第一篇：環(huán)境公益訴訟司法實踐與制度構建調查報告

環(huán)境公益訴訟司法實踐與制度構建調查報告

一、引言

隨著公民生活水平和環(huán)保意識的提高，熱心于環(huán)境保護的公民和社會團體越來越多。在這種背景下，法律必須為公民和社會團體參與環(huán)境保護提供制度通道，以引導有序的公眾參與，化解社會矛盾，疏導不穩(wěn)定因素，使建設和諧社會的目標在法制的框架下得以順利實現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟無疑就是這樣一種制度通道。實踐中，自進入２１世紀以來，我國的各級法院已經受理了一些環(huán)境公益訴訟案件。尤其是自２００７年以來，以無錫、貴陽和昆明三地為代表的新一代環(huán)保法庭的建立，更是大大推動了環(huán)境公益訴訟司法實踐的發(fā)展。更為重要的是，無錫、貴陽和昆明三地不僅通過受理具體的環(huán)境公益訴訟案件推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，而且還及時總結實踐經驗制定了有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，從而為環(huán)境公益訴訟的制度構建提供了鮮活的素材。及時總結我國環(huán)境公益訴訟案例，分析各地有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，將會為國家層面的環(huán)境公益訴訟立法提供有力的實踐經驗和支撐。本文即是這樣一種嘗試。

二、我國環(huán)境公益訴訟的司法實踐

（一）環(huán)境公益訴訟司法實踐概況

司法實踐往往是推動立法的先行者，在我國學術界對環(huán)境公益訴訟展開理論研究的同時，司法界已經進行了有益的實踐。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有公開報道的，我國各級法院已經受理的各種類型的環(huán)境公益訴訟案件至少有１７起（見表１）。１值得注意的是，自２００７年以來法院共受理了９起環(huán)境公益訴訟，其中７起是由環(huán)保法庭所受理的，這充分顯示出環(huán)保法庭在推進環(huán)境公益訴訟方面的作用。

（二）對環(huán)境公益訴訟司法實踐的簡要分析

在已經發(fā)生的１７起環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境行政公益訴訟６起，環(huán)境民事公益訴訟１起。檢察院作為原告起訴的６起，行政機關作為原告起訴的３起，環(huán)保組織作為原告起訴的３起，公民個人起訴的５起。檢察院作為原告提起的６起環(huán)境公益訴訟和行政機關作為原告提起的３起環(huán)境公益訴訟全部勝訴。而環(huán)保組織作為原告提起的３起環(huán)境公益訴訟中，1起勝訴，１起撤訴，１起調解結案；從最終效果看，也可視為全部勝訴。公民個人作為原告提起的５起環(huán)境公益訴訟均以敗訴而告終，其中３起裁定不予受理，２起判決駁回訴訟請求。從被告方分析，起訴行政機關的６起環(huán)境行政公益訴訟，除了一起因行政機關主動履行職責而撤訴外，其余均以失敗告終。起訴污染者的環(huán)境民事公益訴訟，全部勝訴。

（三）從司法實踐看環(huán)境公益訴訟的障礙

分析我國環(huán)境公益訴訟的理論研究及司法實踐中遇到的挑戰(zhàn)，如何突破現(xiàn)行的法律規(guī)定

是目前面臨的最大困難。

從實體法來看，我國的《憲法》、《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等相關法律均未規(guī)定公民享有環(huán)境權，相反，《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等相關法律規(guī)定直接受到損害的人才有權獲得賠償，這就排除了因社會公益受損而獲得賠償?shù)膶嶓w權利。

從程序法看，我國《行政訴訟法》第２條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”?！睹袷略V訟法》第１０８條規(guī)定：“原告必須與案件具有直接利害關系”。兩大訴訟法均規(guī)定提起訴訟的原告必須與案件有直接利害關系，訴訟的目的是維護自身的合法權益，訴訟利益歸屬于原告。而環(huán)境公益訴訟恰恰相反，它有時沒有直接利害關系人，要么是涉及不特定多數(shù)間接利害關系人的環(huán)境公益，要么是純社會環(huán)境公益，訴訟的目的是維護社會公共利益，訴訟利益歸屬于社會。兩大訴訟法的這種規(guī)定必然導致國家環(huán)境公益、社會環(huán)境公益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益受到侵害卻得不到救濟。在環(huán)境行政公益訴訟中，上述法律限制體現(xiàn)地更為明顯。從已有的環(huán)境公益訴訟實踐看，大部分公益訴訟都是環(huán)境民事公益訴訟，且基本上都勝訴，而環(huán)境行政公益訴訟基本上都以敗訴告終。５起個人提起的環(huán)境行政公益訴訟的敗訴理由主要有兩種：第一，原告與被訴行政行為沒有利害關系，不具有原告主體資格；第二，原告沒有實體法上的權利依據(jù)，訴訟請求沒有法律依據(jù)。即使法院發(fā)揮司法能動性，通過法律解釋，受理了環(huán)境公益訴訟，也面臨著如何分配舉證責任、如何適用證據(jù)、如何判決等程序難題。除了這些法律層面的困境外，環(huán)境公益訴訟的開展往往還會受到一些非法律因素的影響。一方面，由于環(huán)境公益訴訟往往涉及不特定多數(shù)人的利益，處理不當極易引發(fā)群體性事件，因此各地政府和法院在受理和審理環(huán)境公益訴訟案件的過程中，所考慮的因素往往并不限于法律規(guī)定，還要考慮到“維穩(wěn)”的特殊需要。另一方面，盡管在我國環(huán)保意識已得到很大的提升，但是當環(huán)境保護與經濟發(fā)展出現(xiàn)沖突的時候，往往還是要讓位于經濟發(fā)展，科學發(fā)展觀還沒有得到充分的貫徹落實；環(huán)保部門與司法機構能力的先天不足導致環(huán)保法庭缺乏充沛的法律、政治資源，無力去“招惹”有來頭的大企業(yè)，不能解決群眾反應強烈的重大環(huán)境問題，其維護環(huán)境正義的社會功能沒有得到彰顯?？傊?，從司法實踐來看，人民法院審理公益訴訟案件既缺乏程序法的規(guī)定，也缺乏實體法的依據(jù)，還受到了很多法律之外的因素的制約，很難受理并有效審理環(huán)境公益訴訟案件。

我國環(huán)境公益訴訟司法實踐與制度構建

一、環(huán)境公益訴訟的制度構建

盡管面臨著重重障礙，但是近幾年成立的環(huán)保法庭還是在環(huán)境公益訴訟的制度構建方面積累了相當?shù)慕涷?，總結這些經驗將會對在全國范圍內推動環(huán)境公益訴訟實踐發(fā)展、完善相關立法提供重要借鑒。

（一）環(huán)境公益訴訟制度構建概況

在環(huán)境公益訴訟制度構建方面，貴陽、無錫和昆明的探索值得特別關注（見表２）。貴陽在總結已經審結的幾起環(huán)境公益訴訟案件經驗的基礎上，通過地方性法規(guī)的方式解決了環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)問題，并通過法院的司法文件規(guī)范了環(huán)境公益訴訟的程序問題?？傮w上看，貴陽的相關文件規(guī)定的環(huán)境公益訴訟原告為檢察院、相關行政職能部門，以及兩湖一庫管理局這樣的特別機構，關于民間環(huán)保組織和公民個人，文件并未明確禁止。而隨著中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源局一案的受理和審結，讓貴陽環(huán)保兩庭在社會團體作訴訟主體這個問題上的態(tài)度趨于明朗。而無錫中級法院則與檢察院共同出臺《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，成為國內第一項關于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定，對環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)則進行了較為詳細的規(guī)定。

另外為了解決檢察院起訴中可能面臨的證據(jù)難題，無錫中級法院又聯(lián)合檢察院和政府法制辦聯(lián)合出臺了《關于在環(huán)境民事公益訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門向檢察機關提供證據(jù)的意見》?？傮w上看，無錫的環(huán)境公益訴訟實踐體現(xiàn)了檢察院的主導作用，對環(huán)保行政主管部門作用體現(xiàn)不足。但是隨著中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案的受理和審結，無錫環(huán)保法庭在實踐中對訴訟主體問題作出的率先突破不容否認。云南在三個試點省份中是最晚成立環(huán)保法庭的，但在法庭設置規(guī)模和公益訴訟規(guī)定的制定上。大有后來居上的勢頭。除了成立的環(huán)保法庭數(shù)量最多之外，云南是全國第一個在市級、省級兩級法院出臺環(huán)境公益訴訟規(guī)范性文件的省份。２００８年１１月，昆明市中級法院與昆明市檢察院、昆明市公安局、昆明市環(huán)境保護局共同出臺《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》，對昆明環(huán)保法庭受理環(huán)境公益訴訟案件進行了規(guī)定。２００９年５月１３日，云南省高級法院組織討論通過了《全省法院環(huán)境保護審判建設及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》，成為云南省審理環(huán)境保護案件，包括環(huán)境公益訴訟案件的“審判指南”。更為重要的是，云南省環(huán)保法庭第一次在文件中明確了環(huán)保民間組織的環(huán)境公益訴訟原告資格。《會議紀要》規(guī)定：“只有檢察院及在我國境內經依法設立登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體，可作為原告向法院提起訴訟；法院暫不受理公民個人提起的環(huán)保公益案件?！倍ッ魇兄屑壢嗣穹ㄔ汉屠ッ魇腥嗣駲z察院聯(lián)合制定的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟若干問題的意見（試行）》和《昆明市公益訴訟基金管理辦法》對環(huán)境公益訴訟的程序規(guī)則作了更為細致的規(guī)定。

（二）貴陽、無錫和昆明三地環(huán)境公益訴訟制度構建的比較分析

以下本文以貴陽、無錫和昆明三地制定的有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件為分析對象，對三地所構建的環(huán)境公益訴訟制度進行比較分析。１．環(huán)境公益訴訟的種類

環(huán)境公共利益的損害，既可能是一般民事主體所為，也可能是行政機關所為，故環(huán)境公益訴訟可根據(jù)被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類：如果被訴對象是公司、企業(yè)、其他組織或者個人等污染或破壞環(huán)境的主體，即為環(huán)境民事公益訴訟；如果被訴對象是對環(huán)境公益造成損害的行政機關或者其他公共權力機構，即為環(huán)境行政公益訴訟。

從各地有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)定看，無錫和昆明均以環(huán)境民事公益訴訟為重點，對環(huán)境行政公益訴訟沒有涉及；而貴陽的相關規(guī)定則對兩種類型的環(huán)境公益訴訟都進行了規(guī)范，如《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》第２３條就明確規(guī)定，相關主體為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任；也可以依照法律對涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關行政機關履行有利于保護環(huán)境防止污染的行政管理職責。２．環(huán)境公益訴訟原告資格（１）原告范圍

從已經審結的環(huán)境公益訴訟案例看，有資格作為原告提起環(huán)境公益訴訟的主體包括檢察院、行政機關和環(huán)保團體。公民個人的環(huán)境公益訴訟原告資格盡管得到了理論界的支持，但是并沒有得到司法實踐的認同。即使是在青島規(guī)劃局一案中，法院認可了原告的訴訟主體資格，但是又不認同其實體法上的權利主體資格，最終還是擺脫不了敗訴的命運。各地有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)定對原告資格的認識還存在差異。

《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》將環(huán)境公益訴訟的原告限定為檢察機關、環(huán)境保護管理機構、環(huán)保公益組織。但是２０１０年３月貴陽市中級人民法院發(fā)布的《關于大力推進環(huán)境公益訴訟，促進生態(tài)文明建設的實施意見》，則明確賦予了公民個人環(huán)境公益訴訟的原告資格。其第２條明確規(guī)定：環(huán)境公益訴訟，是指特定的國家機關、組織或者個人依照法律規(guī)定，為保護公共環(huán)境利益，促進生態(tài)文明城市建設，針對損害公共環(huán)境利益的行為，向人民法院提起的訴訟。無錫《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》則僅規(guī)定檢察院如何提起環(huán)境公益訴訟，但是督促起訴的規(guī)定表明行政機關也具有原告資格。但是無錫法院的司法實踐已經突破了該規(guī)定對原告范圍的限定，已經受理了環(huán)保組織作為原告的公益訴訟。云南省高級法院下發(fā)的《全省法院環(huán)境保護審判建設及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》將原告限定為檢察院及在我國境內經依法設立登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體。然而，昆明市中級人民法院與昆明市檢察院、昆明市公安局、昆明市環(huán)境保護局共同出臺《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》以及昆明中級法院發(fā)布的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》（試行）則對云南高級法院下發(fā)的《會議紀要》的規(guī)定進行了修正，其將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴展為檢察院、環(huán)境保護行政執(zhí)法機關和有關社會團體。而且昆明中級法院也已受理了一起昆明環(huán)保局作為原告的公益訴訟，該案的受理得到了云南省高級法院的認可，這也說明云南高原已經認同了昆明對《會議紀要》規(guī)定的原告范圍的擴展。

總體上看，檢察院、行政機關和環(huán)保組織的原告資格得到了各地的普遍認同。而公民個 人的原告資格則普遍不被認同。其共同的理由是：自然人在舉證能力上處于劣勢，同時也為防止以個人私利或帶有違背社會公序良俗的目的，利用公益訴訟濫訴情況的出現(xiàn)。（２）訴權行使規(guī)則

盡管各地做法有所不同，但是環(huán)境公益訴訟原告的范圍大體上涵蓋了國家機關、社會團體和個人三種類型。如果這三類主體都有原告資格，那么他們在行使訴權時是否存在優(yōu)先順位？對于這個問題，無錫、昆明有關公益訴訟的相關規(guī)定均未有系統(tǒng)的規(guī)定。但是從相關規(guī)定和司法實踐也可以總結出一定的規(guī)則。

根據(jù)無錫《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，檢察院提出環(huán)境民事公益訴訟的必要條件就是被督促起訴單位無正當理由在規(guī)定期限屆滿后未向人民法院提起訴訟的。換言之，如果被督促起訴的行政機關起訴的話，檢察院就不能再提起公益訴訟?？梢?，行政機關的訴權優(yōu)先于檢察院的訴權。但是司法實踐并沒有遵守這個規(guī)定，在無錫市錫山檢察院訴李某、劉某的公益訴訟中，檢察院在沒有履行督促起訴程序的情況下就直接起訴了。云南省和昆明市法院的相關規(guī)定并沒有規(guī)定具有原告資格的各主體的訴權行使規(guī)則。但是從已有的規(guī)范性文件看，法院還是希望公權力機關優(yōu)先起訴。目前確定的第一位的原告是行政機關，主要是環(huán)保部門。其原因在于避免與政府意見相左，因為環(huán)保部門能夠提起訴訟，說明政府已經同意環(huán)保部門這么做了，法院再受理或判決的話就不會與政府發(fā)生沖突。貴陽市中級人民法院發(fā)布的《關于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設的實施意見》對具有原告資格的主體的訴權行使規(guī)則進行了明確規(guī)定，這可能是目前國內最為詳細的規(guī)定。

根據(jù)該《意見》的規(guī)定，公民、法人和其他組織對污染環(huán)境的行為有權進行監(jiān)督、檢舉和控告，并有權要求環(huán)境保護管理機構及時進行查處；環(huán)境保護管理機構未在合理期限內對公民、法人或其他組織舉報的涉及公共環(huán)境利益的污染問題作出答復或處理的，該公民、法人和其他組織可以依照法律提起環(huán)境公益行政訴訟，要求環(huán)境保護管理機構切實履行保護環(huán)境、防止污染的行政管理職能或者停止作出可能損害環(huán)境的行政行為；公民、法人或其他組織也可以依照法律的規(guī)定，提起環(huán)境公益民事訴訟，要求有關責任主體承擔立即停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任?？偨Y起來看，其訴權行使規(guī)則與美國的公民訴訟基本一致，即行政機關的訴權是第一順位的，公民個人和環(huán)保團體是第一順位的，只有在第一順位的訴權主體不行使訴權時，第一順位的訴權主體才可以起訴。３．證據(jù)規(guī)則（１）舉證責任分配

環(huán)境行政公益訴訟在本質上也是行政訴訟的一種類型，根據(jù)我國《行政訴訟法》及相關司法解釋的規(guī)定，行政訴訟中被告應當對被訴具體行政行為的合法性負有舉證責任。因此，在環(huán)境行政公益訴訟中，舉證責任分配并不是一個大問題。環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責任分配是目前司法中遇到的主要問題。

在民事訴訟中，舉證責任分配的一般原則是“誰主張，誰舉證”。但是根據(jù)我國《侵權責任法》的規(guī)定，在環(huán)境污染侵權訴訟中由被告就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害后果之間不存在因果關系承擔舉證責任，即通常所謂的舉證責任倒置。問題的關鍵是，在環(huán)境民事公益訴訟中是否也適用因果關系舉證責任倒置？對此問題，只有貴陽和昆明有關環(huán)境公益訴訟的相關規(guī)定中作了明確規(guī)定。昆明中級法院發(fā)布的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若 干問題的意見》（試行）規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟中被告的危害行為、損害事實、損害后果由公益訴訟人承擔舉證責任。而被告侵權行為與損害后果之間不存在因果關系則由被告承擔舉證責任。而貴陽市中級法院發(fā)布的《關于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設的實施意見》則規(guī)定：在環(huán)境公益民事訴訟中，適用無過錯責任原則，原告需要對被告的加害行為、損害結果承擔舉證責任，由加害人就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害后果之間不存在因果關系承擔舉證責任。必要時，人民法院應依職權調查收集相關證據(jù)。（２）鑒定問題

環(huán)境公益訴訟中，被告的加害行為、損害后果以及兩者的因果關系往往涉及復雜的科學技術問題，原被告雙方可能都不具備相應的舉證能力，因此具有專業(yè)知識背景的鑒定機構的存在就顯得尤為必要。然而，在我國目前的司法鑒定體系中，并無專門的環(huán)境損害鑒定機構，這導致環(huán)境公益訴訟中當事人舉證、法院采證中存在一定的困惑和困難。對此問題，各地采取了不同的解決方法。昆明的做法是雙管齊下：一方面，昆明市中級人民法院與昆明環(huán)保局聯(lián)合建立具有司法鑒定資質的鑒定機構，對有資質的鑒定機構所作出的鑒定結論法院予以采信。另一方面，沒有相應資質的鑒定機構或科研單位所作出的鑒定結論視為一般證據(jù)，由雙方當事人進行質證；法院根據(jù)當事人質證的情況，決定采信與否，必要時法院也可以成立專家委員會為法院提供專家意見。貴陽也采取了類似的做法，貴陽市中級人民法院發(fā)布的《關于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設的實施意見》規(guī)定：在審理環(huán)境公益訴訟案件時，根據(jù)案件的需要，法院應適時召開環(huán)保審判專家咨詢委員會或聘請相關專家就污染問題、因果關系、損害結果等進行論證，充分聽取專家意見，依照法律規(guī)定采信專家證言，依法作出判決。

（３）行政文書的證據(jù)效力

環(huán)境公益訴訟中有關污染行為、損害后果以及兩者因果關系的證據(jù)有很多由行使環(huán)境監(jiān)督管理權的行政機關掌握。

如果是行政機關之外的其他主體提起了環(huán)境公益訴訟，則行政機關所掌握的證據(jù)可否作為原告的證據(jù)使用就成為一個現(xiàn)實的問題。對此無錫有著明確的規(guī)定，根據(jù)《關于在環(huán)境民事公益訴訟中具有環(huán)保行政職能的部門向檢察機關提供證據(jù)的意見》的規(guī)定，檢察機關在辦理環(huán)境民事公益訴訟案件中，認為需要由環(huán)保行政職能部門提供勘驗、監(jiān)測、檢測、鑒定、化驗、評估等技術數(shù)據(jù)結論的，可以向該環(huán)保行政職能部門的行政管理機關發(fā)出《協(xié)助提供證據(jù)材料通知書》，列明需要協(xié)助提供的證據(jù)種類、制作要求和提供期限等。行政機關在收到《協(xié)助提供證據(jù)材料通知書》后，應當按照合法、客觀、科學的原則，全面收集并及時向檢察機關提供有關證據(jù)材料。行政機關向檢察機關提供的證據(jù)材料須由收集人或制作人簽名，并加蓋行政機關印章。如行政機關下設有勘驗、監(jiān)測、檢測、鑒定、化驗、評估專業(yè)技術機構的，該專業(yè)技術機構應當在提交的技術報告上加蓋印章。另外，公立的監(jiān)測、鑒定機構也應無條件向檢察院提供證據(jù)。

上述證據(jù)只要來源合法，就視為檢察院提交的合法證據(jù)。但是上述規(guī)定只適用于檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，如果是環(huán)保組織或公民個人提起的公益訴訟，是否可請求行政機關提供上述證據(jù)，則沒有相關規(guī)定。昆明市中級人民法院頒布的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟若干問題的意見》（試行）也規(guī)定，環(huán)保機構在行政執(zhí)法中取得的調查筆錄、詢問筆錄、監(jiān)測數(shù)據(jù)、檢驗結果可以作為證據(jù)。而且在檢察院支持起訴時，檢察院所提供的證據(jù)視為原告提

供的證據(jù)。

四、小結

本文僅對我國已有的環(huán)境公益訴訟司法實踐和各地有關環(huán)境公益訴訟案件的規(guī)范性文件進行了初步的總結、比較和簡要的分析，在很大程度上本文應當被視為一份調查報告，這也是本文標題的由來。

盡管本文并未涉及環(huán)境公益訴訟的相關深層次的理論問題，但是無疑為相關的理論研究提供了原始資料和素材。最后，本文列出自認為值得研究的問題，權作本文的結語。環(huán)境公益訴訟立法模式。環(huán)境公益訴訟屬于公益訴訟的一種具體類型，而公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟是保護個人合法權益的訴訟，僅與案件有直接利害關系的人才可提起。而公益訴訟是維護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡法律主體均可提起，起訴人與案件并無直接的利害關系，而是有間接的利害關系。我國現(xiàn)有的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》都是典型的私益訴訟的法律規(guī)則，那么我們應當如何在現(xiàn)有訴訟法律框架內進行環(huán)境公益訴訟的制度設計，是溫和改良還是另起爐灶？

此外，目前各地有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件的規(guī)定，無疑與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定不相符，這種產生一個憲法問題：地方性規(guī)范性文件能規(guī)定新的訴訟制度嗎？環(huán)境公益訴訟的目的。環(huán)境公益訴訟起源于美國的“公民訴訟”，而公民訴訟的宗旨在于監(jiān)督和補強行政執(zhí)法。在中國以此為宗旨的環(huán)境公益訴訟是否適合中國國情？中國的司法機關是否能夠發(fā)揮預想的作用？目前中國公權力機關主導環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實是否與環(huán)境公益訴訟的宗旨相符合？環(huán)境公益訴訟的原告資格。目前檢察院、行政機關、社會團體和公民個人均可作為環(huán)境公益訴訟的原告。然而，上述主體獲得原告資格的實質標準到底是什么，僅僅是環(huán)境受到了破壞？上述四類主體是否享有統(tǒng)一順位的訴權？行政機關的環(huán)境公益訴訟權與其行政管理職權如何區(qū)分？換言之，如何保證行政機關不通過環(huán)境公益訴訟將本應由其行使的職權轉移給司法機關？

第二篇：環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經濟的日益發(fā)展，出現(xiàn)了越來越多的新型侵權訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關的法律法規(guī)又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權行為給予相應的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環(huán)境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環(huán)境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環(huán)境公益訴訟制度?！娟P鍵詞】公益訴訟；環(huán)境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環(huán)境公益訴訟制度的缺失，對于環(huán)境污染和破壞生態(tài)資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統(tǒng)的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統(tǒng)的訴訟法體制，加強環(huán)境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環(huán)境公益訴訟制度，才能為維護環(huán)境公益提供強有力的程序保障。

一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現(xiàn)代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據(jù)法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環(huán)境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關為維護環(huán)境公共利益而向國家司法機關提起訴訟的制度，它是公眾環(huán)境權益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內外的實踐看,建立環(huán)境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環(huán)境權利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環(huán)境公益訴訟的種類

在現(xiàn)實生活中,對于環(huán)境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生，根據(jù)提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型，表現(xiàn)為五種具體形式

（一）環(huán)境公益訴

環(huán)境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環(huán)境利益的行為，向法院提起的環(huán)境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出私人為公益的顯著特點 環(huán)境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟在具有相應制度設計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質上均屬于環(huán)境公益訴訟之范疇。環(huán)境民事公益訴訟制度是指為直接維護環(huán)境公益,任何公民或團體依法對侵害環(huán)境公益者提起訴訟,要求人民法院對環(huán)境公益予以救濟的法律制度。

2．環(huán)境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關系的公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環(huán)境公訴

環(huán)境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關，為了保護公共環(huán)境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環(huán)境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出公權為公益的顯著特點。環(huán)境公訴，其實包括環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形 1．環(huán)境刑事公訴。即檢察院以制裁環(huán)境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環(huán)境公訴

2．環(huán)境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經濟行為，污染了環(huán)境或者破壞了生態(tài)．因而侵害公共環(huán)境利益的情形下，檢察院為了維護環(huán)境公益，以國家公訴人身份實施干預，請求法院制止和制裁環(huán)境侵害行為的訴訟。

3．環(huán)境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關的具體行政行為危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環(huán)境公益訴訟制度的基礎

（一）法律基礎

我國憲法第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。國務院《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第十九條規(guī)定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費模式”。上述法律法規(guī)和國家的大政方針政策都為我們構建環(huán)境公益訴訟制度提供了立法依據(jù)。

（二）法理基礎

環(huán)境公益訴訟產生的法理依據(jù)為公民的環(huán)境權。公民的環(huán)境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發(fā)反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執(zhí)行的權利。而要實現(xiàn)這可訴性與可強制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環(huán)境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現(xiàn)。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎

隨著社會和經濟的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了很多新型的需要保護的權利，而相關的法律法規(guī)對此并沒有做出相應的規(guī)定，這就需要在實踐中積累經驗來應對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學術界在研究環(huán)境公益訴訟制度的同時，司法界已經進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區(qū)人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現(xiàn)，人民法院已向社會敞開了環(huán)境保護公益訴訟之門。

四、我國環(huán)境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環(huán)境訴訟制度,只在《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規(guī)定。嚴格地說,這些規(guī)定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規(guī)定,過于籠統(tǒng)對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據(jù)這一條規(guī)定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環(huán)境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯(lián)邦環(huán)境法律關于公民起訴權和司法審查的規(guī)定加上《聯(lián)邦行政程序法》的有關規(guī)定為公民或公民團體的環(huán)境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執(zhí)安等州以專門的“環(huán)境權法”賦予公民保護公共環(huán)境權益的訴訟權。所有這些判例法和成文法構成了美國關于公民環(huán)境訴訟的法律依據(jù),使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團體，有權提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現(xiàn)實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟?；春痈闪鞫啻沃卮笪廴臼录?、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權益，而且這種侵害通常已經發(fā)生，損害已既成事實，而在環(huán)境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據(jù)我國法律的規(guī)定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關系，這就大大限制了環(huán)境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環(huán)境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規(guī)的缺失，導致在現(xiàn)實中法官遇到這類案件必須有很強的專業(yè)能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導致司法更少保守性、更多創(chuàng)新性。而公益訴訟本身存在的創(chuàng)造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構環(huán)境公益訴訟制度的設想

環(huán)境公益訴訟是一類與傳統(tǒng)訴訟具有本質差別的新型訴訟制度，對于它的建構，我們應當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環(huán)境的生態(tài)價值，以實現(xiàn)公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環(huán)境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環(huán)境公益訴訟制度加以明確規(guī)定。

（一）建立環(huán)境公益訴訟程序

目前我國的環(huán)境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環(huán)境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應當修改我國環(huán)境保護法明，通過修改環(huán)境保護法，在實體法上確立“公眾環(huán)境權”，賦予一切單位和個人有權針對侵害“公眾環(huán)境權”的侵權人提起環(huán)境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應該規(guī)定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應苛求起訴人必須于本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關機關對社會公共利益進行保護的權利。換言之，只要發(fā)生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關都有權提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環(huán)境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據(jù)環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發(fā)計劃、規(guī)劃、政策等抽象行政行為，有時對環(huán)境也會造成眼中的危害，所以在環(huán)境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發(fā)，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環(huán)境審判庭

環(huán)境案件是我國在工業(yè)化過程中出現(xiàn)的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業(yè)性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應當將環(huán)境案件從其他的案件中區(qū)分出來，成立環(huán)境案件審判庭，同時根據(jù)建立環(huán)境審判庭的需要，人民法院應當選拔一支專業(yè)水平和整體素質較高的辦案人員，開展環(huán)保專業(yè)知識培訓，保證環(huán)保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設有專門的環(huán)境審判庭來確保環(huán)境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環(huán)境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數(shù)人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環(huán)境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當?shù)莫剟睢Ｒ驗樵娴哪康牟⒎菫榱怂饺死?，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當?shù)莫剟睢＝o予勝訴原告適當?shù)莫剟?，一方面作為一種彌補原告經濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監(jiān)督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環(huán)境公益訴訟中來，推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

（六）建立環(huán)境污染強制責任保險制度

環(huán)境責任保險最早出現(xiàn)于1960年代，它隨著環(huán)境污染事故的大量出現(xiàn)和公眾環(huán)境意識的提高應運而生。環(huán)境責任險強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業(yè)和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環(huán)境污

[2]。染發(fā)生后，企業(yè)面臨的往往是巨額的經濟賠償，而鮮有企業(yè)能真正的有這種支付巨額賠償?shù)哪芰Γ虼司托枰环N替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環(huán)境侵權責任保險應運而生。環(huán)境污染責任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環(huán)境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環(huán)境污染責任保險方面，強制實行環(huán)境損害責任保險，要求其國內所有工商企業(yè)都要投環(huán)境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償?shù)确矫娌扇娭曝熑伪ｋU制度。2007年國家環(huán)保部發(fā)布了《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，在我國首次提出開展環(huán)境污染責任保險工作，這對加大我國環(huán)境保護力度，維護社會、單位和公民合法權益，推進我國生態(tài)文明建設具有重要意義。

六、結語

在環(huán)境糾紛越來越多的今天，建立環(huán)境公益訴訟制度具重要現(xiàn)實意義。一方面它能解決行政權利保護環(huán)境公益的不足，緩解環(huán)境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環(huán)境，維護公民的環(huán)境權；另一方面，它能使我們對于環(huán)境的保護做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，達到預防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環(huán)境公益訴訟，能提高公眾參與環(huán)境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現(xiàn)代際間的公平與人類的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國環(huán)境公益訴訟制度的構建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學主要環(huán)境與資源保護法學碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

[1]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議.法學論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環(huán)境與資源保護法學[M].北京:北京大學出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環(huán)境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學學報，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構建[J].株洲工學院學報，2005（5）.

第三篇：行政公益訴訟制度構建

第五專題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關于對公益訴訟的定義，學界存在著很大的爭議，主要有以下幾種觀點：韓志紅和阮大強教授主張：任何組織和個人都可以根據(jù)法律授權，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動。蘇家成和明軍教授則認為：公益訴訟制度是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責任的行為規(guī)范。學者趙許明則主張公益訴訟是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格，對侵犯社會的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院的依法審理，追究責任，回復社會公共利益的訴訟制度。

通過以上觀點可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機制來維護和實現(xiàn)公共利益的活動。依據(jù)被訴對象的不同，公益訴訟可以區(qū)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會組織以及特定的國家機關，針對國家行政機關或其他社會公共部門不依法履行法律規(guī)定的職責而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當事人同被訴的行政行為沒有直接的利害關系。傳統(tǒng)的訴訟法觀點認為，訴訟當事人應當是權利被侵害或者發(fā)生爭議的利害關系人，從而排除不適格的當事人，避免無意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會組織并不是法律上的利害關系人。

第二，公益訴訟的對象是公共權力部門即行政機關或者其他公共機構實際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護公共利益。與傳統(tǒng)訴訟立足于個案救濟不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預防性質。行政公益訴訟并不需要侵害的實際性為要件，這里指的是對公益的侵害不需要顯示的發(fā)生，只要求根據(jù)合理的情況判斷其具有發(fā)生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數(shù)人中的某個人或者某些人。從這個層面來說，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎

1、憲法基礎

從人民主權角度來看，我國的憲法明確表示：中華人民共和國一切權利屬于人民。人民將自己的權利讓渡出一部分交給政府來行使，那么政府必須對全體的民眾來負責；另外一方面來講，人民在享受政府提供的各種便利時，也應當體現(xiàn)主人翁地位。積極地參加到國家和社會公共事務的管理中來。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進人民主權的實現(xiàn)。在一個行政法膨脹的年代，由于公民和行政權相比，公民處于被支配的弱勢地位。行政訴權的擴張對當今的時代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類型，更加保障了公民權利有效而無遺漏的救濟，也吻合了憲法保障人權的主旨。

2、訴訟法基礎

根據(jù)修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！边@里作為支持起訴的主體包含了機關、社會團體、企事業(yè)單位并非不一定是權益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護國家，集體和個人的利益來支持特定的受損單位和個人來向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國外基本規(guī)定以及對我國啟示

（一）美國的相關規(guī)定

美國的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯(lián)邦委員會的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對于聯(lián)邦委員會頒發(fā)給另一家無線電廣播站營業(yè)執(zhí)照的行為異議。聯(lián)邦委員會則主張原告沒有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營業(yè)執(zhí)照的廣播站是競爭對手關系。所以，其權利本質上受到傷害。就起訴資格一說，充分發(fā)揮了私人檢察總長理論，賦予了私人基于維護公共利益提起訴訟的權利。

私人檢察長理論就是指為了防止公務員從事違反法律所賦予的權限或者范圍的行為，聯(lián)邦議會可以根據(jù)憲法將此類案件的起訴權授予檢查總長等公務員。聯(lián)邦議會還可以不指名檢察總長或者其他公務員進行此類訴訟的提起人。根據(jù)憲法，以立法的形式來賦予非公務員的個人或者非公務員的組織訴訟提起的權利。

（二）日本的相關規(guī)定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類：一是機關訴訟；二是抗告訴訟；三是當事人訴訟；四是民眾訴訟?？垢嬖V訟和當事人訴訟的主旨在于保護公民個人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機關訴訟的目的的主旨在于維護法律客觀的秩序。“所謂的民眾訴訟是指：糾正國家或者公共團體機關不符合法律法規(guī)行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒有法律上的利害關系的資格來提起訴訟?！?/p>

在司法實踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請求營業(yè)許可無效的訴訟。如這一個案例：一位浴室經營者起訴行政機構。基于行政機構頒發(fā)給了其附近的競爭者營業(yè)執(zhí)照。違反了浴室設置的距離必須保持250米以上的規(guī)定。日本最高法院采納了原告的觀點：承認與依該營業(yè)許可成立的新澡堂營業(yè)者有競爭關系的當事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開了六次座談會，而這幾次座談會的費用支出非常大。當?shù)氐木尤痪腿シㄔ浩鹪V該縣的教育長官。訴由是這樣沒有意義的座談會的開支造成了政府巨大的浪費。當?shù)胤ㄔ簩Υ俗鞒隽伺袥Q：責令被告將超過規(guī)定的開支歸還給縣政府?？梢娙毡咎崞鹪V訟的主體資格也得到了應有的擴張。

（三）法國的相關規(guī)定

在法國，行政訴訟有越權之訴和完全管轄之訴這兩種類型。其中，越權之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對越權行為的本身，而不在于誰提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權力良好的運行和良好的行政秩序，而不限于保護起訴人的主觀權利。越權之訴的判決發(fā)生對事的效果，不以申訴人為限。法國的最高法院認為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當事人提起訴訟的權利。僅僅只有在法律明確規(guī)定當事人不得提起越權之訴的前提下，當事人的訴求才能收到限制。而法國為了鼓勵人們提起這一訴訟，來維護公共利益。

對于違反行政決定提起的越權之訴，不要求申訴人的權利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對人可以提起越權之訴。而且，第三人因為基于違法的行政行為受到侵害時，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質利益，還包括精神上的利益。如個人尊嚴、榮譽感等。第三，申訴人的利益不局限于現(xiàn)實利益。如果將來的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權之訴。

（四）各國公益訴訟對我國的啟示

第一，行政公益訴訟的出現(xiàn)源自于維護公共利益的需要，反映了現(xiàn)代行政法治對公民權益不斷深化和對實質平等的不懈追求。傳統(tǒng)訴訟作為私益救濟的手段，其往往具有必須受到實質的經濟的侵害為前提。同時也是事后并且被動的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴大參與行政過程的利害關系人范圍是當今行政法學發(fā)展的重要趨勢之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴寬，為了防止濫訴的發(fā)生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規(guī)定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規(guī)定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規(guī)定時，方能夠提起；美國的公民訴訟則是通過設置前置程序來防止可能出現(xiàn)的濫訴行為。法律規(guī)定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應當首先將書面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機關。

第四，受案范圍的不斷擴大。行政訴訟法已經不只局限在對人身權利或者財產權利的保護，而是延展到對環(huán)境、生態(tài)等大多數(shù)人共同享有的利益的保護。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國在《聯(lián)邦行政法院法》中規(guī)定，對于那些不屬于憲法范圍內的公法爭議，如果聯(lián)邦法院并沒有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對于公共利益的法律界定，歷來是法學中的一個難題。何為公共利益、誰又有權來認定公共利益，這些問題也是我國法學界近年來重點討論的問題。遺憾的是, 這些討論并沒有產生一個讓我們滿意的結果。在學者們的討論中：國家主權、個人的平等、自由、社會安全、經濟發(fā)展、環(huán)境保護等都可以成為公共利益的內容；國家、社會、自治團體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無法給公共利益一個明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無法對行政行為是否違反公共利益進行實質性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關系到法院司法審查權對行政權力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設立目標的實現(xiàn)。中國《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒有行政公益訴訟原告資格的相關規(guī)定。

《行政訴訟法》中關于原告資格的規(guī)則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關于行政訴訟的司法解釋將這些規(guī)則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！弊罡咴哼@一司法解釋使得中國行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對方起訴的“合法權益標準”擴大到與被訴行政行為有利害關系的第三人、相鄰權人、公平競爭人的“法律上的利害關系”標準。雖然這樣的解釋已經大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關系應當理解為切身的利害關系、現(xiàn)實的利害關系、直接的利害關系”其訴訟的性質依然是私益訴訟。對于公共利益遭受到的損害，我國法律尚未賦予公民權利對其加以防范與制止。這就形成中國構建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現(xiàn)行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環(huán)境當中司法機關對行政行為擁有的司法審查權限的大小。對于行政公益訴訟，一個關鍵性的問題是依據(jù)現(xiàn)有的法律，法院是否可以受理。

依照中國《行政訴訟法》有關行政訴訟受案范圍的規(guī)定，最高院有關行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規(guī)則進一步具體化，其通過列舉的方式明確排除了“對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，即只有當行政行為對相對人的權利、義務發(fā)生實際影響時方可成為法院的受理對象。法院無權受理那些尚未實際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經發(fā)生。可見，這一規(guī)定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對特殊的矛盾。那就是訴權的濫用與保障問題。權利容易被濫用，這是一個無法回避的問題。行政行為往往關系到多個利害關系人的實際利益，如果放開訴訟權利，允許利害關系人隨意地提起公益訴訟，必然會導致訴權的濫用。特別是在相互競爭的企業(yè)中，這種權利的濫用是可以預見的。例如甲、乙兩企業(yè)存在競爭關系，甲企業(yè)獲得了行政機關的某項許可，在競爭中取得了有利的地位。乙企業(yè)則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業(yè)順利地獲得行政許可并實際生產。在訴權濫用的情形下，公益訴訟制度會變成為一種方便且有效地競爭手段。

四、建構行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國行政公益訴訟必須將原告資格的類型適當擴寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律為基礎確定公民對行政機關及工作人員享有廣泛的監(jiān)督權力為依據(jù)，來不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因為這種廣泛的權利本身就包括了對侵犯公共利益的行政行為起訴權；同時對利害關系以及行政行為對起訴人的權益損害進一步拓展，使其只要具備事實上的損害關系就可以認定為其有利害關系，進而擁有原告資格。

2、具有公益性質的團體和組織

“為防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起”。社會組織具有一定的經濟實力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進行。賦予社會組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優(yōu)點外，其最大的優(yōu)點在于可以避免公民個人提起行政公益訴訟時因訴訟費用和受到的壓力等高昂成本，從而發(fā)揮社會組織在維護公共利益方面的優(yōu)勢。

3、檢察機關

鑒于我國檢察機關法律監(jiān)督機關的憲法定位和基本職能，絕大多數(shù)學者主張應賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力。關于由檢察機關代表國家提起行政公益訴訟的理由，農工黨中央在十屆五次政協(xié)會議上的提案比較有代表性，認為主要有三：其一，檢察機關是直接對人大負責的司法機關，由其代表國家提起訴訟有法可依；其二，檢察機關作為法定監(jiān)督機關，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍。

根據(jù)上述考慮，我們認為，行政公益訴訟提起權應由檢察機關和特定的公益社團共同享有。與檢察機關提起行政公益訴訟不同，公益社團提起行政公益訴訟不是當然的，而是需要有法律法規(guī)依據(jù)的。而公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請上述兩個主體提起。賦予公民針對檢察機關的申請起訴權，建立檢察機關對公民起訴申請的審查反饋機制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負有法定義務行政機關，在應當并且可能履行義務的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式。可以將最突出的幾種列入審查如：違法不征收稅款、嚴重破壞市場經濟秩序并且影響廣泛的行為。對于社會影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業(yè)排污的行為。在上述案件中經過當事人舉報，但是行政機關任然不查處。則舉報人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機關通過損害公共利益，使得涉及的行政相對人從中獲取利益。由于在這種情況下沒有特定受害人，受益人自身獲益更加不會提起訴訟，就會造成無人起訴的情況。因此，出于對公共利益的保護，此類行為應當被規(guī)定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環(huán)境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經濟效益或者所謂的政績，在批準建設用地、開發(fā)利用有限的土地資源時，違法出讓土地的使用權，對一些重度污染但是可以帶來稅收等經濟利益的企業(yè)，違反相關法律，頒發(fā)生產經營的許可證，過度發(fā)放砍伐林木的許可證以及開采礦產資源的許可證，進行城市規(guī)劃時，沒有經過合理地論證，破壞了自然環(huán)境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國家財政收入的主要組成部分，是公共財政支出的來源。行政主體的違法行為，導致稅收收入的減少，不利于國家公共項目的建設支出，損害了公眾的利益，理應被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權，將國有資產以不合理的低價進行轉讓甚至無償轉讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發(fā)展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發(fā)展的必然的結果。由于抽象行政行為的針對對象不特定性和反復適用性。因此相對行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯(lián)系。所以相對行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國行政訴訟的發(fā)展還是構建行政公益訴訟制度的需要，都應當將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規(guī)章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機關的級別來作為衡量標準之一。縣級人民政府及其所屬職能部門做被告的，應由中級人民法院管轄；地市級、省級人民政府及其職能部門做被告的，應由高級人民法院審理。另外，如果檢察機關作為訴訟的原告，要與法院的級別一一對應。

這樣的程序設置有以下好處：首先，提高審級能夠免受當?shù)卣牟划敻深A，形成檢察機關敢于提起訴訟、法院敢于審理的環(huán)境，更好地實現(xiàn)司法公正；然后，相對于低一級的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業(yè)務素質普遍較高，審判經驗更加豐富，能夠更好地認定案件事實，最終準確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個人起訴，而是為了公眾。這就要求，當事人不能自由地處分公眾的權利，同時，法官有責任確保當事人的程序行為是并且在整個訴訟程序中皆保持為公共事業(yè)的“勝利捍衛(wèi)者”。當起訴主體是檢察機關時，因為其自身具有法定的監(jiān)督職責，一旦提起訴訟要對其撤訴進行限制。但是社會團體提起行政公益訴訟，本身并不能增進原告的私人利益。如果在進入訴訟以后，對其撤訴進行過多限制，可能會打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當社會團體向法院申請撤訴時，如果被告尚沒有進行實體答辯，法院應當裁定準許。

（五）訴前審查

英美法系國家主要采取前置審查的方式來限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應該首先通知主管此項事務的機關，主管機關在規(guī)定的期限內進行處理。如果公共利益的損害是主管機關在這項事務上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機關可以憑借其行政職權及時制止，迅速解決問題。

在行政公益訴訟中設立前置審查程序，當檢察機關提起行政公益訴訟時，應當向擬起訴的行政機關提出法律意見；公民或者社會團體起訴時，則應當向有關的行政機關提出申訴或者建議，行政機關在法定期限內沒有進行回復或者具有原告資格的主體認為行政機關的處理不當時，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費用

根據(jù)2007 年實施的《訴訟費用交納辦法》，我們可以得出訴訟費用由案件受理費、申請費和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時產生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼組成的。在我國，訴訟費用一般按照訴訟標的來收取，由原告預交，最后由敗訴方承擔。

從國外的行政公益訴訟實踐來看，訴訟費用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環(huán)境、稅收、審計、專家論證等非常復雜的專業(yè)知識，如果這些費用由原告來預交，勢必會挫傷普通公民、社會團體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時可以不繳納訴訟費用，當原告敗訴時，只需繳納較低的費用。

行政公益訴訟制度是一項非常復雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學者們進一步加大研究，更深層次地解決理論問題；還需要立法機關提高對這一制度的認知度，以立法的形式對這一制度加以確立；更加需要良好的法治環(huán)境，為這一制度的順利實施提供良好的外部環(huán)境。現(xiàn)階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發(fā)展的眼光來看待這一問題。社會在不斷前進，人們的素質也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會在我國建立。

第四篇：淺析環(huán)境公益訴訟制度及完善

淺析環(huán)境公益訴訟制度及完善

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張敏 學號: 11 / 1321154666 摘要：

改革開放三十五年來，隨著我國的經濟快速增長，工業(yè)化、城市化的步伐越來越快，社會進步的同時也給環(huán)境帶來了巨大壓力和破壞，給人體健康和自然資源帶來了嚴重危害。美國為此最早出現(xiàn)了一種新型的訴訟制度，允許與環(huán)境侵害案件無直接利害關系的公民和社會團體為了公共環(huán)境權益向法院提起的訴訟，就是本文所指的環(huán)境公益訴訟。本文針對我國目前環(huán)境污染，結合典型環(huán)境案例，提出了公益訴訟、環(huán)境公益訴訟的概念、特征和分類，研究當前實施環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性，針對我國現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟的立法不足之處，提出了相應改進措施，彌補環(huán)境公益訴訟的空白區(qū)域。

關鍵詞：

公益訴訟

公益訴訟

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

隨著經濟的發(fā)展、社會的進步，我們生活的自然環(huán)境逐漸受到破壞，人們的生活質量受到嚴重的影響，在此大背景下《環(huán)境保護法》應運而生。一大批心懷社會群眾的公民為了保護大眾的利益希望那些為個人或小團體利益的人對自己的行為承擔一定的代價，但是，由于《民事訴訟法》的限制，這些并沒有直接受到環(huán)境污染的公民的訴權沒有得到充分的實現(xiàn)，我們將這些公民的而主張的訴訟成為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是一種新出現(xiàn)的訴訟類型，對于解決環(huán)境污染和破壞問題有著重要作用。當前現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟還并未很完善，亟需在不斷的理論探討和實踐中發(fā)展壯大。

一、當前中國的環(huán)境污染概況

三十五年來的經濟飛速發(fā)展，導致了一些列環(huán)境問題，這些環(huán)境問題的背后反映出當前中國主要面臨幾大環(huán)境污染。

首先是水資源的污染，據(jù)國家環(huán)保局2008年統(tǒng)計，全國廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7％，水體污染形勢嚴峻；國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中，I一Ⅲ類、Ⅳ～V類和劣V類水質的斷面比例分別為41％、32％和27％，地表水體污染現(xiàn)狀也不容樂觀；在對我國118個城市地下水監(jiān)測資料的評價，污染較重的城市有76個，占64%，污染較輕的城市39個，占33%，基本未受污染的城市只有3個，不足3％，地下水體嚴重污染。

其次是大氣污染，我國目前還處于第一代環(huán)境污染和生態(tài)破壞階段，其趨勢是農村好于城市，小城市好于大城市，輕工業(yè)城市好于重工業(yè)城市。

再次是酸雨，據(jù)84個國控網(wǎng)絡城市監(jiān)測降水平均pH值<5．6的城市有43個，pH值最低達到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4個。形成了華中酸雨區(qū)、西南酸雨區(qū)、華南酸雨區(qū)、華東沿海酸雨區(qū)等幾大酸雨區(qū)。

除了以上三大污染之外，噪聲污染、固體廢棄物污染的影響也越來越大。

二、環(huán)境訴訟的相關案例

1、美國聯(lián)邦最高法院于2000年審結的“地球之友”訴萊德洛公司案，起訴萊德洛公司違反排污許可，排放了過量的汞和其他污染物，要求法院進行禁令救濟并對萊德洛公司進行民事罰款。聯(lián)邦最高法院最后作出判決，原告所受的損害具有救濟可能性。2、2003年11月，四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案在閬中市“塵埃落定”，閬中市人民法院依法判決該市群發(fā)骨粉廠停止對環(huán)境的侵害，并在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。3、2005年6月17日，北京市華清嘉園小區(qū)綠地行政訴訟案，最終以和解結束。北京市園林局于2005年7月10日對華清嘉園小區(qū)的綠化工程實地測繪并出具此綠化工程竣工驗收單，與廣告宣傳作對比。

與此相似的環(huán)境案件還有許多。其中第一例號稱美國環(huán)境公民訴訟原告資格的第一案，對于我國擴寬環(huán)境公益案件主體資格具有重要借鑒意義；最后一例案件被稱為成功的中國環(huán)境公益訴訟第一案，標志著中國環(huán)境公益訴訟突破固有傳統(tǒng)法律模式的羈絆，創(chuàng)造了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規(guī)管企業(yè)的環(huán)境侵權行為的成功范例。

三、公益訴訟與環(huán)境公益訴訟

（一）公益訴訟

公益訴訟，在國外被稱為“public interest litigation”，就是當國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織或個人代表國家或整個社會向審判機關提起訴訟，以維護國家和社會公共利益的一種制度。①

（二）環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟最早出現(xiàn)在美國1970年的《清潔空氣法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政機關或其它公共權力機構、公司、企業(yè)或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭到侵害或有侵害可能時，法律允許公民、社會團體、有關組織或國家機關為維護社會公共利益，而向法院提起訴訟，追究環(huán)境違法者法律責任的訴訟制度。②換言之也可以理解為，允許案件無直接利害關系的公民或者非政府組織出于公益的目的和維護社會大眾的利益，在環(huán)境可能受到破壞、正在受到破壞或者已經受到破壞的情況下，向法院提起的，要求法院通過審判對相關的民事主體和行政機關的不法行為予與阻止或者制裁的一種新型訴訟制度。

環(huán)境公益訴訟順應了時代的發(fā)展，立足于解決普遍民事主體享受大自然優(yōu)美環(huán)境的權利和國家環(huán)境行政機關的不法行為造成的環(huán)境損害之間的矛盾。這一制度為世界各國所接受，通過其特征可以得到反映。

第一、當事人的廣泛性，并非環(huán)境侵害的直接受害者。環(huán)境公益訴訟中只要有導致公共環(huán)境權益和生態(tài)平衡發(fā)生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟。它突破了傳統(tǒng)“訴的利益”的觀念，原告不僅僅局限于直接的受害人，也賦予某些希望保護環(huán)境權益的公民和非政府組織以訴訟資格，包括國家、公民、法人以及其他社會團體。

第二、訴訟目的的特殊性，對公共權進行保護。環(huán)境公益訴訟保護的是公共環(huán)境利益，并非私益訴訟上的私權。

第三、訴訟功能的預防性與補救性。環(huán)境公益訴訟的請求事項不僅針對過去已發(fā)生的事件采取救濟措施，還具有指向未來，防止或減輕對環(huán)境公益損害結果發(fā)生的意義。它和傳統(tǒng)訴訟的事后被動性有很大不同，這種未雨綢繆的防范功能能使環(huán)境和社會大眾的利益得到最大化的保護，這也是根據(jù)環(huán)境一旦破壞便難以恢復的特征所作出的制度設計。補救功能相比之下發(fā)揮的作用小一些，環(huán)境公益訴訟的重點還是在環(huán)境受到破壞之前加以防范。

第四、環(huán)境公益訴訟附屬性。環(huán)境訴訟包括民事、行政、刑事三大方面，當為被告為行政機關時，法院應當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規(guī)定；同理，被告為企業(yè)時，法院應當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規(guī)定。

第五、訴訟裁判效力范圍的擴張性。在環(huán)境公益訴訟中，對立的利害關系具有公共性，其涉及的利益范圍更廣，原告體現(xiàn)的是民眾和社會對環(huán)境的整體性和普遍利益，因此其涉及的范圍呈現(xiàn)廣域化和規(guī)模化的特點。其裁判效力不僅直接拘束本案的當事人，而且對未參加訴訟的一般民眾也產生拘束力和引導力，通過環(huán)境公益訴訟能夠起到形成或促進環(huán)境保護公共政策的作用。③

（三）環(huán)境公益訴訟基本分類

第一、根據(jù)性質分，環(huán)境公益訴訟應該包括民事環(huán)境公益訴訟、行政環(huán)境公益訴訟、刑事環(huán)境公益訴訟三種類型，無論三種類型中的任何一種環(huán)境公益受到侵害，都應得到救濟。

第二、根據(jù)起訴的主體分，環(huán)境公益訴訟可分為公民之訴、國家公訴、后代人之訴和自然物種之訴。④

還有的學者根據(jù)起訴主體把環(huán)境公益訴訟分為公民個人、社會團體、檢察機關和政府機關提起環(huán)境公益訴訟。⑤

第三、根據(jù)訴訟功能分，環(huán)境公益訴訟可分為事前預防的環(huán)境訴訟和事后補救的環(huán)境訴訟。

四、施行環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性

馬克思曾經說過；“資本從一出生就是沾滿鮮血的，當利潤達到10%的時候，他們將蠢蠢欲動；當利潤達到50%的時候，他們將鋌而走險；當利潤達到100%的時候，他們敢于踐踏人間的一切法律；當利潤達到300%的時候，他們敢于冒絞刑的危險?！痹诶娴尿寗酉?，眾多企業(yè)都選擇了以犧牲環(huán)境為代價去換取高額的經濟利益，其結果可見一斑。出現(xiàn)了前文所述的眾多環(huán)境污染以及環(huán)境問題，環(huán)境不斷惡化，人民的生活水平、生活質量急劇下降。在此大背景下應運而生的《環(huán)境保護法》給我們帶來了環(huán)境公益訴訟的可能性，環(huán)境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環(huán)境，而且還可以懲罰環(huán)境違法者、預防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的產生、增強公民的環(huán)保意識、提高公民的環(huán)保責任感。同時，公司人類社會的一大發(fā)明——公司更是迅猛發(fā)展，其驕傲的代表跨國公司越來越多，將帶來更多的環(huán)境污染問題，因此建立環(huán)境公益訴訟在國際安全保障問題上也具有重要意義。

2005年12月3日，國務院通過的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第（二十七）項中指出“健全社會監(jiān)督機制??發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟?！边@是國務院首次在文件中明確提出推動環(huán)境公益訴訟，可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發(fā)展。同時，廣大學者們紛紛盡自己的最大力量去呼吁立法部門加快立法步伐，盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度。隨著人民生活水平的不斷提高，人們對環(huán)境質量的要求也越來越高。我們有理由相信環(huán)境公益訴訟立法、完善的環(huán)境公益訴訟制度實施與中國社會主義法律體系之下指日可待。

五、當前環(huán)境公益訴訟的立法不足

1、中華人民共和國憲法對于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定較少，并沒有對環(huán)境公益訴訟作出直接性的規(guī)定，只是簡單表現(xiàn)在個別法條中。作為根本大法的憲法，應當把握現(xiàn)實情況之所需，對符合時代發(fā)展大趨勢的內容列入其中，為環(huán)境保護基本法律的制定提高指導，促進環(huán)境公益訴訟立法進程。

2、環(huán)境公益訴訟的訴訟難度過大，民事訴訟法、行政訴訟法對于公益訴訟的原告主體資格要求太高。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。我國的《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：(1)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；(2)有明確的被告；(3)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！笨梢姡谖覈F(xiàn)行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，都對原告的訴訟資格做了嚴格的限制?！董h(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。法律也沒有賦予一切單位和個人有對污染和破壞環(huán)境的行為具有提起訴訟的權利。因此，在司法實踐中，環(huán)境公益訴訟幾乎是處在無法可依的狀況，我國應該盡快完善環(huán)境公益訴訟制度，使公民的合法權利和環(huán)境得到保護。

3、沒有環(huán)境公益訴訟的管轄、審級規(guī)定。我國關于環(huán)境公益訴訟的法律并不完備，法院受理的多起環(huán)境污染和破壞的環(huán)境公益訴訟案件，都以沒有管轄權、審級無法確定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、環(huán)境公益訴訟缺乏獨立地位，受到訴訟時效的限制。環(huán)境公益訴訟沒有取得獨立的地位，只能附屬于民事、行政、刑事三大方面，成為民事環(huán)境公益訴訟、行政環(huán)境公益訴訟、刑事環(huán)境公益訴訟三種類型的訴訟。當為被告為行政機關時，法院應當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規(guī)定；同理，被告為企業(yè)時，法院應當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規(guī)定。

5、公益訴訟費用的交納沒有具體規(guī)定、舉證責任沒有合理配置。我國因為環(huán)境公益訴訟立法不完善的緣故，對于為了公益訴訟費用的交納也沒有具體規(guī)定、舉證責任也沒有合理配置。使得眾多想提起公益訴訟的個體因為經濟原因無力提起訴訟，無法承擔舉證責任，出現(xiàn)被迫的舉證不能，極易導致法律不平等的狀況。在此方面，美國走在了前面，《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。我國也應當把減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用作為立法的一大重點，對環(huán)境公益訴訟費用的交納作出具體規(guī)定、合理分配舉證責任。

六、環(huán)境公益訴訟制度架構的完善

第一、適當?shù)臅r候完善憲法，對環(huán)境公益訴訟明文規(guī)定。中華人民共和國憲法已經30年未再做修改，當前時代發(fā)展速度迅猛，社會日新月異，應當在合適的時候完善憲法，作出相應的增刪。

第二、放寬環(huán)境公益訴訟中的訴訟資格。環(huán)境公益訴訟將公益引入到訴訟中，突破了以往訴訟中要求原告須是與案件有利害關系的當事人。環(huán)境公益訴訟最關鍵的問題就是訴訟資格的確立。只有放寬了訴訟資格，才能使環(huán)境公益訴訟發(fā)生。擴大原告的范圍是因為環(huán)境是一種公共物品，任何公民都是環(huán)境的享有者和保護者。按照我國目前的法律，如果被告人無力提起訴訟，就很容易使侵權人逃避法律的制裁，這不利于社會的穩(wěn)定。環(huán)境一旦破壞就很難恢復如初，如果賦予一切單位和個人以訴權，相信會很好地保護環(huán)境，也能使環(huán)境的損失降低到最小值。根據(jù)以上分析可知，要構建環(huán)境公益訴訟首先就要放寬公益訴訟中的訴訟資格。

第三、環(huán)境公益訴訟不應受訴訟時效的限制。為了使權利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節(jié)省司法資源，我國現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失法院救濟的權利。環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170 條規(guī)定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制?！雹捱@是出于保護國家利益而規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，其才能發(fā)揮很好的作用。

第四、訴訟費用的承擔。環(huán)境訴訟費用相對一般案件費用高昂，再加上因果關系的證明較為困難，需運用高科技知識和方法，其所需費用之巨，非經濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理，這使得被害人的權利得不到法律的有效保護，在未來修訂的有關公益訴訟立法中務必要將該內容規(guī)定進去。

第五、確立環(huán)境公益訴訟獨立地位，規(guī)定案件管轄規(guī)則，保障判決執(zhí)行力——由法院直接執(zhí)行。通過環(huán)境公益訴訟立法，確立環(huán)境公益訴訟的獨立地位，不再局限于民事、行政、刑事訴訟法的限制，更好的保障被害人權利。同時明確規(guī)定管轄規(guī)則，使人民起訴有門、起訴有方，法律能夠得到貫徹落實。我們可以注意到，在一般的民事訴訟案件中，只有義務人拒不履行義務，權利人才會申請人民法院強制執(zhí)行。由于環(huán)境公益訴訟涉及的受害人數(shù)眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。為了能有效地保護對國家環(huán)境利益和社會公共環(huán)境利益，保護受害人利益，可以由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書，以達到環(huán)境公益訴訟的目的。

七、環(huán)境公益訴訟制度建設期望

由于環(huán)境被不合理開發(fā)和利用，我們面臨著嚴重的環(huán)境破壞與污染，我們的生存與發(fā)展受到了嚴重的挑戰(zhàn)。在解決環(huán)境污染與破壞方面問題，環(huán)境公益訴訟顯得愈發(fā)重要。由此而產生的環(huán)境公益訴訟在西方已有較為成熟的理論和實務基礎，在我國目前還處于較為薄弱的起步階段，需要構建完善的理論基礎和較長時期的實踐摸索，相信通過我國理論界和實務界的共同努力，通過法律的修改、制定，一定能夠確立有中國特色的環(huán)境公益訴訟制度。

參考文獻：

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④ 別濤.中國的環(huán)境公益訴訟及其立法設想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26頁

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⑥ 唐力.新舊合同法比較釋義例解[M].北京:中國檢察出版社, 1999.1934頁

第五篇：環(huán)境公益訴訟的實踐和探索

摘 要：環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境 問題，保護國家、社會 和公眾環(huán)境權益的有效途徑。本文從國內環(huán)境公益訴訟的實踐出發(fā)，借鑒國外環(huán)境公益訴訟的經驗，分析 了我國環(huán)境訴訟 法律 制度存在的問題，闡述了建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性，并提出了建立環(huán)境公益訴訟制度的建議，旨在探索一條落實 科學 發(fā)展 觀的環(huán)境保護新思路。

關鍵詞：環(huán)保，訴訟制度，公益訴訟，研究

公益訴訟是于20世紀60年代，美國在經歷劇烈的社會變革后廣泛使用的術語。當時的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們都是為了環(huán)境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益而展開活動。

各國的環(huán)境公益訴訟制度不盡相同，在我國也沒有形成一個公認的概念。筆者認為，環(huán)境公益訴訟應當是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權（如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境單位和個人進行檢舉和控告），對侵害國家環(huán)境權益、社會公共環(huán)境權益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的行為規(guī)范。也就是說，環(huán)境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環(huán)境權益、社會公共環(huán)境權益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。

就環(huán)境問題提起公益訴訟在國外已有較完善的制度和大量的實踐。近年來，國內也開始了一些積極有益的嘗試和探索。

1.國內環(huán)境公益訴訟的實踐

據(jù)報道，2004年5月12日，四川省資陽市雁江區(qū)人民檢察院對該市雁江區(qū)清水河流域8家石材廠違規(guī)加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴重 影響 了村民的生產、生活一事正式啟動法律程序，發(fā)出檢察建議書，建議這些 企業(yè) 進行整改，并將整改情況報送檢察院。

該院在建議書中指出，這8家石材加工廠在未辦理任何證照的情況下，違規(guī)加工石材，擅自向河道排放石漿，造成河道污染和堵塞，嚴重影響了村民的生產、生活。為此建議企業(yè)對治污設施進行整改，修建沉淀凈化池，使所排出水達到環(huán)保標準；對因排放的石漿水造成河床升高、河道堵塞，眾廠家應進行清理，將河道恢復原狀。建議書要求這8家石材廠將整改情況報送該院。

雁江區(qū)人民檢察院告誡這些企業(yè)，如果不積極治理污染，繼續(xù)侵害“三農”，將對其依法提起民事公訴。

目前，檢察院正在等待企業(yè)整改的消息。

此前，雁江區(qū)環(huán)保局曾對污染企業(yè)發(fā)出整改通知書，限期15日內停產整改。但眾廠家仍然我行我素，不肯投資治理污染，以至這一問題得不到切實解決。

檢察院就污染問題代表國家向污染企業(yè)發(fā)出檢察建議書或提起公益訴訟，是否濫用了國家法律賦予的司法權力，干擾正常的民事法律關系，法院會不會支持呢？

其實，類似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日，樂陵市人民法院根據(jù)原告樂陵市人民檢察院對被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，損害國有資源，造成環(huán)境污染，威脅人民健康，影響社會穩(wěn)定提起訴訟，請求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險一案，依據(jù)《民法通則》第5條、第73條、第134條規(guī)定作出判決，責令被告范某將其所經營的金鑫化工廠，于本判決生效后的5日內自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險。

這起由樂陵市檢察院起訴、樂陵市法院判決的環(huán)境污染停止侵害案，是最近處理的一個較好的環(huán)境公益訴訟案件，無論是在程序上還是在實體上，都有重要的借鑒意義。

2003年11月，四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案近日在閬中“塵埃落定”。閬中市人民法院依法判決該市群發(fā)骨粉廠停止對環(huán)境的侵害，并在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。

較長時間以來，閬中市群發(fā)骨粉廠周圍居民因長期受該廠煙塵、噪聲污染侵害，多次到環(huán)保部門投訴。今年初，該市環(huán)保局在對該廠周圍區(qū)域的空氣質量進行監(jiān)測后發(fā)現(xiàn)，其懸浮顆粒物、噪聲等超標較嚴重。隨后，該市檢察院向法院提起民事訴訟。法院審理后認為，群發(fā)骨粉廠排放的污染物在一定程度上對周邊群眾的工作、生活構成了侵害，并依法作出了上述判決。

2004年6月，國家環(huán)保總局副局長潘岳在“世界環(huán)境名人聚會北京探討科學發(fā)展觀”大會上提出，公眾應該成為環(huán)境污染事件中的訴訟主體，建立環(huán)境公益訴訟制度，讓任何公民、團體和國家機關都能與污染環(huán)境者在法庭上一論高低。

據(jù)潘岳副局長介紹，環(huán)境權益并不僅僅屬于私人，它更多地屬于社會公益，而要加大對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的懲治力度，環(huán)境訴訟的主體就應從直接的受害者擴大到政府環(huán)境保護部門、環(huán)保組織、公眾，把污染企業(yè)置于公眾的監(jiān)督之下，并形成污染企業(yè)如過街老鼠人人喊打的態(tài)勢，從根本上扭轉污染反彈的現(xiàn)象。去年，北京市環(huán)保局將屢次違反《環(huán)境保護法》的9家企業(yè)告上法庭，法庭判令9家企業(yè)停止環(huán)境污染行為并繳納罰金。

2.建立環(huán)境公益訴訟制度的思考和建議

2.1 建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

目前我國法學界在公益訴訟研究方面較具代表性的觀點有兩種。一種觀點認為，公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。另一種觀點認為，公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據(jù)法律的授權，對違反 經濟 法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的活動。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟。

今年，在北京大學法學院，近30名來自實務部門和 理論 界的專家、學者就公益訴訟在我國理論和實踐中的問題展開了熱烈而深入的研討，對于公益訴訟的必要性，與會專家都認為無可置疑。專家認為，在利益多元的 現(xiàn)代 社會，存在很多目前的共同訴訟所無法包含的利益需要法律的保護。同時，建立公益訴訟制度來維護由于行政或立法等原因受到損害的社會公共利益，是推進社會改革，促進民主與法治完善的重要途徑。法院對涉訴當事人眾多的案件通過不受理實施的壓制只會造成更大的社會不安。受理公益訴訟案件，不僅不會影響法院的形象，反而更好地樹立法院維護人民利益及正義與公平的良好形象。

——是依法治國，建設社會主義法治國家的要求。在各國民事訴訟制度中，大多數(shù)發(fā)達國家都有較完善的公益訴訟制度，環(huán)境保護的公益訴訟是其中的重要 內容。我國要建設社會主義法治國家，實施環(huán)境保護基本國策，充分保護國家、社會和公眾的環(huán)境權益，如不建立完善的環(huán)境公益訴訟制度，不能說明 中國 的民事訴訟制度的健全，也不能保證我國經濟社會全面、協(xié)調和可持續(xù)的發(fā)展。

從目前我國現(xiàn)行法律規(guī)定看，侵害國家利益或公共利益，應當承擔法律責任。但是，對侵害國家利益或公共利益的行為，目前大量的是追究行政責任，少量追究刑事責任，而極少、極難追究民事責任。這一法律空白，有必要通過建立環(huán)境公益訴訟制度來填補，真正保障國家利益和公共利益不受侵害。

——是保護公共利益的需要。法律保護的對象不僅限于特定的主體利益，在某些情況下，違法行為會侵害不特定多數(shù)人的利益。在我國，對公共利益的侵害突出表現(xiàn)在“公害事件”和“國有資產流失”兩個方面。公害事件也就是通常所說的直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財產損害的事件。當前人們抱怨最多的主要是環(huán)境污染問題。環(huán)境污染已經成為威脅人類生存的問題，近年來，環(huán)境污染致害事件明顯呈上升趨勢，縱然新聞媒體用了相當?shù)钠麄鳝h(huán)境污染給人類帶來的危害，污染仍然象“惡魔”一樣吞噬著人類生存的地球。然而，由此而引起的訴訟卻寥寥無幾，其主要原因是我國現(xiàn)行法上確立的權利主體偏離了社會現(xiàn)實需要，環(huán)境公益訴訟的法律地位并不明確。

——是環(huán)境保護執(zhí)法提出的新要求。目前我國環(huán)境保護執(zhí)法在很大程度上是指環(huán)境保護監(jiān)督管理部門依法追究環(huán)境違法者的行政法律責任，而對環(huán)境違法者民事責任的追究僅僅是由特定的直接受到環(huán)境污染損害的單位或者個人通過提起民事訴訟來實現(xiàn)，當違法者觸犯刑律時，由司法機關介入提起國家公訴追究違法者的刑事責任，在這種情況下，當違法者違反環(huán)境保護法律法規(guī)，侵害國家利益或公共利益，但又未觸犯刑律時，按照現(xiàn)行法律，對于上述事件，可能只有極少數(shù)人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種違法行為均無起訴權。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權利對他來說可能是很不經濟的，或者因為受害人多，誰也不愿意付出代價讓別人搭便車等原因而無人起訴，只有靠追究違法者的行政法律責任來制止侵害行為或處以經濟處罰，而無法讓受損害者得到民事法律的救濟。這時，環(huán)境保護行政主管部門或其他部門作為政府（國家或公共利益）的代表，就有責任提起環(huán)境公益訴訟。

此外，目前我國環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)境保護管理手段和措施還比較“軟弱”，環(huán)境保護行政執(zhí)法很難到位，需要有更多更有力的手段和措施來解決環(huán)境污染問題，讓違法者得到應得懲處。通過環(huán)境公益訴訟的手段來解決環(huán)境污染問題，必然促進環(huán)境保護執(zhí)法工作的深化。

2.2 建立環(huán)境公益訴訟制度之建議

對環(huán)境公益訴訟制度的設計方案，筆者建議在《環(huán)境保護法》中進一步明確有關主體對侵犯公益的行為提起訴訟的權利，因為訴訟權是一項公民的基本權利，保護環(huán)境公益的訴訟權利應當?shù)玫江h(huán)境基本法的肯定。另外《民事訴訟法》中設置相應的環(huán)境公益訴訟內容，對環(huán)境公益訴訟案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規(guī)定，形成完整規(guī)范的環(huán)境公益訴訟制度。