第一篇：我國地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)分析1

201109考試批次 《證券投資與管理》大作業(yè)

學(xué)生姓名 陳遠(yuǎn)春 學(xué)習(xí)中心 江西會昌

學(xué)號 *** 考 號 0018223 專 業(yè) 金融學(xué) 年級層次 1003專升本

北京語言大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院

我國地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府債券，是地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，為籌集資金用于市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性項(xiàng)目建設(shè)的有價(jià)證券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類，收益?zhèn)且运?xiàng)目本身收益擔(dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點(diǎn)，如可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、讓資金運(yùn)用更有效率等。為應(yīng)對國際金融危機(jī),擴(kuò)內(nèi)需確保經(jīng)濟(jì)增長,2009年財(cái)政預(yù)算安排2000億元的地方債發(fā)行額度,爭議頗多的地方政府債券終于正式啟動，由于處在起步階段,地方政府債券發(fā)行采用財(cái)政部代理發(fā)行的方式,但是列入省級預(yù)算管理,發(fā)行期限為3年,上市后可以地方債名義同時(shí)在銀行間市場和交易所市場交易，這與以往方式有所不同,并有很大的突破，這樣既有利于克服轉(zhuǎn)貸方式的弊端,又能加強(qiáng)對地方政府財(cái)政預(yù)算的約束,還可以充分考慮地方建設(shè)項(xiàng)目的需求,在權(quán)責(zé)明晰的前提下便于加強(qiáng)地方政府對資金使用效率和項(xiàng)目績效的評價(jià)與監(jiān)督,減少地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政傳遞的可能路徑。但是我們必須注意到，由于地方債發(fā)展處于初級階段,在發(fā)行的過程中面臨著不小的風(fēng)險(xiǎn)，這里需要對地方政府債券發(fā)行過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并采取有效的措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，才能夠確保地方政府債券在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮積極的作用。

一、地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)

（一）償還風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險(xiǎn)。以項(xiàng)目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險(xiǎn)，世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足都可能導(dǎo)致決策失敗；以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，地方政府以不穩(wěn)定的財(cái)源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險(xiǎn)。

（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府實(shí)行宏觀調(diào)控的基本手段是財(cái)政政策和貨幣政策。在地方政府擁有債券發(fā)行權(quán)的情況下，這兩大政策有可能受到地方政府的影響。發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹，地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò) 大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導(dǎo)致通貨膨脹；二是地方債的發(fā)行將會沖擊證券市場，地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場的價(jià)格波動；三是實(shí)施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格，在都有資格發(fā)行時(shí)，更好的財(cái)政信用狀況會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)；四是不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時(shí)，地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項(xiàng)目融資，如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)可能會變得更嚴(yán)重。

（三）政治風(fēng)險(xiǎn)

以上所有風(fēng)險(xiǎn)都有可能導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)。一旦讓地方發(fā)行債券，各地可能會一哄而上，競相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)，實(shí)際上許多地方政府近年來早已大量負(fù)債，不論什么原因，只要政府不能償還到期債券的本息，都會導(dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī)。

二、地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)成因分析

（一）信息不對稱引起的決策偏差

政府決策的目的是要解決社會公共問題，滿足公眾需要，政府難以完全掌握對決策有用的信息。此外，因?yàn)樾畔r(shí)效性很強(qiáng)，因此無論是中央政府還是地方政府的決策都存在信息不對稱情況。中央政府對地方債的發(fā)行額度、期限、利率等的控制需要掌握足夠的信息才能決定，因?yàn)樾畔⒉怀渥?，控制難以到位。地方政府的決策還受到國家政策、市場變化的影響，當(dāng)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目可能不符合產(chǎn)業(yè)政策而難以獲得政策的持續(xù)支持；當(dāng)國際市場變化時(shí)，項(xiàng)目所需設(shè)備的采購價(jià)格可能會大幅上升而增加建設(shè)成本。

（二）財(cái)政分權(quán)不徹底助長地方對中央的依賴心理

我國地方政府對中央政府的依賴性很強(qiáng)，中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的錯位增強(qiáng)了地方政府對中央政府的財(cái)政依賴。一方面，中央政府把財(cái)權(quán)高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事權(quán)層層下放給地方，地方政府收支嚴(yán)重失衡。為均衡地方政府收支，中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向地方政府提供資金支持。在財(cái)政分權(quán)不徹底的情況下，地方政府發(fā)行債券難以破除地方政府對中央財(cái)政的依賴心理，這也將成為地方政府要求中央政府承擔(dān)債券償還“兜底”責(zé)任的借口。

（三）地方利益誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，地方政府成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體之一。由于市場和資源有限，各地方為了推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動，在與中央的決策發(fā)生沖突時(shí)，會做出不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的決策。如果賦予地方政府的發(fā)債權(quán)，在地方利益驅(qū)動下，重復(fù)建設(shè)和盲目投資難以避免。

（四）不合理的政績評價(jià)機(jī)制導(dǎo)致“政績工程”

地方政府發(fā)行債券使地方政府融資更為方便，也可能催生更多的“政績工程”。由于項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策，僅憑個人意志拍板，不顧財(cái)力民力，必然帶來一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象較為普遍，結(jié)果是社會資源浪費(fèi)嚴(yán)重，引起群眾不滿。

三、地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建

(一)地方政府債券的信息披露制度

地方政府債券信息披露制度對地方政府債券的安全運(yùn)行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。發(fā)行公開原則成為政府發(fā)行債券所遵循的基本準(zhǔn)則之一，地方政府在發(fā)行債券時(shí)，必須按規(guī)定將債券發(fā)行情況及其財(cái)務(wù)經(jīng)營狀況等向社會公布。其中風(fēng)險(xiǎn)提示也是對投資者的一種方式，讓投資者明白地方政府債券也有償還風(fēng)險(xiǎn)，激勵他們加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督。

(二)地方政府債券信用評級機(jī)制

按照國外規(guī)范化的證券市場運(yùn)作方式發(fā)行地方政府債券，由獨(dú)立性較強(qiáng)和地位較超脫的資信評估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評級，將發(fā)債主體的信譽(yù)和債務(wù)償還能力對外公開，供投資者決策。

(三)設(shè)計(jì)可行的償還機(jī)制

發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，地方政府籌資模式的成功不在于融資方式的選擇，而在于設(shè)計(jì)出比較切實(shí)可行的償還機(jī)制安排。地方政府發(fā)行的地方政府債券償還資金從理論上看存在兩種來源：即發(fā)債資金投入項(xiàng)目的收益和稅收收入，具有一定收益的項(xiàng)目可以依靠項(xiàng)目收益來償還，大多數(shù)所謂“收入債券”就是以此為依據(jù)而設(shè)計(jì)的制度安排，而投資于非贏利項(xiàng)目的債務(wù)償還則主要依靠政府的稅收收入，要求發(fā)行的地方政府必須有比較健全的財(cái)政狀況和穩(wěn)定、充足的稅收來源，為地方政府債券償還形成基本對應(yīng)的可持續(xù)的稅收來源。

(四)地方政府債券監(jiān)督管理體系

地方政府一旦取得發(fā)債權(quán)，不能排除地方政府為GDP增速，或?qū)Y金用于收益不確定的競爭性項(xiàng)目，或粗放投資，導(dǎo)致債券資金使用效率低下，從而使地方政府債券面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須建立多層次的監(jiān)管機(jī)制，以保證資金的使用效率。

1、制度：必須不斷完善現(xiàn)有法律法規(guī)，各地的地方人民代表大會應(yīng)對地方政府債券的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等進(jìn)行審批，審查和監(jiān)督，加強(qiáng)對地方政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理；

2、監(jiān)管：對地方政府債券的管理應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)，以保證我國地方政府債券市場的穩(wěn)定發(fā)展；

3、監(jiān)督：通過法律法規(guī)明確地方債券的發(fā)行與運(yùn)作必須準(zhǔn)許中介機(jī)構(gòu)介入，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能，使地方政府與中介機(jī)構(gòu)之間既形成一種提供與接受服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，又形成一種監(jiān)督、約束的信用連帶關(guān)系。

第二篇：當(dāng)前我國地方政府債券的發(fā)行情況

當(dāng)前我國地方政府債券的發(fā)行情況

摘要：本文主要描述了地方政府債券的概念、發(fā)行概況、發(fā)行模式、以及發(fā)行中存在的問題和針對該問題提出相應(yīng)建議，進(jìn)而使人們對地方政府債券有一個初步的了解。關(guān)鍵詞：地方政府債券

發(fā)行概況

模式

發(fā)行問題

建議

一、概念

地方政府債券，是指地方政府在經(jīng)常性財(cái)政資金不足的情況下，為了滿足經(jīng)濟(jì)和社會公共事業(yè)的發(fā)展需要，由地方政府或其授權(quán)的代理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律規(guī)定，依據(jù)信用原則，以籌集社會資金為目的而發(fā)行的，用于當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施和社會公益性項(xiàng)目建設(shè)的有價(jià)證券。

二、我國地方政府債券的發(fā)行概況

新中國成立之初，我國曾發(fā)行過兩種地方政府債券。一是1950年東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，目的是為了籌措生產(chǎn)建設(shè)資金，用于東北地區(qū)生產(chǎn)性投資； 二是20世紀(jì)50年代末60年代初，部分地方政府根據(jù)1958年6月5日公布的《中華人民共和國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，不同程度地發(fā)行了“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”中共中央曾在1958年4月2日發(fā)布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定于1959年起，允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時(shí)候，發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集資金的一種輔助性手段。但受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響，地方政府債券不久便被取消了。

改革開放以后，為了大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央政府從20 世紀(jì)80 年代初開始發(fā)行國庫券。但由于現(xiàn)行《預(yù)算法》(1994 年起施行)明確規(guī)定:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”我國各地方政府債券的發(fā)行工作一直未提上議事日程。

為應(yīng)對金融危機(jī)下面的復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，擴(kuò)內(nèi)需，保增長，2009 年3 月，經(jīng)國務(wù)院同意，地方發(fā)行2 000 億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。根據(jù)2010年的財(cái)政預(yù)算方案，地方財(cái)政收入合計(jì)66 481 億元，增長8.6%。地方財(cái)政支出68 481 億元，增長13%。地方財(cái)政收支相抵，差額2000 億元，國務(wù)院同意由財(cái)政部代理地方發(fā)行債券彌補(bǔ)，并列入省級預(yù)算管理。

三、我國地方債的發(fā)行模式 地方債的發(fā)行模式主要包括五方面的內(nèi)容：發(fā)行主體、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行年限和票面利率。

（一）發(fā)行主體

目前我國地方財(cái)政由省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(自治州、自治縣)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級財(cái)政組成。但是從我國的具體國情出發(fā)，在現(xiàn)階段不可能賦予每一級地方政府公債發(fā)行權(quán)。

因此，2009 年我國地方政府債券的發(fā)行主體確定為省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府。

（二）發(fā)行規(guī)模

根據(jù)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，地方債務(wù)規(guī)模不能突破三個數(shù)量指標(biāo)。下面是國際上通用的指標(biāo)，如圖：

根據(jù)此指標(biāo)來看，2009 年我國發(fā)行的2000 億元地方債規(guī)模沒有超過國際通用的指標(biāo)界限，因此這規(guī)模較為合適。

（三）發(fā)行方式

在發(fā)行我國地方債時(shí)，有以下幾點(diǎn)值得借鑒：要有嚴(yán)格的審批制度；所籌資金主要用于公共和公益建設(shè)項(xiàng)目；發(fā)債水平遠(yuǎn)低于中央政府；讓債券具有多重吸引力。

2009 年2000 億元地方政府債券統(tǒng)一由財(cái)政部代理，按照記賬式國債發(fā)行方式，面向記賬式國債承銷團(tuán)甲類成員招標(biāo)發(fā)行。

（四）票面利率

地方債利率的確定原則。地方債的利率應(yīng)通過市場化招標(biāo)確定，且利率水平主要取決于債券市場整體利率水平。同時(shí)，由于地方債享受“準(zhǔn)國債”待遇，因此各省所發(fā)行地方債券的利率與信用基本無關(guān)。

（五）發(fā)行年限 0 0 9 年，由財(cái)政部代地方發(fā)行的2000 億元債券冠以發(fā)債地方政府名稱發(fā)行，債券期限為3 年。選取3 年期的發(fā)行年限作為本次地方債的期限是符合我國國情且是正確的。

四、我國地方政府債券發(fā)行存在的問題

為規(guī)范地方政府債券的發(fā)行，在國務(wù)院同意發(fā)行2009 年地方政府債券后，財(cái)政部組織開展了債券發(fā)行和管理的各項(xiàng)具體工作，制訂并下發(fā)了《財(cái)政部代理發(fā)行2009 年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》等規(guī)范性文件，對地方政府債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督等作了具體規(guī)定。但目前我國地方政府債券的發(fā)行與管理仍存在不少問題。

（一）地方政府債券的發(fā)行主體和償債主體角色混亂

從法律角度來看，債券實(shí)質(zhì)是一種債務(wù)憑證，反映的是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，因此，有權(quán)發(fā)行債券的主體必須是具備獨(dú)立民事權(quán)利能力和行為能力的法律主體。地方政府債券的發(fā)行主體應(yīng)是地方政府，其決定權(quán)應(yīng)是地方人民代表大會。當(dāng)然，地方政府債券的最終清償責(zé)任也應(yīng)由地方政府來負(fù)擔(dān)。而2009 年以來我國已發(fā)行的地方政府債券采取的是“國務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部代發(fā)并代償”。因此，雖然這些債券發(fā)行時(shí)冠以發(fā)行地方政府的名義，但發(fā)債的額度是由中央政府確定，用途由中央確定，并由中央政府代發(fā)代償，顯然地方政府債券上實(shí)質(zhì)是“準(zhǔn)國債”而不是真正意義上的地方政府債券。如果說目前的做法是試點(diǎn)階段出于金融安全考慮的臨時(shí)措施，是可以理解的。但從長遠(yuǎn)來看，有必要理順中央與地方政府在發(fā)行和償還地方政府債券時(shí)的角色定位。

（二）地方政府債券所募資金的使用效率得不到有效監(jiān)督和保障

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，地方發(fā)債后募集的資金，將被限定用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會投資的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。資金的使用效率涉及“資金是不是用到了項(xiàng)目上、項(xiàng)目的選擇是否合理、項(xiàng)目是否由最合適的單位來做、項(xiàng)目的建造過程是否高效、資金使用完成后是否有合理可信的評估體系等五個環(huán)節(jié)”。由于缺乏科學(xué)的決策程序以及長期的政府債券具有“跨代分配”(即“代際分配”)的特征，如果沒有相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督措施，恐怕難以防止這筆資金被挪用，甚至被用于“政績工程”。雖然國務(wù)院明確規(guī)定，地方政府債券收支實(shí)行預(yù)算管理，納入各地區(qū)人民政府預(yù)算，并報(bào)同級人民代表大會審查批準(zhǔn)。但是由于審核過程管理并不嚴(yán)格，行政干預(yù)性很強(qiáng)，操作程序不規(guī)范，人大不具有真正的預(yù)算決定權(quán)和否決權(quán)。此外，我國缺乏地方政府財(cái)務(wù)信息的全面及時(shí)公開制度，地方政府債券的發(fā)行和使用情況無法得到有效的監(jiān)督。

（三）缺乏地方政府債券的償債約束和破產(chǎn)保護(hù)機(jī)制 根據(jù)目前實(shí)行的地方政府債券的發(fā)行辦法，地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)主要取決于作為發(fā)債主體的地方政府的信用。然而，有些地方政府的大型基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目建設(shè)以及地方公共政策經(jīng)常因主要領(lǐng)導(dǎo)人的人事變動而變化，連續(xù)性和穩(wěn)定性較差，極容易導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支狀況與預(yù)算出入較大。而目前我國尚未建立政府破產(chǎn)保護(hù)機(jī)制，地方政府很快就會毫無顧忌地爭發(fā)債指標(biāo)，并最終將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到中央政府。此外，一旦地方政府出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難，持有人的公平受償權(quán)將難以得到有效保障。

五、完善我國地方政府債券發(fā)行的建議

2009 年以來我國發(fā)行地方債券的特殊背景和特殊用途，在某種程度上決定了相關(guān)的制度設(shè)計(jì)具有極強(qiáng)的特殊性，對于未來真正發(fā)行地方債并無多大的適用價(jià)值和制度建設(shè)的意義。為了將我國地方政府債券的發(fā)行納入規(guī)范化、法制化軌道，提出以下建議:

（一）適度擴(kuò)大和落實(shí)地方政府的舉債權(quán)

為使地方政府不斷提高和改善公共服務(wù)能力，使地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一落到實(shí)處，有必要在進(jìn)一步完善分稅制的基礎(chǔ)上，通過修訂《預(yù)算法》或?qū)ｉT制定《地方政府債券法》，改變目前地方政府債券由“國務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部代發(fā)并代償”的做法，賦予地方政府和地方權(quán)力機(jī)關(guān)一定范圍的債券發(fā)行權(quán)，同時(shí)實(shí)行國務(wù)院備案制。當(dāng)然，在立法中應(yīng)明確規(guī)定地方政府債券發(fā)行的條件、程序、規(guī)模、資金使用、償還方法、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（二）建立健全地方政府財(cái)務(wù)狀況信息披露和監(jiān)督機(jī)制

建立健全地方政府財(cái)務(wù)狀況信息披露和監(jiān)督機(jī)制，既是保護(hù)地方政府債券投資人合法權(quán)益的需要，也是防止地方政府債券發(fā)行失控，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。為此，首先應(yīng)當(dāng)將地方政府所有的債務(wù)活動都納入地方預(yù)算會計(jì)核算范圍。其次，應(yīng)當(dāng)逐步建立起地方政府財(cái)務(wù)狀況年報(bào)、季報(bào)定期公開披露制度和重大事項(xiàng)臨時(shí)信息披露制度。再次，應(yīng)當(dāng)加重對地方政府官員違反相關(guān)信息披露制度的懲處力度。

（三）設(shè)立地方政府償債基金

各地方政府的財(cái)力總是有限的。為了增強(qiáng)償債能力，切實(shí)保護(hù)投資公眾的合法權(quán)益，維護(hù)地方政府的公信力，建議仿效證券投資者保護(hù)基金制度，設(shè)立地方政府債券償債基金，即要求地方政府在每次發(fā)行政府債券之后，應(yīng)從中提取一定比例的準(zhǔn)備金上繳中央財(cái)政，并由中央財(cái)政再撥付一定的資金，共同設(shè)立償債基金，專戶存儲，由中央財(cái)政統(tǒng)一管理，專門用于應(yīng)對個別地方政府債券的短期償債困難。

（四）建立地方政府破產(chǎn)和重整制度

破產(chǎn)并非資本主義世界的特有現(xiàn)象，而是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。既然舉債，就有可能發(fā)生到期清償不能的情形?，F(xiàn)代破產(chǎn)和重整法律制度的主要意義就在于，當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)清償不能時(shí)，一方面保障所有債權(quán)人得到公平清償，另一方面為債務(wù)人從債務(wù)困境中解脫出來提供正當(dāng)?shù)耐緩健４送?，推行地方政府破產(chǎn)和重整制度，能夠避免中央政府對地方政府的債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，并對地方政府過度舉債起到一定的制約和警示作用，形成地方財(cái)政預(yù)算的硬約束力。美國、日本等國均早已推行州政府、地方政府破產(chǎn)法律制度。我國有必要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定并推行地方政府破產(chǎn)和重整制度。

結(jié)語：地方政府債券的發(fā)行不僅對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，而且是我國可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要部分。充分了解我國地方政府債券的發(fā)行情況對我國地方政府債券合理有效地發(fā)行有著十分重要的意義！

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第三篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析及防范措施

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析及防范措施

班級：商業(yè)銀行1班 學(xué)號：1040308120 姓名：吳冬曉

【摘要】當(dāng)前，我國地方政府舉債規(guī)模過大，一些地方政府存在舉債的隨意性與過度舉債，財(cái)政入不敷出與投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益差是形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。對此，應(yīng)從建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制，建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政收支管理等三個方面防范與化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。【關(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；舉債；防范與化解

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

（一）地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財(cái)政的承受能力。截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府笥債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元，這一債務(wù)總額占2010年GDP的四分之一，超過當(dāng)年全國財(cái)政收入。此外，據(jù)審計(jì)署報(bào)告顯示，截至2010年底，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%的市級和縣級政府分別達(dá)到78個和99個。值得注意的是，一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)率超過了10%。這意味著，今明兩年可能迎來第一個到期還債高峰。審計(jì)署報(bào)告顯示，2011年、2012年到期償還的債務(wù)分別占地方政府性債務(wù)余額中的24.49%和17.17%，有不到三成的負(fù)債要從2013年至2015年開始到期。若再考慮到一些無法統(tǒng)計(jì)的因素，如欠發(fā)工資、違規(guī)擔(dān)保、民間集資所形成的債務(wù)，其債務(wù)總規(guī)模還要更大。有些地方的財(cái)政或有負(fù)債的規(guī)模還超過其當(dāng)年地方財(cái)政收入的幾倍甚至十幾倍。我國地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)很大。

（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。

1、顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?；蛴酗@性的內(nèi)債壓力主要體現(xiàn)在政府擔(dān)保的債務(wù)上，如目前地方政府擔(dān)保的多數(shù)項(xiàng)目或者是沒有直接效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者是效益不佳的競爭性項(xiàng)目。因此，這極易形成地方政府財(cái)政的現(xiàn)實(shí)債務(wù)，加之，這些擔(dān)保債的還款時(shí)間較為集中，對地方財(cái)政形成的潛在沖擊不容低估。

2、或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。

3、外債風(fēng)險(xiǎn)。政府外債具有外債的一般特征。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）投融資體制不健全

目前，我國仍處于向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府在投融資活動中行政干預(yù)較多。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，但由于缺乏有效的多元化的投融資方式，導(dǎo)致地方政府融資渠道比較混亂。再加上不甚合理的財(cái)政制度，導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財(cái)政支持。對 此，地方政府只能打政策“擦邊球”，依靠組建投融資平臺，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，進(jìn)而造成大量的地方政府債務(wù)。目前地方投融資平臺的大規(guī)模增加已成為地方政府負(fù)債的主導(dǎo)性原因。

（二）地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后

要對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰。目前，我國尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量體系，并且由于地方政府債務(wù)存在合法性問題，使得地方政府債務(wù)自產(chǎn)生以來就缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。政府無法掌握債務(wù)的整體情況，因而無法對地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)管和控制。同時(shí)，由 于信息披露機(jī)制的缺乏，多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體含混不清，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且性質(zhì)多樣，使得監(jiān)管的難度大大增加。另一方面，地方政府運(yùn)用手中權(quán)力可以較為容易的擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。然而，這些以銀行貸款或以政府信用做擔(dān)保籌集的社會資金如果運(yùn)用不當(dāng)，則會進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模。

（三）不科學(xué)的政績考核助長了盲目舉債

目前，我國對地方政府官員的政績考核還不能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎?cái)力的承受程度，而是主要通過 GDP 指標(biāo)和財(cái)政收入作為考察標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國多數(shù)基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任職期限較短，為增加任內(nèi)政績使地方 GDP 在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長，其有效手段就是增加投資與政府購買。因此，地方政府在財(cái)力不足的情況下，只能通過舉債的方式促進(jìn) GDP 的增長。地方政府官員行為短期化和盲目舉債，除了不斷增加政府債務(wù)數(shù)額規(guī)模，積聚財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以外，還在一定程度上透支了政府信譽(yù)，損害了政府的形象和公信力。

三、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措

（—）建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1、實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)機(jī)制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，并且全面監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施的過程。對造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其責(zé)任。

2、建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3、要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。依法理財(cái)，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時(shí)制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險(xiǎn)。第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財(cái)政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。

（二）建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1、成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2、建立第二預(yù)算系統(tǒng)。建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時(shí)不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3、明確債權(quán)，整頓債務(wù)。當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

（三）加強(qiáng)財(cái)政收支管理

1、夯實(shí)收入基礎(chǔ)。夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第—二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費(fèi)上的支持。第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2、規(guī)范財(cái)政支出。第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長必須低于地方財(cái)政收入增長，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初探

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運(yùn)用會帶來巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，給地方財(cái)政帶來極大的考驗(yàn)。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時(shí)使政府蘊(yùn)涵了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其潛在風(fēng)險(xiǎn)也在增加。強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚(yáng)長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學(xué)術(shù)界乃至全社會關(guān)注的重要問題,也是尚待破解的難題。關(guān)鍵詞：

地方政府負(fù)債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計(jì)口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負(fù)債。當(dāng)前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔(dān)保債務(wù)，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。目前，我國對財(cái)政赤字的彌補(bǔ)方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的來源，會隨著財(cái)政赤字的不斷增大而增長。同時(shí)，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會反過來加大財(cái)政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加，依次循環(huán)，風(fēng)險(xiǎn)逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風(fēng)險(xiǎn)的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

中國地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實(shí)行分稅制時(shí)，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時(shí)，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項(xiàng)目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟(jì)、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場化程度不高及市場準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)的市場機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（二）政策性因素 積極的財(cái)政政策。為了治理通貨緊縮，國家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財(cái)政也需要安排一定投入。即便是由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費(fèi)、住房公積金等支出，以及與財(cái)政支出掛鉤的法定支出。在財(cái)力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）管理性因素 機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時(shí)，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國標(biāo)”工資之外，各地還競相出臺“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目。管理松弛造成的財(cái)力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達(dá)標(biāo)活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領(lǐng)導(dǎo)者本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方政府在舉債時(shí)往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計(jì)成本，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務(wù)的防范和化解

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)，把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財(cái)政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從完善體制，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等方面來實(shí)現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，就能對政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實(shí)施有效預(yù)警和防控，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機(jī)制的建立和完善過程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時(shí)監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)和專門人員對地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動態(tài)監(jiān)控，同時(shí)可以發(fā)揮市場機(jī)制作用，通過市場評價(jià)機(jī)構(gòu)對政府信用進(jìn)行評價(jià)，達(dá)到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機(jī)制

政府債務(wù)所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機(jī)制是保證政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財(cái)政收入，也可以通過壓縮不必要的財(cái)政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務(wù)項(xiàng)目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機(jī)制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會計(jì)核算體系，因此政府財(cái)政報(bào)告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)信息，這樣既不利于地方政府對本身負(fù)債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽(yù)，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機(jī)制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)可以通過對政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對，為政府決策提供真實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計(jì)劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)下運(yùn)行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財(cái)政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務(wù)的及時(shí)償付，維護(hù)地方政府的信譽(yù)。

參考文獻(xiàn)：

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第五篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與研究(格式)

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與研究

摘要：地方政府的融資行為一定程度上彌補(bǔ)了政府財(cái)政支出的不足，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和改善民生方面都起到了積極的作，但是過度的舉債行為亦會讓政府承擔(dān)起較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著信貸及地產(chǎn)市場的收緊最終將導(dǎo)致地方政府債務(wù)償還能力減退，屆時(shí)地方債務(wù)將轉(zhuǎn)由中央政府負(fù)擔(dān)或轉(zhuǎn)化為銀行壞賬，這無疑會直接影響到社會的建設(shè)與發(fā)展。因此，我國地方政府的債務(wù)問題必須得到應(yīng)有的重視。本文基于以上諸多問題，運(yùn)用規(guī)范分析的手段對地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了多角度的分析與研究，立足于目前我國地方政府負(fù)債的現(xiàn)實(shí)狀況總結(jié)出了其問題的根源，并最終提出了一套行之有效的方案。關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)分析

Abstract: in order to effectively control and supervision of local government borrowing behavior, China's “budget law” and relevant laws and regulations aremade in accordance with the provisions of.Even so, the fiscal and loose monetary policy support, China's local governments in particular the provincial government remained on the various financing activities, which is governmentdebt has increased year by year.Local government financing behavior to make up for the lack of government financial expenditure to a certain extent, in promoting economic growth and improving people's livelihood have played an active role, but excessive leverage would allow the government to assume the debt risk.With the tightening of credit and the real estate market will eventually lead to loss of local government debt repayment ability, then the local debt will be born by the central government or into the bank bad debts, which will directly affect the construction and development of society.Therefore, the debt problemof local government in our country must receive due attention.In this paper,based on these problems, analyze and study the multi angle using standard analysis methods of local government debt risk problem, based on the present situation of local government debt in China, summed up the root of the problem,and finally put forward a set of effective scheme.Keywords: analysis of the risk of local government debt risk debt

摘要..................................................................................................................................................1 Abstract.............................................................................................................................................2

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的重要概念及現(xiàn)狀簡述...................................................................4

（一）地方政府債務(wù)...............................................................................................................4

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn).......................................................................................................5

（三）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析...........................................................................5

二、我國地方政府的負(fù)債問題及不利影響...................................................................................6

（一）我國地方政府的負(fù)債問題...........................................................................................6 1.地方政府舉債和融資行為不規(guī)范................................................................................6 2.地方政府性債務(wù)的監(jiān)管不力......................................................................................6 3.某些地區(qū)和行業(yè)償債能力較低....................................................................................6 4.部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用........................................................................7 5.政府性債務(wù)資金違規(guī)使用............................................................................................7

（二）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不利影響...........................................................................7 1.影響地方財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)................................................................................................7 2.降低了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量....................................................................................................7 3.易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)甚至社會風(fēng)險(xiǎn)................................................................8 4.地方政府債務(wù)失控?fù)p害了政府的信用........................................................................8

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析.......................................................................................8

（一）地方政府自身缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識.......................................................................................8

（二）當(dāng)前的各種體制、機(jī)制不完善...................................................................................9 1.現(xiàn)行財(cái)政體系存在問題................................................................................................9 2.地方政府融資、投資體系不完善..............................................................................10

（三）現(xiàn)行的地方政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范.............................................................................10

（四）債務(wù)管理的法律法規(guī)不健全.....................................................................................11

四、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議.............................................................................12

（一）加強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識.................................................................................12 1.轉(zhuǎn)變政府職能..............................................................................................................12 2.深化地方政府行政體制改革......................................................................................12

（二）完善我國財(cái)政體制.....................................................................................................13 1.事權(quán)清晰......................................................................................................................13 2.找準(zhǔn)工作重心..............................................................................................................13

（三）完善我國地方政府的投資融資體制.........................................................................14 1.要加快地方政府債券市場發(fā)展..................................................................................14 2.進(jìn)一步拓寬投資融資渠道..........................................................................................15

（四）完善地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度.........................................................................15 1.建立統(tǒng)一監(jiān)管體系......................................................................................................15 2.建立健全債務(wù)投融資決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制......................................................................15 3.構(gòu)建合理、科學(xué)的地方政府債務(wù)擔(dān)保原則..............................................................16 總結(jié)................................................................................................................................................16 參考文獻(xiàn)：.....................................................................................................................................16

自歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來，政府負(fù)債問題便成為了社會關(guān)注的熱點(diǎn)，我國地方政府的負(fù)債問題也逐漸暴露了出來：隨著社會不斷的進(jìn)步，原有的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)無法與快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，政府的財(cái)務(wù)體制亦沒有得到及時(shí)的改革，這直接影響了政府財(cái)政工作的順利進(jìn)行，財(cái)政缺口逐漸擴(kuò)大。

為了更有效的控制和監(jiān)督地方政府的舉債行為，我國《預(yù)算法》及相關(guān)法律法規(guī)都對此做出了具有針對性的規(guī)定。但是即便如此，在寬松的財(cái)政與貨幣政策的支持下，我國地方政府尤其是省級以下政府仍然在進(jìn)行著各種融資活動，由此而生的政府性負(fù)債逐年增加。地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)也越來越重，地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)問題的解決迫在眉睫。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的重要概念及現(xiàn)狀簡述

（一）地方政府債務(wù)

地方政府的舉債行為主要是為了支持政府的日常運(yùn)作，是地方政府在建設(shè)和發(fā)展中必要的資金支持與補(bǔ)充，但是過度的舉債卻會為政府財(cái)政帶來巨大的負(fù)擔(dān)。因此，地方政府的債務(wù)這一問題在理解上也要從兩方面去看：

第一，地方政府債務(wù)是地方政府資金的重要來源之一，即地方政府為了實(shí)現(xiàn)某一職能而利用自身特有的信用度進(jìn)行舉債取得資金的方法。通過負(fù)債，地方政府在工作中可以取得充足的資金支持，保證政府工作的順利開展。

第二，地方政府債務(wù)是政府在未來某一時(shí)期內(nèi)必須做出償還支付的責(zé)任。在通過舉債進(jìn)行資金籌措的過程中地方政府已經(jīng)成為了財(cái)務(wù)關(guān)系當(dāng)中的債務(wù)人，因此必須根據(jù)合同或契約的規(guī)定在特定時(shí)間內(nèi)對債權(quán)人進(jìn)行債務(wù)償還，并依法支付相應(yīng)的利息，這就為地方政府帶來了較大的財(cái)政壓力。

地方政府的舉債行為一直受到國家的嚴(yán)格控制，我國法律也明文規(guī)定了“未經(jīng)國務(wù)院許可，地方政府不得擅自進(jìn)行舉債行為”，但即便如此地方政府舉借債務(wù)的問題也沒有得到徹底的杜絕，一些地方政府變換借債方式或渠道，如利用企業(yè)或項(xiàng)目借債等名義的掩護(hù)繼續(xù)進(jìn)行著大量的舉債。這些債務(wù)雖然一時(shí)間被隱藏了下來，但地方政府始終還是要對這些債務(wù)負(fù)責(zé)的，因負(fù)債而埋下的隱患和其自帶風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。除此之外，政府原有的財(cái)務(wù)缺口，如欠發(fā)工資、社保等雖然債務(wù)關(guān)系在一段時(shí)間內(nèi)不會顯現(xiàn)出來，但這些也都是政府在將來必須要進(jìn)行償還的

債務(wù)，我們稱之為隱性債務(wù)，同樣是政府財(cái)政工作因負(fù)債而產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)之一。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界給出的定義和闡述多種多樣，這其中以美國學(xué)者威廉斯所提出的風(fēng)險(xiǎn)理論——“結(jié)構(gòu)變動說”最受推崇，也是較為主流的風(fēng)險(xiǎn)定義方式。威廉斯指出：“風(fēng)險(xiǎn)是在某種特定狀態(tài)和特定的時(shí)間內(nèi)，可能會發(fā)生的結(jié)果變動?！币簿褪钦f，如果某一活動的結(jié)果不單一，那么我們就可以認(rèn)定這項(xiàng)活動是存在風(fēng)險(xiǎn)的。從以上的論述我們知道，政府的負(fù)債不但可以為政府的建設(shè)提供有利的支持，同時(shí)也有可能為政府的財(cái)政帶來巨大的負(fù)擔(dān)，即給政府的舉債行為所帶來的結(jié)果并不單一，因此我們就可以認(rèn)定地方政府的舉債是存在風(fēng)險(xiǎn)問題的。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)所指的是經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中主體需要承受損失的概率值。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是在舉債過程中對其自身或社會造成不良影響的可能性，如債務(wù)額度超出償還能力、造成政府財(cái)政赤字、影響社會穩(wěn)定等等都是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際體現(xiàn)。

（三）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析

在研究中，我們通過對往年數(shù)據(jù)的分析能夠?qū)ξ覈胤秸膫鶆?wù)情況形成清楚的認(rèn)識。根據(jù)2013年審計(jì)署針對我國地方政府負(fù)債情況做得審計(jì)報(bào)告，我們可知：2012年地方政府債務(wù)余額107175億元，其中政府最終承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)占62.6%，即67109億元；政府提供擔(dān)保的債務(wù)占21.8%，即23370億元；其余15.6%，即16696億元為政府由于承擔(dān)救助職能所欠債務(wù)。如圖-1為2012年底全國地方政府性債務(wù)規(guī)模情況一覽。

圖-1

2012年底全國地方政府性債務(wù)規(guī)模情況一覽。

由上述可知，我國地方政府目前所面臨的負(fù)債問題十分嚴(yán)峻，而事實(shí)上地方政府的負(fù)債問題由來已久。圖-2為近年來我國地方政府的負(fù)債情況匯總。

2007年以來全國地方政府性債務(wù)余額該變化情況一覽

2007

2008

2009

2010

2011

2012 從圖中可知，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，地方政府的負(fù)債額度也在逐步升高，2007年和2011年分別出現(xiàn)了階段性的最高峰。而2012年的債務(wù)余額較之2011年又上升了18.86%，但增速已經(jīng)下降了43.06%，這說明我國中央政府對地方政府舉債問題采取的一系列舉措得到了一定的成效，同時(shí)也說明了地方政府行政能力和財(cái)政管理的提高。

二、我國地方政府的負(fù)債問題及不利影響

（一）我國地方政府的負(fù)債問題

研究中，筆者對我國地方政府所面臨的主要負(fù)債問題進(jìn)行了匯總，其具體問題可以歸納為以下幾點(diǎn)。

1.地方政府舉債和融資行為不規(guī)范

我國經(jīng)濟(jì)體制改革至今，中央政府尚未賦予地方政府發(fā)型債券的權(quán)利，并且相關(guān)法律法規(guī)中也沒有對地方政府的融資行為作出具體的規(guī)范，加之地方政府本身存在的差異性和特殊性等問題，這些都直接導(dǎo)致了我國地方政府在舉債問題上的混亂。

2.地方政府性債務(wù)的監(jiān)管不力

由于我國中央政府對地方舉債行為的限制使得多數(shù)地方政府在舉借債務(wù)時(shí)都會打出其他旗號，將政府的負(fù)債行為冠以企業(yè)或項(xiàng)目的名稱，這一部分債務(wù)就脫離了政府債務(wù)的監(jiān)管范圍。而且，地方政府尤其是基層地方政府在債務(wù)管理機(jī)制的建設(shè)上大多缺乏科學(xué)精神，不能做到對政府債務(wù)的合理控制和監(jiān)管，使得很多地方政府對自身的債務(wù)不僅得不出準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，更無法系統(tǒng)的管理和分析。

3.某些地區(qū)和行業(yè)償債能力較低

某些地方政府為了自身的建設(shè)或填補(bǔ)財(cái)政漏洞過度依賴于舉債，而自身的債

務(wù)償還能力卻十分有限，這就造成了政府的財(cái)政壓力越來越大，一些地方政府往往在后期會出現(xiàn)債務(wù)逾期或以政府土地進(jìn)行抵債活動等現(xiàn)象的發(fā)生。

4.部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用

以2012年我國地方政府的負(fù)債情況為例：2012年我國地方政府未支出債務(wù)余額為11044.50億元，這其中的34個省級單位、256個市級單位以及942個縣級單位截止至2012年以前的未支出使用的債務(wù)金額高達(dá)1319.79億元，占了全部債務(wù)金額的11.9%。2012年僅為這一部分金額支付的利息就達(dá)到了67.75億元。這無疑造成了政府的又以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，生成了額外的債務(wù)。

5.政府性債務(wù)資金違規(guī)使用

由于地方政府對舉債行為疏于監(jiān)管，資金的安排亦缺乏規(guī)范的系統(tǒng)直接導(dǎo)致了政府債務(wù)資金濫用、錯用現(xiàn)象的發(fā)生。對一些并不具備掙得政府擔(dān)保權(quán)限的企業(yè)，某些地方政府為了成功進(jìn)行舉債就會破例為其進(jìn)行擔(dān)保；而在取得資金后又無視我國相關(guān)規(guī)定，錯誤的將資金投入到高耗能、低收益的項(xiàng)目當(dāng)中去，這些現(xiàn)象都造成了債務(wù)資金的流失。

（二）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不利影響

地方政府負(fù)債的不斷增加對我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和社會的穩(wěn)定都會產(chǎn)生較嚴(yán)重的負(fù)面影響，極易引發(fā)各種社會危機(jī)。這主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.影響地方財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)

地方政府的舉債行為能夠在短時(shí)間內(nèi)取得大量的資金作為政府的財(cái)政收入，這對于政府工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)都有著較大的幫助，但我們在研究政府負(fù)債問題的時(shí)候不能僅拘泥于眼前利益。地方政府的舉債在之后的一定時(shí)間內(nèi)不但要?dú)w還本金，同時(shí)還要支付相當(dāng)數(shù)額的利息，這都給政府的財(cái)務(wù)造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，使財(cái)務(wù)工作無法正常的運(yùn)行。財(cái)政是維系地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)尤其是基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，財(cái)政工作無法開展會直接影響到政府證券的實(shí)施，同時(shí)政府性的社會建設(shè)進(jìn)程也會受到限制，這對于地方社會成員生活水平的提高和地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)都是十分不利的。

2.降低了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量

由于有高償還能力、高信用度等先天優(yōu)勢作為支持，在經(jīng)濟(jì)市場當(dāng)中，相對于普通市場主體而言以地方政府為主體的融資活動更容易開展起來。但也正因?yàn)?7

融資活動的便利導(dǎo)致了政府融資所得的債務(wù)資金的利用率不高：某些政府只借債不還債、無視債務(wù)償還能力，只看眼前利益、風(fēng)險(xiǎn)意識淺薄、盲目投資運(yùn)作不關(guān)注盈利等問題時(shí)有發(fā)生，“低效率投資”、“高重復(fù)建設(shè)”的現(xiàn)象屢見不鮮。加之政府財(cái)務(wù)部門本身對資金的投入方向、投入金額缺乏計(jì)算和規(guī)劃，在收益性十分有限的情況下，地方政府的債務(wù)不斷膨脹，最終造成了資不抵債和高資金投入、低水平建設(shè)等不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)甚至社會風(fēng)險(xiǎn)

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)來看，地方政府資產(chǎn)中負(fù)債金額所占的比率越大其承受的風(fēng)險(xiǎn)就越高，在社會遭遇經(jīng)濟(jì)或自然的沖擊時(shí)政府的調(diào)劑能力將大大被削弱，地方政府本身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也將受限，我國發(fā)生金融危機(jī)的概率也將增高。這是因?yàn)?，地方金融機(jī)構(gòu)介入政府的財(cái)政工作，越來越多的影響到政府工作的方向這不但打亂了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中原有的步伐，同時(shí)也大大削弱了政府經(jīng)濟(jì)的固有優(yōu)勢。政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性必然受到影響，最終整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度都會受到限制。雖然我國的市場形態(tài)屬于自由的市場經(jīng)濟(jì)，但是由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期因此市場的發(fā)展必須始終處于我國政府的宏觀調(diào)控下，如果地方政府債務(wù)不斷增加，市場資源、社會資源乃至公共資源的配置都將受到干擾，最終會影響到整個社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.地方政府債務(wù)失控?fù)p害了政府的信用

由上述可知，我國許多地方政府忽視自身債務(wù)的償還能力一味借債，導(dǎo)致了其債務(wù)負(fù)擔(dān)的日益加重甚至超出了當(dāng)?shù)卣膬斶€能力范圍，繼而出現(xiàn)了諸如拖欠工資、社保，停止報(bào)銷工作開支、取消應(yīng)有福利等公共資金等損害到政府發(fā)展乃至社會群眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。地方政府對自身償還能力認(rèn)識不清，財(cái)務(wù)工作中缺乏債務(wù)償還管理機(jī)制等都是導(dǎo)致地方政府無法按時(shí)償還債務(wù)的原因，這直接影響了政府的公信力和政府后期建設(shè)中的資金籌措工作。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）地方政府自身缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識

地方政府的肆意舉債為其財(cái)務(wù)工作的開展帶來了沉重負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)上將，我國社會在發(fā)展中需要改善和建設(shè)的項(xiàng)目還有很多，地方政府在統(tǒng)籌把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展方向的同時(shí)必然會對這些問題進(jìn)行全面的考慮。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)

下，地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)，必然會注意到環(huán)境的改善，而這一系列工作離不開大量的資金支持。在地方政府本身持有資金有限的條件下，許多地方政府就會將目光轉(zhuǎn)移到融資和舉債上。但是，在地方政府利用國債或國際組織貸款等方法籌措資金的同時(shí)自身卻并沒有形成與之相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)意識：很多地方政府在進(jìn)行融資和舉債時(shí)并沒有對其建設(shè)的實(shí)際需求進(jìn)行統(tǒng)籌計(jì)算，也很少對自身的償債能力進(jìn)行衡量。這是導(dǎo)致地方政府在陷入無力償還借款局面的直接原因，為了償還借款最后只能通過上級財(cái)政部門逐期扣款的方式進(jìn)行償還，其結(jié)果就是地方政府的財(cái)政撥款縮減，可控資金越來越少，必須不斷進(jìn)行舉債行為，而償還能力日益降低的惡性循環(huán)。

與此同時(shí)，地方政府的盲目擔(dān)保也造成了其巨額債務(wù)。政企不分是我國政府和經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程當(dāng)中遺留下的歷史問題，許多政府部門與企業(yè)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至?xí)挟a(chǎn)權(quán)共有的現(xiàn)象。這使得企業(yè)利益與政府利益直接掛鉤，而這些企業(yè)往往會得到政府的額外關(guān)照。但是，與政府存在關(guān)聯(lián)的企業(yè)未必是朝陽企業(yè)，其中有相當(dāng)一部分企業(yè)已經(jīng)處在了破產(chǎn)邊緣。為了這些企業(yè)的繼續(xù)生存，政府通常會為其進(jìn)行資金擔(dān)保，而這一過程中政府很少會對企業(yè)進(jìn)行實(shí)際的考察和研究分析。一旦企業(yè)出現(xiàn)了財(cái)務(wù)吃緊、項(xiàng)目失敗、逾期償還欠債甚至失去償還能力時(shí)，政府就要承擔(dān)連帶責(zé)任，乃至為這些債務(wù)買單。從目前地方政府借債的比例中我們可以看出，地方政府的負(fù)債中有相當(dāng)一部分就是隸屬于這類盲目擔(dān)保貸款的，地方政府因此背負(fù)了十分沉重的清償壓力。

（二）當(dāng)前的各種體制、機(jī)制不完善

目前我國地方政府融資舉債行為的根源在于各級經(jīng)濟(jì)管理制度和體系的不完善，具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

1.現(xiàn)行財(cái)政體系存在問題

我國于1994年進(jìn)行了首次分稅制度改革，近年來又開展了所得稅收入制度的變革活動。經(jīng)歷了一系列的制度革新，在國民稅收分配這一問題上中央財(cái)政的稅收收入占到了全部收入的75%，只有少部分被非配給了地方政府。在這之后，雖然地方政府在之后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷得到中央財(cái)政的同一撥款和支持，但是這部分撥款與地方稅收的上繳比例相比卻呈現(xiàn)出了逐年降低的態(tài)勢，而與龐大的建設(shè)開銷相悖的是，我國地方政府除了依靠小部分稅收以及上級撥款外根本沒有其 9

他財(cái)政收入來源。這種現(xiàn)象在我國地方政府是普遍存在的，而地區(qū)與地區(qū)之間又存在著相當(dāng)大的差異：與沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市相比，政府資金緊張的問題會隨著地區(qū)向內(nèi)陸的推移以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)情況的降低而逐漸嚴(yán)重，因此，中西部的地方政府其舉債和負(fù)債情況更為嚴(yán)重。

不僅如此，近年來，為了扶植資不抵債但仍具有發(fā)展前景的國有企業(yè)，中央會以任務(wù)的方式將支持這些企業(yè)發(fā)展的工作下派給地方政府，這無疑更加重了地方政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。綜合而言，地方政府要在上繳大部分財(cái)政稅收的同時(shí)兼顧當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，根據(jù)國家的要求承擔(dān)農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、公共設(shè)施消費(fèi)與維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多任務(wù)，同時(shí)還要承擔(dān)起扶持困難企業(yè)的重?fù)?dān)。在龐大的經(jīng)濟(jì)壓力下，地方政府進(jìn)行舉債和融資就成為了必然選擇。

2.地方政府融資、投資體系不完善

地方政府在進(jìn)行舉債、融資和投資的過程中沒有完整的體系作支持，這是其形成隱性債務(wù)的最主要原因之一。雖然我國中央政府嚴(yán)厲禁止地方政府進(jìn)行融資、舉債等高風(fēng)險(xiǎn)資金籌募活動，但是在實(shí)際操作中，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和維持社會事業(yè)正常發(fā)展時(shí)資金短缺的現(xiàn)象十分常見，地方政府為了保證其正常的運(yùn)作和發(fā)展甚至為了支持連帶企業(yè)，通過非常手段進(jìn)行資金籌措的情形屢見不鮮，一些直接或間接的債務(wù)正是在這一過程中形成的。這種方法雖然能夠解決地方政府一時(shí)的資金困難問題，但是由于沒有法律的保障和相關(guān)監(jiān)管條例的支持與引導(dǎo)，在其隨意性和隱藏性特征的支持下地方政府極易舉債成性，隨之而來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就越積越高。

（三）現(xiàn)行的地方政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范

地方政府的借債主體分散、審批流程不嚴(yán)謹(jǐn)是導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范的重要原因之一。因?yàn)榈胤秸谫Y舉債行為本身并未得到中央政府的支持，因此并沒有給一個由上至下的監(jiān)管和審批系統(tǒng)，地方政府在借債過程中缺乏規(guī)范性管理，對債權(quán)人并沒有選擇標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了地方政府舉債主體的分散和審批程序的松泛。

再者，地方政府還缺少調(diào)度統(tǒng)一的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在形式上，我國政府目前已經(jīng)組建起了針對地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督和管理的專門性機(jī)構(gòu)，并指明了地方政府的各級財(cái)務(wù)部門要負(fù)其監(jiān)督地方債務(wù)的職責(zé)。但事實(shí)上，財(cái)政部門隸屬于 10

地方政府，雖然規(guī)定了財(cái)政部門是對地方債務(wù)進(jìn)行管理的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但其實(shí)際上的職權(quán)是十分有限的，即只對從正規(guī)渠道吸納的債務(wù)有管理權(quán)。地方政府在進(jìn)行融資舉債時(shí)靈活性極高，主觀性也十分強(qiáng)，往往地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的個人意愿就可以左右借債的取向，這種不再法律法規(guī)界定范圍內(nèi)的籌款行為財(cái)政部門是無權(quán)干涉的。

除此之外，地方政府財(cái)政部門本身的工作性質(zhì)也決定了其無法對地方政府的舉債行為進(jìn)行管理：地方政府財(cái)政部門需要管理和監(jiān)管的部門眾多，政府的國庫、農(nóng)業(yè)、基建等都有涉及，不同部門之間的協(xié)調(diào)需要強(qiáng)大的管理體系作為支持，否則根本無法形成完整的數(shù)據(jù)，但是財(cái)務(wù)部門在債務(wù)監(jiān)管上的手段是十分單一的，且僅是簡單那的預(yù)算、統(tǒng)計(jì)、資金劃撥以及事后處理，而且沒有決定權(quán)和否決權(quán)。所以，僅僅依靠無權(quán)、無管理系統(tǒng)的政府財(cái)政部門是無法對地方債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的。

（四）債務(wù)管理的法律法規(guī)不健全

從法制體系上來看，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》以及《擔(dān)保法》都對地方政府的舉債行為做出了明文禁止，但是我國地方政府的融資和舉債行為仍然在以各種其他形式進(jìn)行著，這足以說明該方向的法律法規(guī)仍不嚴(yán)謹(jǐn)，現(xiàn)行債務(wù)管理法律并不足以滿足規(guī)范和監(jiān)管地方政府債務(wù)發(fā)展方向。

由于沒有健全的債務(wù)管理法律作為規(guī)范，地方政府在進(jìn)行舉債和融資時(shí)期方法、形式和范圍都沒有相關(guān)的規(guī)定，不但行為標(biāo)準(zhǔn)無法用法律的標(biāo)尺來衡量，而且之后資金的使用和債務(wù)的償還形式等也不明確。所以地方政府的融資行為從一定程度上將就是政府領(lǐng)導(dǎo)的個人意志體現(xiàn)，這是地方政府債務(wù)不斷累積、資金使用不科學(xué)、投資方向不正確等一系列問題出現(xiàn)的根源所在。

地方政府在融資時(shí)雖然沒有法律作為其行為準(zhǔn)則，但是它可以通過設(shè)立的融資平臺直接從銀行進(jìn)行借款。這種行為能夠?qū)⒌胤秸旧淼膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)掩蓋住，但是對金融市場卻傳遞出錯誤的信息，使其余市場主體在運(yùn)營上對市場評估出現(xiàn)誤差，銀行在風(fēng)險(xiǎn)管理工作上也會出現(xiàn)偏差。此外，由于地方政府債務(wù)在管理和使用上都脫離了法律的限制并表現(xiàn)了一定的個人意志，因此其資金的利用率往往偏低，這就為債務(wù)的償還帶來的風(fēng)險(xiǎn)?；谝陨戏N種，地方政府的不斷舉債已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻，急待一部針對政府債務(wù)管理的健全的法律法規(guī)出臺。

四、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議

根據(jù)上述研究，筆者對目前我國地方政府債務(wù)的特征、面臨的問題以及問題搞得原因都做了較為的分析，在進(jìn)行信息的整合與研究之后筆者對如何防范和化解目前我國地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的問題總結(jié)出了一套較為有效的解決方案，具體方法包括：提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識、完善我國當(dāng)前的財(cái)政體制、強(qiáng)化地方政府的債務(wù)監(jiān)督、轉(zhuǎn)變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及建立健全債務(wù)管理的相關(guān)法律法規(guī)等。

（一）加強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識 1.轉(zhuǎn)變政府職能

建國以來，我國完成了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的偉大轉(zhuǎn)折，在這期間政府的職能也在隨著市場形態(tài)的變化而發(fā)生著變化，經(jīng)歷了“政企分離”到“小政府大市場”的變革。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控為輔的中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系建立后，我國政府又提出了建設(shè)“功能性、服務(wù)性”政府的口號。

由此可見，我國政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中始終保持著與市場的緊密聯(lián)系，并在不斷的適應(yīng)市場的需求而調(diào)整者自身的作用。但是從目前的情形來看，我國政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度還是較高的，還沒有徹底的從市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中退出來。也正是因?yàn)檎畬κ袌龅倪^度影響尤其是對具有盈利性的市場領(lǐng)域的干涉過高才使得政府本身的職能開始變得模糊不清，政府凌駕于市場，操控市場走向，這在搶占市場、阻礙市場經(jīng)濟(jì)自由發(fā)揮的同時(shí)造成了政府與市場關(guān)系的錯位。而政府過多的參與到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中必然會導(dǎo)致財(cái)政支出的增加和舉債行為的產(chǎn)生，負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來：在政府將大量資金投入到市場的過程中許多非公共產(chǎn)品卻從中受益，政府為了更多融資、更全面的投入到市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去而搭建了大量的融資平臺，不斷地向銀行進(jìn)行舉債，政府債務(wù)規(guī)模一發(fā)不可收拾。

所以，要解決政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高的問題最先要做到的就是明確政府和市場之間的關(guān)系，讓政府徹底抽離市場經(jīng)營者這一身份，始終從宏觀的角度去對市場進(jìn)行正面影響，使市場能夠進(jìn)行有效的資源配置，而非親自投身其中。

2.深化地方政府行政體制改革

目前我國地方政府所執(zhí)行的行政管理體制中存在著十分嚴(yán)重的問題，這也是導(dǎo)致政府債臺高筑、償債能力減弱的重要原因。因此，要環(huán)節(jié)地方政府的債務(wù)風(fēng)

險(xiǎn)，就要從內(nèi)部著手，進(jìn)一步深化政府行政管理體制改革，這就要求做到以下兩點(diǎn)：首先，要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政企分離，合理配置政府財(cái)務(wù)資金，做到政府財(cái)力與其管理事宜相符合。其次，要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行膬?yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高政府辦事效率和部門之間的聯(lián)系。

（二）完善我國財(cái)政體制 1.事權(quán)清晰

在完善我國財(cái)政體制制度這一工作時(shí)首先要做到的是使中央和地方政府以及地方政府之間的事權(quán)劃分更加清晰。在最初的責(zé)任劃分階段其工作應(yīng)由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行承辦，而其后的具體方案實(shí)施則交由各級地方政府，在這一系列工作中要嚴(yán)格遵照“中央下發(fā)政策，地方籌集資金”的原則進(jìn)行政策確定和職責(zé)劃分?？v觀當(dāng)今世界，許多國家在憲法或法律中對政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)都做了明確的規(guī)定，各級政府所必須承擔(dān)的職責(zé)也會得到明確，這就是在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上規(guī)范和細(xì)化了政府工作。我國政府在進(jìn)行地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制工作中應(yīng)當(dāng)對這一點(diǎn)進(jìn)行充分的借鑒，這對于完善我國法律法規(guī)、確定政府各部門職能、規(guī)范地方舉債行為、構(gòu)建地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)等都具有十分積極的作用。

2.找準(zhǔn)工作重心

完善我國財(cái)政制度應(yīng)當(dāng)從地方入手，完善地方稅收體系，逐步提高地方稅收收入的比重。我們應(yīng)當(dāng)那個清楚的看到，地方政府之所進(jìn)行融資舉債其中最終要的原因就在于地方政府的財(cái)政收入過少，中央后期的補(bǔ)給又充分，繼而使政府運(yùn)作陷入窘境，政府財(cái)政所持資金無法滿足其自身和社會公共項(xiàng)目的建設(shè)需求。所以，要杜絕地方政府的借債行為，使其在發(fā)展過程中不再產(chǎn)生更多的債務(wù)關(guān)系，中央政府就必須給出足夠的資金支持，或者使地方政府能夠通過其他合法的、合理的、正規(guī)的渠道取得其發(fā)展必須的資金。具體而言，要增加地方政府的財(cái)政收入，完善其財(cái)稅體系是根本前提，具體措施可分為以下兩點(diǎn)。

（1）引入不動產(chǎn)稅

顧名思義，不動產(chǎn)稅的納稅主體為不動產(chǎn)的擁有者，以此作為地方政府的重要稅務(wù)收入主要是因?yàn)椴粍赢a(chǎn)具有一定的穩(wěn)定性，這就從根本上保證了地方政府的財(cái)務(wù)稅收擁有了足夠的稅源。而且地方政府只要始終致力于改善投資環(huán)境，不動產(chǎn)的價(jià)格就會保持平穩(wěn)的增長勢頭，這樣一來地方政府的稅收基數(shù)也會隨之越 13

來越高。在平穩(wěn)和繁榮的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府加以適當(dāng)引導(dǎo)，房地產(chǎn)必然不斷升值，這是政府為創(chuàng)造稅源和增加稅收的重要途徑之一。但需要注意的是不動產(chǎn)稅一般在省級以下單位才可以實(shí)施，省級單位的稅收主要來源為營業(yè)稅。

（2）從實(shí)際出發(fā)

要完善財(cái)稅體系，僅憑中央政府從全局審視還是不夠的，還需要從地方的實(shí)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和執(zhí)政環(huán)境出發(fā)，具體問題具體分析，將政策落實(shí)到實(shí)際當(dāng)中去，這樣才能之地鞥出真正符合社會需求、能夠促進(jìn)地方發(fā)展的財(cái)政制度。所以，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)是十分必要的，因?yàn)榈胤秸趫?zhí)政過程中最為了解本地區(qū)的實(shí)際需要，對何種新稅種復(fù)合當(dāng)?shù)氐牡赜蛱卣鳎员闾岣叩胤秸呢?cái)政稅收水平。

（3）完善財(cái)政制度還應(yīng)該加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度

從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，我國市場經(jīng)濟(jì)還處于不斷的調(diào)整和發(fā)展階段，所以部分地方政府出現(xiàn)財(cái)政乏力的現(xiàn)象是十分正常的，是為了達(dá)成我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)所必須要付出的代價(jià)。我國在稅費(fèi)改革之后，一些地方政府尤其是基層政府的稅收水平急劇縮小，甚至于許多貧困地區(qū)政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金赤字，繼而導(dǎo)致了許多社會實(shí)質(zhì)性問題的產(chǎn)生?；谶@種情況，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)立足于較困地區(qū)的特殊情況做出政策上的調(diào)整，對其進(jìn)行傾斜照顧，應(yīng)當(dāng)酌情放寬有關(guān)舉債的規(guī)定，允許一部分省級或市級政府做適當(dāng)?shù)娜谫Y活動，并且從所得資金中挪出一部分用于支持下級貧困政府的營運(yùn)。

（三）完善我國地方政府的投資融資體制

完善我國地方政府的投資融資體制最重要的是做到兩點(diǎn)。1.要加快地方政府債券市場發(fā)展

地方政府在建立起債務(wù)管理體系時(shí)必須遵從一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)由于地方政府在融資過程中需要債券等投資工具作為媒介因此中央財(cái)政必須放權(quán)于地方財(cái)政，使其具備自主發(fā)債權(quán)。從市場的角度出發(fā)，政府為籌措資金發(fā)行的債券無論在穩(wěn)定性、周期性和風(fēng)險(xiǎn)性上都小于市面上的一般公司債券，因此社會投資者在投資選擇上也會將政府債券作為首要選擇，這在推動當(dāng)?shù)刭Y本市場發(fā)展上可以起到非常有利的作用。具體而言政府債券具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：

首先，作為有價(jià)證券，政府債券具有普通債券風(fēng)險(xiǎn)小且收益較高的一般性質(zhì)。14

其次，政府發(fā)型債券進(jìn)入債券市場在充分獲得自身所需發(fā)展資金的同時(shí)還可以更好的融入到金融市場當(dāng)中，繼而更為全面和有效的發(fā)揮出其對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能。再次，將作為社會穩(wěn)定基石的社會保障基金投入到穩(wěn)定的政府債券當(dāng)中不但可以有效的豐富和完善債券市場，同時(shí)可以確保社會保障基金的安全投資，使投資風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

2.進(jìn)一步拓寬投資融資渠道

從我國地方政府財(cái)政投入的比例可以看出，社會基礎(chǔ)設(shè)施的投入是地方政府的一項(xiàng)重要投資。但眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施的投入屬于國民經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的上層建筑，且直接關(guān)系到國計(jì)民生，具有一定的公益性質(zhì)。為了確保政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中始終保有充足的資金儲備，地方政府就必須選擇多元化的融資渠道以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而目前我國市場經(jīng)濟(jì)正處于不斷的建設(shè)和完善的過程當(dāng)中，這就為地方政府在融資時(shí)選擇多種投資渠道提供了可能。

（四）完善地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度 1.建立統(tǒng)一監(jiān)管體系

要完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度就要實(shí)行地方政府財(cái)政債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，徹底掃清地方政府由于管理體制不健全而遺留下來的權(quán)責(zé)不明、債務(wù)數(shù)據(jù)不清、債務(wù)規(guī)模無法得到控制等歷史問題，同時(shí)要再地方政府內(nèi)部建立起一個系統(tǒng)的、相互關(guān)聯(lián)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體制，實(shí)施多頭管理機(jī)制，杜絕各自為政和個人意志決定融資方向的情況發(fā)生。從地方政府的負(fù)債實(shí)際出發(fā)，在同一的監(jiān)管和規(guī)范下建立起一個完整的制度體系。而在硬件體制完成之后地方政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的特征與實(shí)際情況對未來政府債券的發(fā)行方向、指標(biāo)、范圍等多種綜合參數(shù)進(jìn)行合理的規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)，同時(shí)確保財(cái)政部門真正負(fù)擔(dān)起債務(wù)監(jiān)管職責(zé)，在中央財(cái)政的支持下對地方政府包括債務(wù)在內(nèi)的所有財(cái)務(wù)哦進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止資金的濫用和盲目融資的現(xiàn)象發(fā)生。

2.建立健全債務(wù)投融資決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

這方面的規(guī)定主要是為了防止地方政府“一頭獨(dú)大”的現(xiàn)象的發(fā)生，是避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)以個人意志左右政府融資行動的關(guān)鍵性舉措。這就要在各級政府乃至各級部門之間建立起一整套決策責(zé)任制，明確部門與個人在融資過程中應(yīng)當(dāng)成產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)，使整個融資活動透明化。同時(shí)還要加強(qiáng)負(fù)責(zé)人在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)的 15

評估和審核力度，確保債務(wù)使用中的科學(xué)化、合理化并且確保其具有適度的收益性或社會公益性。除此之外，讓政府針對于非公用項(xiàng)目的投資融入到市場競爭當(dāng)中去、以政府補(bǔ)貼或債務(wù)利息等收益進(jìn)行公用項(xiàng)目投資、整合政府財(cái)政資金，在合理規(guī)劃后進(jìn)行多元化融資、為企業(yè)或項(xiàng)目提供擔(dān)保時(shí)提高相應(yīng)條件以及債務(wù)資金投入有計(jì)劃的向公共產(chǎn)品項(xiàng)目傾斜等等都是建立健全債務(wù)投融資決策的必要內(nèi)容。

3.構(gòu)建合理、科學(xué)的地方政府債務(wù)擔(dān)保原則

我國地方政府除了直接性債務(wù)負(fù)擔(dān)意外還有一部分來源于為企業(yè)項(xiàng)目擔(dān)保所形成的負(fù)債，這部分負(fù)債不但已經(jīng)占據(jù)了我國地方政府負(fù)債總額中相當(dāng)大的比例，同時(shí)也大幅提升了地方政府所要應(yīng)對的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，這對于地方政府的負(fù)債管理是極為不利的。因此，地方政府在對負(fù)債進(jìn)行管理過程中必須要謹(jǐn)慎嚴(yán)格的審核擔(dān)保企業(yè)或項(xiàng)目資格。一般而言，非公共產(chǎn)品項(xiàng)目的擔(dān)保都不應(yīng)納入政府的擔(dān)保范圍之內(nèi)，這是企業(yè)有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要之舉。

總結(jié)：從目前我國地方政府舉債的情況上看，其政府性負(fù)債呈現(xiàn)出了逐年上漲的趨勢。從客觀上講，政府性負(fù)債為地方政府短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長有著十分能顯著的效用，也能夠解決暫時(shí)性的資金短缺等緊急問題，其合理性是可以得到肯等的，它也是政府收入的一項(xiàng)重要補(bǔ)充。但是，其合理性和有利性并不能掩蓋其自身所帶的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)我們還要認(rèn)識到地方政府舉債行為所附加的風(fēng)險(xiǎn)以及其帶來的不良后果也是十分嚴(yán)重的。本文秉著客觀中立的視角，從政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)著手進(jìn)行分析最終得出了以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，我國地方政府每年的債務(wù)金額都在不斷的上漲，并且債務(wù)本身亦存在著諸多的問題，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也因此呈現(xiàn)出了不斷上升的趨勢，如何正確、有效的解決地方政府負(fù)債問題，降低其負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)成為了當(dāng)務(wù)之急。第二，要合理的控制好我國地方政府的負(fù)債問題，將負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)降至最低限度同時(shí)不影響政府的基本建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不但要從思想上加強(qiáng)政府部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識，更主要的是要盡早完善起我國政府有關(guān)地方政府的融資政策，在地方政府建立起相應(yīng)的債務(wù)管理體制。參考文獻(xiàn)：

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