地發(fā)揮國家治理中的預防功能，換句話說中，這個?免疫系統(tǒng)機'會發(fā)揮出本身更強大的作用。才能更好地保障當前的經(jīng)濟社會體系能夠良好正常規(guī)范地運作。審計工作要未雨綢繆，不能等損失形成，或者風險發(fā)生之后才去亡羊補牢，這樣做的積極意義不大。這就要求審計工作能夠自身工作的額有效性，能夠防范于未然，真正做好維護國家經(jīng)濟安全的工作。

結束語

國家審計在完善國家治理的過程中，發(fā)揮出了自身巨大的作用。根據(jù)此次十八屆三中全會的具體會議精神，審計部門能夠深入貫徹并落實會議的精神綱領，在具體的工作中，能夠嚴謹認真，公平公正，擔當好自身的角色，真正地為國家的現(xiàn)代化進程貢獻出自己的力量。參考文獻：

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（2）張平；國家審計發(fā)揮作用的機制與評價[J]，中國審計；2010年24期

（3）王換娥，崔銘，國家審計在促進轉變經(jīng)濟發(fā)展方式中的作用[J]。合作經(jīng)濟與科技；2011年16期

作者簡介：賴秋萍（1967.09--），女，陜西漢中人，漢中職業(yè)技術學院經(jīng)濟與管理系黨總支書記，副教授，經(jīng)濟學學士學位。研究方向：注冊會計師審計、國家審計?，F(xiàn)為中國注冊會計師協(xié)會非執(zhí)業(yè)會員，有國際注冊內部審計師資格。

通訊地址：陜西省漢中市漢臺區(qū)宗營鎮(zhèn)

漢中職業(yè)技術學院經(jīng)濟與管理系 賴秋萍（收）電子郵箱：lqp168868@126.com

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第五篇：反腐倡廉是國家審計推動完善國家治理的重要路徑

反腐倡廉是國家審計推動完善國家治理的重要路徑

【摘要】國家治理的關鍵是權力的配置和運用，治理的目標是實現(xiàn)國家良治，而腐敗行為是濫用公共權力為私人謀利的行為，嚴重阻礙了國家良治目標的實現(xiàn)。作為國家治理系統(tǒng)中內生的“免疫系統(tǒng)”，國家審計對權力進行監(jiān)督和制約，能有效地推進反腐倡廉工作。本文分析了腐敗對實現(xiàn)國家良治所造成的危害，結合“免疫系統(tǒng)”理論重點闡述了國家審計對腐敗的預防、揭示和抵御作用，并對國家審計如何更好地推進反腐倡廉提出了幾點建議。

【關鍵詞】國家治理 腐敗 危害 免疫系統(tǒng)一、國家治理的目標是實現(xiàn)國家良治

所謂國家治理，就是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。而實現(xiàn)國家良治則是國家治理的目標，根據(jù)劉家義審計長在“國家審計與國家治理”一文中的論述，良治的標準主要有五條：一是有效的國家安全體系，對外維護主權和對內維持政局穩(wěn)定；二是有效的權力運行和制約機制，防止權力被濫用；三是有效的法律規(guī)則和社會秩序，實現(xiàn)公平正義；四是有效的民生權益保障機制，促進擺脫貧困和增進福利；五是有效的經(jīng)濟社會發(fā)展機制，保障國家經(jīng)濟社會健康運行。

二、腐敗是對國家實現(xiàn)良治目標的重大威脅

根據(jù)中國社會科學院社會學研究所“當代中國社會結構變遷研究”課題組的一項全國抽樣調查數(shù)據(jù)，目前大多數(shù)人認為，權力、職業(yè)和行業(yè)是導致當前中國社會不公平現(xiàn)象的主要因素，大約61.5%的被調查者選擇“因權力造成的不公平”作為當前中國社會最主要的三種不公平現(xiàn)象之首。從中便可以看出，中國人民對政府官員以權謀私和貪污腐敗行為是十分不滿的。人民依法將權力賦予人民意志的代表--國家，國家通過權力的配置和運行實現(xiàn)對國家的治理。權力的使用是國家治理的關鍵因素，在這個過程中，要特別注意防止權力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具，也就是要特別注意防止腐敗行為的發(fā)生。

什么是腐?。繃H透明組織將其定義為:公共部門中官員的行為,不論是從事政治事務的官員還是行政管理的公務員,他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力,使他們自己或親近于他們的人不正當?shù)睾头欠ǖ馗辉Ｆ饋?。從中可以看到，在腐敗行為發(fā)生的過程中，權力是基礎，使用權力的人是主體，謀利是目的，損害他人利益是后果。在本文中我們將腐敗定義為：組織或個人濫用公共權力謀取私利而損害國家和他人利益的行為。無論是對國家、社會還是個人來講，腐敗的危害都是十分巨大的，它影響政府的公信力、擾亂市場經(jīng)濟秩序、損害社會公平正義、侵害人民利益，是國家治理實現(xiàn)良治目標最嚴重的威脅之一。

（一）腐敗影響政府公信力，不利于推進政府改革。

政府公信力是政府通過自己的行為得到社會公眾信任和認可的能力，關系政府工作的權威性和有效性，是人民群眾對政府的滿意度和信任度的反映。人民是國家的主人，政府的權力是人民賦予的，水能載舟亦能覆舟，如果一個政府得不到民眾的信任，經(jīng)濟社會的健康發(fā)展必然受到影響，長此以往，還將對國家的長治久安產(chǎn)生威脅。而腐敗行為的發(fā)生就是對政府公信力的極大損害。例如不久前發(fā)生的***案、劉志軍案，在社會上引起了強烈的反響，讓群眾驚嘆的同時也

引發(fā)了群眾對政府及其公職人員的質疑情緒。

另一方面，腐敗的存在也會降低政府行政效率。機構設置合理、制度建設科學、人員素質良好是政府高效運轉的基本條件。而腐敗分子在選人用人上往往任人唯親、買官賣官，導致部分不作為或不能作為的人充斥到行政隊伍中，而這些人又以如此方式開展工作，形成惡性循環(huán)；又或者腐敗分子形成利益集團，為了維護既得利益，往往阻礙政府改革的推進。

（二）腐敗擾亂社會主義市場經(jīng)濟秩序，不利于經(jīng)濟健康發(fā)展。

隨著我國改革開放的不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟也在不斷完善之中。社會主義市場經(jīng)濟不僅具有市場經(jīng)濟的一般規(guī)定和特征，同時又是與社會主義基本制度相結合的市場經(jīng)濟，它的不斷完善將使我國經(jīng)濟更具競爭力。我們知道，市場經(jīng)濟是一種資源配置行為，其目標是實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，具體說來就是合理和效率。而腐敗行為的發(fā)生，則往往使資源配置不合理、不科學，擾亂市場秩序，不利于經(jīng)濟健康發(fā)展。比如在國家建設項目和土地出讓過程中，規(guī)定要實行招投標機制，就是為了充分發(fā)揮市場的作用，讓資源得到有效配置，但在招投標過程往往會發(fā)生腐敗行為，致使最應該中標的人或組織落選，而通過行賄手段的人或組織得到項目和土地，容易導致建設的項目的不達標或者國有資產(chǎn)的流失，就違背了市場公平競爭的原則，擾亂了市場經(jīng)濟秩序，阻礙了經(jīng)濟健康發(fā)展。

（三）腐敗損害社會公平正義，不利于和諧社會建設。

公平正義是和諧社會最基本的特征之一，是指按照一定的社會標準、正當?shù)闹刃蚝侠淼卮颂幨?，能夠做到堅持公民的權力平等和司法公正，是制度、系統(tǒng)、大型活動的重要道德品質。公平正義最大的特點就是以制度為準、以法律為準、以規(guī)則為準，任何人不能凌駕于其之上。只有在這種環(huán)境中，公民才能對社會產(chǎn)生認同感和歸屬感，才能有機會靠自己的努力實現(xiàn)自己的中國夢。而腐敗行為則是以人的個人意愿代替法律制度，將個人的意志凌駕于規(guī)則之上，讓其他人不能得到其應得的利益，無法行使其應有的權力，是嚴重損害公平正義的行為。

（四）腐敗侵害人民利益，不利于保民生政策目標實現(xiàn)。

人民是國家的主人，我們黨歷來把人民的利益放在重中之重，黨工作的宗旨是為人民服務，始終堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果人民共享的理念。如今，我國國力顯著增強，但是另一方面，民眾的收入增長卻趕不上國家財富的增長，形成了國富民弱的情況，如何解決這一狀況，也是黨中央、國務院特別關注的，多次強調和采取措施，要不斷改善人民生活、增進人民福祉。而腐敗行為，使國家的強民惠民政策不能有效地落到實處，極大地損害了人民利益，有悖于我黨的執(zhí)政理念。例如在征地拆遷中，存在強拆和補償不到位的情況，讓農民失去了賴以生存土地的同時也讓他們看不到未來生活的希望，嚴重損害了被拆遷農民的利益，引起了社會的不穩(wěn)定。

三、反腐倡廉是國家審計推動完善國家治理的重要路徑

從國家治理的角度而言，國家審計就是依法用權力制約權力的制度安排，是國家決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個系統(tǒng)中的監(jiān)督系統(tǒng)之一，是國家治理這個大系統(tǒng)中內生的一個具有預防、揭示、抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。既然國家審計是國家治理的重要組成部分，那么國家治理的目標就是國家審計應該實現(xiàn)的目標。腐敗對經(jīng)濟社會有著巨大的危害，是對國家治理實現(xiàn)良治目標的重大威脅之一，因此，為了更好地服務于國家治理，國家審計就應該發(fā)揮其在反腐倡廉方面的重要作用，可以說，反腐倡廉是國家審計推動完善國家治理的重要路徑。

國家審計具有反腐倡廉的作用，這是由其本質所決定的。我們知道，腐敗是用公共權力謀取私利的行為，其核心是權力的濫用，而國家審計依法用權力制約權力，對權力運行進行有效的監(jiān)督，通過發(fā)揮預防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，可以有效地防止權力被異化或濫用，是推進反腐倡廉的有力工具。

（一）國家審計通過遏制苗頭性問題，可以有效地預防腐敗。

腐敗是重大違法違紀行為，一般而言，腐敗不是毫無征兆突然發(fā)生的，而是由于之前發(fā)生許多苗頭性、傾向性問題沒有及時得到改正或是違法意念轉換為違法行動而產(chǎn)生的，所謂“千里之堤潰于蟻穴”，腐敗就好比河堤，問題就好比蟻穴，如果能及時發(fā)現(xiàn)蟻穴并將其堵住，河堤也就不會潰敗了。審計機關是憲法規(guī)定設立的，對政府財政收支、國家財政金融機構、企業(yè)事業(yè)組織的財務收支進行監(jiān)督的機構。審計是經(jīng)常性的監(jiān)督活動，也就更能及時地感知風險，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，并促進其整改，形成一種威懾力，使有違法違紀想法的人有所顧忌，防止違法意念轉換為違法行動，從而有效地預防腐敗。比如現(xiàn)在的建設項目跟蹤審計，就是對大型建設項目從投資立項到竣工交付使用各階段經(jīng)濟管理活動的真實、合法、效益進行審查、監(jiān)督、分析和評價，做到邊審計邊整改，有效地杜絕了建設過程中產(chǎn)生的腐敗行為。在汶川地震之后，審計署就以“促進災后恢復重建順利進行，保障災后恢復重建不出重大問題”為目標，組織審計機關對汶川地震災后恢復重建進行了連續(xù)3年的全過程跟蹤審計，有效預防腐敗行為的發(fā)生，確保災后重建資金落到實處，有力地促進和保障了災后恢復重建工作的順利推進。

（二）國家審計通過發(fā)現(xiàn)違法違紀線索，可以有效地揭示腐敗。

溫家寶同志在2012年全國審計工作會議上指出，國家審計是反腐倡廉不可或缺的重要力量，要我們及時揭露和查處重大違法違規(guī)問題，對重大案件線索一查到底，對于發(fā)現(xiàn)的腐敗案件和腐敗分子，要及時移交，密切跟蹤檢查處理結果。審計始終把發(fā)現(xiàn)重大違法違紀線索作為實際工作的重中之重，2012年，全國審計共移送案件線索970多件，涉及1500多人，在反腐領域發(fā)揮了重要的作用。而審計揭示腐敗的作用，也是由審計的特點決定的：一是國家審計具有獨立性，憲法規(guī)定審計機關在國務院總理領導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。審計可以獨立行使審計監(jiān)督權，不涉及其他利益，能夠客觀公正地反映問題、揭露重大違法違紀案件。二是腐敗的發(fā)生往往都會以謀取經(jīng)濟利益為目的，而國家的資金和資產(chǎn)都是審計重點關注的對象，通過對國家資財?shù)谋O(jiān)控，審計也就更能發(fā)現(xiàn)國有資金被挪用、侵吞，國有資產(chǎn)流失等情況，從而揭示腐敗行為。三是國家審計涉及的范圍廣。審計工作涉及財政、金融、企業(yè)、投資、社保、環(huán)保等多項領域，可以說包含了國家經(jīng)濟社會發(fā)展的主要方面，而這些領域項目多、涉及資金量大，也是腐敗的高發(fā)區(qū)域，通過對這些領域的監(jiān)督，可以更好地發(fā)現(xiàn)腐敗行為。另一方面，國家審計涉及的層次也在逐步提高，比如正日趨成熟和完善的經(jīng)濟責任審計，就為審計反腐提供了一個更高的平臺，對“一把手腐敗”也起到了良好的制約作用。

（三）國家審計通過促進體制機制完善，可以有效地抵御腐敗。

鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”同樣，在權力運行和監(jiān)督過程中，一個完善、合理、規(guī)范的制度是十分重要的，是抵御腐敗的重要防線。如果只是單純依靠查處腐敗行為、處理腐敗分子，對反腐工作的推動力是不夠的，例如河南省交通廳連續(xù)三任廳長落馬就說明了這個問題?！皩徲嬶L暴”曾讓民眾眼前為之一

亮，對審計的查錯糾弊、懲治腐敗的功能寄予厚望，但隨后，卻出現(xiàn)了屢審屢犯、屢犯屢審的尷尬情況，其根源就在于體制機制的弊端沒有消除、漏洞沒有堵塞。如今，劉家義審計長提出的審計“免疫系統(tǒng)”理論很大程度上就是為了解決這個問題。在審計工作中，不僅要查找問題、發(fā)現(xiàn)重大違法違紀線索，還要結合實際深入分析問題產(chǎn)生的原因，揭露體制機制性障礙，提出有針對性的建議，2012年，審計推動建立健全制度4800多項，從而有效地促進制度完善，讓腐敗分子無漏洞可鉆，想腐而不能腐，構筑起一條抵御腐敗的堅實防線。

四、對國家審計更好地發(fā)揮反腐倡廉作用的幾點建議

如今，腐敗呈現(xiàn)“群體化”、“高官化”、“巨額化”、“國際化”等新特征，反腐形勢依舊嚴峻，面對新形勢，如何促進國家審計在反腐倡廉工作中發(fā)揮出更重要的作用，是我們必須思考的問題。

（一）進一步加強審計隊伍建設。

審計干部是審計工作具體的執(zhí)行者和實施者，審計隊伍素質的高低和審計目標是否能完成、審計工作發(fā)揮的作用大小息息相關。打鐵還需自身硬，只有有了一支政治牢靠、本領高超、敢打硬仗的審計隊伍，國家審計才能更好地發(fā)揮在反腐倡廉工作中的效果。第一，要不斷提升審計干部的政治素養(yǎng)。作為一名國家審計干部，我們工作的出發(fā)點應該落在國家和人民的利益上。要培養(yǎng)審計干部的“責任意識”、“公仆意識”和“廉政意識”，不斷提升審計干部政治素養(yǎng)。第二，要不斷提高審計干部的專業(yè)能力。如今，腐敗發(fā)生的方式和手段越來越隱蔽，涉及的領域越來越廣，這就要求審計干部要具有更專更廣的業(yè)務技能、大案要案意識和職業(yè)敏感性，才能在千頭萬緒的工作中發(fā)現(xiàn)違法違紀線索，揭露腐敗行為。第三，要不斷加強審計干部的工作作風。在發(fā)現(xiàn)違法違紀線索以后，腐敗分子往往會多方阻撓審計工作的開展，甚至還會對審計人員威逼利誘，在這時，就需要審計干部有不懼困難、敢打硬仗的作風，對違法違紀案件，一查到底。

（二）進一步完善經(jīng)濟責任審計。

我們知道，腐敗的發(fā)生來自人的欲望，權力是腐敗的關鍵，而腐敗的發(fā)生往往和經(jīng)濟利益有關。經(jīng)濟責任審計是通過對黨政領導干部或國有企業(yè)領導人員及其所在地區(qū)、部門、單位財政財務收支以及相關經(jīng)濟活動的審計,來監(jiān)督、評價和鑒證黨政領導干部或企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任履行情況的行為，是一項具有中國特色的審計模式，“人”、“權”、“錢”都是經(jīng)濟責任審計高度和重點關注的內容，經(jīng)濟責任審計也自然地成為審計工作中的反腐利器。1998年至2010年，經(jīng)濟責任審計查出領導干部以權謀私、失職瀆職、貪污受賄及侵吞國有資產(chǎn)等個人經(jīng)濟問題金額21億元，移送紀檢監(jiān)察和司法機關7600人，有效地推進了對腐敗行為的預防和懲治。在實踐中，就要深入貫徹兩辦下發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》精神，加快相應配套法規(guī)出臺，探索任期內經(jīng)濟責任和書記經(jīng)濟責任審計模式，加大對經(jīng)濟責任審計結果的運用，更加充分地發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在反腐倡廉中的作用。

（三）進一步利用信息化審計技術。

劉家義審計長曾提出，“中國審計的出路在信息化，在審計工作中，必須用信息化推動審計技術方法創(chuàng)新，增強在信息化環(huán)境下查錯糾弊、打擊犯罪、規(guī)范管理的能力。隨著信息技術的廣泛運用，現(xiàn)在越來越多的政府部門和國有企業(yè)開始使用信息化系統(tǒng)進行管理，如財政的金財系統(tǒng)、稅務的金稅系統(tǒng)、企業(yè)的ERP系統(tǒng)。面對海量的數(shù)據(jù)，如果沒有計算機審計技術的幫助，我們的處境將會很被

動。因此，在實際工作中我們就要對被審計單位的系統(tǒng)進行研究，并結合外部數(shù)據(jù)利用計算機審計方法對數(shù)據(jù)進行分析比對，找到疑點，確定延伸目標，這樣可以使我們的工作的覆蓋面更廣，效率更高，也更能找到腐敗案件的線索。此外，還要加強計算機審計平臺構建，爭取早日將審計系統(tǒng)和財政、金融、企業(yè)數(shù)據(jù)平臺對接，方便數(shù)據(jù)查找和針對重點領域進行實時監(jiān)控，更有利于防范腐敗。

（四）進一步加大審計結果運用。

核查問題、發(fā)現(xiàn)案件線索并不是目的，關鍵是要整改問題、懲處腐敗分子和完善機制堵塞管理漏洞，所以，審計結果運用的好壞是審計項目實施是否成功的關鍵點。一是要加強審計和紀檢、監(jiān)察、公安等部門的合作，形成合力打擊腐敗行為。一方面，在審計發(fā)現(xiàn)案件線索后可尋求紀檢、監(jiān)察、公安部門的及時介入，以在最短的時間內突破案件線索，防止因審計手段有限而讓腐敗分子銷毀罪證，另一方面，在紀檢、監(jiān)察、公安部門辦案時也可借助審計部門的力量，利用審計的專業(yè)性對案件進行查證。二是要適當推進審計結果公開，讓社會媒體、民眾參與監(jiān)督，并通報處理結果，讓問題的整改和對違法分子的懲處在陽光下進行。（彭霽林笑冬）

主要參考文獻：

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文彭 霽 林笑冬（審計署成都辦）來源審計署