第一篇：中國城市政商關系排行榜(2017)

人大國發(fā)院發(fā)布《中國城市政商關系排行榜（2017）》

現(xiàn)在，全國各界從上到下都已經(jīng)認識到了政商關系和營商環(huán)境的重要性，關鍵問題是如何構建新型政商關系，以及如何評價新型政商關系。在當前的體制下，一個缺乏評價和考核體系的政策，很難實現(xiàn)真正的落地。因此，建立科學、客觀和公正的政商關系評價體系，才是改善營商環(huán)境的當務之急。

作者 | 聶輝華韓冬臨馬亮張楠迪揚

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心 摘要

十八大以來的反腐敗運動和近期發(fā)生的企業(yè)家網(wǎng)絡陳情事件，表明如何建立“親”“清”新型政商關系成為當前的緊迫問題。2018年1月3日，國務院常務會議要求借鑒國際經(jīng)驗，抓緊建立營商環(huán)境評價機制。為此，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心結合國內(nèi)外政商關系的理論文獻和評價實踐，創(chuàng)新性地從“親”、“清”兩個方面入手，創(chuàng)建了一套政商關系健康指數(shù)評價體系。然后，人大國發(fā)院課題組綜合采集公開數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)，對中國285個城市的政商關系健康指數(shù)進行排名，并發(fā)布了國內(nèi)第一份城市政商關系排行榜。

人大國發(fā)院政商關系評價報告的主要結論如下。（1）在全國285個城市中，東莞市的政商關系健康指數(shù)排名第一。前十名分別為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺、長沙。除了直轄市北京，前十名的城市幾乎都處于東南沿海地區(qū)，只有邢臺是唯一的華北城市。（2）按省份比較，上海的政商關系健康指數(shù)在全國排名第一，北京其次，浙江省在各省中排名第一。此外，河北、天津、福建、海南、江蘇、廣東、山東居前十名。（3）從各大區(qū)域來看，華東地區(qū)的政商關系健康指數(shù)表現(xiàn)最佳，其次是華北、華南，上述三地都優(yōu)于平均水平。相對來說，西南、西北地區(qū)的表現(xiàn)落后。（4）從行政級別來看，總體上城市的行政級別越高，政商關系越健康。（5）從收入上看，政商關系越是健康的地方，經(jīng)濟發(fā)展水平也越高。（6）在親近指數(shù)方

面，排名前十的城市為：東莞、深圳、上海、蘇州、長沙、合肥、金華、廣州、福州、邢臺。政商親近關系整體呈現(xiàn)為沿海高于內(nèi)陸的局面。按省份比較，上海、北京和海南位居前三，廣西、新疆和云南殿后。經(jīng)濟發(fā)展程度與省級政商關系親近程度正相關。（7）在清白指數(shù)方面，排名前10名的城市是：北京、溫州、濰坊、鞍山、廣州、臺州、聊城、杭州、石家莊、成都。東部沿海城市的清白指數(shù)明顯高于內(nèi)陸地區(qū)。按省份比較，北京、上海和浙江位居前三，青海、河南和西藏排列末位。從經(jīng)濟水平來看，省內(nèi)清白指數(shù)差異與經(jīng)濟發(fā)展水平之間不是線性關系。

基于中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政商關系健康指數(shù)評估結果，我們提出如下政策建議。（1）做好“減法”，加強對各地推行“簡政減稅減費”政策的監(jiān)督力度。當前經(jīng)濟下行的趨勢仍未遏制，企業(yè)稅費負擔普遍反映較重。在這種情況下，短期內(nèi)中央政府可自上而下加強各地簡政放權、減稅降費的行政監(jiān)督。（2）做好“加法”，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+的技術優(yōu)勢，提升行政透明度和效率。政府部門應該樹立一個理念：上網(wǎng)是原則，不上網(wǎng)是例外。對于一些交通不便、路途偏遠的地區(qū)來說，通過互聯(lián)網(wǎng)+提升政務效率，可以充分利用技術上的“后發(fā)優(yōu)勢”。（3）加強試點，通過“小環(huán)境”影響“大環(huán)境”。中央應鼓勵地方政府通過設立一些改革試驗區(qū)的方式進行試點，努力打造小環(huán)境，再將小環(huán)境的成功經(jīng)驗復制到大環(huán)境，最終促成大環(huán)境改變。（4）推進政商關系和營商環(huán)境的第三方評估，通過外力反推地方政府改善營商環(huán)境。建議中央將專業(yè)人士的第三方評價引入地方政府營商環(huán)境的考評之中，這樣既能減少信息不對稱，又能促使地方政府直接面對需要解決的問題。（5）在資源分配過程中要避免過度向大城市傾斜，努力減少區(qū)域內(nèi)部的政商關系不平衡狀態(tài)。建議中央逐步淡化城市行政級別的差異，逐步取消城市的行政級別，讓市場更多地發(fā)揮各類資源的配置作用。（6）長遠來看，經(jīng)濟發(fā)展是改善政商關系的根本途徑之一。

一、引言

1.1 政商關系有多重要？

幾年前有一句話特別流行，“做官要學曾國藩，經(jīng)商要學胡雪巖”?！凹t頂商人”胡雪巖能夠產(chǎn)生如此大的影響，一方面反映了商人們對政治關聯(lián)的向往，另一

方面也反映了商人們對政治權力的復雜心態(tài)。實際上，一個商人一旦做大，都不可避免地要面對政商關系問題。在中國，為什么政商關系如此重要？ 第一，中國經(jīng)濟轉型的過程，就是重構政商關系的過程。在商品經(jīng)濟中，最重要的關系就是政府和企業(yè)的關系，或者具體地說官員和商人的關系。我們將這種關系稱之為“政企關系”或者“政商關系”。在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)有問題就找市長；在市場經(jīng)濟時代，企業(yè)有問題就找市場；在轉型經(jīng)濟時代，企業(yè)既要找市場，又要找市長。中國仍然是一個轉型國家，市場經(jīng)濟體制還不完善，因此對于企業(yè)和商人來說，政企關系尤其重要，比發(fā)達國家重要得多。

第二，改善政商關系才能促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。2016年，東北地區(qū)經(jīng)濟增長出現(xiàn)“斷崖式下滑”，東北三省實際GDP增長率落在全國最后四名，至今仍然沒有大的起色。很多專家學者對此進行了分析，甚至引發(fā)了爭議，但是多數(shù)人都同意，東北地區(qū)經(jīng)濟下滑的主要原因是營商環(huán)境惡化。

第三，政商關系影響官員和商人的切身利益。在官員與商人的交往過程中，不管是官員還是商人，如果不能妥善處理政商關系，輕則身敗名裂，重則身陷囹圄。我們統(tǒng)計過1994-2016年2800多個副廳以上的貪腐案例，發(fā)現(xiàn)90%的貪腐官員都與官商勾結有關。根據(jù)公開的裁判文書估計，每一個被抓的官員平均會收取10位企業(yè)家的財物。從2012年底開始，新一屆中共領導發(fā)起了一場力度、廣度和深度空前的反腐敗運動。反腐運動凈化了政治生態(tài)，遏制了扭曲的政商關系，與此同時反腐運動也制造了一種寒蟬效應，使政商關系更加微妙和充滿風險。

1.2 如何建立和評價新型政商關系？

不可否認，過去的政商關系長期處于不正常、不健康和不合理的狀態(tài)。然而，在一些地區(qū)，反腐運動又迫使政商關系從一個極端走向了另一個極端，從過去的官員和商人“勾肩搭背”到當前的官員對商人“退避三舍”。以東南沿海某個發(fā)達省為例。2010年省委主要領導走訪企業(yè)的次數(shù)是23次，2011年是38次，2012年是40次，2013年是15次，2014年是19次。伴隨反腐敗運動不斷深入，連省委領導都不敢隨意“親近”企業(yè)。而這還是沿海發(fā)達地區(qū)，更何況中西部地

區(qū)呢？2015年5月，亞洲首富王健林在接受《新京報》訪談時就說，“中國的政商關系這門學問應該比博士后還高呢，可惜高校沒有教這門課?！?/p>

政商關系如此重要，又如此復雜，最高領導不得不親自“破題”。2016年3月4日下午，中共中央總書記習近平在參加全國政協(xié)十二屆四次會議的民建、工商聯(lián)委員聯(lián)組會時指出，新型政商關系，概括起來就是“親”、“清”兩個字。這一談話精神從此成為現(xiàn)階段構建新型政商關系的指南針和方向盤，此后中央多次發(fā)布關于營商環(huán)境的文件，自上而下推進新型政商關系的構建。

2016年11月27日，《中共中央、國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》發(fā)布，要求地方政府尊重契約精神。2017年9月25日，中共中央、國務院出臺《關于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》，涉及依法保護企業(yè)家財產(chǎn)權、企業(yè)家創(chuàng)新權益、企業(yè)家自主經(jīng)營權，強化企業(yè)家公平競爭權益保障，健全企業(yè)家誠信經(jīng)營激勵約束機制，持續(xù)提高監(jiān)管的公平性規(guī)范性簡約性，構建“親”“清”新型政商關系，健全企業(yè)家參與涉企政策制定機制等多項重要內(nèi)容。

2018年1月3日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，就進一步優(yōu)化營商環(huán)境提出了三個要求：一是以簡政減稅減費為重點進一步優(yōu)化營商環(huán)境；二是嚴格依法平等保護各類產(chǎn)權，全面實施市場準入負面清單制度；三是借鑒國際經(jīng)驗，抓緊建立營商環(huán)境評價機制，逐步在全國推行。

2018年的第一次國務院常務會議就將構建營商環(huán)境評價機制作為工作重點，表明中央政府在推進“親”“清”政商關系方面邁出了關鍵一步。在現(xiàn)行體制下，沒有評價體系，就無法進行考核，沒有考核壓力，就難以推進新型政商關系的落地。對此，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系研究中心積極響應國家需求，借鑒國內(nèi)外關于營商環(huán)境和政企關系的理論研究和實踐經(jīng)驗，構建了基于“親”、“清”兩個方面的政商關系健康指數(shù)評價體系，然后利用政府統(tǒng)計年鑒以及網(wǎng)頁爬蟲技術抓取的各類公開數(shù)據(jù)，對中國285個城市的政商關系進行評價，形成了中國第一份城市政商關系排行榜。

需要說明的是，“營商環(huán)境”是反映一個地方經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的綜合指標，包括資源稟賦、基礎設施、政府服務、文化傳統(tǒng)、法治水平、產(chǎn)業(yè)配套等五花

八門的變量。它既是經(jīng)濟發(fā)展的原因，也是經(jīng)濟發(fā)展的結果。由于其范圍廣泛，難以直接測度，因此本報告聚焦于政商關系，從政府為企業(yè)提供服務、政府與企業(yè)的廉潔關系這兩個方面切入，既能抓住重點，又具有可操作性和豐富的政策含義。畢竟，一個地方的資源稟賦、文化傳統(tǒng)在短期內(nèi)是不可改變的，而產(chǎn)業(yè)配套又是經(jīng)濟發(fā)展的結果。政府為企業(yè)提供多少服務，政府如何與企業(yè)保持廉潔的關系，這些都是內(nèi)生變量，是政府通過努力可以改變的。

二、中國城市政商關系健康指數(shù)排行榜 2.1 本報告的特色

政商關系和營商環(huán)境的重要性毋庸贅言，但是這方面的評價體系還不太完善。在營商環(huán)境的評價方面，最負盛名的當屬世界銀行的《營商環(huán)境報告》（Doing Business）。該報告從2003年開始發(fā)布，主要關注政府監(jiān)管效率、營商便捷度等方面的情況，側重于客觀衡量營商環(huán)境，而對政府廉潔方面的關注不夠。類似地，經(jīng)合組織（OECD）、經(jīng)濟學人信息部（EIU）、瑞士國際管理發(fā)展學院（IMD）等都發(fā)布了類似的國別營商環(huán)境排行榜。

近年來，國內(nèi)一些研究團隊開始評價城市層面的營商環(huán)境。例如，國民經(jīng)濟研究所樊綱團隊發(fā)布的中國分省企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)（王小魯?shù)龋?013）、中國社科院倪鵬飛團隊的城市競爭力報告（倪鵬飛等，2012）、新加坡南洋理工大學的連氏中國城市服務型政府指數(shù)、中山大學的城市政府公共服務能力評價、中國社科院的中國城市基本公共服務力評價。這些評價的側重點是城市政府提供的各類公共服務質(zhì)量，而且側重點是公民而非企業(yè)。此外，一些研究團隊針對政商關系和營商環(huán)境的某項具體內(nèi)容進行評價。例如，政府廉潔度（中山大學）、電子政務和移動政務（清華大學、中國軟件評測中心、中山大學）、政府透明度（中國社科院、上海財經(jīng)大學、清華大學）。

從國內(nèi)外評價政商關系和營商環(huán)境的基本方法和指標體系來看，盡管營商環(huán)境的重要性日益凸顯，但是對中國各個城市的營商環(huán)境仍然缺乏有針對性和系統(tǒng)性的評價體系。相對來說，本報告具有如下的優(yōu)點和特色。

第一，在研究框架上，本報告是第一份從“親”和“清”兩個方面對新型政商關系進行系統(tǒng)評價的研究報告。我們從習近平闡明的“親”“清”新型政商關系入手，并

對政商關系的兩個維度進行深入的理論探討，形成對應的評價指標體系，為全面把握政商關系提供了經(jīng)驗依據(jù)。已有的營商環(huán)境報告（例如世界銀行報告）往往側重于政府服務，而對政府廉潔缺乏評價，實際上政府廉潔才是制約營商環(huán)境的主要因素之一。

第二，在研究對象上，本報告是國內(nèi)第一份專門關于政商關系的城市排行榜。國際上的營商環(huán)境排行榜通常以國家為單位，難以反映一國之內(nèi)各個地區(qū)和城市的差別，對國內(nèi)投資者、政府和研究者用處有限。一些國內(nèi)的評價報告雖然也是以城市為單位，但并未聚焦于政商關系，而是側重于某個方面的指標，例如政府服務或者廉潔程度。因此，本報告為更加微觀和深入地探究中國內(nèi)部不同地區(qū)和城市之間的營商環(huán)境差別提供了重要的參考依據(jù)。

第三，在數(shù)據(jù)來源上，本報告綜合使用了官方數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)和企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)。在博采眾長地設計評價指標體系的基礎上，本報告不僅獨創(chuàng)性地利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡爬蟲技術抓取政商關系的關鍵指標（例如領導人視察、腐敗指數(shù)），援引其他研究對政商關系具體領域的評價結果，并且利用某個國內(nèi)知名企業(yè)在各地分部獲取的調(diào)查數(shù)據(jù)進行交叉驗證?？傊?，在數(shù)據(jù)來源方面，我們做到了三個“結合”：一手數(shù)據(jù)和二手數(shù)據(jù)結合，公開數(shù)據(jù)和獨立數(shù)據(jù)結合，主觀數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)結合。

2.2 政商關系健康指數(shù)的指標體系

政商關系反映了營商環(huán)境的關鍵內(nèi)涵，而對其加以評價則應認識到政商關系的多維性和復雜性。在理論上，經(jīng)濟學、政治學、社會學、管理學等領域都對政商關系或政企關系進行了比較豐富的研究。概括來說，政商關系的相關理論包括規(guī)制俘獲理論、尋租或腐敗理論、政治關聯(lián)理論、地方政府公司化理論、軟預算約束理論、政企合謀理論等。但是，影響力最大的概念框架仍然是鮑瑞嘉（Richard Baum）和舍甫琴柯（Alexei Shevchenko）在1999年提出的二維框架。他們根據(jù)地方政府是否深度干預企業(yè)經(jīng)營（親近程度）和對經(jīng)濟發(fā)展是否具有促進作用（經(jīng)濟績效）這兩個維度，將政府與企業(yè)的關系劃分為四種類型：企業(yè)家型、發(fā)展型、侍從型和掠奪型。按照這個框架，如果政府直接經(jīng)營企業(yè)，并且促進了經(jīng)濟增長，那么政商關系就是企業(yè)家型；如果政府通過營造

良好的環(huán)境招商引資，并且促進經(jīng)濟增長，那么政商關系就是發(fā)展型。企業(yè)家型和發(fā)展型政商關系反映了經(jīng)濟增長較快的日本、新加坡等東亞經(jīng)濟體以及中國的情況，但是上述框架沒有討論政府廉潔問題。

總書記深刻闡明了“親”、“清”新型政商關系，從而為評價政商關系指明了方向。他指出，對領導干部而言，所謂“親”，就是要坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，特別是在民營企業(yè)遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經(jīng)濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難。所謂“清”，就是同民營企業(yè)家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。對民營企業(yè)家而言，所謂“親”，就是積極主動同各級黨委和政府及部門多溝通多交流，講真話，說實情，建諍言，滿腔熱情支持地方發(fā)展。所謂“清”，就是要潔身自好、走正道，做到遵紀守法辦企業(yè)、光明正大搞經(jīng)營。因此，從“親”“清”兩個維度評價新型政商關系，不僅在理論上與已有文獻高度契合，更重要的是這兩個維度抓住了轉型時期中國政企關系的根本特征?；谏鲜隹紤]，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的政商關系健康指數(shù)報告從“親”“清”兩個維度評價新型政商關系，并分別對兩個維度進行細分和具體化（見表1）。我們有兩個方面指標：親、清。在“親”方面，我們主要關注政府的親商政策，這主要反映了李克強指出的“要以簡政減稅減費為重點進一步優(yōu)化營商環(huán)境”。我們重點關注三個一級指標，分別是政府對企業(yè)的關心、政府為企業(yè)提供的各類服務、政府降低企業(yè)稅費負擔。在“清”方面，我們有兩個一級指標：政府廉潔和政府透明。所謂“清”，即意味著政府對企業(yè)的信息公開，以及政府對企業(yè)的廉潔奉公。以下介紹兩個方面的一級指標和二級指標，以及各個變量的確切含義和選擇理由，并通過統(tǒng)計分析說明指標的合理性。由于本報告是對2017年各城市的政商關系進行評價，因此所有數(shù)據(jù)均為2016年的數(shù)據(jù)，這也是大部分指標可獲取的最新數(shù)據(jù)。

首先，在“政府對企業(yè)的關心”方面，主要從市領導考察和座談兩個方面加以衡量，即市領導（市長、市委書記）當年到企業(yè)公開視察的次數(shù)以及與企業(yè)家座談的次數(shù)兩個二級指標。該指標的數(shù)據(jù)來自各地的城市黨報，通過課題組自編的爬蟲程序抓取并人工篩查而獲得。

在“政府對企業(yè)的服務”方面，主要從基礎設施、金融服務、市場中介和電子政務等四個方面加以衡量，它們反映了“放管服”改革和“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的主要內(nèi)容，也是城市政府可以有所作為的關鍵領域。

在基礎設施方面，主要從城市道路和高速鐵路兩個方面加以衡量，因為這是企業(yè)營商的關鍵通勤和物流通道。在道路方面，我們使用道路面積占轄區(qū)面積的比例來衡量，數(shù)據(jù)來自《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》。道路長度與道路面積的相關系數(shù)達到0.98，因此選取道路面積作為評價指標。其次，我們使用高鐵經(jīng)過城市的班次來衡量高鐵密度，數(shù)據(jù)來自12306網(wǎng)站的網(wǎng)絡搜索。其中，所有火車班次和高鐵經(jīng)過班次高度正相關（相關系數(shù)為0.94），所以取高鐵作為評價指標。只有設立高鐵站的，才有高鐵班次經(jīng)過，所以如果市級無高鐵站則該項得分為0。

在金融服務方面，我們包括三項指標，分別是年末存貸款余額占GDP的比重，數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》；金融業(yè)從業(yè)人數(shù)占總人口的比重，數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》；銀行網(wǎng)點數(shù)量占總人口的比重，數(shù)據(jù)來自百度地圖的搜索結果。由于是對城市進行排名，所以選擇總人口作為標準化指標，而沒有使用城區(qū)人口。

在市場中介方面，我們使用律師和會計師兩個方面的指標，二者是市場中介的核心要素。由于在市場中介方面只有事務所數(shù)據(jù)，沒有從業(yè)人數(shù)的數(shù)據(jù)，所以我們使用事務所數(shù)據(jù)。我們使用律師事務所數(shù)量占總人口的比重和會計師事務所數(shù)量占總人口的比重，二者數(shù)據(jù)均來自百度地圖的搜索結果。

在電子政務效率方面，我們重點關注政府網(wǎng)站和移動政務兩個維度。其中，政府網(wǎng)站在線服務事項和效率的數(shù)據(jù)來自清華大學國家治理研究院發(fā)布的《中國政府網(wǎng)站績效評估報告》，從各類在線服務的事項數(shù)量和通達效率進行了綜合測評。移動政府服務效率也來自該報告，主要反映各地政府的微信公眾號和官方微博提供的在線服務情況。

在企業(yè)的稅費負擔方面，共有兩個三級指標，分別是規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務稅金及附加占工業(yè)總產(chǎn)值的比重，以及本年應交增值稅占工業(yè)總產(chǎn)值的比重，數(shù)據(jù)均來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。企業(yè)的稅負使用的指標為規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的，所以將分母設為其工業(yè)總產(chǎn)值，并設定兩個指標來反映企業(yè)稅負。在政商關系“清白”指數(shù)的指標設計方面，我們重點關注政府廉潔和政府透明兩個維度。在“政府廉潔度”方面，主要通過兩個方面加以衡量。一是被查處的所有官員數(shù)量占該市國家工作人員數(shù)的比重，數(shù)據(jù)來自中央和各省市紀委網(wǎng)站。二是百度腐敗指數(shù)，即腐敗新聞條數(shù)占新聞總條數(shù)的比重，數(shù)據(jù)來自網(wǎng)絡爬蟲搜索。被查處的腐敗官員越多，或者腐敗新聞越多，表示當?shù)馗瘮〕潭仍礁呋蛘吡疂嵆潭仍降汀?/p>

在“政府透明度”方面，我們從兩個指標加以考慮。一是行政信息公開，指各類網(wǎng)上辦事程序的公開程度，數(shù)據(jù)來自清華大學國家治理研究院發(fā)布的《中國政府網(wǎng)站績效評估報告》。二是財政透明度，是清華大學公共管理學院發(fā)表的財政透明度指數(shù)。在清白方面，我們還考慮了政府誠信度，即該市人民法院的行政案件判決書數(shù)量占公共管理人數(shù)的比重，數(shù)據(jù)來自中國裁判文書網(wǎng)。由于同其他指標的相關性較低，且爭議性較大，所以暫時刪除。

在上述指標確定以后，我們通過專家法確定了評價指標的權重。考慮到十八大以來的反腐運動使“清”的問題得到了較大程度的解決，目前至關重要的是破解“親”的問題，因此我們將“親”和“清”兩個方面指標的權重分別設為60%和40%。其次，在“親”的方面，我們認為加強各類政府服務是關鍵所在，所以將其權重設定為40%，其他兩個維度分別為10%。在“清”的方面，由于政府廉潔的測量誤差和爭議性較大，所以將其指標設為10%，而政府透明為30%。最后，在所有三級指標的權重方面，我們均采取等權重的做法。以下為指標處理和數(shù)據(jù)加總的具體過程。

第一步，對所有逆指標進行正向化處理，即用1除以原指標。除了企業(yè)稅收負擔、政府廉潔這兩個一級指標外，其余指標均為正向指標。因此我們對企業(yè)稅收負擔、政府廉潔下設的三個三級指標進行正向化處理。

第二步，對所有三級指標進行標準化，使其成為均值為0和方差為1的標準化指標。處理公式如下。其中，X為初始值，為樣本均值，SD為樣本標準差。

第三步，對各個二級指標下設的三級指標進行簡單平均，形成二級指標的得分，并再次對二級指標進行標準化。對于二級指標下設的三級指標存在缺失的情況，則將缺失值忽略不計，而僅計算不存在缺失的三級指標。

第四步，按照設定的權重將二級指標進行合并，形成一級指標。對于一級指標下設的二級指標存在缺失的情況，則將缺失值忽略不計，而僅計算不存在缺失的二級指標。

第五步，對一級指標進行標準化，再按照一級指標的權重分別加權加總，產(chǎn)生“親近”和“清白”兩個方面指標得分。若有兩項及以上一級指標存在缺失值的情況，該城市不計入最終的排名。將兩個分項指標按照上述權重加總，就得到最終的政商關系健康指數(shù)。

為便于解讀，對于總指數(shù)和分項指數(shù)均進行了正?；幚?，即使用如下公式進行轉換。其中，X為初始值，Min和Max分別為該指標的最小值和最大值，Y為最終值。據(jù)此獲得的指數(shù)得分介于0分到100分之間。

來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2018，《中國城市政商關系排行榜（2017）》，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系研究中心報告。

2.3 中國城市政商關系健康指數(shù)排名

根據(jù)中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的政商關系健康指數(shù)的指標體系，我們對中國各個城市進行政商關系健康指數(shù)排名。本報告涵蓋的285個城市包括直轄市、副省級市、省會城市和地級市，不包括自治州、盟、地區(qū)和縣級市。首先，我們根據(jù)各個城市的政商關系健康指數(shù)得分，繪制了全國政商關系健康指數(shù)地圖（圖1）。圖1中，顏色越深的地方表示政商關系健康指數(shù)得分越高，即政商關系越是健康。直觀上，東南沿海的城市政商關系健康指數(shù)最高，西北地區(qū)最低。

圖1 全國各城市政商關系健康指數(shù)地圖

然后，我們根據(jù)各個城市的政商健康指數(shù)，對所有城市進行排名。表2展示了前20名的中國城市政商關系排行榜。在全國各城市中，東莞的政商關系健康指數(shù)排名第一，前十名分別為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺、長沙。除了直轄市北京，前十名的城市幾乎都處于東南沿海地區(qū)，只有邢臺是唯一的華北城市。在前20名城市中，絕大多數(shù)城市也是沿海城市，只有滄州、鄭州和西安等其它地區(qū)城市躋身其中。按省份歸屬，浙江省表現(xiàn)最為亮眼，其所屬城市有5個（金華、溫州、杭州、嘉興、臺州），遙遙領先于其它省份。

接著，我們根據(jù)政商關系健康指數(shù)得分，分區(qū)間列舉了第21-285名的城市（表3）。我們將在本報告出版時公布285個城市的政商關系健康總指數(shù)、親近方面指數(shù)和清白方面指數(shù)。這些數(shù)據(jù)將緩解目前學術界缺乏城市級別的制度質(zhì)量和營商環(huán)境數(shù)據(jù)的困境問題。

來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2018，《中國城市政商關系排行榜（2017）》，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系研究中心報告。

2.4 政商關系健康指數(shù)的特點和規(guī)律

為了更好地了解中國城市政商關系健康指數(shù)分布的特點和規(guī)律，我們從不同的方面對所有城市的得分進行分析。

（1）按省份比較

我們首先計算了中國大陸31個省、市、自治區(qū)的省份政商關系健康指數(shù)（圖2）。省份政商關系指數(shù)根據(jù)省內(nèi)各市政商關系指數(shù)的平均分計算，其中直轄市的省份政商關系指數(shù)等于城市政商關系指數(shù)。上海在全國排名第一，北京其次，浙江省在各省中排名第一。此外，河北、天津、福建、海南、江蘇、廣東、山東居前十名。除北京、天津外，河北成為進入前十名的唯一華北省份。

圖2 各省政商關系指數(shù)排名

（2）按區(qū)域比較

從各大區(qū)域來看（表4），華東地區(qū)的表現(xiàn)最佳，其次是華北、華南，上述三地都優(yōu)于平均水平。相對來說，西南、西北地區(qū)的表現(xiàn)落后。

來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2018，《中國城市政商關系排行榜（2017）》，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系研究中心報告。

（3）按級別比較

從城市的行政級別和政商關系健康指數(shù)的關系來看，總體上城市的行政級別越高，政商關系越健康（表5）。而且無論是親近指數(shù)還是清白指數(shù)，也都遵循行政級別越高表現(xiàn)越好的規(guī)律。為什么級別越高的城市政商關系越是健康呢？因為級別越高的城市，政府的行政權限越大，優(yōu)惠政策越多，吸引的人才越多，市場競爭越激烈，企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（TFP）也越高（江艇等，2017）。這些因素都有利于推動政府為企業(yè)提供更多服務以及約束政府成為一個廉潔政府。

來源：聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚，2018，《中國城市政商關系排行榜（2017）》，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系研究中心報告。

（4）按收入比較

一個有趣的問題是，政商關系越是健康的地方，是不是經(jīng)濟水平越高的地方？事實基本如此。我們利用Stata軟件做了一個二維散點圖（圖3）。在圖3中，橫軸是表示收入的人均GDP對數(shù)，縱軸是各城市的政商關系健康指數(shù)。

擬合線的位置表明，政商關系健康指數(shù)與人均GDP呈現(xiàn)顯著的正相關關系（r=0.53，p<0.01）。這一規(guī)律與前面的區(qū)域分析和級別分析基本一致。這說明，一個地方通過發(fā)展經(jīng)濟，可以改善營商環(huán)境；反過來，改善了營商環(huán)境，又推動了經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展和營商環(huán)境是互為因果的。

圖3 政商關系健康指數(shù)與人均GDP

三、中國城市政商關系親近指數(shù)和清白指數(shù)分析

3.1 親近指數(shù)排名分析 3.1.1 親近指數(shù)前20名

在政商關系健康指數(shù)的總體分析之后，我們接下來針對“親近”指數(shù)和“清白”指數(shù)兩個方面指數(shù)進行分析。首先，根據(jù)中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的政商關系健康指數(shù)，我們列舉了親近指數(shù)排名前20名的城市，它們包括：東莞、深圳、上海、蘇州、長沙、合肥、金華、廣州、福州、邢臺、北京、珠海、成都、汕尾、西安、滄州、鄭州、溫州、呼倫貝爾、杭州。其中，東莞排名第1，深圳第2。直轄市中上海排名第3，北京排名第11，天津、重慶未能躋身前20名。中部城市長沙躍居第5，華北地區(qū)邢臺位列第10。

3.1.2 全國親近指數(shù)城市地圖

為了更直觀地判斷全國各城市親近指數(shù)的分布，我們繪制了一個親近指數(shù)地圖（圖4）。從圖4可以看出，除了右上角的內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市之外，親近指數(shù)高的城市幾乎都分布在中國地圖的右下方。有趣的是，中國各城市親近指數(shù)的分布與歷史上著名的“胡煥庸線”高度重合！這說明，人口越多的城市，經(jīng)濟越是繁榮，市場競爭越是激烈，政府對企業(yè)的服務越是到位。反之，人口越少，市場經(jīng)濟就越是缺乏規(guī)模經(jīng)濟，而政府對企業(yè)的服務也同樣缺乏規(guī)模經(jīng)濟。經(jīng)濟學家的分析表明，政府提供的基礎設施、公共服務、法治、教育等正

式制度均有很明顯的規(guī)模經(jīng)濟特征，只有人口達到一定門檻之后才能體現(xiàn)其持續(xù)優(yōu)勢（Dixit，2003）。因此，在人口較少、經(jīng)濟活動較少的傳統(tǒng)中國或落后地區(qū)，習俗、文化等非正式制度可以發(fā)揮較大的作用，此時需要巨大初始投入的正式制度難以體現(xiàn)優(yōu)勢。然而，一旦人口總量和經(jīng)濟總量達到一定規(guī)模，正式制度的優(yōu)越性就開始凸顯，并且具有邊際成本遞減的特征。簡單地說，人口越多，經(jīng)濟越發(fā)達，法治和民主就越是容易建立。

圖4 全國各城市政商關系親近指數(shù)地圖

3.1.3 親近指數(shù)排名的特點和規(guī)律

（1）按區(qū)域來看，沿海高于內(nèi)陸。政商親近關系整體呈現(xiàn)為沿海高于內(nèi)陸的局面。華東、華北、華南三個沿海區(qū)域政府與企業(yè)親近關系程度高于總體水平。東北及華中、西南和西北三個內(nèi)陸地區(qū)低于總體水平，以及東南沿海地區(qū)。東南沿海地區(qū)與西南內(nèi)陸地區(qū)差異較為顯著。華東地區(qū)政商親近關系處于全國最優(yōu)，這得益于上海、江蘇、浙江、安徽、福建等省份在政府對企業(yè)的關心、政府對企業(yè)提供服務以及企業(yè)稅負綜合表現(xiàn)方面優(yōu)于其他地區(qū)的整體情況。特別

是，浙江、江蘇在政務服務供給、行政體制改革、市場中介培育等方面走在全國前列。北京在政商親近關系上表現(xiàn)較為出色，拉高了京津冀和華北地區(qū)的整體水平，使得華北總體表現(xiàn)略勝于華南。東北與華中地區(qū)政府與企業(yè)的親近程度比較接近，均低于全國平均水平，東北略高于華中。這說明東北三省，及河南、湖北、湖南、江西等中部省份在提升政府對企業(yè)關心程度、服務質(zhì)量、減輕企業(yè)負擔方面進步空間較大。西南與西北地區(qū)的親近指數(shù)顯著落后于全國水平。近年來重慶、四川、貴州個別城市在推動政務服務改革上存在創(chuàng)新，但區(qū)域整體水平偏低。由山西、甘肅、青海、寧夏、新疆組成的西北片區(qū)目前政商親近指數(shù)處于末位。

圖 5 各大區(qū)政商關系親近指數(shù)比較

（2）按省份來看，上海、北京和海南位居前三，廣西、新疆和云南殿后。我們將各省樣本城市的親近指數(shù)進行簡單的平均，得到每個省的親近指數(shù)。圖6顯示，上海政商親近指數(shù)在各省級區(qū)域中高居榜首，顯著領先于第一梯隊中其他省份。北京、海南、青海、浙江依次呈整齊梯隊，北京各方面表現(xiàn)均比較出色且平均。海南近年來在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”取得顯著成績，提升了政商親近程度；浙江“最多跑一次”、“三張清單、一張網(wǎng)”建設等改革穩(wěn)步改善了政商關系。青海省地級市以上城市僅有兩個，首府西寧整體水平較高，因此拉高了省

級親近指數(shù)。廣東省內(nèi)珠三角與非珠三角地區(qū)存在顯著差異，拉低了省級水平。云南、新疆、廣西、重慶、陜西、甘肅、黑龍江、寧夏、四川、山西、河南、湖南、西藏、貴州、山東16省政商親近水平低于中位數(shù)。這些省份多為西南、西北、華中省份。山東是此區(qū)間唯一的華東省份。從數(shù)據(jù)上看，這主要由于山東省對企業(yè)的關心與服務低于各省均值。山東政府對企業(yè)關心的均值為23.04，低于各省均值25.2；山東政府對企業(yè)服務的均值為24.83，低于各省均值27.5。相反，山東省在企業(yè)負擔上略高于均值。

圖6 各省親近指數(shù)均值及標準差

（3）從省內(nèi)差異來看，廣東省內(nèi)親近指數(shù)差異最大，浙江省內(nèi)親近指數(shù)很平均。省內(nèi)差異用省內(nèi)各市親近指數(shù)的標準差測量。標準差越高，省內(nèi)各市政商親近程度差異越大。廣東在發(fā)達地區(qū)（人均GDP一萬美元右側）各省中的政商關系親近程度差異最大。這表明廣東省內(nèi)政商遠近親疏關系異質(zhì)性高，珠三角與非珠三角地區(qū)存在較大差異。相比之下，江蘇、浙江省內(nèi)差異較小。結合親近指數(shù)綜合排名，浙江是發(fā)達省份政商親近程度較高、較均等的省份。（4）從經(jīng)濟水平來看，經(jīng)濟發(fā)展程度與省級政商關系親近程度正相關。一方面，經(jīng)濟發(fā)展水平高的省份，省級政商關系親近程度越高；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展水平高的省份，省內(nèi)親近程度差異越大（圖7）。這提示著下一階段發(fā)達地區(qū)改善政商關系應朝著親近關系均等化的方向發(fā)展。

圖7 省內(nèi)經(jīng)濟差異與親近指數(shù)差異

（5）從行政級別來看，城市行政級別與政商關系親近指數(shù)顯著正相關。城市級別越高，政商親近指數(shù)越高。各省省會城市政商親近指數(shù)整體水平高于省內(nèi)其他城市。這說明省會城市在推進改革的過程中有效發(fā)揮了引領作用?？傮w上，直轄市與副省級城市親近指數(shù)比較接近，分別為51.1和51.3；非副省級省會城市親近指數(shù)為44.3，地級市親近指數(shù)26明顯低于其他三類城市。3.1.4 親近指數(shù)的一級指標分析（1）政府對企業(yè)的關心

西南、華中、東北等內(nèi)陸省份政府對企業(yè)的關心程度整體位居全國前列，比如葫蘆島、長春、綿陽等城市。東南沿海發(fā)達地區(qū)中，上海、深圳、佛山政府對企業(yè)關心程度較高。浙江、江蘇、北京、天津政府對企業(yè)關心程度較弱。一方面這是由于發(fā)達地區(qū)市場程度高，政府更似“小政府”，主要利用政策工具、市場機制調(diào)節(jié)政商關系；另一方面，北京、天津等城市政府對企業(yè)在基礎設施、市場中介等服務的供給程度較高，政府對企業(yè)的直接關心相對較弱。西南、華中、東北地區(qū)的政商親近程度整體水平較低，政府對企業(yè)關心程度明顯優(yōu)于政府對企業(yè)的服務，以及企業(yè)負擔減免程度，這很可能表明這些地區(qū)的政府對企業(yè)的關心形式多于內(nèi)容。（2）政府對企業(yè)的服務

華東、華南沿海地區(qū)政府對企業(yè)的服務水平較高。浙江、江蘇、廣東、海南位居前列。上海、北京、天津、重慶四個直轄市，以及東莞、深圳、長沙政府對企業(yè)的服務皆位于全國前列。其中東莞政府對企業(yè)的服務高居榜首，這部分解釋了東莞產(chǎn)業(yè)轉型的成功原因。長沙的上榜某種程度上是中部城市政務服務實質(zhì)性改善的信號。整體上，城市經(jīng)濟發(fā)展水平與政府對企業(yè)服務顯著正相關（r=0.467，p<0.01）。（3）企業(yè)的稅費負擔

西北、西南地區(qū)企業(yè)負擔整體較小，寧夏、青海、甘肅、廣西等省份排在全國前列，其中中衛(wèi)、西寧、定西、張掖、白色等城市企業(yè)負擔較小。遼源、伊春等部分東北城市企業(yè)負擔較小。這主要由于內(nèi)陸城市政府的稅收返還、各類獎勵等力度較大。這些城市工業(yè)總產(chǎn)業(yè)值相對較低，政府多采取補貼政策降低企業(yè)負擔。東南沿海地區(qū)，汕尾、舟山、寧德、蘇州、東莞企業(yè)負擔較小，這些企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值相對較高，政府主要通過支持政策增強市場活力，促進經(jīng)濟發(fā)展。

3.2 清白指數(shù)排名分析 3.2.1 清白指數(shù)前20名

然后，根據(jù)中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的政商關系健康指數(shù)，我們針對清白方面指數(shù)進行分析。在清白指數(shù)上，排名前20名的城市是：北京、溫州、濰坊、鞍山、廣州、臺州、聊城、杭州、石家莊、成都、滄州、本溪、上海、邢臺、賀州、深圳、嘉興、太原、鄂州、威海。其中，首都北京排名第1，不愧是“首善之都”，政府透明度和廉潔度綜合排名為全國第一。在清白指數(shù)前十名的城市中，浙江省占據(jù)了三個城市：溫州、臺州和杭州。北上廣深四個一線城市均進入前20名，而直轄市天津、重慶依然未能進入前20名。前20名城市中，河北和山東入選城市僅次于浙江。

3.2.2 全國清白指數(shù)城市地圖

我們根據(jù)各城市政商關系清白指數(shù)得分，繪制了全國清白指數(shù)城市地圖（圖8）。顏色越深的地區(qū)，表示政商關系清白指數(shù)得分越高，即越是清白。直觀上看，一條右下方的斜線將城市清白地圖分為涇渭分明的兩部分，不過這條折線的位置高于“胡煥庸線”。相對于親近指數(shù)城市地圖，清白指數(shù)的分布不那么依賴于人口和地理位置，經(jīng)濟不太發(fā)達的華北局部地區(qū)、西北局部地區(qū)以及中部地區(qū)在清白得分方面表現(xiàn)尚可，其清白指數(shù)在全國城市中的相對位置高于經(jīng)濟發(fā)展水平的相對位置。如果經(jīng)濟發(fā)展水平與政府廉潔度。透明度的關系不是特別強的話，這就意味著經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府有可能在清白方面表現(xiàn)較好。

圖8 全國各城市政商關系清白指數(shù)地圖

3.2.3 清白指數(shù)排名的特點和規(guī)律

“清白”指數(shù)主要分析各個城市在政府廉潔度和政府透明度兩個一級指標上的表現(xiàn)。通過分析排名的結果，我們總結了以下特點和規(guī)律。

（1）按區(qū)域來看，東部沿海城市的清白指數(shù)明顯高于內(nèi)陸地區(qū)，華東、華北和華南地區(qū)城市的清白指數(shù)明顯高于華中、西北、西南和東北地區(qū)。圖9顯示的是分區(qū)的政商關系清白指數(shù)，其中華東地區(qū)的得分最高，為65.99，其次為華南（61.84）和華北（61.11），而華中地區(qū)的得分最低（49.93），其次是東北地區(qū)（55.07）。西南和西北處于中間，并且差別不大，分別為57.05和57.17。事實上，在清白指數(shù)排名前20的城市中，華東地區(qū)有8個城市（溫州、濰坊、臺州、聊城、杭州、上海、嘉興、威海），華北地區(qū)有5個城市（北京、石家莊、滄州、邢臺、太原），華南有3個城市（廣州、深圳、賀州），華中有1個城市（鄂州），西南有1個城市（成都），東北有2個城市（鞍山、本溪）。無論是均值還是前20名的城市，華東地區(qū)明顯超過其他地區(qū)。華東地區(qū)排名靠前的原因，一方面是華東地區(qū)的城市數(shù)量高于其他地區(qū)，另一方面也是華東地區(qū)自身在簡政放權、反腐敗制度建設做了大量有益的探索。

圖9 各大區(qū)政商關系清白指數(shù)比較

（2）按省份來看，北京、上海和浙江位居前三，青海、河南和西藏排列末位。與親近指數(shù)排名相比，前兩名類似，但后幾名均不相同，這也說明親近和清白是有差異的。圖10提供了各省樣本城市清白指數(shù)得分均值以及省內(nèi)標準差。北京排名最高（100分），其次是上海市（85.09）。浙江省各個城市的均值為80.24，名列各省首位，然后是天津市（77.28）、海南（77.01）、河北（72.52）、山東（67.9）、陜西（64.67）、廣西（63.69）和江蘇（63.51）。在前20名中，浙江省有4個城市進入；在20-50名中，浙江省有6個城市進入，遠高于其他省份。

圖10 各省清白指數(shù)均值及標準差

（3）從省內(nèi)差異來看，差異最大的是青海、湖北、寧夏等省份，差異較小的是海南、江蘇、陜西等省份。在圖10中，省內(nèi)清白指數(shù)的標準差越大，表示該省各個城市之間的清白指數(shù)差異越大。例如，青海省的西寧市的清白指數(shù)

為70分，排名處于第二段位，相對靠前；而同一省份的海東排名靠后。海南共有2個城市參加排名，最高的三亞和?？诙继幱诘诙挝恢校浅陛犑型馐?nèi)城市排名最為均勻的省份。當然海南的相對均勻與海南只有2個地級市參與排名有關。同時，江蘇省的省內(nèi)各個城市之間排名也較為均勻，僅次于海南。

（4）從經(jīng)濟水平來看，省內(nèi)清白指數(shù)差異與經(jīng)濟發(fā)展水平之間不是線性關系。這一點與親近指數(shù)的排名不同。圖11是各省人均GDP的標準差與政商關系清白指數(shù)標準差的散點圖。其中X軸是各省2016年的人均GDP標準差，Y軸是各省政商關系清白指數(shù)的標準差。該圖顯示，各省城市之間的人均GDP差異與各省城市之間清白指數(shù)的差異并不是線性的關系。相對而言，廣東、海南、江蘇、內(nèi)蒙古等省份的清白指數(shù)差異小于人均GDP的差異，而青海、湖北、寧夏等省份的清白指數(shù)差異大于人均GDP的差異。

圖 11省內(nèi)經(jīng)濟差異與清白指數(shù)差異

（5）從行政級別和位勢來看，行政級別越高的城市，清白指數(shù)也越高，但一些三四線城市在清白方面也表現(xiàn)不差。具體而言，直轄市的清白指數(shù)均值為80.23，副省級城市為67.53，省會城市為65.66，而地級市為57.33，呈現(xiàn)明顯的梯級分布。行政級別高的城市在排名中靠前，主要是因為這些城市資源較多，有能力也有動力推動政務信息公開和預算公開。不可忽視的是，由于大城市新聞信息更多，公務員也更多，如果按照比例計算廉潔程度，具有一定的優(yōu)勢?！氨鄙蠌V深”四個一線城市都處于清白排名的前列，二線城市中，成都和杭州排名也相對靠前。但也有不少中小城市在排名中靠前，例如溫州、臺州、濰坊、聊城、滄州等城市。雖然這些城市規(guī)模不大，級別也較低，但是在清白指數(shù)排名中仍然處于前列。這說明中央提出的“清白”這一要求，各地只要認真落實，都有能力完成。

3.2.4 清白指數(shù)的一級指標分析（1）政府廉潔度

測量清白方面指標的一級指標包括政府廉潔度和政府透明度，兩者之間相關性較弱。其中政府廉潔度由2個指標構成：被查處的各級政府官員占當?shù)貒覚C關工作人員的比例，和該地腐敗新聞占所有新聞條數(shù)的比例。兩個指標的數(shù)值越大，即比例越高，則該地區(qū)政府廉潔度越低。整體而言，在政府廉潔度這一指標中，廉潔程度最高的城市為鄂州、邢臺、濰坊、聊城、石家莊、榆林、巴彥淖爾、北京、滄州、邯鄲、濟寧、周口、盤錦、龍巖、昌都、通遼、濱州、克拉瑪依。因此，在政府廉潔度這一指標中，中小城市排名相對靠前，河北和山東的城市上榜較多。

（2）政府透明度

政府透明度由兩個指標構成：信息公開和財政透明度。信息公開的排名中，最高的幾個城市集中在浙江?。ń鹑A、舟山、溫州、臺州、衢州和麗水等），其他的分布則較為分散，包括福州、柳州、鎮(zhèn)江、成都、廣州和深圳。財政透明度方面，東部沿海城市得分較高，并且大城市明顯高于中小城市。排名靠前的包括北京、廣州、上海、珠海、杭州、天津、清遠、成都、武漢等城市。與政府信息公開類似，財政透明度的指標中，排名靠前的城市集中在浙江省（杭州、溫州、寧波和嘉興）、廣東?。◤V州和清遠）和福建?。垘r和廈門）。在政府透明度一級指標中，排名較高的城市為廣州、溫州、成都、杭州、上海、金華、嘉興、北京、威海、臺州、深圳、三亞、鞍山、福州、清遠、承德、崇左。

（3）城市對比分析

不少城市在政府廉潔度和透明度兩個一級指標中表現(xiàn)欠佳。如果從二級指標入手進行分析，有多方面的原因。首先，在城市廉潔度排名中，有的城市公務員隊伍規(guī)模并不大，但是在2016年查處了大量的腐敗官員，導致廉潔度排名靠后。例如，韶關在2016年查處了30名領導干部，鎮(zhèn)江則查處了27名，酒泉查處了26名，而這些地級市公務員整體規(guī)模并不大。因此從比例看，這些城市的廉潔度排名相對落后。同樣，中小城市發(fā)生的輿情事件往往會導致腐敗新聞的數(shù)目劇增，導致在該項排名中靠后。例如廣西南寧、桂林在2016年具有較多的腐敗新聞，導致排名相對靠后。

在透明度的排名中，浙江省明顯高于其他省份。這與浙江省這幾年展開的一系列改革措施有關。浙江省在國內(nèi)率先推進以“四張清單一張網(wǎng)”（權力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單、財政專項資金管理清單和政務服務網(wǎng)）為主要抓手的簡政放權改革，轉變政府職能，讓市場發(fā)揮活力。另一方面，浙江省政

府于2014年6月25日開通政務服務網(wǎng)，集行政審批、便民服務、政務公開、數(shù)據(jù)開放、互動交流等功能于一體。在“四張清單一張網(wǎng)”的基礎上，2016年底浙江省委經(jīng)濟工作會議首次提出了“最多跑一次”的改革。這些改革降低了企業(yè)的市場運行成本，為企業(yè)發(fā)展提供了公平透明、可預期的營商環(huán)境。

四、結論和政策建議

4.1 主要結論

現(xiàn)在，全國各界從上到下都已經(jīng)認識到了政商關系和營商環(huán)境的重要性，關鍵問題是如何構建新型政商關系，以及如何評價新型政商關系。在當前的體制下，一個缺乏評價和考核體系的政策，很難實現(xiàn)真正的落地。因此，建立科學、客觀和公正的政商關系評價體系，才是改善營商環(huán)境的當務之急。為此，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心直面現(xiàn)實問題，結合國內(nèi)外政商關系的理論文獻和評價實踐，創(chuàng)新性地從“親”、“清”兩個方面入手，創(chuàng)建了一套政商關系健康指數(shù)評價體系。然后，人大國發(fā)院課題組綜合采集公開數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)，對中國285個城市的政商關系健康指數(shù)進行排名。這將是國內(nèi)第一份城市政商關系排行榜。

我們的主要發(fā)現(xiàn)如下：

（1）在全國285個城市中，東莞市的政商關系健康指數(shù)排名第一。前十名分別為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺、長沙。除了直轄市北京，前十名的城市幾乎都處于東南沿海地區(qū)，只有邢臺是唯一的華北城市。

（2）按省份比較，上海的政商關系健康指數(shù)在全國排名第一，北京其次，浙江省在各省中排名第一。此外，河北、天津、福建、海南、江蘇、廣東、山東居前十名。除北京、天津外，河北成為進入前十名的唯一華北省份。

（3）從各大區(qū)域來看，華東地區(qū)的政商關系健康指數(shù)表現(xiàn)最佳，其次是華北、華南，上述三地都優(yōu)于平均水平。相對來說，西南、西北地區(qū)的表現(xiàn)落后。

（4）從行政級別來看，城市的行政級別越高，政商關系健康指數(shù)得分越高。（5）從經(jīng)濟水平來看，政商關系越是健康的地方，經(jīng)濟發(fā)展水平也越高。（6）在親近指數(shù)方面，排名前十的城市為：東莞、深圳、上海、蘇州、長沙、合肥、金華、廣州、福州、邢臺。政商親近關系整體呈現(xiàn)為沿海高于內(nèi)陸的局面，上海、北京和海南位居前三，廣西、新疆和云南殿后。從經(jīng)濟水平來看，經(jīng)濟發(fā)展程度與省級政商關系親近程度正相關。

（7）在清白指數(shù)上，排名前10名的城市是：北京、溫州、濰坊、鞍山、廣州、臺州、聊城、杭州、石家莊、成都。東部沿海城市的清白指數(shù)明顯高于內(nèi)陸地區(qū)。北京、上海和浙江位居前三，青海、河南和西藏排列末位。從經(jīng)濟水平來看，省內(nèi)清白指數(shù)差異與經(jīng)濟發(fā)展水平之間不是線性關系。這一點與親近指數(shù)的排名不同。

4.2 政策建議

基于中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政商關系健康指數(shù)評估結果，我們提出如下政策建議。

第一，做好“減法”，加強對各地推行“簡政減稅減費”政策的監(jiān)督力度。當前經(jīng)濟下行的趨勢仍未遏制，企業(yè)稅費負擔普遍反映較重。在這種情況下，短期內(nèi)中央政府可自上而下加強各地簡政放權、減稅降費的行政監(jiān)督。在我們的政商關系評價體系中，簡政減稅會產(chǎn)生兩方面的正面效應，一是加快了政府為企

業(yè)提供服務的速度和效率，二是減輕了企業(yè)的稅費負擔。這些“減法”有利于切實推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的政策貫徹實施。浙江省在政商關系健康指數(shù)中排名位于各省前列，就是因為在“減法”上有所創(chuàng)新。

第二，做好“加法”，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+的技術優(yōu)勢，提升行政透明度和效率。當今的世界是互聯(lián)網(wǎng)的世界，通過互聯(lián)網(wǎng)+可以明顯提高辦事效率，并且增強透明度，減少腐敗程度，因此政府服務應與時俱進。除了保密業(yè)務，原則上政府應將所有能公開上網(wǎng)的業(yè)務全部上網(wǎng)。政府部門應該樹立一個理念：上網(wǎng)是原則，不上網(wǎng)是例外。研究表明，互聯(lián)網(wǎng)技術其實縮小了地區(qū)之間的經(jīng)濟鴻溝。因此，對于一些交通不便、路途偏遠的地區(qū)來說，通過互聯(lián)網(wǎng)+提升政務效率，可以充分利用技術上的“后發(fā)優(yōu)勢”，意義更加重大。

第三，加強試點，通過“小環(huán)境”影響“大環(huán)境”。一個地方的政商關系或營商環(huán)境受到本地資源稟賦、經(jīng)濟水平、文化傳統(tǒng)和法治觀念等多種因素的影響，短期內(nèi)往往難以改變。在大環(huán)境難以改變的情況下，中央應鼓勵地方政府通過設立一些改革試驗區(qū)的方式進行試點，努力打造小環(huán)境，再將小環(huán)境的成功經(jīng)驗復制到大環(huán)境，最終促成大環(huán)境改變。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，東北一些地區(qū)通過設立投資審批局，將多個部門的審批權限集中到一個部門，加快了審批流程，提高了政務效率。另一些地方設立“軟環(huán)境辦公室”（軟辦）。政府部門如果要去企業(yè)進行各類檢查，必須先找“軟辦”批準，這在一定程度上減少了對企業(yè)的騷擾。

第四，推進政商關系和營商環(huán)境的第三方評估，通過外力反推地方政府改善營商環(huán)境。國際組織進行國別營商環(huán)境評估時，問卷和訪談的對象通常是當?shù)氐纳倘撕吐蓭?，因為這些專業(yè)人士對本地營商環(huán)境關系最為密切，也最有發(fā)

言權。我們建議中央將專業(yè)人士的第三方評價引入地方政府營商環(huán)境的考評之中，這樣既能減少信息不對稱，又能促使地方政府直接面對需要解決的問題。

第五，在資源分配過程中要避免過度向大城市傾斜，努力減少區(qū)域內(nèi)部的政商關系不平衡狀態(tài)。無論是政商關系健康總指數(shù)還是親近、清白方面指數(shù)，都表現(xiàn)出同一個明顯的特征：城市行政級別越高，政商關系得分越高。這在很大程度上是因為行政級別高的大城市擁有更多優(yōu)惠資源，在自上而下分配資源的體系下具有“近水樓臺先得月”的天然優(yōu)勢。但這對中小城市來說可能是不公平的，在資源配置上也可能是低效率的。浙江的義烏市就是一個城市發(fā)展受制于行政級別的典型案例。我們建議，下一步中央應淡化城市行政級別的差異，讓市場更多地發(fā)揮各類資源（包括行政資源）的配置作用。建議中央逐步取消城市的行政級別，特別是所謂的“副省級市”，然后進一步縮小市和縣的級別差異，這樣有利于發(fā)展縣域經(jīng)濟，推進新型城鎮(zhèn)化。目前推行的“省直管縣”和“擴權強縣”就是正確的改革方向。

第六，長遠來看，經(jīng)濟發(fā)展是改善政商關系的根本途徑之一。在清白方面指數(shù)上，一些經(jīng)濟落后的地區(qū)也可以表現(xiàn)優(yōu)秀，打造出透明、廉潔的政府形象。但是，從整體上看，全國城市層面的經(jīng)濟發(fā)展水平與政商關系健康指數(shù)是顯著正相關的。這說明，經(jīng)濟發(fā)展和政商關系或營商環(huán)境是相互影響的。因此，從長遠來看，要構建新型政商關系，建設透明的、可預期的營商環(huán)境，還是要推進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，在發(fā)展中逐步改善營商環(huán)境。參考文獻

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World Bank, Doing Business, //004km.cn/ 附錄

A1.親近和清白的關系

從“親”和“清”兩個方面來看，二者存在弱的正相關關系，說明它們從不同方面反映了政商關系。圖A1是所有城市的親近指數(shù)和清白指數(shù)二維散點圖。其中，兩者相關系數(shù)為r=0.31，顯著性水平為p<0.05。這從一個角度說明，政府親近企業(yè)與政府保持廉潔兩者并不矛盾，政府和企業(yè)之間可以形成一種合理、合適的距離。

圖A1 兩個方面指數(shù)的散點圖 作者簡介

聶輝華，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務副院長、科研處副處長和經(jīng)濟學院教授，中組部首批青年拔尖人才計劃入選者、教育部長江學者青年學者項目入選者。他近期主要關注政企關系、僵尸企業(yè)和腐敗問題，在Review

of Economics and Statistics、《中國社會科學》、《經(jīng)濟研究》等國內(nèi)外頂級刊物上發(fā)表了幾十篇學術論文。他向中央提交的多篇內(nèi)參獲得了黨和國家領導人的重要批示。

韓冬臨，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、國際關系學院副教授，《世界政治研究》副主編。研究興趣包括中國政治、政治態(tài)度和研究方法，曾在The Chinese Journal of International Politics、Democratization、China Quarterly、Journal of Contemporary China等學術期刊發(fā)表論文多篇。

馬亮，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院院長助理、研究員，公共管理學院副教授，《公共管理與政策評論》副主編和Chinese Public Administration Review副主編。馬亮博士在Public Management Review、Public Administration等國際一流學術期刊發(fā)表論文多篇，總共發(fā)表中英文論文70多篇，同時在聯(lián)合早報、鳳凰網(wǎng)、財新、騰訊等主流媒體上發(fā)表多篇評論文章。

張楠迪揚，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、政企關系研究中心副主任，公共管理學院助理教授，具有多年智庫工作經(jīng)驗，主要研究領域為中國行政體制改革、地方政府治理與創(chuàng)新和香港公共政策，曾在Journal of Contemporary China、《中國行政管理》等國內(nèi)外期刊發(fā)表多篇學術論文，在鳳凰網(wǎng)、財新網(wǎng)、《法制日報》、香港《明報》、《信報》等多個媒體發(fā)表評論并接受采訪。

第二篇：中國政商關系

馬云5月8日就任中國企業(yè)家俱樂部主席演講時表示，企業(yè)家應妥善處理與政府的關系，并堅持“四不”原則（不行賄、不欠薪、不逃稅、不侵權）。同時，馬云認為企業(yè)家的道德、價值觀、社會責任與社會穩(wěn)定息息相關。這顯示中國政商關系仍有待進一步規(guī)范治理。

中國“政商關系”主要表現(xiàn)為政商結合或聯(lián)盟的特征，政商結合顯示民營企業(yè)家既是政治菁英也是經(jīng)濟菁英的雙重角色，形成一種“權貴資本主義”“裙帶資本主義”或“親朋資本主義”。金錢和權力的“聯(lián)姻”結果，導致政企不分、干擾政府行政職能的正常行使，也影響企業(yè)自主權的行使。黨政干部兼職企業(yè)導致規(guī)則的制定者、市場的管理者和市場主體趨于一體化。政府官員兼公司領導的雙重身份，使其既可憑借政府領導的權力為企業(yè)提供發(fā)展所需資源，也可借公司領導的身份逃避法律和政策對官員的監(jiān)管。

另一種政商關系類型則是經(jīng)濟菁英與政治菁英的利益聯(lián)盟關系。許多私營企業(yè)主寧可選擇“與黨政領導人搞好關系”，建立緊密的政治接觸關系，試圖獲得政治合同、公共工程，或規(guī)避政府部門的攤派與刁難。這源于民營企業(yè)家擁有較多經(jīng)濟資本，但卻較欠缺體制性的政治資本，亟需政治后援。企業(yè)家基于維護自身利益而積極建構“體制化關系網(wǎng)絡”，并通過與地方官員建立非正式的關系網(wǎng)絡影響政策形成。這種社會網(wǎng)絡是以地方官員為中心，正是企業(yè)成功經(jīng)營的重要前提。有時企業(yè)家正是透過私人帶有隱蔽性的接觸互動，發(fā)揮比制度性政治參與或抗議、游說更為有效的利益表達方式。

地方政府一直控制著地方經(jīng)濟運行的主要生產(chǎn)要素，包括項目審批權、土地、財政資金、信貸擔保及政策環(huán)境等，這些因素皆影響民營企業(yè)成長。當民營企業(yè)取代國有企業(yè)，成為經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力時，地方官員的晉升及財稅皆高度依賴于民營企業(yè)發(fā)展。地方官員由計劃體制下的“計劃執(zhí)行者”，在改革開放時期搖身一變?yōu)椤罢纹髽I(yè)家”。這種政企合作關系，本質(zhì)上是一種“雙贏”的利益交換關系。地方官員提供企業(yè)發(fā)展所需要的政策和資源，企業(yè)則提供地方官員所需的政績及財政稅收，甚至尋租及貪腐機會。

相對而言，大企業(yè)比中小企業(yè)更有機會與地方官員接觸及建立豐沛政商關系，其取得融資貸款機會、數(shù)額較大及期限較長；企業(yè)主運用共生合作關系，規(guī)避政府法規(guī)。政商關系有時可被視為民企非正式的自我保護機制，企業(yè)家的政治身份，發(fā)揮了替代法律制度為公司發(fā)展提供產(chǎn)權保護的作用，諸如減少地方政府亂收費及亂攤派，防范其他市場主體的侵害，及規(guī)避政府行政壁壘和所有制歧視。

這種政商關系透過權力與金錢結合，形成官商一體的“紅頂商人”或“紅頂公司”，積極建立權勢及與政府有關部門領導個人的特殊關系，借此尋求政治代言人與個人保護傘，利用各種手段拉攏腐蝕干部以獲取經(jīng)濟特權等，大量存在民營企業(yè)家直接擔任黨政公職的“紅頂商人”、“企業(yè)家公務員”和“政商兩棲”現(xiàn)象的爭論與異議。國有企業(yè)產(chǎn)權私有化過程中，企業(yè)利益往往為干部及企業(yè)家共同侵吞，非常明顯充斥著“干部資本主義”或“干部經(jīng)濟”發(fā)展的特色。

當民營企業(yè)主勢力強大，就會出現(xiàn)統(tǒng)治集團“迎合”企業(yè)主的情況，通過政治安排滿足其對政治地位的追求，因此作為現(xiàn)有體制的既得利益者，不可能挑戰(zhàn)中共的黨國體系。有些表面上與國家、地方政府脫鉤的私營企業(yè)，實際上仍與干部存在千絲萬縷般的緊密利益共同體關系，原有傳統(tǒng)體制的權力主導群體，作為改革的推行者，在新制度中依然占據(jù)優(yōu)勢地位，常利用其公共權力及資源配置的主導權，影響社會經(jīng)濟，通過與有關部門領導的政治接觸獲致經(jīng)濟特權。

就此而論，民營企業(yè)家難以真正成為反對官僚體系的主體力量，其因在于一方面地方政府需要私營企業(yè)主的力量，來保障地方稅收及就業(yè)；另一方面是民營企業(yè)家被納入地方政府的控制體系，并從中獲得地方政府所提供的各種保護，所謂“政府企業(yè)”或“企業(yè)政府”即意味著緊密的政商關系。準此觀之，短期內(nèi)權貴資本主義在中國政商關系中勢將難以消除。

作者是佛光大學公共事務學系助理教授

第三篇：當下中國城市政商關系排名及啟示

當下中國城市政商關系排名及啟示

【編者按】

2018年2月26日上午，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企關系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心發(fā)布《中國城市政商關系排行榜（2017）》。本排行榜基于國內(nèi)外相關領域現(xiàn)有研究成果，對中國內(nèi)地285個城市的政商關系“親”“清”健康程度進行了評價。

本項研究的主要結論是：

（1）內(nèi)地285個城市政商關系健康指數(shù)排名前十位的城市為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺、長沙。（2）按省份比較，上海、北京、浙江排前三位。（3）華東地區(qū)的政商關系健康指數(shù)表現(xiàn)最佳，西南、西北地區(qū)相對落后。（4）城市的行政級別越高，政商關系得分越高。（5）經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地方，政商關系得分越高。這些排名結果可供各地政府在改善政商關系和提升營商環(huán)境方面加以參考。以下為 《中國城市政商關系排行榜（2017）》主要內(nèi)容，略加編輯，標題為澎湃新聞編者所加。

一、當前政商關系評價的問題

近期發(fā)生的數(shù)起企業(yè)家網(wǎng)絡陳情事件凸顯了構建和評價政商關系的必要性和緊迫性。2018年1月3日，國務院召開常務會議，李克強總理要求借鑒國際經(jīng)驗，抓緊建立營商環(huán)境評價機制。

在營商環(huán)境的評價方面，國內(nèi)外不少機構都做了有益的探索，包括世界銀行的《營商環(huán)境報告》（Doing Business），經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、英國《經(jīng)濟學人》集團旗下經(jīng)濟學人信息部（EIU）等都發(fā)布了國別營商環(huán)境排行榜。近年來，國內(nèi)一些研究團隊開始評價城市層面的營商環(huán)境。例如，中國經(jīng)濟體制改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所所長樊綱團隊發(fā)布的中國分省企業(yè)經(jīng)營環(huán)境指數(shù)。

但是，已有的評價體系存在一些明顯的缺陷：（1）國際組織的評價對象通常是國家，而不是更具體的地區(qū)或城市，這無法滿足投資者在中國選擇投資地點的迫切需求；（2）盡管有一些針對城市的評價報告，但是這些報告往往側重于城市的公共服務或經(jīng)濟水平，缺乏對政府廉潔度的評價，而廉潔度是影響營商環(huán)境的主要變量之一；（3）大部分針對城市的評價要么聚焦于少數(shù)大中型城市，要么聚焦于部分縣市，對城市的覆蓋面較窄。

有鑒于此，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院課題組根據(jù)政商關系的理論文獻和國內(nèi)外評價經(jīng)驗，基于中國內(nèi)地城市政商關系健康指數(shù)，編訂了《中國城市政商關系排行榜（2017）》。

本排行榜有如下優(yōu)點：

（1）在研究框架上，這是第一份從“親”和“清”兩個方面對中國城市新型政商關系進行系統(tǒng)評價的研究報告，充分體現(xiàn)了總書記關于構建“親”、“清”政商關系的指示精神。（2）在研究對象上，本排行榜是國內(nèi)第一份覆蓋內(nèi)地285個城市政商關系的評價報告。（3）在數(shù)據(jù)來源上，本排行榜綜合使用了官方數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)和企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)。本報告不僅獨創(chuàng)性地利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡爬蟲技術抓取政商關系的關鍵指標（例如領導人視察、腐敗指數(shù)），并且利用某國內(nèi)知名企業(yè)在各地分部獲取的調(diào)查數(shù)據(jù)進行交叉驗證。在數(shù)據(jù)來源方面，做到了三個“結合”：一手數(shù)據(jù)和二手數(shù)據(jù)相結合，公開數(shù)據(jù)和獨立數(shù)據(jù)相結合，主觀數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)相結合。

二、城市政商關系評價指標體系解說

結合總書記提出的“親”“清”新型政商關系思想，《中國城市政商關系排行榜（2017）》從“親”“清”兩個維度評價新型政商關系，包括兩個方面指標：親近、清白。在“親近”方面，重點關注三個一級指標：政府對企業(yè)的關心（權重為10%）、政府對企業(yè)的服務（40%）、企業(yè)的稅費負擔（10%）。在“清白”方面，有兩個一級指標：政府廉潔度（10%）和政府透明度（30%）。

“政府對企業(yè)的關心”，主要從市領導考察和座談兩個方面加以衡量，即市領導（市長、市委書記）當年到企業(yè)公開視察的次數(shù)以及與企業(yè)家座談的次數(shù)兩個二級指標。該指標的數(shù)據(jù)來自各地的城市黨報，通過課題組自編的爬蟲程序抓取并人工篩查而獲得。

“政府對企業(yè)的服務”，主要從基礎設施、金融服務、市場中介和電子政務等四個方面加以衡量，它們反映了“放管服”（簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務）改革和“互聯(lián)網(wǎng) 政務服務”的主要內(nèi)容，也是城市政府可以有所作為的關鍵領域。“企業(yè)的稅費負擔”涉及兩個三級指標，分別是規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務稅金及附加占工業(yè)總產(chǎn)值的比重，以及本年應交增值稅占工業(yè)總產(chǎn)值的比重。

“政府廉潔度”涉及兩個二級指標：被查處的所有官員數(shù)量占該市國家工作人員數(shù)的比重；百度腐敗指數(shù)，即腐敗新聞條數(shù)占新聞總條數(shù)的比重。數(shù)據(jù)來自網(wǎng)絡爬蟲搜索?！罢该鞫取鄙婕皟蓚€二級指標：一是行政信息公開，指各類網(wǎng)上辦事程序的公開程度，數(shù)據(jù)來自清華大學國家治理研究院發(fā)布的《2017年中國政府網(wǎng)站績效評估報告》；二是各地的財政透明度，數(shù)據(jù)來自清華大學公共管理學院公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心發(fā)布的《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》。

具體的指標設計詳見表1。

表1 中國政商關系健康指數(shù)指標體系

三、中國城市政商關系分析結果

根據(jù)上述政商關系健康指數(shù)的評價指標體系，我們得到如下主要發(fā)現(xiàn)。（1）在內(nèi)地285個城市中，東莞的政商關系健康指數(shù)排名第一。前十名分別為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺、長沙。除了直轄市北京，前十名的城市幾乎都處于東南沿海地區(qū)，只有邢臺是唯一的華北城市（如表2所示）。

表2 城市政商關系排行榜（前20名）

（2）我們根據(jù)省內(nèi)各市政商關系指數(shù)的平均分，計算了中國內(nèi)地31個省、市、自治區(qū)的省份政商關系健康指數(shù)（圖1），其中直轄市的省份政商關系指數(shù)等于城市政商關系指數(shù)。按省份比較，上海的政商關系健康指數(shù)在內(nèi)地排名第一，北京其次，浙江排名第三，河北、天津、福建、海南、江蘇、廣東、山東居前十名。除北京、天津外，河北成為進入前十名的唯一華北省份。

圖1 各省政商關系指數(shù)排名

（3）從各大區(qū)域來看，華東地區(qū)的政商關系健康指數(shù)表現(xiàn)最佳，其次是華北、華南，上述三地都優(yōu)于平均水平。相對來說，東北、華中、西南、西北地區(qū)的表現(xiàn)落后（如表3）。表3 各大區(qū)政商關系健康指數(shù)比較

（4）從行政級別來看，整體而言城市的行政級別越高，政商關系得分越高?？傮w上，直轄市的政商關系健康指數(shù)高于副省級市，后者高于省會城市，最低的是普通的地級市（如表4）。表4 城市級別與政商關系

（5）從收入上看，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地方，政商關系得分越高。數(shù)據(jù)分析表明，政商關系健康指數(shù)與人均GDP的相關系數(shù)高達0.53（如圖2）。圖2 政商關系健康指數(shù)與人均GDP（6）在親近指數(shù)方面，排名前十的城市為：東莞、深圳、上海、蘇州、長沙、合肥、金華、廣州、福州、邢臺。政商親近關系整體呈現(xiàn)為沿海高于內(nèi)陸的局面。按省份比較，上海、北京和海南位居前三，廣西、新疆和云南殿后。課題組的研究顯示，經(jīng)濟發(fā)展程度與省級政商關系親近程度正相關。（7）在清白指數(shù)方面，排名前十的城市是：北京、溫州、濰坊、鞍山、廣州、臺州、聊城、杭州、石家莊、成都。東部沿海城市的清白指數(shù)明顯高于內(nèi)陸地區(qū)。按省份比較，北京、上海和浙江位居前三，青海、河南和西藏排列末位。從經(jīng)濟水平來看，省內(nèi)清白指數(shù)差異與經(jīng)濟發(fā)展水平之間不是線性關系，即一些經(jīng)濟相對落后的地區(qū)也可能在清白指數(shù)方面表現(xiàn)較好。

四、主要結論與政策建議

近期發(fā)生的多次企業(yè)家網(wǎng)絡陳情事件，表明如何建立和評價“親”“清”新型政商關系，已經(jīng)成為當前值得關注的緊迫問題。營商環(huán)境的關鍵在于國家與市場、政府與企業(yè)的關系如何，也即營商環(huán)境。為此，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院課題組創(chuàng)建了一套包括“親近”和“清白”兩個維度的政商關系健康指數(shù)評價體系。基于該指標體系的研究顯示，中國城市在政商關系的表現(xiàn)方面差異較大。

課題組針對中國內(nèi)地285個城市的政商關系健康指數(shù)進行分析，主要結論是：

（1）排名前十位的城市為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺、長沙。（2）按省份比較，上海、北京、浙江排前三位。（3）華東地區(qū)的政商關系健康指數(shù)表現(xiàn)最佳，西南、西北地區(qū)相對落后。（4）城市的行政級別越高，政商關系得分越高。（5）經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地方，政商關系得分越高。

課題組認為，這些排名結果可供各地政府在改善政商關系和提升營商環(huán)境方面加以參考，評價結果還可以用于相關學術研究。

“親近”和“清白”兩個方面很好地反映了政商關系的精髓，也為剖析政商關系健康與否提供了切入點。從“親”和“清”兩個方面來看，二者存在較弱的正相關關系，說明它們從不同方面反映了政商關系。課題組的研究顯示，城市的親近指數(shù)和清白指數(shù)之間的相關系數(shù)為0.31，并在統(tǒng)計上顯著。這說明政府親近企業(yè)與保持廉潔兩者并不矛盾，政府和企業(yè)之間可以形成一種合理和合適的距離。十八大以來的反腐敗運動，使政府的“清白”程度得到大幅提升，而“親近”程度的改善則是今后一段時期值得關注的發(fā)展方向。

從城市之間的差異而言，有如下值得關注的特征，說明政商關系健康與否既取決于“大環(huán)境”，也同“小環(huán)境”密不可分。課題組的研究顯示，政商關系在不同區(qū)域和省份存在較強的地理集聚性，說明城市的政商關系難以逃脫所在地區(qū)的“大環(huán)境”，在很大程度上打上了所在地區(qū)“大環(huán)境”的深刻烙印。另一方面，我們也看到，在許多區(qū)域和省份的內(nèi)部，不同城市的營商環(huán)境差別較大，表明城市內(nèi)部的“小環(huán)境”同樣至關重要。這意味著城市完全可以超脫所在地區(qū)氛圍的制約，發(fā)展出更加健康的政商關系。反過來，如果無法營造良好的政商關系，即便是位居總體表現(xiàn)良好的區(qū)域或省份，城市也可能無法營造較好的營商環(huán)境。

由于政商關系具有復雜性、隱蔽性和多面性等特征，對其加以評價殊非易事。我們期望這套評價體系可以在今后的研究中進一步完善并更新，使之成為定期監(jiān)測中國城市政商關系和營商環(huán)境的重要晴雨表。與此同時，我們還將開展面向企業(yè)的抽樣調(diào)查，進一步豐富評價體系，使之能夠更加貼切地反映政商關系的新變化和新情況。

（本文第一作者聶輝華是中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務副院長、經(jīng)濟學院教授，本課題組項目負責人；韓冬臨、馬亮和張楠迪揚均為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。）

第四篇：新型政商關系

習近平用“親”“清”二字密切新型政商關系

“兩會”伊始，總書記看望出席全國政協(xié)十二屆四次會議民建、工商聯(lián)界委員并參加了聯(lián)組討論，強調(diào)我國基本經(jīng)濟制度必須堅持兩個毫不動搖，重申發(fā)展非公有制經(jīng)濟“三個沒有變”，要求讓民營企業(yè)真正從政策中增強獲得感，再用“親”“清”兩字闡明新型政商關系，這些重要論述鮮明表達了我們黨的大政方針，提振了各類所有制企業(yè)共同發(fā)展的信心。

一段時間以來，社會上對于國企、民企關系問題有些不太準確的認識，有人以“國進民退”為名抨擊國企改革，有人以民營經(jīng)濟發(fā)展中的一時困難為借口鼓吹“全面私有化”。而事實的發(fā)展證明，“兩個毫不動搖”是憲法原則，沒有變也不會變，仍是社會主義市場經(jīng)濟的重要基礎，是我們引領新常態(tài)、提升綜合國力的關鍵支撐。

毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，兩個方面絕不是非此即彼的關系，在市場經(jīng)濟進程中“一個都含糊不得”。當前，針對民營企業(yè)發(fā)展中經(jīng)歷的“尋租”以及歧視性待遇，有必要正本清源、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，用“親”“清”二字闡明新型政商關系，重塑法治經(jīng)濟必需的規(guī)則與倫理。

“親”就是坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，幫助解決實際困難。這一要求具有很強的現(xiàn)實針對性。個別領導干部推諉卸責，為了避嫌干脆繞著問題走，對民企發(fā)展中的信貸壓力、稅費負擔視而不見，不愿意出手相助?！坝H”字強調(diào)的正是手心手背都是肉，國企、民企都是親生的，法定的公權力對企業(yè)的職責必須真誠對待、嚴肅履行。

“清”就是清白純潔，不搞權錢交易。以往，有官員勾連企業(yè)主并非為了改善營商環(huán)境、助力經(jīng)營發(fā)展，而是瞄準了“錢袋子”，用手中的審批權“尋租”“揩油”謀私利?！拌F八條”高壓之下，徒增企業(yè)負擔的吃拿卡要少見了，破壞公平競爭的私相授受收斂了，但仍然離不開久久為功，將清廉內(nèi)化在干部與企業(yè)家日常交往的方方面面。

理想中法治化的政商關系，既不是勾肩搭背、狼狽為奸，也不是敵視對立、井水不犯河水，而是在合理的監(jiān)督機制下“相敬如賓”，彼此保持適當?shù)木嚯x，坦坦蕩蕩在桌面上討論問題、解決困難。摒除庸俗的政商關系論，砸碎腐敗的利益共同體，官員落馬與企業(yè)敗局才能真正消亡，中國經(jīng)濟也才會在鳳凰涅槃的自我矯正與修復中，迎來浩蕩的改革東風，平順地向前行進。

第五篇：構建新型政商關系

構建新型政商關系

對于任何政府來說，與人民群眾的關系始終是最重要的關系，是決定自身盛衰興亡的基礎。在當代社會，人民群眾是劃分為階層、界別、地域、團體的。作為人民政府，正確處理與各階層、界別、地域、團體的關系，及時解決彼此關系中存在的問題，對于正確履行政府職能，促進社會和諧和良性發(fā)展，具有極其重要的意義。2016年3月4日，習近平主席在同全國政協(xié)民建、工商聯(lián)界委員見面時，特別強調(diào)構建“新型政商關系”。這個問題，應引起各級政府高度重視。

構建新型政商關系是凈化政治生態(tài)、理順市場秩序的必然要求。近年來，一些地方腐敗叢生，政治生態(tài)惡化，市場秩序混亂。一個直接的重要原因，是那里的政商關系出了問題。有的政府官員與私營企業(yè)主過從甚密，“勾肩搭背”。憑借這樣的關系,官員進行權力輸送，以權謀私，完成權力“變現(xiàn)”;商人進行利益輸送，借權謀利，實現(xiàn)利益最大化。這種不良的政商關系和權錢交易帶來的腐敗，給社會發(fā)展帶來極大的損害。理所當然，黨和政府開展了黨風廉政建設和反腐敗斗爭，堅決打擊官商勾結、權錢交易行為。然而,隨著反腐敗斗爭的深入,一些政府部門和領導干部又走上另一個極端。他們對商家敬而遠之,該辦的事不辦,生怕被冠以“權、利輸送”之名;商家到政府部門辦事時,“門好進了、臉好看了,事卻難辦了”。不論是官的亂作為還是不作為，都是政商關系病態(tài)的表現(xiàn)。從根本上說，它是封建社會官僚和“紅頂商人”之間那種舊式政商關系的延續(xù)，必須堅決摒棄。在“破”的同時，應“立”起健康、科學、透明的新型政商關系。

構建新型政商關系的關鍵是作好“親”“清”二字文章。習近平主席提出，新型政商關系，概括起來說，就是“親”“清”二字。之所以首先講“親”，是因為我們的政府是以全心全意為人民服務為唯一宗旨的，其中就包括全心全意為經(jīng)商辦企業(yè)的這部分人服務。政府官員對人民必須有“親”的情感，絕不可對民營企業(yè)家不理不睬，對他們的正當要求置若罔聞，對他們的合法權益不予保護，而要懂得親商、安商、富商。要坦蕩真誠同民營企業(yè)接觸交往，在民營企業(yè)遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經(jīng)濟人士多關注、多談心、多引導，真心實意支持民營經(jīng)濟發(fā)展。但，凡事須有度，交往有底線。政商交往應該為君子之交，不能超越“清”的底線。彼此關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易，更不能搞成吃吃喝喝、酒肉朋友的那種關系。構建新型政商關系，只講“政”一方不行，“商”一方也必須相向而行，正所謂“一個巴掌拍不響”。不論是民營企業(yè)家，還是其他經(jīng)商者，都是中華民族一份子，都應該依照憲法和法律行事，遵守社會主義道德規(guī)范，與時俱進，加強自我學習、自我教育、自我提升，做愛國敬業(yè)、守法經(jīng)營、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、回報社會的典范。有了這個基礎，“親”“清”二字文章就好做了。所謂“親”，就是積極主動同各級黨委和政府及部門多溝通多交流，講真話，說實情，建諍言，滿腔熱情支持地方發(fā)展。所謂“清”，就是要潔身自好、走正道，做到遵紀守法辦企業(yè)、光明正大搞經(jīng)營。只要政商雙方都按照“親”“清”二字去做，新型政商關系就一定能夠建立起來。

構建新型政商關系需要健全的法律制度為保障。這是歷史經(jīng)驗的啟示，也是法治中國建設的要求。其基礎，是進一步健全和完善國家法律體系和社會主義基本經(jīng)濟制度、社會主義市場經(jīng)濟體制。政府應把“親”“清”的成熟做法固化為制度。按照制度規(guī)定，努力搭建有利于商家發(fā)展的平臺,改進服務流程，提升服務質(zhì)量和效率,以優(yōu)質(zhì)服務贏得商家的信賴;堅決貫徹執(zhí)行廉潔自律準則和政府各項廉政規(guī)則，自覺斬斷與商家的各種非法利益鏈接,杜絕權力尋租,建立起純粹的服務與被服務的關系。作為商家，要把政府當成“娘家人”。當企業(yè)經(jīng)營遇到困難和問題時，及時通過法制渠道反映和解決。如果遇到政府人員故意刁難和不作為，可運用法律武器維護自身合法權益。要建立健全嚴格的內(nèi)控制度,堅持依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營。有了健全的法律制度，新型政商關系就一定能夠鞏固和發(fā)展下去。