第一篇：檢察機關(guān)應(yīng)成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍嗎

檢察機關(guān)應(yīng)成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍嗎？

楊朝霞

摘要：從長遠來看，讓檢察機關(guān)成為環(huán)境民事公益訴訟的“主力軍”，不僅會造成司法體制上的混亂和實際運作上的困難，也不利于建構(gòu)科學理性的環(huán)境公益訴訟制度。檢察機關(guān)應(yīng)當通過積極支持起訴、督促起訴、提起刑事附帶民事訴訟以及作為“替補”性原告而提起環(huán)境民事公益訴訟，來參與和輔佐環(huán)境民事公益訴訟，以實現(xiàn)對環(huán)境公益的維護。換言之，在根本定位上，不是檢察機關(guān)而是公眾才是未來環(huán)境民事公益訴訟的“主力軍”。不過，基于現(xiàn)實主義考慮，在公益精神稀缺、公眾力量稚嫩的當下，還需檢察機關(guān)充當“先鋒”，以期推進我國的環(huán)境民事公益訴訟早日走出當前困境，率先取得突破性進展。

環(huán)境執(zhí)法、公眾參與和環(huán)境公益訴訟，是防治環(huán)境危機，應(yīng)對環(huán)境問題，維護公共環(huán)境權(quán)益的三大“利劍”。然而，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟（僅指為預(yù)防和救濟“對環(huán)境本身的損害”而提起的訴訟，而不包括因環(huán)境侵害致使不確定多數(shù)人的人身和財產(chǎn)遭受損害而提起的私益性群體訴訟），誰應(yīng)當有資格成為適格原告，一直是法學界爭論不休的重大理論問題。對此，許多學者主張公民、法人、環(huán)保組織、環(huán)保部門、檢察機關(guān)等主體都有資格，甚至部分學者和實務(wù)界人士還主張檢察機關(guān)應(yīng)當成為“主力軍”。從環(huán)境司法實踐來看，全國各地也涌現(xiàn)出多起由檢察機關(guān)（廣州、貴陽、無錫、昆明、海南等地的檢察機關(guān)較為活躍）作為原告提起環(huán)境民事公訴的成功案例，如海珠區(qū)檢察院提起的廣東首例環(huán)境公益訴訟案等。但問題是，檢察機關(guān)是否真正應(yīng)當成為環(huán)境民事公益訴訟的“主力軍”？如果答案是否定的，那么，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中到底應(yīng)當擔當怎樣的角色，發(fā)揮何種的作用呢？

一、檢察機成為環(huán)境民事公益訴訟原告面臨諸多難題

盡管“公共信托理論”為檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟奠定了一定的理論基礎(chǔ)，況且國際上也存在由檢察機關(guān)擔當環(huán)境公益訴訟原告的世界通例，然而，就我國而言，檢察機關(guān)作為原告直接提起環(huán)境民事公益訴訟，還面臨如下諸多難題： 其一，同檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督者”地位存在一定的沖突。與美國等西方國家的檢察機關(guān)是作為國家行政機關(guān)之國家公訴人的司法體制不同，我國的檢察機關(guān)在組織屬性上屬于法律監(jiān)督機關(guān)，以對政府部門、法院等進行法律監(jiān)督為基本職責。若允許檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，勢必在訴訟中產(chǎn)生類似于“監(jiān)督員”兼“運動員”的角色沖突。

其二，可能違背當事人訴訟地位平等原則。檢查機關(guān)在性質(zhì)上屬于國家權(quán)力機構(gòu)，如果讓其作為原告，在法庭上起訴污染企業(yè)（往往也具有經(jīng)濟上的正當性），明顯違背民事訴訟中當事人訴訟地位平等的原則，很可能損害被告的權(quán)益。因為，只要是對簿公堂，就有輸有贏，換言之，檢察作為原告有可能敗訴，但與此同時，檢察院不僅有抗訴的權(quán)力，而且最后還能作為法律監(jiān)督者啟動審判監(jiān)督程序，這焉能保證法院的公正裁判，又如何保證被告的正當權(quán)益？

其三，缺乏現(xiàn)行立法框架下明確的法律依據(jù)。在國家層面，我國《憲法》、《人民檢察院組織法》以及2010年6月29日出臺的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》（確認了環(huán)保行政部門代表國家提起環(huán)境公益訴訟的原告地位）等相關(guān)立法和司法解釋中，并無授權(quán)檢察機關(guān)提起民事訴訟的明文規(guī)定。只是一些地方性立法或內(nèi)部規(guī)范性文件，做了諸多大膽的創(chuàng)新，賦予了檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴的訴權(quán)，譬如《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》、貴陽市中級人民法院《關(guān)于大力推進環(huán)境公益訴訟促進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》、無錫市中級人民法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》、云南省高院發(fā)布的《全省法院環(huán)境保護審判建設(shè)及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》等。但是，嚴格說來，這些規(guī)范性文件均不足以成為檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)。

當然，以上這些難題并不能絕對否定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告地位，再者，有些難題也是可以通過修改現(xiàn)行立法或進行制度設(shè)計予以解決的。首先，關(guān)于“監(jiān)督員”兼“運動員”的角色沖突問題，我們可通過限制檢察機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)，予以解決。其次，關(guān)于可能違背“當事人訴訟地位平等原則”的問題，我們可通過采取對檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟科加較為嚴格的起訴條件；訴訟規(guī)則上仍沿用傳統(tǒng)的“誰主張誰舉證”以及“因果關(guān)系推定”的原則，而不適用《侵權(quán)責任法》中的舉證責任倒置規(guī)則；規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)主要致力于提起環(huán)境行政公益訴訟等措施，來減少這種負面效應(yīng)。再次，關(guān)于“缺乏明確法律依據(jù)”的問題，我們可通過司法解釋或立法修改，直接確認檢察機關(guān)的原告地位，而圓滿解決。然而，進一步的問題是，檢察機關(guān)是否應(yīng)當成為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍呢？

二、檢察機不應(yīng)成為提起環(huán)境民事公益訴訟的“主力軍”

盡管檢察機關(guān)擁有一支長期從事司法工作的專業(yè)化隊伍，相較于公眾和環(huán)保部門等其他類型原告而言，其訴訟的能力更強和水平更高，然而，在訴訟地位上若把其定位為原告中的“主力軍”，則會遭遇諸多不可克服的挑戰(zhàn)：

其一，缺欠充足的理論基礎(chǔ)。有學者認為，在我國，既然作為法律監(jiān)督者的檢察機關(guān)能夠唯一代表國家，對破壞環(huán)境刑事法律秩序、違背社會公共利益的犯罪嫌疑人（環(huán)境致害人和行政瀆職者等）提起環(huán)境刑事公訴，那么，其同樣也能夠作為主力甚至唯一原告，代表國家對破壞環(huán)境民事法律秩序、導致國家和社會公共環(huán)境利益受到損害和威脅的當事人提起環(huán)境民事公訴。其實，這種推理是很牽強甚至荒謬的。這是由因為，環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境刑事公訴所涉及的公共利益，在利益屬性和利益層次上有著顯著的不同（前者屬于一般公益后者則屬于基本公益），絕不能基于檢察機關(guān)可以唯一代表公益提起刑事公訴，就簡單地推導出應(yīng)作為主力甚至唯一原告而提起環(huán)境民事公益訴訟。因為，二者之間并不存在類比推理的邏輯基礎(chǔ)。

其二，缺乏作為主力原告的客觀條件。這主要是因為檢察機關(guān)并不具備啟動環(huán)境民事公益訴訟程序的便利性和及時性。事實上，檢察機關(guān)受理環(huán)境案件往往具有被動性：除了職務(wù)犯罪的自偵案件外，普通刑事案件往往需由偵查部門發(fā)現(xiàn)犯罪事實，并移交公訴；偵查監(jiān)督工作，一般也是對偵查部門提出的逮捕請求進行核實；至于民事行政檢察案件的來源，部分源于當事人基于對法律判決不服而提出的申訴，更多的則源于舉報或控告?？梢?，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害案件事實并啟動公益訴訟的案源方面，存在嚴重的不足。相比較而言，同是作為環(huán)境公益代表機關(guān)的環(huán)保部門，由于其往往工作在同違法環(huán)境行為作斗爭的廣大第一線，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益侵害案件事實（案源），并及時啟動公益訴訟程序方面，顯然具有檢察機關(guān)難以比擬的優(yōu)勢。

其三，偏離法定的核心使命和當前環(huán)境法治的工作重心。就當前法律框架下環(huán)境保護不力的根源而言，對政府和環(huán)保部門出于地方保護、權(quán)力尋租等動因而不依法履行環(huán)境監(jiān)管職責的失職和瀆職行為，對企業(yè)為追求高額利潤不惜污染和破壞環(huán)境的違法犯罪行為，缺乏有效監(jiān)督和嚴厲打擊，才是最主要和更深層次的原因。因此，正如王燦發(fā)教授所言，檢察機關(guān)更應(yīng)該做的是，充分利用現(xiàn)有的法律授權(quán)，把主要精力放在加大對破壞環(huán)境資源犯罪的打擊，加強對環(huán)境監(jiān)管失職罪的查處，增強對環(huán)境訴訟案件的監(jiān)督抗訴以及對公安機關(guān)的環(huán)境犯罪偵查、法院的行政非訴執(zhí)行和審判執(zhí)行的監(jiān)督上來，從而確保環(huán)境公益保護不力的問題在現(xiàn)有權(quán)力資源結(jié)構(gòu)體系內(nèi)得到有序和高效的解決。

其四，難以擺脫公益選擇的難題。眾所周知，利益是具有多樣性和層次性的，同樣，公共利益也具有多樣性和層次性。所謂多樣性，是指不同公益在利益性質(zhì)上的不同，如國防公益、經(jīng)濟公益（又可細分為農(nóng)業(yè)公益、工業(yè)公益等）、教育公益、交通公益、環(huán)境公益（又可細分為空氣公益、水體公益、土壤公益等）等。所謂層次性，是指同一類型的不同公益在利益層次上具有重要性和廣泛性的不同，譬如經(jīng)濟公益具有國家公益、省域公益、市域公益、縣域公益等不同層次。受資源的稀缺性、利益主體范圍以及利益主體偏好的影響，不同類型公益以及不同層次公益之間，可能會存在不可避免的沖突和矛盾。此時，公益的選擇，將是檢察機關(guān)不可回避的問題。譬如，廈門的PX項目事件存在經(jīng)濟公益和環(huán)境公益的尖銳沖突，如果檢察機關(guān)選擇代表經(jīng)濟公益（108億PX項目的建成對于廈門的經(jīng)濟發(fā)展以及促進就業(yè)來說無疑意味著巨大的經(jīng)濟公益），其當然不會提起環(huán)境公益訴訟，那么，環(huán)境公益將得不到保護。簡言之，由檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的主力或唯一原告，將使環(huán)境公益置于無可保護的境地。然而，由不同類型的行政部門來代表相應(yīng)的公益就可以很好地解決檢察機關(guān)的這一難題，譬如，由環(huán)保部門代表環(huán)境公益來提起環(huán)境公益訴訟。

其五，有違我國環(huán)境法治道路實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變的要求。受歷史性因素的影響，中國環(huán)境法治建設(shè)主要走的是一條“政府推進型”的道路，其典型特征是過于強調(diào)政府的主導作用，而忽視社會公眾的自發(fā)和自覺性力量。這不僅不利于克服“政府失靈”的潛在風險，也不利于市民社會的發(fā)育和成長。站在歷史發(fā)展和法治進步的高度，我們務(wù)必逐步推進環(huán)境法治道路從“政府推進型”向“社會演進型”的轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展和培植社會、民間法治資源，發(fā)揮社會、民間法治資源對中國社會法治化進程的推進作用，增強社會公眾在環(huán)境法治中的貢獻力量。正如臺灣柯澤東教授所言：現(xiàn)代社會，國民（包括社會團體）乃至社會大眾，對自然或文化環(huán)境破壞及對公害之產(chǎn)生，直接或間接不無關(guān)系，故國民對環(huán)境保全之遵守及努力之意愿，應(yīng)為最普遍，最廣大之第一線！換言之，公眾才是環(huán)境公益訴訟未來的“主力軍”。

可見，由檢察機關(guān)擔當提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍，從長遠來看，不僅會造成司法體制上的混亂和實際操作上的困難，甚至還會阻礙公眾參與環(huán)境保護法治事業(yè)的蓬勃發(fā)展，反而不利于確立科學理性的環(huán)境公益訴訟制度和建立維護環(huán)境公益的長效司法機制。

三、檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的準確定位

從理論上看，盡管檢察機關(guān)不宜作為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍，但是，其在環(huán)境民事公益訴訟中絕不是消極無為的，事實上，它還可以通過支持起訴、督促起訴、提起環(huán)境刑事附帶民事訴訟以及作為最后“替補”而提起環(huán)境民事公訴等形式，積極參與到環(huán)境公益訴訟活動中來。

其一，支持起訴，即由檢察機關(guān)支持公民、法人、環(huán)保組織等主體提起環(huán)境公益訴訟。關(guān)于支持起訴，我國《民事訴訟法》第15條明確規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”所謂“機關(guān)”，顧名思義，當然包括檢察機關(guān)在內(nèi)。事實上，檢察機關(guān)支持起訴是法律賦予的一項職權(quán)，也是當事人合法權(quán)益獲得司法救濟的有效途徑。尤其當原告處于弱勢地位的情況下，檢察機關(guān)支持起訴對于維護社會公益和公民的訴訟權(quán)利、維護司法公正而言，具有十分積極的意義。對此，江蘇省無錫市人民檢察院和中級人民法院做了有益的嘗試，其在2008年8月共同發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》指出：“人民檢察院對涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，符合下列條件的，可以支持相關(guān)單位或者個人起訴：當事人的財產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害；受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴；受害人有起訴意愿的?！痹谒痉▽嵺`上看，2009年12月，嘉興市南湖區(qū)檢察院就通過支持當?shù)鼐用衿鹪V的方式，成功維護了環(huán)境公益。

其二，督促起訴，即對負有環(huán)境公益監(jiān)管職責的行政部門（如環(huán)保部門以及土地、海洋、森林、漁政、草原等資源監(jiān)管部門）不履行或怠于履行職責，案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關(guān)可以法律監(jiān)督者的身份，督促其履行職責，依法提起環(huán)境民事公益訴訟。督促起訴，最初是針對國有資產(chǎn)流失問題而創(chuàng)設(shè)的制度，此后，針對環(huán)境問題日益凸顯，環(huán)境公益難以有效維護的現(xiàn)象，有的檢察機關(guān)便把督促起訴制度智慧性地拓展適用于環(huán)境司法領(lǐng)域。譬如，前述無錫市兩院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》就明確規(guī)定了督促起訴制度：對于侵害環(huán)境公益的違法行為，相關(guān)環(huán)保部門依法應(yīng)當進行查處而未查處的，檢察院應(yīng)當向其發(fā)出《檢察建議書》，建議其依法履行查處職責；對涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，經(jīng)審查認為相關(guān)環(huán)保部門對侵害環(huán)境公益的違法行為已經(jīng)依法進行過行政處罰，但侵害行為造成的環(huán)境損害后果尚未處理的，可制作《民事督促起訴書》，督促相關(guān)環(huán)保部門提起訴訟。

盡管“督促起訴”和“支持起訴”有一些相同之處，如理論基礎(chǔ)相同，都是基于國家干預(yù)理論，由檢察機關(guān)干預(yù)民事法律關(guān)系；目的相似，都是為了矯治民事違法行為、伸張公平正義、維護社會秩序等。但另一方面，兩者畢竟有諸多顯著的不同(肖建華)：（1）行為目的和法治理念稍有不同。支持起訴，目的是鼓勵和發(fā)動權(quán)利人，積極同各種侵犯環(huán)境權(quán)益的違法行為作斗爭，以保護處于弱勢地位的環(huán)境受害者的權(quán)益，其體現(xiàn)了維護公平正義和保護弱勢群體的法治理念。督促起訴，目的是監(jiān)督和敦促環(huán)境資源監(jiān)管部門，認真履行法定職責，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，其體現(xiàn)了一種維護公共利益以及權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的法治理念。（2）針對的案件性質(zhì)和適用范圍不同。督促起訴一般適用于旨在預(yù)防和救濟“對環(huán)境本身的損害”的環(huán)境公益訴訟案件。而支持起訴的適用范圍則十分廣泛，不僅適用于前一類型的環(huán)境公益訴訟，還可適用于因人身、財產(chǎn)權(quán)益遭受環(huán)境侵害而提起的環(huán)境私益訴訟。（3）角色定位和實施方式不同。支持起訴中，檢察機關(guān)是直接作為公益代表者的角色，對環(huán)境受害者給予道義上的支持以及法律咨詢、證據(jù)獲取和資金物質(zhì)上的幫助，鼓勵受害者以自己的名義向法院起訴，積極行使訴權(quán)。督促起訴中，檢察機關(guān)是作為法律監(jiān)督者的角色，向有關(guān)環(huán)境資源監(jiān)管部門（如環(huán)保部門）發(fā)出督促起訴書，敦促其履行職責，提起環(huán)境公益訴訟。（4）法律依據(jù)不同。支持起訴是《民事訴訟法》規(guī)定的一項法律原則。督促起訴則是檢察機關(guān)根據(jù)《人民檢察院組織法》所賦予的法律監(jiān)督職能，并結(jié)合社會實際需要所開展的一種制度探索。對此，《民事訴訟法》尚未確認，目前只是一些地方規(guī)范性文件（尚不屬于地方性立法性質(zhì)）進行了嘗試性的規(guī)定。（5）適用對象和法律效力不同。在支持起訴中，針對的對象是公眾（主要是環(huán)境受害者），是否起訴，仍由環(huán)境受害者自愿決定，檢察機關(guān)不可強制；在督促起訴中，針對的對象是環(huán)境資源監(jiān)管部門，由于關(guān)涉國家和社會公益，被督促的環(huán)保機部門必須接受檢察機關(guān)的督促，若無正當理由不得拒絕或拖延。

其三，提起環(huán)境刑事附帶民事訴訟，即檢察機關(guān)在環(huán)境刑事訴訟過程中，在解決被告人刑事責任的同時，為附帶解決因被告人的犯罪行為對公共環(huán)境所造損害的預(yù)防和救濟問題而進行的訴訟活動?！缎淌略V訟法》第77條規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”因此，對于因環(huán)境犯罪行為而對公共環(huán)境資源所造成的損害，檢察機關(guān)可以通過環(huán)境刑事附帶民事訴訟的形式，來實現(xiàn)對其的救濟。當然，從理論上講，相關(guān)環(huán)境權(quán)人和環(huán)境資源監(jiān)管部門才是提起附帶環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)先原告，之所以賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境刑事附帶民事訴訟的原告資格，主要是基于節(jié)約訴訟資源和行政資源以及提高訴訟效率等方面的考慮。在我國的司法實踐中，確實也發(fā)生過多起由檢察機關(guān)運用環(huán)境刑事附帶民事訴訟程序而保護環(huán)境公益的成功范例，典型的案例如2002年的黎伯倫毀林刑事附帶民事訴訟案。

其四，作為最后的“替補”，提起環(huán)境民事公益訴訟，即公民、環(huán)保組織、環(huán)保部門等均未起訴的，檢察機關(guān)為維護環(huán)境公益，可作為替補原告而直接提起環(huán)境民事公益訴訟。盡管公民、社會組織、環(huán)保部門和檢察機關(guān)均可作為原告提起環(huán)境公益訴訟，但他們之間應(yīng)有一個起訴的順位問題。筆者試作初步設(shè)計： 首先，有資格的公眾應(yīng)是第一順位的原告。當環(huán)境侵害行為所致害的公共環(huán)境中，有人享有環(huán)境權(quán)（如清潔空氣權(quán)、清潔水體權(quán)、景觀權(quán)等）時，環(huán)境權(quán)人（主要是公民）憑借其訴權(quán)毋庸置疑地應(yīng)成為第一順位的原告（筆者反對原告范圍的無限擴大，而應(yīng)以享有環(huán)境權(quán)為條件。譬如對于松花江水污染事故案，北大師生是無權(quán)作為原告的，因為其沒有足夠的證據(jù)證明其享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)）；當然，公民也可以不自己起訴，而委托有關(guān)環(huán)保組織代為提起環(huán)境公益訴訟。不過，公眾在起訴前一定期間內(nèi)（如60天）應(yīng)就起訴一事先行告知環(huán)保部門，以期通過其環(huán)境執(zhí)法活動而保護環(huán)境。另外，環(huán)保部門和檢察機關(guān)，都可以對原告進行支持起訴。

其次，環(huán)保部門為第二順位的原告。即沒有第一順位的原告（沒有環(huán)境權(quán)人），或第一順位的原告在合理期限內(nèi)不愿或不敢起訴的，環(huán)保部門為維護環(huán)境公益可直接提起訴訟。環(huán)保部門未積極起訴的，檢察機關(guān)可對其督促起訴。

再次，檢察機關(guān)應(yīng)作為第三順位的替補原告。即第一順位原告（環(huán)境權(quán)人）缺失或在合理期限內(nèi)未能起訴，且第二順位的原告（環(huán)保部門）經(jīng)督促起訴也未在合理期限內(nèi)起訴的，檢察機關(guān)可作為原告直接提起環(huán)境公益訴訟。另外，當環(huán)保部門被當作被告提起環(huán)境行政訴訟時，它便不能再擔任原告而提起環(huán)境民事公益訴訟，此時若第一順位的原告均未提起環(huán)境民事公益訴訟的話，那么環(huán)境公益可能陷入無人保護的境地。因此，在此種情形下，檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，便成為了通過司法手段保護環(huán)境公益的最后一道保障。換言之，檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告，在某種情況下也是必須而不可或缺的。

當然，從現(xiàn)實情況出發(fā)，在公民社會尚未成熟、公益精神淡薄、勢單力薄的當下，由訴訟能力強、起訴意愿積極的檢察機關(guān)來擔當環(huán)境民事公益訴訟的“開路先鋒”，對于救濟分散、弱勢的環(huán)境受害者、對抗猖獗的地方保護主義和打擊囂張的環(huán)境致害企業(yè)，啟蒙社會大眾的公益精神，以及推動環(huán)境公益訴訟走出當前“十訴九敗”的困境來說，確實有著十分積極的意義。

四、展望

當前，我國已步入建設(shè)生態(tài)文明的新時代，應(yīng)對環(huán)境問題和生態(tài)危機的環(huán)保事業(yè)面臨日益嚴峻的形勢。然而，正如環(huán)保部副部長潘岳所言，“流域限批”和“區(qū)域限批”已是環(huán)保部門所能動用最大限度的行政手段，面對環(huán)境危急，環(huán)境執(zhí)法已然“心力不濟”。因此，中國的環(huán)境法治需要創(chuàng)新思路，那就是在優(yōu)化環(huán)境決策和改進環(huán)境執(zhí)法的基礎(chǔ)上，不斷改革環(huán)境司法體制，理性設(shè)立環(huán)保法庭，科學建立環(huán)境公益訴訟制度，循序漸進地強化環(huán)境司法和公眾參與在維護環(huán)境公益事業(yè)中的地位和作用。其中，檢察機關(guān)除了應(yīng)當在打擊環(huán)境資源犯罪、加強環(huán)境監(jiān)管失職查處、增強對公安機關(guān)的環(huán)境犯罪偵查以及法院的環(huán)境司法審判和執(zhí)行的法律監(jiān)督等傳統(tǒng)領(lǐng)域積極作為以外，還應(yīng)在支持起訴、督促起訴以及提起環(huán)境刑事附帶民事訴訟等新興領(lǐng)域，奮發(fā)有為！

當然，立足當下，基于現(xiàn)實主義考慮，還需充分發(fā)揮檢察機關(guān)在訴訟能力方面的顯著優(yōu)勢，讓其暫且充當“開路先鋒”，積極起訴，披荊斬棘，籍以推進中國環(huán)境公益訴訟盡快走出當前困境、率先取得突破性勝利。

不過，放眼未來，我們務(wù)必努力培養(yǎng)和提高社會公眾的公益精神和參與能力，大力發(fā)展環(huán)保NGO，以期早日讓公民和民間環(huán)保組織真正成為我國環(huán)境民事公益訴訟的“主力軍”，從而促進我國環(huán)境公益訴訟事業(yè)的蓬勃、健康、持續(xù)和長遠發(fā)展。

本文為北京林業(yè)大學“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金”資助項目，課題號為BLRW200937和RW2010-10。工作單位：北京林業(yè)大學 人文學院 法律系； 郵編 100083。

注：博文為原文，刊發(fā)文稍有修改，衷心感謝汪毓楠先生寶貴的編輯處理工作?。碓矗骸毒G葉》2010年第9期。

轉(zhuǎn)引自：http://yangzx.fyfz.cn/art/749849.htm

社會、政治、法律與環(huán)境SOPLE

Society, Politics, Law and the Environment

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王小鋼 編

Edited by Philip Wang

2010年第3卷第4期

Vol.3, No.4, Autumn 2010

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第二篇：淺議民事公益訴訟主體

淺議民事公益訴訟主體(黑體 三號 居中)--以《民事訴訟法修正案（草案）》為分析對象（楷體 小四號）

翟雨陽（仿宋 小四號）

河南大學民生學院 河南 開封 475001（仿宋 小四號）

內(nèi)容摘要：（黑體 小四號 靠左）民事訴訟法修正案草案引入民事公益訴訟制度，引起廣泛的社會關(guān)注。對于到底由誰來作為原告更為合適，各方觀點不一。在公益訴訟領(lǐng)域，主體多元化已是發(fā)展趨勢。行政機關(guān)、檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟中既有優(yōu)勢也有弊端，社會團體如何發(fā)揮其作用，公民的民事公益訴訟起訴權(quán)的享有，這些方面的考察你，對于最終確定民事公益訴訟資格主體具有重要意義。關(guān)鍵詞：（黑體 小四號 靠左）民事公益訴訟 訴訟主體 檢察機關(guān)（楷體 小四號）

（空一行）

引 言（黑體 四號 居中 兩字之間有空格）

隨著改革開放的的穩(wěn)步前進，我國的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展良好，但是在發(fā)展過程中出現(xiàn)大量的環(huán)境污染案件、侵害公共利益的“公害案件”以及損害大規(guī)模消費者利益的案件。對于這些案件，現(xiàn)有的《中華人民共和國民事訴訟法》（此后簡稱《民事訴訟法》）不能很好地解決。2011年10月24日，第十一屆全國人大常委會第二十三次會議首次分組審議了《民事訴訟法修正案（草案）》，草案中規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”此項規(guī)定被認為是我國公益訴訟領(lǐng)域的破冰之舉。但是草案中的規(guī)定并不明確，例如對民事公益訴訟主體的界定只是以“有關(guān)機關(guān)、社會團體”來概括，主體不明確即由誰來做原告正是我國公益訴訟案件的癥結(jié)所在。因此有必要對草案中“有關(guān)機關(guān)、社會團體”的規(guī)定加以分析，探討民事公益訴訟原告究竟有誰來擔任，既有利于公益訴訟制度在我國建立，也有利于社會公共利益的保護。

一、民事公益訴訟主體明確之必要（標題如果在最后一行，調(diào)至下頁）

（一）民事公益訴訟的內(nèi)涵（標題如果在最后一行，不用調(diào)至下頁）在對民事公益訴訟進行界定之前，有必要對公益訴訟進行簡要的介紹。一般 認為，公益訴訟制度起源于古羅馬。古羅馬學者烏爾比安提出：公法是有關(guān)羅馬國家穩(wěn)定的法，私法是涉及個人利益的法。訴訟因此也被分為“公訴”和“私訴”兩種?！肮V”是對有關(guān)國家利益的案件的審查，“私訴”是根據(jù)個人的申訴對有關(guān)個人案件的審查。故“以私人資格發(fā)生的，以保護私人權(quán)益為目的訴訟，叫私益訴訟；以保護公共利益為目的的訴訟，就叫做公益訴訟?！雹偻ㄕf認為，公益訴訟是指特定國家機關(guān)和相關(guān)組織、個人,根據(jù)法律的授權(quán)對違反民事、經(jīng)濟、行政法律、法規(guī),侵犯國家利益、社會利益的行為向法院提起訴訟,由法院依法追究其法律責任的訴訟制度。以訴訟目的為標準，可將公益訴訟劃分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴訟具有公益訴訟的一般特征，不同于刑事公益訴訟和行政公益訴訟，其針對的是民事違法行為。因此可以將民事公益訴訟定義為在民事、經(jīng)濟活動中，公民、社會組織和國家專門機關(guān)依法對違反民事、經(jīng)濟法律，侵害國家、社會的公共權(quán)益，破壞社會秩序和經(jīng)濟秩序的行為人提起民事訴訟，要求人民法院通過審判的方式來維護國家、社會公共利益的訴訟活動。②（插入不能單獨成行，前面要有文字）

（二）明確民事公益訴訟主體的重要意義

首先，訴訟主體的存在是進行民事公益訴訟的先決條件。任何訴訟都要有原告和被告，正是在這兩者之間的利益分配出現(xiàn)分歧，并且在私力救濟無法調(diào)和的情況下，運用司法手段來維護自身的權(quán)益。民事公益訴訟主體的確定，可以使法院了解案件的訴訟標的、訴訟當事人的意愿，以及如何對案件所涉及的利益進行保護。

其次,訴訟主體的確定保障民事公益訴訟目的的實現(xiàn)。傳統(tǒng)觀點把民事訴訟主體嚴格限制在直接利益的條件之下，使得很多間接利益受害人或者其他利益主體因為沒有法律上的訴訟資格而喪失訴訟權(quán)利。事實證明，這樣不僅不能及時保護社會公共利益，而且使得直接利益當事人提起訴訟的力量顯得十分薄弱，與民事訴訟中的平等公平原則相違背。對民事公益訴訟主體進行確定，明確主體的權(quán)利義務(wù)，使他們在社會公共利益受到侵害的情況下，可以及時的行使權(quán)力維護公共利益，實現(xiàn)民事公益訴訟制度建立的目的。（腳注每頁單獨編號 ① 宋體 小五號）

①②顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年出版，第32頁。周軍、鄒子路：《我國公益訴訟制度初探》，載吳江市法院網(wǎng)2012年3月16日，2012年3月28日瀏覽。

二、對草案中“有關(guān)機關(guān)”的理解（標題如果在最后一行，調(diào)至下頁）

（一）行政機關(guān)參與民事公益訴訟的利弊分析

對于草案中提及的“有關(guān)機關(guān)”很自然的想到行政機關(guān)。首先，作為公共資源的管理者，行政機關(guān)有權(quán)對環(huán)境污染、資源破壞以及侵犯消費者權(quán)益的的行為進行行政處罰。但是僅依靠行政處罰并不能充分保護社會公共利益。以環(huán)境保護為例，在單個污染源只造成輕微的環(huán)境影響，且能實現(xiàn)達標排污（包括濃度和總量達標）的情況下，環(huán)保機關(guān)無權(quán)責令排污單位限期治理或關(guān)閉，但若在同一區(qū)域存在多個污染源，污染的累積和復合效應(yīng)最終造成污染事故。即使已經(jīng)損害環(huán)境公共利益，環(huán)保機關(guān)的行政權(quán)仍無法發(fā)揮作用的。如果賦予行政機關(guān)民事公益訴訟的起訴權(quán)，不僅彌補了行政執(zhí)法啟動條件上的不足，也增加了行政機關(guān)的執(zhí)法手段，使其能更好地履行管理者的職責。其次，由于行政罰款往往受到“上限”的限制，許多企業(yè)所支付的罰款遠少于其實際對公共利益所造成損害，或者根本對企業(yè)起不到警示告誡的作用。例如2004年的四川沱江水污染事故造成了慘重的損失，約有100萬人飲水受到嚴重影響，直接經(jīng)濟損失約3億元，而沱江生態(tài)系統(tǒng)的恢復至少需要5年的時間。然而，川化集團只交付了1100多萬元作為漁業(yè)賠償，100萬元作為行政罰款；①紫金礦業(yè)污染事件曝光之后，企業(yè)的股票價格不降反升，還一度成為融資領(lǐng)域的首位，直到2011年紫金礦業(yè)污染案才首次開庭。②要改變“企業(yè)污染，國家埋單”的問題，僅靠行政處罰是不夠的。行政機關(guān)作為民事公益訴訟的原告，可以要求對公共利益造成損害的被告支付足夠的金額來為其民事違法行為進行賠償，除直接損害外，賠償范圍也可根據(jù)情況擴展到間接損害。最后，民事公益訴訟的被告很少是某個自然人，多為企業(yè)或者組織，行政機關(guān)由于其特殊的地位，擁有專業(yè)的人才以及足夠的資料、證據(jù)可以在法庭上與被告抗衡，達到訴訟雙方實質(zhì)上的平等。

但是，行政機關(guān)作為民事公益訴訟的原告也存在著不利因素。首先，行政權(quán)與司法權(quán)本是相互獨立且相互制約的，行政機關(guān)一旦獲得民事公益訴訟的起訴權(quán)，無疑將行政權(quán)的范圍擴展到司法領(lǐng)域。近年來我國正逐漸減少政府對經(jīng)濟生活的干預(yù)，目的是建立“大社會、小政府”的新格局，而將行政機關(guān)引入民事法 ①《再問沱江之傷——2007中華環(huán)保世紀行四川水污染治理調(diào)查》，載中國廣播網(wǎng)2007年11月27日，2012年3月29日瀏覽。（換行與字對齊）《廣東紫金礦業(yè)潰壩系列案首開庭 涉賠金額逾3億》，載廣州日報2011年07月12日。② 律領(lǐng)域似乎與國家政策相背離。其次，在已經(jīng)發(fā)生的損害公共利益的案件中，多多少少都存在行政機關(guān)或行政機關(guān)所屬部門不作為、亂作為等監(jiān)管失職的現(xiàn)象，因此由行政機關(guān)來提起民事公益訴訟可能“動力不足”，也可能發(fā)生行政機關(guān)通過訴訟來規(guī)避自身瀆職行為的情況。例如渤海污染的受害者可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監(jiān)管失職的責任，如果讓本應(yīng)受瀆職行為追責的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽？最后，如果行政機關(guān)為爭奪訴訟利益而濫用權(quán)利，或者有意在其本職領(lǐng)域不作為、少作為，所造成的后果也是與民事公益訴訟目的相悖的。

綜上所述，雖然行政機關(guān)作為民事公益訴訟主體是可行的，但在具體運行時還應(yīng)該加以限制。如規(guī)定，行政機關(guān)只有在窮盡所有行政手段仍不能對社會公共利益進行充分保護的情況下才能提起民事公益訴訟；或是對行政機關(guān)的起訴范圍加以限制等等。因本文的論證目的不在于此，也就不再多言。

（二）檢察機關(guān)應(yīng)作為民事公益訴訟適格主體 1．檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的可行性分析

認為修正案草案中所言“有關(guān)機關(guān)”包括檢察機關(guān)并非任意之言。事實上，我國檢察機關(guān)在解放初期即對提起民事訴訟進行了實踐，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署實行組織條例》第3條第5款規(guī)定了：“對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家參與之”。該條例第10條規(guī)定，最高人民檢察署第三處掌管之一，就是“關(guān)于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件參與事項”。1954年9月通過的《中華人民共和國人民檢察機關(guān)組織法》第4條規(guī)定，地方各級人民檢察機關(guān)的職權(quán)之一是“對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”。之后，為配合以上規(guī)定的順利實施，最高人民法院1957年9月制定的《民事案件審判程序（草稿）》第1條規(guī)定：人民檢察院對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件也可以提起訴訟?！?979年2月制定的《人民法院審判民事案件程序制度的規(guī)定（試行）》對檢察機關(guān)提起民事訴訟予以了肯定。雖然我國目前并沒有關(guān)于檢察機關(guān)提起民事訴訟的規(guī)定，但是，先前的法律規(guī)定表明國家對檢察機關(guān)作為民事公益訴訟主體是認同的。

再來，我國的司法實踐也存在檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的案例。1997年 5月，南陽市檢察機關(guān)民事行政檢察處接到群眾舉報，反映方城縣獨樹鎮(zhèn)工商所將價值6萬余元的門面房，以2萬元的價格賣給了私人，隨即指示方城縣檢察機關(guān)調(diào)查此案。通過調(diào)查，確認該工商所確實低價轉(zhuǎn)讓了國有資產(chǎn)。1997年7月1日，方城縣人民檢察機關(guān)作為原告，以方城縣工商管理局和某個人為被告，向方城縣人民法院遞交了民事起訴狀，要求確認二被告之間的買賣協(xié)議無效。方城縣法院贊同檢察機關(guān)的意見，確認該買賣合同違反國家強制性法律規(guī)定，合同無效，依法判決該買賣合同無效，支持了檢察機關(guān)的起訴。這是改革開放以來的第一件公益訴訟案件，不僅得到了最高人民檢察院的支持，同時得到時任全國人大常委會委員長李鵬的贊同。①而自此案之后，檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的情況在其他地區(qū)也多有出現(xiàn)。

最后，在世界范圍內(nèi)，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟主體的觀念得到普遍認可。法國1806年的《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)可以介入“關(guān)于國之安寧之訴訟；關(guān)于官府之訴訟；關(guān)于屬于官之土地邑并公舍之訴訟；關(guān)于因貧人不公贈遺之訴訟”等民事案件。②法國現(xiàn)行《民事訴訟法》對檢察官提起民事訴訟進行了更為明確的規(guī)定，對涉及妨害公共秩序案件、因違反善良風俗或違反刑事法律規(guī)定需要確認婚姻無效的案件，以及在涉及親子關(guān)系、無民事行為能力人設(shè)定或變更監(jiān)護的案件中，檢察機關(guān)可以提起或參加民事訴訟。在英國，檢察長在下列情況下可參與訴訟：（1）凡涉及公共權(quán)利和利益的訴訟，并要頒布訓戒令或代表社會；（2）為防止損害公共利益或約束公共機構(gòu)不致發(fā)生違法行為，經(jīng)申請檢察長許可后，私人和地方機關(guān)可以假借檢察機關(guān)的名義參與訴訟進程。③美國的法律規(guī)定，美國總檢察長對一切涉及“合眾國利益”的民事案件追究民事責任。州檢察長在法院以及在所有涉及全州公民利益的法律事務(wù)方面，有權(quán)代表該州參與訴訟或發(fā)表意見。各級檢察長有權(quán)對涉及聯(lián)邦利益的案件提起訴訟，有權(quán)對涉及環(huán)境保護和稅法的案件提起訴訟。如果訴訟的一方當事人是國家機關(guān)、公職人員甚至普通職員，若要求他們賠償損失，則檢察官有權(quán)利參加訴訟。④

2．我國檢察機關(guān)作為民事公益訴訟主體的障礙（此標題不用調(diào)至下頁）

①楊立新：《我國改革開放以來第一件公益訴訟案件及重要意義》，載楊立新民商法網(wǎng)2009年4月6日，2012年3月28日瀏覽 ②何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國檢察出版社2002年版，第383頁。③孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第二卷），法律出版社2001年版，第370頁。④季強：《檢察機關(guān)提起民事公益訴訟研究》，吉林大學2007年碩士論文。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其法律監(jiān)督者的地位是由我國的根本大法《中華人民共和國憲法》（此后簡稱《憲法》）所確定的，也正是由于檢察機關(guān)特殊的法律地位使其在參與民事公益訴訟的過程中受到了限制和制約?！稇椃ā返?29條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！?第187條規(guī)定，“檢察機關(guān)對人民法院確有錯誤的、已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判有權(quán)提出抗訴，而只要檢察機關(guān)提出抗訴，人民法院就必須進行再審”。根據(jù)以上規(guī)定，在民事公益訴訟過程中，檢察機關(guān)會有雙重身份，既是“監(jiān)督者”又是原告。原本中立且獨立的法院此時處于“被監(jiān)督者”的位置，而強調(diào)訴訟地位平等的民事訴訟過程，這時訴訟雙方當事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系已明顯失衡。在這樣的情形下，法院所作出的有利于“原告”的判決，究竟是公正的審理結(jié)果還是對抗訴結(jié)果的回避。也因此造成了雙重不利后果，既對民事審判權(quán)的獨立行使產(chǎn)生無形的干預(yù)效果，也容易引起公眾對法院裁判公正性的疑慮。

同樣，檢察機關(guān)在實踐中非獨立的地位，使得人民檢察院在行使民事公益訴訟起訴權(quán)時其動機令人懷疑。《憲法》規(guī)定，最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責，地方人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責。人民檢察院獨立行使檢察權(quán)，不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。然而，在實際社會生活中人民檢察院的人、財、物均受制于地方政府，而這種非獨立的體制使得檢察院與地方黨委、人民代表大會、行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系。一旦檢察機關(guān)擁有提起民事公益訴訟的權(quán)利，而公益訴訟成為地方保護主義的工具，抑或是在面對利益時，人民檢察院選擇退卻缺位，不能或不敢維護被損公益，便會使民事公益訴訟的愿景落空。

雖然，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的主體存在著一些障礙。但是，這些障礙通過對檢察機關(guān)的起訴權(quán)進行必要且適當?shù)南拗剖强梢越鉀Q的。因為，任何主體所享有的任何權(quán)利都存在著這樣或那樣的限制，沒有一種權(quán)利是無限擴張的。結(jié)合上文對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的可行性分析，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的原告是有重要意義的。

3．確立檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的主體地位的必要性

將檢察機關(guān)引入民事公益訴訟領(lǐng)域，有助于民事公益訴訟制度的建立。在環(huán) 境污染、資源破壞、市場壟斷以及大規(guī)模侵犯消費者合法權(quán)益的案件大量涌現(xiàn)的社會大背景下，很明顯，我國傳統(tǒng)的民事訴訟制度沒能很好的發(fā)揮作用。通過建立民事公益訴訟制度來解決我國在經(jīng)濟體制改革過程所引發(fā)的涉及公共利益的矛盾，賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟主體資格是民事公益訴訟制度的特點之一。以此改變我國民事訴訟主體一元化，建立“原告資格的多元化”的新模式，在承認現(xiàn)存法律秩序的前提彌補了法律的真空狀態(tài)，也推進法律制度的完善和社會的進步。

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，有助于公共政策的有效生成。公益訴訟不同于私益訴訟的一個很重要的方面，就是通過公益訴訟，能夠形成適應(yīng)于將來社會發(fā)展的公共政策。與僅僅關(guān)注實體權(quán)利救濟的私益訴訟不同，公益訴訟的主要功能在于為將來立法。檢察機關(guān)提起公益訴訟，有助于更加直接地、更加明確地彰顯此功能，也因此不會產(chǎn)生濫用公益訴權(quán)的問題。同時，由于檢察機關(guān)具有專業(yè)知識方面的優(yōu)勢，并且與行使審判權(quán)的人民法院同屬于法律共同體，擁有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面達成高度一致的共識，而不致使公益訴訟陷入私益紛爭的糾纏之中。①

確認人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，保障我國在世界經(jīng)濟交往過程中主權(quán)和利益。絕大多數(shù)現(xiàn)代法治國家對帶有國家干預(yù)性質(zhì)的公益訴訟都有明文規(guī)定和典型的判例。除了上文提及的美國、英國、法國、德國外，日本、越南等國家也都建立了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度。我國在加入WTO11年之后，法律制度與國際的對接已經(jīng)全面展開。如果我國企業(yè)、組織或個人損害到了其他國家的利益時，對方會提起公益訴訟來維護其國家和社會的利益。而我國由于缺乏有力的訴訟主體，在外國企業(yè)、組織或個人侵害我國的公共利益的情況下，不能有效的維護國家主權(quán)和利益。所以，在此次的民訴法修正案中，確認人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，是非常必要同時也是十分緊迫的。

三、加強社會團體在民事公益訴訟領(lǐng)域的作用

（一）社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)及優(yōu)勢

訴訟信托構(gòu)成了社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)。訴訟信托是指法律規(guī)定某一公益團體對某些權(quán)益有素的利益，該公益團體專門為此項公益權(quán)利受侵 ①湯維建：《論檢察機關(guān)提起民事公益訴訟》，載《中國司法》2010年第1期。害或可能受到侵害時提起訴訟，而組成該公益團體的成員可以直接引用判決對有關(guān)的侵權(quán)人主張權(quán)利。①其特點在于：訴訟信托是法律賦予某個以維護公共利益為目的而依法設(shè)立的團體當事人的資格，而使該團體對某一涉及社會公共利益的事項有不受次數(shù)限制的，可以重復行使的訴權(quán)；無需團體成員的選任，也無需在訴訟中以全體成員的名義，被授權(quán)的團體即可以自己的名義獨立進行訴訟；由該團體提起的訴訟，其判決的效力僅擴張至該團體的成員。②

社會團體參與民事公益訴訟的主要優(yōu)勢包括：在信息方面，社會團體多生長于社會基層,貼近社會生活,因此更容易獲取和發(fā)現(xiàn)損害公共利益信息,從而做出迅速反應(yīng);在整體素質(zhì)方面, 社會團體的成員多為相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才。其中也不乏環(huán)境、法律等方面的人才，在搜集、保全證據(jù)和對相關(guān)法律的掌握方面，社會團體都是一支具有較強訴訟能力的隊伍,能夠有力地支持取證、開庭等訴訟活動;在動力方面，社會團體以其設(shè)立宗旨為指向，以保護相關(guān)社會公共利益為己任。其動力來源于自身的熱情和責任心，并非為履行職責或迫于外部監(jiān)督；在社會影響力方面，社會團體主要服務(wù)于大眾，贏得了民眾的廣泛關(guān)注和支持。參與到民事公益訴訟案件中，影響范圍更廣，效果更加明顯。除此之外，在費用、獨立性等方面，社會團體也擁有不同于其他民事公益訴訟主體的優(yōu)勢。

（二）我國社會團體參與民事公益訴訟的現(xiàn)狀

我國法律意義的社會團體分為兩種，一種是根據(jù)社團管理條例需要在民政部門登記注冊的社會團體，其登記條件較高，比如必須有50個以上的會員等等，目前社會團體在我國登記還是比較困難的。另一種是不需要登記的人民團體或者經(jīng)國務(wù)院批準成立的社會團體，比如殘聯(lián)、婦聯(lián)、工會等。但這類組織在財政上與政府是供應(yīng)關(guān)系，在管理上受制于政府，有的還行使著一定的管理職能。他們具有提起民事公益訴訟的能力，但是否具有動力進行訴訟活動，則是一個很大的疑問。從社會實踐來看，此類社會團體在進行公益訴訟時往往“動力不足”。相較于不需要登記的人民團體或者經(jīng)國務(wù)院批準成立的社會團體，經(jīng)注冊的社會團體既有保護公益的熱情，也有進行公益訴訟的法律資源和組織資源，但是，其參與民事公益訴訟的成果并不樂觀。如環(huán)境保護方面，2008年，中華環(huán)保聯(lián)合會曾就云南陽宗海污染事件提出公益訴訟，但被謝絕。2010去年，重慶綠色志愿 ①②張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究-兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社2007年版，第167頁。

肖建華：《訴權(quán)與實體權(quán)利主體相分離的類型化分析》，載《法學評論》2002年第1期。者聯(lián)合會對國電陽宗海發(fā)電公司二氧化硫減排不力提出公益訴訟，未被受理。直到2010年中華環(huán)保聯(lián)合會狀告貴陽一造紙廠排放工業(yè)污水獲得勝訴，成為全國首起由社會團體發(fā)起的公益訴訟勝訴案例。這樣結(jié)果是十分令人擔憂的。不僅如此，在現(xiàn)有法律關(guān)于社會團體的規(guī)定下，許多從事消費者權(quán)益保護、環(huán)境保護的“草根組織”根本無權(quán)提起民事公益訴訟。

（三）加強社會團體在民事公益訴訟領(lǐng)域的作用

首先，改變社會團體的評定標準。在對社會團體的考察過程中，其設(shè)立宗旨、活動計劃、制度規(guī)定等，應(yīng)作為主要考慮因素，而會員人數(shù)、活動場所則作為一般考慮因素。廣泛吸納社會上具有較高綜合素質(zhì)和廣泛成員基礎(chǔ)的社會團體，與政府共同進行社會公共利益的保護。

其次，有必要對可以提起訴訟的社會團體進行過濾。在社會團體成立后，依據(jù)其設(shè)立宗旨，檢查在一定時期內(nèi)該社團的活動情況，針對其活動成效及時的進行指導或告誡。也可以借鑒日本等國的做法，由立法者授權(quán)有關(guān)行政機關(guān)對符合起訴條件的社會團體進行認定，定期公布、定期更換。

最后，對“草根組織”在民事公益訴訟中的地位進行認可。實踐中，有些地方已開始嘗試讓“草根組織”加入到民事公益訴訟主體的隊伍中來。2011年10月,云南省曲靖市中級人民法院受理了“自然之友”就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟,“自然之友”在法律上不屬于社會團體，而是民辦非企業(yè)單位，這是國內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起且得到受理的環(huán)境公益訴訟。①2011年7月,海南省高級人民法院出臺意見,明確提起環(huán)境公益訴訟6大主體,包括檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護區(qū)管理機構(gòu)、從事環(huán)境保護和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織以及公民。2011年12月，重慶市高級人民法院也出臺意見規(guī)定，公益性社會團體可依法提起環(huán)境公益訴訟。②在環(huán)境保護領(lǐng)域草根組織的地位逐步得到認可，也表明這些“草根組織”同樣能夠在民事公益訴訟領(lǐng)域發(fā)揮其作用。

四、增加公民作為民事公益訴訟的主體（標題如果在最后一行，調(diào)至下頁）

（一）將公民排除在民事公益訴訟外的原因（此標題如果在最后一行，不用調(diào)至下頁）

①《草根環(huán)保組織提起公益訴訟獲云南曲靖中級人民法院立案》，載人民網(wǎng)2011年10月26日，2012年3月29日瀏覽。

《環(huán)境公益訴訟的民間探索》，載新浪新聞中心2012年02月25日，2012年3月28日瀏覽。② 1.“直接利害關(guān)系原則”的限制?！睹袷略V訟法》第108條規(guī)定“起訴必須符合下列條件：

1、原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。民事公益訴訟制度的建立本身就是對固有民事訴訟制度的一種改革。應(yīng)當承認，“直接利害關(guān)系原則”對于避免當事人濫用訴權(quán)、節(jié)約司法資源具有一定的作用，但隨著社會進步和現(xiàn)代法治發(fā)展，這種嚴格的“直接利害關(guān)系原則”越來越不利于對當事人合法權(quán)益的保護，一方面是危害的范圍和程度不斷增強，另一面對受害者的救濟手段和對違法者懲罰措施則是極度匱乏。有的當事人雖然在長期努力后勝訴，但法院往往只針對此案起訴人的直接經(jīng)濟損失予以判決，無法禁止被告以相同的侵權(quán)行為對其他關(guān)系人利益的損害，其結(jié)果只能是保護了個人私益而失去了對公共利益的維護。

2.擔心“訴訟爆炸”的出現(xiàn)。隨著依法治國理念深入人心，社會主義法治國家建設(shè)的步伐加快，我國公民的權(quán)利意識、法治意識和社會責任意識都普遍得到增強，民事公益訴訟案件、類民事公益訴訟案件與日劇增。近年來出現(xiàn)的相關(guān)著名案例如：王英起訴富平春酒廠要求其標貼警示、寫明成分，并要求被告賠償因標示不明、誤導消費者所致其夫死亡的經(jīng)濟、精神等損失案；中國政法大學學生以高速公路不高速為由，狀告河南省高速公路發(fā)展有限責任公司，要求法院判令其違約并賠償其直接經(jīng)濟損失10元錢案；張巖訴麥當勞彩色墊紙有毒案。公民對于訴訟的熱情，或許會使立法者擔心“訴訟爆炸”的出現(xiàn)。其實大可不必過于擔心，一來中國的傳統(tǒng)觀念對于訴訟時避而遠之的，而近年來公民逐漸開始運用法律手段保護權(quán)益，是我國多年來的普法活動的努力成果；再來，為防止濫用訴權(quán)，對公民的起訴條件加以限制即可。如公民個人在提起民事公益訴訟之前，必須通知主管該項公益事業(yè)的國家管理機關(guān)，并要求其制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，主管機關(guān)收到該通知后，必須在法定期限內(nèi)對所訴事項做出決定，并回復該公民。如果主管機關(guān)沒有在法定期間內(nèi)做出決定，或者公民對做出的決定不服，公民才能以自己的名義提起民事公益訴訟?；蛘邔駛€人濫訴行為進行制裁，要求原告在起訴前繳納一定數(shù)額的保證金，如果查明原告存在濫訴情形，則將保證金予以沒收。

3.忽視了個人在公共利益保護中所發(fā)揮的作用。盡管目前我國還沒有公民進行民事公益訴訟勝訴的案例，但是公民提起民事公益訴訟案件的影響是不容 小覷的。此前郝勁松律師通過提起公益訴訟，推動火車上的餐車開具發(fā)票，推動地鐵站臺修建公廁等。還有涉及乙肝歧視的多個個體訴訟，最后也推動人事部、教育部等部門做出規(guī)定，明確要求在勞動者就業(yè)、大學生錄取等環(huán)節(jié)不得查乙肝。北大法學院師生就松花江水污染案件起訴失敗之后，國家環(huán)?？偩指鶕?jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《環(huán)境保護行政處罰辦法》等法律法規(guī)，直接對造成松花江水污染事件的吉林石化分公司處以100萬罰款，①雖然這只是一個依靠行政手段所得到差強人意的處理結(jié)果，但也開創(chuàng)了建國以來環(huán)保部門罰款的最高記錄。

（二）賦予公民民事公益訴訟原告資格的理由

1．公民是社會的基本單位，社會是人與人之間的相互關(guān)系的構(gòu)成體。公民與社會有著本質(zhì)和密切的天然聯(lián)系，公共利益和個人利益是不可分割的統(tǒng)一體，也就是說公共利益是個人利益的相加，保障了公共利益的健康，個人利益也必然受益，公共利益出現(xiàn)了病態(tài)，個人利益最終也必然受到損害。所以保護公共利益實質(zhì)上也就是保護個人利益。恩格斯也曾說過：“只有維護公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益?！雹诨谶@種天然的必然的聯(lián)系，公民完全可以成為提起民事公益訴訟的主體。

2．公民參加民事公益訴訟有憲法依據(jù)。我國憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。一方面，人民依法定程序把管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力委托給國家機關(guān)行使。另一方面，為了真正實現(xiàn)人民當家作主，也保留了人民直接參與國家事務(wù)管理的權(quán)力。當民事違法行為侵犯公共利益時，人民有權(quán)依法通過民事公益訴訟來行使管理國家事務(wù)的權(quán)力。它使憲法所規(guī)定的社會主義民主在訴訟領(lǐng)域內(nèi)制度化、法律化。

3．建設(shè)法治社會需要賦予普通公民參與管理國家和社會路徑，賦予公益訴訟的起訴權(quán)是最直接的路徑。依法治國必須要靠廣大人民群眾普遍參與到法律的執(zhí)行與實施中來。民治不興，法治難成。在現(xiàn)實中，我們并不缺少奮不顧身的反腐義士和護法英雄，我們?nèi)鄙俚氖且环N安全、方便、經(jīng)濟的途徑，使人聲音能夠 ① 吳勇：《環(huán)境司法的困惑與反思》，載卞建林《訴訟法學研究》（第14卷），中國檢察出版社2008年版，第255頁。② 馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版，第609頁。暢通無阻的表達，使公民個人的維權(quán)之路不再艱辛。而賦予公民民事公益訴訟主體資格，正是為公民提供了這樣一條途徑。

4．給予公民這種提起公益訴訟的權(quán)力有利于促進社會的和諧和穩(wěn)定，實現(xiàn)法律的社會價值。公民提起公益訴訟可以使損害公共利益者承擔法律責任，一方面使公民對違法企業(yè)、單位、個人的監(jiān)督更加有力，另一方面也給有違法動機的企業(yè)、單位、個人以警示作用，使他們不敢以身試法。法律的作用不僅在于懲罰違法行為，更多的是通過威懾來預(yù)防違法行為。公民參與公益訴訟能更好的發(fā)揮法律的預(yù)防作用，促進法治社會的建立。（不空行）

結(jié) 語（黑體 四號 居中 兩字之間空兩格）

此次的民事訴訟法修改開啟了公益訴訟的大門，其意義重大。但是草案中對公益訴訟問題只做了原則性規(guī)定，本文只針對民事公益訴訟主體進行了討論，而要真正建立民事公益訴訟制度，對于公益訴訟的受理范圍、公益訴訟的程序機理、訴訟濫用的防范、證明責任、以及訴訟費用等問題還需要進一步細化和完善。草案目前在爭取意見的過程中，相信在全社會的獻言獻策之后，最終的民事訴訟法修正案中對于民事公益訴訟的規(guī)定會更加具體有效，也能更好的保護社會公共利益。（空一行）

參考文獻（黑體 小四號 居中 字之間不空格）

[1]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版。[2]孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第二卷），法律出版社2001年版。[3]何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國檢察出版社2002年版。[4]顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版。[5]黨廣鎖：《公益訴訟主體問題淺論》，中國檢察出版社2004年版。

[6]張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究-兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社2007年版。（換行對齊）

[7]蘇家成、明軍：《公益訴訟制度初探》，載《法律適用》2000年第10期。[8]肖建華：《訴權(quán)與實體權(quán)利主體相分離的類型化分析》，載《法學評論》2002年第1期。

[9]王福華：《我國檢察機關(guān)介入民事訴訟之角色困頓》，載《政治與法律》200

312 年第5期。

[10]潘夢靜、湯樹桂：《對民事公益訴訟主體資格的思考》，載《江西社會科學》2005年第9期。

[11]金亮星：《完善公益訴訟制度促進和諧社會建設(shè)》，載《今日中國論》2008年第1期。

[12]吳勇：《環(huán)境司法的困惑與反思》，載卞建林《訴訟法學研究》（第14卷），中國檢察出版社2008年版。

[13]楊三正、陳建敏：《檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的理由及立法建議》，載《湛江師范學院學報》，2009年第30卷第4期。

[14]湯維建：《論檢察機關(guān)提起民事公益訴訟》，載《中國司法》2010年第1期。[15]季強：《檢察機關(guān)提起民事公益訴訟研究》，吉林大學2007年碩士論文。[16]崔偉：《檢察機關(guān)是公益訴訟的適宜主體》，載檢察日報2007年5月13日第3版。

[17]雷霆：《檢察機關(guān)提起民事訴訟的必要性分析》，載檢察日報2007年09月14日第2版。

[18]楊立新：《我國改革開放以來第一件公益訴訟案件及重要意義》，載楊立新民商法網(wǎng)2009年4月6日。

[19]盧凱鵬、馮金選：《檢察機關(guān)公益訴訟主體資格的困惑與展望》，載正義網(wǎng)2011年3月28日。

[20]汪晞：《論公益訴訟主體》，載北大法律信息網(wǎng)2012年2月26日。[21]周軍、鄒子路：《我國公益訴訟制度初探》，載吳江市法院網(wǎng)2012年3月16日

注意行距 1.5倍行距，粘貼的內(nèi)容行距要調(diào)的與論文一致 目錄不帶頁碼

目 錄

內(nèi)容摘要.................................................1 引言.....................................................1

一、民事公益訴訟主體明確之必要...........................1

二、對草案中“有關(guān)機關(guān)”的理解...........................3

（一）行政機關(guān)參與民事公益訴訟利弊分析...................3

（二）檢察機關(guān)應(yīng)作為民事公益訴訟適格主體.................4

三、加強社會團體在民事公益訴訟領(lǐng)域的作用.................7

（一）社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)及優(yōu)勢...........7

（二）我國社會團體參與民事公益訴訟的現(xiàn)狀.................8

（三）加強社會團體在民事公益訴訟領(lǐng)域的作用...............9

四、增加公民作為民事公益訴訟的主體.......................9

（一）將公民排除在民事公益訴訟外的原因...................9

（二）賦予公民民事公益訴訟原告資格的理由................11 結(jié)語....................................................12 參考文獻................................................12

第三篇：檢察機關(guān)提起民事公益訴訟存在的幾個問題

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檢察機關(guān)提起民事公益訴訟存在的幾個問題2010-06-29 18:26:22免費文秘網(wǎng)免費公文網(wǎng)檢察機關(guān)提起民事公益訴訟存在的幾個問題檢察機關(guān)提起民事公益訴訟存在的幾個問題(2)

一、檢察機關(guān)開展公益訴訟的幾種方式

公益訴訟一般是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的組織和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。檢察機關(guān)提起公益訴訟主要表現(xiàn)為這樣幾類案件：1.侵犯國家利益和社會利益的案件；2.環(huán)境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社會主義市場經(jīng)濟秩序

和管理秩序的案件；4.侵犯公民個人權(quán)利的案件中，被侵害主體法律地位較弱或無主體的案件；5.損害公共設(shè)施，破壞自然資源的案件；6.違反公序良俗的案件等等。檢察機關(guān)在提起公益訴訟時以何種方式向法院提起，法律沒有明確規(guī)定，從目前檢察機關(guān)已開展的民事公益訴訟活動的司法實踐來看，主要有以下幾種方式：

（一）提起民事訴訟的方式

提起民事訴訟的方式又可分為兩種：一是檢察機關(guān)作為原告，侵權(quán)人（債務(wù)人）或?qū)е聡匈Y產(chǎn)流失的合同雙方當事人為被告。二是檢察機關(guān)和遭受侵權(quán)的單位、組織或個人為共同原告，以對方當事人為被告。比如對于國有資產(chǎn)流失的案件，檢察機關(guān)與國有資產(chǎn)流失單位為共同原告，對方當事人為被告；對于社會保險基金流失的案件，檢

察機關(guān)與基金流失單位為共同原告，對方當事人為被告等等。

（二）支持民事訴訟方式

檢察機關(guān)作為支持起訴的機關(guān)支持受損害單位向人民法院起訴。這里又分兩種情況：一是對于主體法律地位較弱或是環(huán)境污染案件，檢察機關(guān)作為支持起訴的機關(guān)，由與案件有直接利害關(guān)系的受損害單位或個人提起訴訟；二是在國有資產(chǎn)流失案件中，國有資產(chǎn)流失單位出于本部門利益的考慮，低價出售國有資產(chǎn)不愿提起訴訟，或當事人雙方惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，國有資產(chǎn)占有單位不起訴，在這種情形下，由國有資產(chǎn)管理部門為原告，檢察機關(guān)作為支持起訴機關(guān)，以造成國有資產(chǎn)流失的責任人和受益人為共同被告，向人民法院提起訴訟。

（三）檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，采用檢察建議或調(diào)解等非訴訟方式

這種方式在案情清晰、雙方當事人配合，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的情況下，通過非訴方式成果好、見效快，采用檢察建議或調(diào)解等方式，可極大地節(jié)約司法成本，提高訴訟效率。

上述三種方式各有特點。第一種方式中，檢察機關(guān)作為原告提起訴訟，可以較快地進入訴訟程序，但采用此種方法，有些法院會以“檢察機關(guān)不是與案件有直接利害關(guān)系的當事人，主體不合格”為由駁回起訴。第二種方式主要是針對有些案件（比如國有資產(chǎn)流失的案件）由其行政主管部門（國有資產(chǎn)管理部門）來起訴，而由檢察機關(guān)支持起訴。這樣即可以避免檢察機關(guān)單獨作為原告，若被告提出反訴，檢察機關(guān)無法承擔反訴引起的民事義務(wù)，同時又可以在檢察機關(guān)支持民事公益訴訟案件中依法定手段收集證據(jù)，而其它行政主管部門、組織和個人不具有這一法定職權(quán)。第三種方式是一種成果好、見效快的方法，但對于重大、疑難的案件就不太適用，因而應(yīng)用范圍有限。

二、檢察機關(guān)開展公益訴訟過程中有待解決的幾個問題

（一）檢察機關(guān)提起民事訴訟的法律依據(jù)

第一，雖然我國《民事訴訟法》總則第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規(guī)定，使得目前檢察機關(guān)開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規(guī)范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規(guī)定的有關(guān)檢察機關(guān)監(jiān)督民事審判、行政審判活動的原則（比如《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”）以及《人民檢察院組織法》第4條：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，……維護社會主義法制，維護社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序，教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利，保

衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行”的這些規(guī)定，可以看作是法律對檢察機關(guān)提起、參與民事訴訟的一種概括性授權(quán)。但是檢察機關(guān)開展公益訴訟活動僅有法律的有關(guān)概括性授權(quán)還不夠，還需要法律對檢察機關(guān)開展公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定，以便更有效地維護國家利益、社會利益以及公民個人的合法權(quán)利。

（二）檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟案件中所享有的訴權(quán)

從理論上看，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位；同時既不是以完全意義上的當事人身份出現(xiàn)，又不是完全以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。這就是檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟中享有訴權(quán)時的內(nèi)在矛盾及其所享有訴權(quán)的全部內(nèi)容。在檢察機關(guān)既具有當事人的地位

第四篇：檢察機關(guān)提起民事公益訴訟存在的幾個問題

一、檢察機關(guān)開展公益訴訟的幾種方式

公益訴訟一般是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的組織和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。檢察機關(guān)提起公益訴訟主要表現(xiàn)為這樣幾類案件：1.侵犯國家利益和社會利益的案件；2.環(huán)境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社會主義市場經(jīng)濟秩序和管理秩序的案件；4.侵犯公民個人權(quán)利的案件中，被侵害主體法律地位較弱或無主體的案件；5.損害公共設(shè)施，破壞自然資源的案件；6.違反公序良俗的案件等等。檢察機關(guān)在提起公益訴訟時以何種方式向法院提起，法律沒有明確規(guī)定，從目前檢察機關(guān)已開展的民事公益訴訟活動的司法實踐來看，主要有以下幾種方式：

（一）提起民事訴訟的方式

提起民事訴訟的方式又可分為兩種：一是檢察機關(guān)作為原告，侵權(quán)人（債務(wù)人）或?qū)е聡匈Y產(chǎn)流失的合同雙方當事人為被告。二是檢察機關(guān)和遭受侵權(quán)的單位、組織或個人為共同原告，以對方當事人為被告。比如對于國有資產(chǎn)流失的案件，檢察機關(guān)與國有資產(chǎn)流失單位為共同原告，對方當事人為被告；對于社會保險基金流失的案件，檢察機關(guān)與基金流失單位為共同原告，對方當事人為被告等等。

（二）支持民事訴訟方式

檢察機關(guān)作為支持起訴的機關(guān)支持受損害單位向人民法院起訴。這里又分兩種情況：一是對于主體法律地位較弱或是環(huán)境污染案件，檢察機關(guān)作為支持起訴的機關(guān)，由與案件有直接利害關(guān)系的受損害單位或個人提起訴訟；二是在國有資產(chǎn)流失案件中，國有資產(chǎn)流失單位出于本部門利益的考慮，低價出售國有資產(chǎn)不愿提起訴訟，或當事人雙方惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，國有資產(chǎn)占有單位不起訴，在這種情形下，由國有資產(chǎn)管理部門為原告，檢察機關(guān)作為支持起訴機關(guān)，以造成國有資產(chǎn)流失的責任人和受益人為共同被告，向人民法院提起訴訟。

（三）檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，采用檢察建議或調(diào)解等非訴訟方式

這種方式在案情清晰、雙方當事人配合，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的情況下，通過非訴方式成果好、見效快，采用檢察建議或調(diào)解等方式，可極大地節(jié)約司法成本，提高訴訟效率。

上述三種方式各有特點。第一種方式中，檢察機關(guān)作為原告提起訴訟，可以較快地進入訴訟程序，但采用此種方法，有些法院會以“檢察機關(guān)不是與案件有直接利害關(guān)系的當事人，主體不合格”為由駁回起訴。第二種方式主要是針對有些案件（比如國有資產(chǎn)流失的案件）由其行政主管部門（國有資產(chǎn)管理部門）來起訴，而由檢察機關(guān)支持起訴。這樣即可以避免檢察機關(guān)單獨作為原告，若被告提出反訴，檢察機關(guān)無法承擔反訴引起的民事義務(wù)，同時又可以在檢察機關(guān)支持民事公益訴訟案件中依法定手段收集證據(jù)，而其它行政主管部門、組織和個人不具有這一法定職權(quán)。第三種方式是一種成果好、見效快的方法，但對于重大、疑難的案件就不太適用，因而應(yīng)用范圍有限。

二、檢察機關(guān)開展公益訴訟過程中有待解決的幾個問題

（一）檢察機關(guān)提起民事訴訟的法律依據(jù)

第一，雖然我國《民事訴訟法》總則第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。但是《民事訴訟法》的分則中，對支持起訴缺乏具體規(guī)定，使得目前檢察機關(guān)開展公益訴訟活動缺乏具體的操作規(guī)范，在較大程度上制約了這一工作的深入展開。但從我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在總則中規(guī)定的有關(guān)檢察機關(guān)監(jiān)督民事審判、行政審判活動的原則（比如《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”）以及《人民檢察院組織法》第4條：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，……維護社會主義法制，維護社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序，教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行”的這些規(guī)定，可以看作是法律對檢察機關(guān)提起、參與民事訴訟的一種概括性授權(quán)。但是檢察機關(guān)開展公益訴訟活動僅有法律的有關(guān)概括性授權(quán)還不夠，還需要法律對檢察機關(guān)開展公益訴訟活動的具體操作規(guī)范和訴訟權(quán)利做出具體規(guī)定，以便更有效地維護國家利益、社會利益以及公民個人的合法權(quán)利。

（二）檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟案件中所享有的訴權(quán)

從理論上看，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位；同時既不是以完全意義上的當事人身份出現(xiàn)，又不是完全以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。這就是檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟中享有訴權(quán)時的內(nèi)在矛盾及其所享有訴權(quán)的全部內(nèi)容。在檢察機關(guān)既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位時，就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關(guān)應(yīng)享有普通當事人具有的訴權(quán)，比如申請回避權(quán)、變更或撤銷訴訟請求權(quán)，庭審中的請求調(diào)解權(quán)等等；就其所具有的法律監(jiān)督者的地位而言，檢察機關(guān)應(yīng)具有對錯誤生效判決請求上級檢察機關(guān)提起抗訴權(quán)等。同時檢察機關(guān)既不是完全意義上的當事人身份，又不是完全意義上的法律監(jiān)督者的身份。就其不

是完全意義上的當事人身份而言，檢察機關(guān)除以普通當事人身份與對方當事人享有的平等訴權(quán)外，檢察機關(guān)還以法律監(jiān)督者的身份享有特殊的權(quán)利，就此而言與對方當事人不具有平等性，正因為如此，檢察機關(guān)介入公益訴訟案件就是需要檢察機關(guān)有這種特殊權(quán)利來保護國家和社會利益。所以總起來看，筆者認為，檢察機關(guān)在民事公益案件中享有的訴權(quán)，是提起訴訟權(quán)與監(jiān)督訴訟權(quán)兩者的統(tǒng)一，同時又不是兩種權(quán)利完全的實現(xiàn)，這些需要在立法上加以明確和規(guī)定。

（三）檢察機關(guān)在訴訟過程中是否享有強制措施的權(quán)利

檢察機關(guān)在公益訴訟過程中是否享有強制措施的權(quán)利是一直存在爭議的問題。筆者認為，檢察機關(guān)之所以提起公益訴訟，就是為了保護國家利益和社會利益免遭不法侵害，而檢察機關(guān)享有的強制措施的權(quán)利正是完成這一職責的重要手段。檢察機關(guān)與公民個人和其它組織提起民事訴訟的主要區(qū)別之一就是檢察機關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過程中，包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗、鑒定、財產(chǎn)保全和強制措施等具有強制性質(zhì)，當事人、證人、有關(guān)組織和個人有配合的義務(wù)。但由于對檢察機關(guān)開展公益訴訟，我國法律尚沒有具體明確的規(guī)定，因此目前迫切需要從立法上賦予檢察機關(guān)開展公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)。

第五篇：環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格淺析論文

一、民事環(huán)境公益訴訟原告資格的概念和特點

民事環(huán)境公益訴訟，是一定的機關(guān)、組織或個人為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對民事主體致使環(huán)境遭到或可能遭到破壞的相關(guān)違法行為，依法向人民法院提起的訴訟。民事環(huán)境公益訴訟的原告資格，是指面對環(huán)境公共利益受到侵害或?qū)⑹艿角趾ξｋU時，主體有權(quán)利通過民事環(huán)境公益司法程序?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境公共利益的救濟。

民事環(huán)境公益訴訟的宗旨在于維護公共環(huán)境權(quán)益，而不是個別民事主體的私人權(quán)利，盡管其訴訟結(jié)果存在間接維護個體利益的效能，但仍區(qū)別于保護個體本身利益的訴訟。因此它與傳統(tǒng)民事訴訟中原告的區(qū)別有兩點:第一，它的原告資格范圍廣于一般的民事訴訟原告資格;第二，不僅民事訴訟法，其他的法律法規(guī)也明確規(guī)定民事環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。

二、環(huán)境民事公益訴訟原告主體的域外規(guī)定

(一)英美法系

1.美國：

美國的環(huán)境公益訴訟制度主要由公民訴訟構(gòu)成。該制度最早在1970年的《清潔空氣法案》中第304條中得以確定，即任何人(不論是受到直接損害還是間接損害)有權(quán)自己對任何人提起訴訟。這一訴訟法案并未限制原告資格與該案的利益關(guān)系。它的確立體現(xiàn)在1972年的聯(lián)邦《清潔水法》中。該法采用了塞拉俱樂部訴莫頓案中“環(huán)境保護團體”的概念，首次以“環(huán)境保護團體”作為原告主體。同時，在2000年“地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司”一案中，法院對“該行為具體侵害社團成員”的條件適度寬限，原告只要證明特定涉嫌違反聯(lián)邦環(huán)境法律規(guī)定的行為對其所關(guān)注的利益造成了一定的損害，法院也可承認該啟動要件。美國的公民訴訟模式賦予了個人或社會團體提起公益訴訟的權(quán)利，從而監(jiān)督相關(guān)環(huán)境法律得以有效實施，有效地維護了公民的環(huán)境權(quán)。

2.英國：

英國以集團訴訟制度為主，即對于個人受到的侵害較少，使受害當事人難以出庭，可通過此方式將受害者們成立為一個訴訟團體，并記錄每個人的受侵害次數(shù)。20世紀60年代時集團訴訟制度也被廣泛運用到環(huán)境公益訴訟中。一般來說，公民起初不具備提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，只能通過檢察長的名義就違法行為向檢察長請求并提起訴訟，此制度又叫作“檢舉人訴訟”。此外，經(jīng)檢查長同意，某些社會團體、國家機關(guān)等也具有了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。

(二)大陸法系

1.法國：

法國1860年的《民事訴訟法典》賦予了檢察機關(guān)對民事領(lǐng)域進行干預(yù)的權(quán)利，突出表現(xiàn)在涉及國家安全或是公共用地等案件中。除此之外，經(jīng)政府認可具有訴權(quán)的社會團體也能參與到民事訴訟程序中。

2.德國：

德國的環(huán)境民事公益訴訟一般是團體訴訟制度，就是使得某一些行業(yè)團體有權(quán)實施訴訟。為防止訴訟泛濫，立法機構(gòu)嚴格限制了團體訴訟的原告資格:其一，社會團體必須是合法性組織，并且事先成立;其二，團體應(yīng)有一定規(guī)模;其三，團體須有以維護某種公共利益為目的固定章程。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點

根據(jù)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》及部分省市的暫行辦法的相關(guān)規(guī)定以及各派學者觀點，我國在司法領(lǐng)域中提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體主要包括檢察機關(guān)、環(huán)保行政部門、環(huán)保組織以及公民個人。這四類原告主體都具有各自的利弊。

(一)檢察機關(guān)

作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，在物質(zhì)條件和法律能力上都具備先天性的優(yōu)勢，但國內(nèi)學者也對其提起環(huán)境民事公益訴訟提出了疑問。其一，我國尚無明確法律規(guī)定其可作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提起訴訟。其二，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者，以監(jiān)督法律在民事領(lǐng)域的實施為目的，若其一旦作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟則在身份上成了實施法律者，具有矛盾性，這將會破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。其三，檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時不一定具有具備相關(guān)知識的人員。因此，有學者認為檢察機關(guān)只能通過行使上訴權(quán)、申請再審等權(quán)利尋求法院的裁決。

此外，有的學者提認為檢察機關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，但須受一定條件的制約。然而這種觀點仍被認為其不能提起環(huán)境民事公益訴訟。

(二)環(huán)保行政部門

環(huán)保行政部門作為環(huán)境監(jiān)管機關(guān)，在環(huán)境污染類事件中是最具專業(yè)化的，但一些學者認為，其一旦擁有環(huán)境民事公益訴訟的訴訟資格則與其本身的職能相矛盾。環(huán)保部門本應(yīng)處于社會公務(wù)事務(wù)管理者的地位積極行使其法定的公權(quán)力，對環(huán)境污染事件進行干預(yù)，發(fā)生環(huán)境侵權(quán)事件后依法處罰環(huán)境違法行為，但當其作為原告具有訴訟權(quán)利時，就會有利用司法掩蓋其應(yīng)盡行政職責的嫌疑，這不利于社會對行政執(zhí)法權(quán)力效力的影響，也會造成環(huán)保部門工作的懈怠。當然也有學者認為環(huán)保部門提起環(huán)境民事公益訴訟很可能是自身的確無法行使，并非怠于行使行政職權(quán)。

(三)環(huán)保組織

環(huán)保組織作為致力于環(huán)境保護的人們自發(fā)組成的組織，在訴訟的積極性上比公民個人有一定的優(yōu)勢，但由于我國過多數(shù)量的社會團體以及訴訟的泛濫，環(huán)保組織的主體資格應(yīng)當被制約。除了需具有固定的章程和一定的經(jīng)費資助外，應(yīng)當限制其成立年限，且應(yīng)有完備的高職業(yè)化的法律人員。

(四)公民個人

按傳統(tǒng)訴權(quán)理論的觀點，公民個人是環(huán)境污染事件中直接的受害者，理應(yīng)具有合理的訴權(quán)。然而現(xiàn)階段學者卻多數(shù)反對。其一，從新《民事訴訟法》第55條關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定能夠看出我國對公民作為適格原告的立法態(tài)度是反對的，2014年的《環(huán)境保護法》也沒有將公民個人納入到環(huán)境公益訴訟的原告資格范疇內(nèi)，這可能是基于三個方面的考慮：一是公民個人欠缺訴訟能力;二是過高的個人訴訟成本及成本與收益失調(diào);三是可能會導致訴權(quán)泛濫。綜上，基于目前我國的整體司法環(huán)境，該制度的缺乏一定操作性。

四、對我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格制度完善的提議

(一)對新民事訴訟法進行司法解釋

新《民事訴訟法》第55條有關(guān)原告主體的規(guī)定太抽象，有必要進行探討并在法律條文中羅列出來。“法律規(guī)定的機關(guān)”應(yīng)當包括檢察機關(guān)和專門行政機關(guān)，后者如環(huán)境行政主管機關(guān)和環(huán)境資源保護部門;“有關(guān)組織”應(yīng)當是環(huán)保組織等專門社會團體。

(二)建立有層次性的民事公益訴訟主體制度

參考國內(nèi)外民事公益訴訟主體制度與我國現(xiàn)階段的法律環(huán)境，筆者認為，民事公益訴訟主體制度涉及到了原告類型之間起訴的順位問題，應(yīng)當以社會組織為第一序列的原告主體，行政機關(guān)緊隨其后，將檢察機關(guān)作為最后的門檻，摒棄公民個人的原告主體資格。

1.社會組織：

將社會組織作為民事公益訴訟第一序列適格原體現(xiàn)了民事訴訟中的私法自治。相比作為國家公權(quán)力的檢察機關(guān)和行政機關(guān)，社會組織在私法領(lǐng)域出現(xiàn)與私法自治所倡導的更為契合。民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的社會組織以環(huán)保組織為主要，因其自身的法定職能與專業(yè)性，環(huán)保組織在解決民事環(huán)境公益訴訟問題上有著不可比擬的優(yōu)越性。然而現(xiàn)階段環(huán)保組織的資格應(yīng)當受到制約否則后果就是社會組織越來越多，訴訟成災(zāi)。

2.行政機關(guān)：

民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的行政機關(guān)主要指環(huán)保機關(guān)。雖環(huán)保機關(guān)具有行政權(quán)，可以處罰侵害環(huán)境的行為，但此行為有時并不利于環(huán)境公共利益，因此應(yīng)當賦予其提起民事環(huán)境公益訴訟的權(quán)利去解決行政處罰亟待解決的問題。當侵害環(huán)境行為出現(xiàn)時，若其行政處罰對于環(huán)境利益并無益處時，便可將環(huán)保組織列為共同原告進行起訴，需要注意的是，環(huán)保機關(guān)可以自己提起訴訟的唯一情況就是，環(huán)保組織遲遲未起訴。

3.檢察機關(guān)：

檢察機關(guān)作為民事環(huán)境公益訴訟適格原告在我國并無太多爭議。然而檢察機關(guān)的原告訴訟資格同樣需被制約。我國的檢察機關(guān)是監(jiān)督法律的實施情況的機關(guān)，一旦有了侵害環(huán)境的行為，檢察機關(guān)的職責是督促環(huán)保組織與相關(guān)環(huán)保行政機關(guān)及時提起公益訴訟，只有在二者都不提起訴訟時，檢察機關(guān)才作為原告適格主體進行訴訟。

4.公民個人：

由前文所述，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定表明在我國現(xiàn)階段的立法中公民個人并無民事公益訴訟的原告資格。公民個人想對侵害環(huán)境的行為提起訴訟的唯一辦法就是:環(huán)保組織、環(huán)保機關(guān)或檢察機關(guān)代替其提起民事環(huán)境公益訴訟。

五、結(jié)語

經(jīng)濟的迅猛發(fā)展加劇了環(huán)境侵權(quán)問題的發(fā)生，與其相關(guān)的環(huán)境公益訴訟制度就至關(guān)重要。而明確民事環(huán)境公益訴訟的原告主體資格則成為環(huán)境公益訴訟的重中之重。目前，我國只在法律中明確規(guī)定社會組織作為環(huán)境公益訴訟的原告是不夠的。界定環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍并適度擴大已被更多學者贊同。然而完善民事環(huán)境公益訴訟適格原告制度只是最基本的步驟，我們更需要對受案范圍、審判制度以及執(zhí)行制度等進行嚴謹規(guī)劃。探索符合中國國情的環(huán)境公益訴訟之路將成為立法者與司法機關(guān)的重要任務(wù)。