第一篇：淺談農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的方向

淺談農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的方向

郝俊鵬

【摘要】：農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾根源于現(xiàn)行的財政體制和行政體制。本文主張農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需要，方向應(yīng)是通過漸進的體制內(nèi)改革完善基本制度建設(shè)．強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)財政收入主要來自于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照徐勇教授鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不宜搞?一刀切?，應(yīng)將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對待。這種區(qū)分主要基于兩方面原因： 受到質(zhì)疑，遑論其有效性；而工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無效及職能扭曲。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)； 行政體制改革； 基層民主

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的下屬機構(gòu)，其主要職能是完成上級交待的各種任務(wù)。在政績考核?一票否決?的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將大部分精力財力用于應(yīng)付各種名目繁多的各項達標(biāo)，如?普六?、?普九?、教育?雙基，’達標(biāo)、計生服務(wù)站達標(biāo)、油路村村通、各種活動室達標(biāo)等。這些事權(quán)的下放不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員的膨脹。相應(yīng)地，作為國家政權(quán)體系的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于履行其正常職能提供區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)的能力大為削弱。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)出很強的自我擴張慣性，經(jīng)常將權(quán)力伸展到職能之外，導(dǎo)致機構(gòu)和人員編制的擴張。它又表現(xiàn)出明顯的?自我滿足?、?自我服務(wù)?的特性，致使行政行為具有追逐經(jīng)濟收益或財政收益的傾向。

一、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景及原因

（一）現(xiàn)行財政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入嚴(yán)重不足

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財權(quán)和事權(quán)范圍，加強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確了各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配

套確定省以下政府間財力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權(quán)與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財政收入，致使縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本事權(quán)并未減少，反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要提供區(qū)域性公共物品、落實中央的政策執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展(政績驅(qū)動和追求可資支配的經(jīng)濟利益)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)的不對稱嚴(yán)重制約了其作為能力。稅費改革后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數(shù)嚴(yán)重依賴地方稅類的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政淪為?吃飯財政?．僅能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財政自籌制度和農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少．無法維持基本呈剛性的財政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺乏效率。相對不足是指農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)，而用于提供區(qū)域性公共物品和執(zhí)行上級任務(wù)所需資金相對不足。這就決定了解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的兩種途徑：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財力或減少用于維持農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。

（二）壓力型行政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政表現(xiàn)

在單一制和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的下屬機構(gòu)，其主要職能是完成上級交待的各種任務(wù)。在政績考核?一票否決?的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將大部分精力財力用于應(yīng)付各種

名目繁多的各項達標(biāo)，如?普六?、?普九?、教育?雙基，’達標(biāo)、計生服務(wù)站達標(biāo)、油路村村通、各種活動室達標(biāo)等。這些事權(quán)的下放不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員的膨脹。相應(yīng)地，作為國家政權(quán)體系的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于履行其正常職能提供區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)的能力大為削弱。

另外，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)出很強的自我擴張慣性，經(jīng)常將權(quán)力伸展到職能之外，導(dǎo)致機構(gòu)和人員編制的擴張。它又表現(xiàn)出明顯的?自我滿足?、?自我服務(wù)?的特性，致使行政行為具有追逐經(jīng)濟收益或財政收益的傾向。

二、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的依據(jù)和出發(fā)點

作為國家政治體制改革的一部分，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問題，還應(yīng)符合國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。國家需要一個穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會，對?三農(nóng)?問題的關(guān)注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉(xiāng)村社會的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強化)。而鄉(xiāng)村社會中農(nóng)民最關(guān)注的價值是共同富裕，是對其基本權(quán)利的保障，以確保在現(xiàn)有貧富差距下人格的平等和尊嚴(yán)的維持。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及職能定位。過分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或許可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政

府對農(nóng)民的解放，不如說是政府對農(nóng)民的拋棄。伴隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)村的社會問題同時交還給農(nóng)民。這種方案的實質(zhì)是放任農(nóng)民自治，但考察一下目前的社會形勢和農(nóng)村現(xiàn)實就會發(fā)現(xiàn)，這并不現(xiàn)實。

如果承認(rèn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有存在的必要性，那么其必要性應(yīng)該基于新的行政職能。換言之，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為其繼續(xù)存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行以下基本職能： 應(yīng)對市場并發(fā)展小共同體。即農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要矛盾不是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾，而是缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會對有效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的迫切需要之間的矛盾農(nóng)民需要強有力的基層政府保障其利益和權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)物質(zhì)的豐裕。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選

實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，目前以四川省最為普遍和典型。直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，大致經(jīng)歷提名候選人、候選人競選、選民投票等程序，其實質(zhì)等同于西方的現(xiàn)代民主。主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選主要基于兩方面原因：一是出于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層吏治腐敗的關(guān)切；二是認(rèn)為民選政府更能帶來公正，促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展。提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，其實質(zhì)是優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)專制權(quán)力過多的問題，并認(rèn)為民主可以解決基本權(quán)力不足的問題。

現(xiàn)代意義上的民主，按照熊彼特的觀點，只是一種產(chǎn)生政治家或決策者的程序。?民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得作決定的權(quán)力?。熊彼特看來，民主作為一種形式或程序，有其根本弱點：選舉實質(zhì)上是一種選票經(jīng)營活動，不可避免選票的買賣；競選斗爭往往使處理公共事務(wù)的效率低下；選舉不一定能夠選出合格的政治家或決策者等。這些弱點在農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上幾乎具有普遍性。民主作為一種政治運作形式，并不能保證其運作結(jié)果必然有利于政治建設(shè)和社會公正。再者，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本權(quán)力不足的問題源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位和權(quán)力缺乏物質(zhì)資源的保障，即使實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也無法沖破現(xiàn)行體制造成的限制，同樣無所作為。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，并不能解

決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本權(quán)力不足的問題，并不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。

如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么無論它采取何種形式，它的人民都不可能從中受益。民主的最終目的是使多數(shù)人的利益及其要求得到保障。如果它無法實現(xiàn)這一

目的，民主作為政府組織的形式就只成為形式本身，作為保障公民權(quán)利和利益的手段也就失去其工具性價值。事實上，源于西方的民主需要特定的社會條件支持。誠如亨廷頓所說?現(xiàn)代民主是西方文明的產(chǎn)物，它扎根于社會多元主義、階級制度、市民社會、對法治的信念、親歷代議制度的經(jīng)驗、精神權(quán)威與世俗權(quán)威的分離以及對個人主義的堅持，所有這些都是在一千多年以前的西歐開始出現(xiàn)的。這些要素也許可以在其它的文明中找到其中的一二個，但是作為總體，它們僅存在于西方之中。如果忽視這些構(gòu)成要素，所得的民主可能只是一種形式。

盡管究竟民主是目的還是方法的爭論從未間斷，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上推行的?民主?具有明顯的工具色彩。且不論目前農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施直接選舉的條件并不真正具備。即使實現(xiàn)西方式的選舉，由于體制條件的限制，它使現(xiàn)代自由民主的實質(zhì)表現(xiàn)得更為徹底，即?更換統(tǒng)治者?(亨廷頓語)?，F(xiàn)行體制下搞基層民主務(wù)虛的成分很大，同時會把國家對鄉(xiāng)村社會的控制權(quán)逐步轉(zhuǎn)交到鄉(xiāng)村社會新興的政治精英和經(jīng)濟精英手中。在當(dāng)前的中國農(nóng)村，這些精英只可能是兩類人，一類是鄉(xiāng)村社會中的富有者；一類是與上級政府關(guān)系密切或擁有其它社會資源或

組織資源的人。這樣的?民主?是否有利于促進公正、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展是值得商榷的。更為重要的是，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了中國農(nóng)民的需要。農(nóng)民亟需的不是選票而是鈔票，不是個人選舉權(quán)利的短暫顯示，而是對客觀生活的經(jīng)濟保障。農(nóng)民的不自由不平等更多地源于經(jīng)濟條件的限制。通過民主的形式去實現(xiàn)民主的真正內(nèi)涵，這不僅難以實現(xiàn)，而且清楚地暴露了這種所謂的?民主?的虛假性。

縱觀西方國家的民主化歷程，可以看出，民主是社會歷史發(fā)展進程中階級或階層之間斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物，其創(chuàng)始及發(fā)展的意義并不神圣，它只是社會歷史發(fā)展中源于社會需要的一種制度產(chǎn)物。現(xiàn)代民主的實質(zhì)是一種使妥協(xié)得以實現(xiàn)的制度性安排。民主之所以被推崇，是因為其發(fā)展適應(yīng)并維持了資本主義社會內(nèi)部的發(fā)展與和諧。西方的民主及其發(fā)展，其根本目的并非是為了保障全體公民的權(quán)利和利益，并非為了保障人民主權(quán)理念的實施。事實上，西方的自由民主對于保障人民主權(quán)在實質(zhì)上是難以實現(xiàn)的。中國應(yīng)根據(jù)目前的國情探索符合國家治理和社會發(fā)展需要的民主形式。民主的內(nèi)涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

事實上，政府的優(yōu)劣并不在于選舉權(quán)的普及程度，而在于政府能否對其公民的需求做出恰當(dāng)回應(yīng)，在于能否實現(xiàn)國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點，?從對價值民主概念的維護的思路，我們似乎應(yīng)該重視民主的目的價值。如果一個社會的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治參與’

的自由與平等價值。也許正可以使得我們解放思想，設(shè)計出更能促進這個目的實現(xiàn)的治理方式。這應(yīng)該是民主政治的真正價值之所在。?

綜上所述，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，其基本方向應(yīng)是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。漸進的體制內(nèi)改革或許不是最佳方案，確是風(fēng)險成本最小的可控的可行方案。農(nóng)村問題錯綜復(fù)雜，一次性解決根本問題是不可能的。農(nóng)村問題的解決需要一個長期的過程，因此需要認(rèn)清農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價值，需要審視討論較為激進的改革方案。既然改革是個長期的過程，根據(jù)需要而改革是值得考慮和討論的，這或許還不算是對理性的自負(fù)。參考文獻：

[1]張海東《中國行政體制改革》，2007.9 [2]王家齊《新時期農(nóng)村行政體制改革與管理實務(wù)全書》，2006.3 [3]潘維《開放時代》，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，2009.5 [4]薛剛凌《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社，2009.4 [5]李長江《新農(nóng)村行政體制研究》，2008.9

第二篇：淺談農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的方向

題 目：淺談農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的方向

學(xué)號： 姓名：李艷俠

摘 要：本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾根源于現(xiàn)行的財政體制和行政體制。本文主張農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需要，方向應(yīng)是通過漸進的體制內(nèi)改革完善基本制度建設(shè)．強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政體制改革；基層民主

Abstract: This paper argues that agricultural-based town level, the conflict is rooted in the existing financial system and administrative system.This type of agriculture advocates the reform of township administrative system should be consistent with national governance and rural social development, the direction should be within the system through gradual reform and improve the basic system.Strengthen the effectiveness of township government.Keywords: agriculture-based towns;administrative reform;grassroots democracy.農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，財政收入主要來自于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照徐勇教授鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不宜搞“一刀切”，應(yīng)將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對待。這種區(qū)分主要基于兩方面原因： 收入嚴(yán)重不足，其存在必要性受到質(zhì)疑，遑論其有效性；而工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無效及職能扭曲。

一、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景及原因

1．現(xiàn)行財政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入嚴(yán)重不足

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財權(quán)和事權(quán)范圍，加強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確了各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權(quán)與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財政收入，致使縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本事權(quán)并未減少，反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要提供區(qū)域性公共物品、落實中央的政策執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展(政績驅(qū)動和追求可資支配的經(jīng)濟利益)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)的不對稱嚴(yán)重制約了其作為能力。稅費改革后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數(shù)嚴(yán)重依賴地方稅類的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政淪為“吃飯財政”．僅能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財政自籌制度和農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少．無法維持基本呈剛性的財政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺乏效率。相對不足是指農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)，而用于提供區(qū)域性公共物品和執(zhí)行上級任務(wù)所需資金相對不足。這就決定了解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的兩種途徑：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財力或減少用于維持農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。

2．壓力型行政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政表現(xiàn)

在單一制和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的下屬機構(gòu)，其主要職能是完成上級交待的各種任務(wù)。在政績考核“一票否決”的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將大部分精力財力用于應(yīng)付各種名目繁多的各項達標(biāo)，如“普六”、“普九”、教育“雙基，’達標(biāo)、計生服務(wù)站達標(biāo)、油路村村通、各種活動室達標(biāo)等。這些事權(quán)的下放不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員的膨脹。相應(yīng)地，作為國家政權(quán)體系的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于履行其正常職能提供區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)的能力大為削弱。

另外，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)出很強的自我擴張慣性，經(jīng)常將權(quán)力伸展到職能

之外，導(dǎo)致機構(gòu)和人員編制的擴張。它又表現(xiàn)出明顯的“自我滿足”、‘‘自我服務(wù)”的特性，致使行政行為具有追逐經(jīng)濟收益或財政收益的傾向。

二、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的依據(jù)和出發(fā)點

作為國家政治體制改革的一部分，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問題，還應(yīng)符合國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。國家需要一個穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會，對“三農(nóng)”問題的關(guān)注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉(xiāng)村社會的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強化)。而鄉(xiāng)村社會中農(nóng)民最關(guān)注的價值是共同富裕，是對其基本權(quán)利的保障，以確保在現(xiàn)有貧富差距下人格的平等和尊嚴(yán)的維持。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及職能定位。過分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或許可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對農(nóng)民的解放，不如說是政府對農(nóng)民的拋棄。伴隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)村的社會問題同時交還給農(nóng)民。這種方案的實質(zhì)是放任農(nóng)民自治，但考察一下目前的社會形勢和農(nóng)村現(xiàn)實就會發(fā)現(xiàn)，這并不現(xiàn)實。如果承認(rèn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有存在的必要性，那么其必要性應(yīng)該基于新的行政職能。換言之，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為其繼續(xù)存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行以下基本職能： 需要基層政府與農(nóng)民的聯(lián)合應(yīng)對市場并發(fā)展小共同體。一種選票經(jīng)營活動，不可避免選票的買賣；競選斗爭往往使處理公共事務(wù)的效率低下；選舉不一定能夠選出合格的政治家或決策者等。這些弱點在農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上幾乎具有普遍性。民主作為一種政治運作形式，并不能保證其運作結(jié)果必然有利于政治建設(shè)和社會公正。再者，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本權(quán)力不足的問題源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位和權(quán)力缺乏物質(zhì)資源的保障，即使實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也無法沖破現(xiàn)行體制造成的限制，同樣無所作為。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，并不能解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本權(quán)力不足的問題，并不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么無論它采取何種形式，它的人民都不可能從中受益。民主的最終目的是使多數(shù)人的利益及其要求得到保障。如果它無法實現(xiàn)這一 目的，民主作為政府組織的形式就只成為形式本身，作為保障公民權(quán)利和利益的手段也就失去其工具性價值。事實上，源于西方的民主需要特定的社會條件支持。誠如亨廷頓所說“現(xiàn)代民主是西方文明的產(chǎn)物，它扎根于社會多元主義、階級制度、市民社會、對法治的信念、親歷代議制度的經(jīng)驗、精神權(quán)威與世俗權(quán)威的分離以及對個人主義的堅持，所有這些都是在一千多年以前的西歐開始出現(xiàn)的。這些要素也許可以在其它的文明中找到其中的一二個，但是作為總體，它們僅存在于西方之中。如果忽視這些構(gòu)成要素，所得的民主可能只是一種形式。

盡管究竟民主是目的還是方法的爭論從未間斷，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上推行的“民主”具有明顯的工具色彩。且不論目前農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施直接選舉的條件并不真正具備。即使實現(xiàn)西方式的選舉，由于體制條件的限制，它使現(xiàn)代自由民主的實質(zhì)表現(xiàn)得更為徹底，即“更換統(tǒng)治者”(亨廷頓語)?，F(xiàn)行體制下搞基層民主務(wù)虛的成分很大，同時會把國家對鄉(xiāng)村社會的控制權(quán)逐步轉(zhuǎn)交到鄉(xiāng)村社會新興的政治精英和經(jīng)濟精英手中。在當(dāng)前的中國農(nóng)村，這些精英只可能是兩類人，一類是鄉(xiāng)村社會中的富有者；一類是與上級政府關(guān)系密切或擁有其它社會資源或組織資源的人。這樣的“民主”是否有利于促進公正、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展是值得商榷的。更為重要的是，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了中國農(nóng)民的需要。農(nóng)民亟需的不是選票而是鈔票，不是個人選舉權(quán)利的短暫顯示，而是對客觀生活的經(jīng)濟保障。農(nóng)民的不自由不平等更多地源于經(jīng)濟條件的限制。通過民主的形式去實現(xiàn)民主的真正內(nèi)涵，這不僅難以實現(xiàn)，而且清楚地暴露了這種所謂的“民主”的虛假性。

縱觀西方國家的民主化歷程，可以看出，民主是社會歷史發(fā)展進程中階級或階層之間斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物，其創(chuàng)始及發(fā)展的意義并不神圣，它只是社會歷史發(fā)展中源于

社會需要的一種制度產(chǎn)物?，F(xiàn)代民主的實質(zhì)是一種使妥協(xié)得以實現(xiàn)的制度性安排。民主之所以被推崇，是因為其發(fā)展適應(yīng)并維持了資本主義社會內(nèi)部的發(fā)展與和諧。西方的民主及其發(fā)展，其根本目的并非是為了保障全體公民的權(quán)利和利益，并非為了保障人民主權(quán)理念的實施。事實上，西方的自由民主對于保障人民主權(quán)在實質(zhì)上是難以實現(xiàn)的。中國應(yīng)根據(jù)目前的國情探索符合國家治理和社會發(fā)展需要的民主形式。民主的內(nèi)涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

事實上，政府的優(yōu)劣并不在于選舉權(quán)的普及程度，而在于政府能否對其公民的需求做出恰當(dāng)回應(yīng)，在于能否實現(xiàn)國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點，“從對價值民主概念的維護的思路，我們似乎應(yīng)該重視民主的目的價值。如果一個社會的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治參與’的自由與平等價值。也許正可以使得我們解放思想，設(shè)計出更能促進這個目的實現(xiàn)的治理方式。這應(yīng)該是民主政治的真正價值之所在?！?/p>

綜上所述，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，其基本方向應(yīng)是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。漸進的體制內(nèi)改革或許不是最佳方案，確是風(fēng)險成本最小的可控的可行方案。農(nóng)村問題錯綜復(fù)雜，一次性解決根本問題是不可能的。農(nóng)村問題的解決需要一個長期的過程，因此需要認(rèn)清農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價值，需要審視討論較為激進的改革方案。既然改革是個長期的過程，根據(jù)需要而改革是值得考慮和討論的，這或許還不算是對理性的自負(fù)。賈康,白景明;縣鄉(xiāng)財政解困與財政體制創(chuàng)新[J];經(jīng)濟研究;2002年02期 2 徐勇;鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向——強村、精鄉(xiāng)、簡縣[J];戰(zhàn)略與管理;2003年04期 刁璦輝;;協(xié)商民主:何以可能的民主形式?[J];理論與現(xiàn)代化;2007年05期 4 李林;;當(dāng)代中國語境下的民主與法治[J];法學(xué)研究;2007年05期 趙光元;丁俊萍;;政治文明視野中的農(nóng)村基層民主[J];安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版);2006年02期 朱建波;;當(dāng)前村民自治改革的制度變遷困境[J];成都大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版);2006年03期

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向 作者：王修達

來源：《華中師范大學(xué)學(xué)報》2008年第4期

本站發(fā)布時間：2010-10-22 16:02:37 摘要：盡管財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因，但縮減財政支出并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)精簡機構(gòu)和人員，但主要著力點卻不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。建設(shè)完整職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機構(gòu)、推行民主選舉等方案，缺乏行政技術(shù)上的可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革必須著眼于縣域范圍，以實現(xiàn)政府職能的最佳配置為核心。為此，需要科學(xué)界定縣鄉(xiāng)政府職能，合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)范圍，改革政府設(shè)置形式和級別制度，并探索新的村級治理模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政管理體制;改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個眾說紛紜的話題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的財政壓力很大、人員嚴(yán)重超編、職能定位不明等問題，實踐中采取的主要措施是精簡機構(gòu)和人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變政府職能并調(diào)整縣鄉(xiāng)職權(quán)關(guān)系，部分地方還進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的改革試點;理論界提出的改革方案，則大致可以分為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機構(gòu)、1 推行民主選舉等幾類①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制究竟應(yīng)該向哪個方向改革?下面探討這個問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐偏差

(一)節(jié)約財政支出并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因。2000年開始的農(nóng)村稅費改革，是作為從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一項重大措施提出來的，直接目的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍緊張的情況下，遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。作為改革的配套措施，中央要求農(nóng)村稅費改革試點工作要與精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、完善縣鄉(xiāng)財政體制和健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機制結(jié)合進行;試點地區(qū)要轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，壓縮人員，量入為出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，減少政府開支②。其中的傳導(dǎo)關(guān)系，正如有人所觀察到的那樣：原體制空間內(nèi)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能愈益降低→農(nóng)村人口收入增長明顯降低→基層政權(quán)財政困難→財政壓力刺激了基層政府的亂收費→脫開正軌的亂收費愈演愈烈→決策層不得不下決心實施稅費改革→稅費改革試點暴露的矛盾引出了系統(tǒng)性、全方位實施制度創(chuàng)新的客觀要求③。

現(xiàn)行財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因?；鶎迂斦щy的原因有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不規(guī)范等，但主要是財政制度上的④。據(jù)研究，1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，重新界定了中央地方之間的財權(quán)和事權(quán)，著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。當(dāng)時尚做不到配套確定省以下政府之間的財力分配框架，寄希望于通過逐步深化省以下體制改革來解決。但由于省以下體制改革并未取得明顯進展，在省、市都形成了本級政府、應(yīng)集中資金的思維邏輯。在不同層級政府間的收入分配主要由上級政府決定、政府間支出的劃分卻沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移。這勢必造成下級政府(特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府)履行事權(quán)所需財力與其可用財力的不對稱。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政來源最少、支出又無法下移，稅費改革前就采取了主要依靠向農(nóng)民收取稅費運轉(zhuǎn)的方式。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要措施是改革財政體制。從現(xiàn)行財政體制的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張是整個政府系統(tǒng)財力緊張的表現(xiàn)，某種意義上也可以說是上級政府財力的相對充裕導(dǎo)致的。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的關(guān)鍵，在于通過發(fā)展經(jīng)濟、增加整個國家的財政收入，并通過改革財政收支體制，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對下級政府直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力 3 度等方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！鞍褜Τ鞘绣\上添花的事緩一緩，就能多做不少對農(nóng)村雪中送炭的事”⑤。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制三項改革成為農(nóng)村綜合改革的重點，其要點就在于通過削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出、增加中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育專項經(jīng)費及落實地方各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費的分擔(dān)責(zé)任、建立健全與事權(quán)相匹配的省以下財政管理體制等方式，提高基層政府的經(jīng)費保障能力。應(yīng)該說，作為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的辦法，這個改革方向是正確的。

但不能把縮減財政支出作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家整個行政體系的一部分，其履行的職能是整個政府職能的一部分，國家為此提供一定的財政保障是應(yīng)當(dāng)?shù)?。在整個國家財政一盤棋的情況下，如果財政維持全國公共支出力有不逮，應(yīng)該依次壓縮那些從全國角度看重要性最小的支出，而不一定是壓縮行政管理支出;如果必須通過精簡機構(gòu)壓縮行政管理支出，也應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)置于全國整個行政體系之中，在優(yōu)化整個體系的基礎(chǔ)上，精簡那些最需要精簡的機構(gòu)，而不是把改革局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部。也就是說，盡管改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難有一定聯(lián)系，但從體制上看，其中存在復(fù)雜的傳導(dǎo)關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難→改善各級政府的財權(quán)事權(quán)分配、優(yōu)化全國財政支出結(jié)構(gòu)→壓 4 縮全國行政管理支出→優(yōu)化全國行政機構(gòu)設(shè)置→改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。從中可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的著眼點，應(yīng)當(dāng)是在整個國家的行政體系與財力相匹配的基礎(chǔ)上，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與其在整個國家行政體系中所承擔(dān)的職能相匹配，它要解決的問題與財政體制改革所要解決的問題顯然是不同的。

(二)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員并非重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的治本之策

精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要工作。稅費改革后，盡管財政增加了對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，但不少地方仍在反映基層財政十分困難。出現(xiàn)這種情況的原因之一在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變，增加的支出主要用在養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)上⑥。因而國家在開展農(nóng)村綜合改革試點時，要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)實行綜合設(shè)置，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，精簡富余人員，從嚴(yán)核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量，由省級政府實行總量管理，確保五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增，并強調(diào)這是“必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費養(yǎng)人，稅費改革就會前功盡棄?！雹吒鞯卦诟母镟l(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)時，基本上都以精簡機構(gòu)和人員為導(dǎo)向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的原因主要不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。根據(jù)研究⑧，在通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)由上級政府掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無 增減其編制內(nèi)正式工作人員的權(quán)力，因而編制制度執(zhí)行不力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員超編的主要原因。另據(jù)研究⑨，由于多種原因，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編人員并不適應(yīng)工作需要，為解決人手與工作的矛盾，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制基本滿編和進編人員嚴(yán)格控制的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)就在核定的編制之外自行增加了一些“鄉(xiāng)鎮(zhèn)編”。條條干預(yù)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的重要原因。有些部門為了加強在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作，常常將機構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量、人員配備列入考核評比、分資金、立項目或評審達標(biāo)的考核內(nèi)容，有時還簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。這也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)、人員編制難以得到控制和精簡。實際上，目前各級黨政機關(guān)普遍存在超編的現(xiàn)象⑩。較高層級的機關(guān)超編經(jīng)常表現(xiàn)為從下級機關(guān)“借人”或者將某些工作外包的形式，即使編外用工一般也不會引起較大的經(jīng)費壓力，因而并沒有引起廣泛的關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政層級的最下層，缺乏其他可行選擇，只好采取編外用人的辦法解決其人手不足的問題。

為此需要嚴(yán)肅機構(gòu)編制紀(jì)律并改革人事制度。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)超編問題的最直接措施，就是科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并嚴(yán)格執(zhí)行，否則不論如何改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、也不論為鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定多少編制，都沒有多少實質(zhì)意義。國務(wù)院已要求全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制實名制管理，建立編制、人事、財政等部門協(xié)調(diào)機制，妥善安置分流人員;并要求上級部門不得以機構(gòu)“上下對口”，6 或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置和人員配備。但由于社會保障及人事制度等方面的原因，安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員的難度很大。據(jù)調(diào)查，有的地方的精簡工作只落實在給上級的匯報材料中(11)，或者富余人員并未實質(zhì)上分流(12)，或者分流了但工資照拿，財政壓力反而有加重的趨勢(13)。從地方機構(gòu)編制統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)看，2005年底與2004年底相比，有少數(shù)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職人數(shù)(含行政、事業(yè))增加了(14)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員超編的問題，目前存在很多改革方案，有的方案把鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制執(zhí)行中的問題混同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制本身的問題，難免影響了方案的可行性。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存在并不必然意味著機構(gòu)的龐大;即使改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)置，如果不能真正嚴(yán)肅機構(gòu)編制方面的法紀(jì)，也很難保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繼承者不蹈同樣的覆轍。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編問題的根本措施在于上級政府的配套改革。各地在農(nóng)村綜合改革試點中之所以普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定不清，事減不下來(15)。更深層次的原因，在于綜合改革主要還停留在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，縣及縣以上機構(gòu)基本沒有變化。基于我國政府機構(gòu)自上而下的科層結(jié)構(gòu)，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構(gòu)改革，在上級政府部門均強調(diào)本部門重要性、要求設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革還存在體制復(fù)歸和反彈的可能(16)。因此，7 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不能局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，正如有的學(xué)者(17)早已指出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中存在的問題，不是撤并幾個部門、減少一些人員所能解決的，也不是增加轉(zhuǎn)移支付、提高待遇所能解決的;只推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革還不夠，因為這只是基礎(chǔ)層面的橫向綜合，還應(yīng)該有自上而下協(xié)調(diào)推進的縱向綜合。不把上級政府壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事減下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編的問題就不可能真正解決。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的理論誤區(qū)

(一)建立職能完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不經(jīng)濟的

有的人士，特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，希望在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)職能類似于縣級政府的具體而微的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這是不現(xiàn)實的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域較小，管理工作種類繁多，但每項工作的總量都不大，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)與人員“兼職”的現(xiàn)象比較普遍，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個部門往往同時與數(shù)個縣級政府部門“對口”，一個工作人員兼管多個崗位(18)。所謂“上面千條線，下面一根針”。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和人員在一項事務(wù)上的工作量可能不是飽滿的，但兼管多個事項則使人力等資源得到比較充分的利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成為職能比較完整的一級政府，不僅必須全部“收編”縣級政府部門設(shè)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，還必須增設(shè)一些機構(gòu)，因為有些縣級政府部門并沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機構(gòu)?？?慮到縣級部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，決策和輔助性的工作(如制定專業(yè)性的政策、機關(guān)后勤服務(wù)和技術(shù)支持等)主要是由縣級部門完成的，如果把這些派出機構(gòu)完全下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則必須增加人員和設(shè)施，否則這些派出機構(gòu)就不可能成為功能類似于縣級部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置這樣一套完整的政府機構(gòu)，其工作量必然很不飽滿。如果說相對于縣域及人口而言，現(xiàn)有規(guī)模的縣級政府就是比較龐大的，那么相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域及人口而言，完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會顯得更為龐大。因此，盡管從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改善的可能性是存

在的(我國東部發(fā)達地區(qū)及某些城市郊區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟實力，足以維持較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu))，建立完備職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是不經(jīng)濟的。以往“簡政放權(quán)”之所以難以落實，這可能是最重要的原因之一。

(二)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次缺乏行政技術(shù)上的可行性

有觀點以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是或不可能成為一級職能完整的政府為由，提議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。從理論上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以移交給縣級政府行使，另外一些事項則可以由當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^自治組織興辦，因而撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎并不會影響當(dāng)?shù)氐倪\轉(zhuǎn)。實際情況并非如此。截至2005年底，全國有縣級地方2010個(不含市轄區(qū))，同期全國有村委會615066個，平均每個縣級政府管理約300個村(19)。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府是難以直接管理這樣面廣量大的農(nóng)村地區(qū)的。從行政組織上看，如果把政府機關(guān)都集中在縣城，其行政效率和效果必然大受影響，而且這也將給遠(yuǎn)離縣城的居民辦事造成極大不便，政府成本的節(jié)約將以社會成本的增加為代價。如果在農(nóng)村派駐機構(gòu)，由于縣級政府部門分工較細(xì)，部門之間獨立性較強，失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個平臺后，則不太可能由數(shù)個部門共用一個派出機構(gòu)(否則將出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)的局面)。這相當(dāng)于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“混崗”的機構(gòu)和人員專業(yè)化，由“一根針”變成“千根針”。其基本方式不外兩種：一是維持原鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)域不變，各個部門分別派出機構(gòu)，則總的人員用量必然增加;二是維持人員總編制不變，將數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同崗位人員編組為一個派出機構(gòu)，這相當(dāng)于擴大了管理的地域范圍，行政效率很有可能下降。此外，沒有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的溝通協(xié)調(diào)，某些涉及多個部門的工作往往需要通過縣級部門協(xié)調(diào)，其迂回的過程也必然對行政效率產(chǎn)生影響。因此，即使撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級政府也必須將其行政區(qū)域再細(xì)分為某種形式的地域性治理單位，不論稱之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是其他。事實上，我國數(shù)千年來，不論是采取鄉(xiāng)官制還是職役制，在縣與農(nóng)村之間一直存在一個職能類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式或非正式的層次(20)，因而并不存在所謂“皇權(quán)不下縣”的情況。近年來一些地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后就因為農(nóng)民辦事不便，又在被撤并的地方設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機 構(gòu)。相對于農(nóng)村地區(qū)而言，城市的交通、通訊更為便捷，居住地域更為緊湊，經(jīng)濟條件更好，人員素質(zhì)更高，也沒有做到取消辦事處等區(qū)域性行政機構(gòu)。

(三)改組為派出機構(gòu)無助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題

有觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為縣級政府的派出機構(gòu)，可以實現(xiàn)精簡機構(gòu)、理順職能的目的。這未免有些想當(dāng)然了。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變不是改為派出機構(gòu)就能解決的。因為縣級政府仍然可以將很多職能“委托”給改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本質(zhì)上看，應(yīng)該是職能決定機構(gòu)而不是相反。其次，前面說過，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編與否的主要因素并不是核定的帳面編制的多少。同樣作為縣級政府的下屬機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與派出機構(gòu)執(zhí)行編制制度的環(huán)境基本相同，如果作為派出機構(gòu)能夠真正做到精簡，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也能;如果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做不到，作為派出機構(gòu)同樣難以做到。至于取消鄉(xiāng)級財政，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有改變?yōu)榕沙鰴C構(gòu)的情況下，已經(jīng)有不少地方做到了;而改為派出機構(gòu)也并不必然意味著沒有財政。從改革經(jīng)驗看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從基層政府轉(zhuǎn)型為辦事處，上級政府意圖可更直接地得到貫徹;但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機制仍基本保留下來;上級政府仍將這些辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等看待，除了組織機構(gòu)采用任命制，其他方面都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一視同仁;內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)模 11 式，所屬事業(yè)單位除有適當(dāng)歸并外，仍然保留原貌;凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的職能辦事處也有。(21)

需要指出的是，改組為派出機構(gòu)有可能削弱當(dāng)?shù)卣男姓芰途用駥Ξ?dāng)?shù)卣挠绊懥?。作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在對上級政府負(fù)責(zé)的同時，對本級人民代表大會負(fù)責(zé)。這決定了它有著比派出機構(gòu)較大的獨立性、自主權(quán)和責(zé)任心，有利于其對當(dāng)?shù)厥聞?wù)的處理。盡管派出機構(gòu)也是管理駐在地事務(wù)并為駐在地服務(wù)的，但它直接對派出它的機關(guān)負(fù)責(zé)而不是對駐在地居民負(fù)責(zé)。這決定了它的獨立性和自主權(quán)較小，而且當(dāng)?shù)鼐用駥ε沙鰴C構(gòu)的影響要比對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響來得間接和微弱。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不一定是適宜的自治單位

實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是比較流行的觀點，但很少看到有人對自治的內(nèi)在機制進行分析。自治就是居民自主處理內(nèi)部公共事務(wù)，居民在某些公共事務(wù)方面有密切聯(lián)系，是結(jié)成自治體的基礎(chǔ)。這就決定了的典型自治體(如美國的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市)往往是居民自下而上選擇的，而不是政府自上而下劃定的，同時也決定了實行自治的地方主要是不同規(guī)模的居民點，而不是很多缺乏有機聯(lián)系的居民點組成的“面”。實際上就人口規(guī)模和居住特點而言，美國絕大多數(shù)實行自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(以及相當(dāng)一部分市)大約相當(dāng)于我國的自然村和建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)等居民 點(22);按法律規(guī)定，美國的縣也可以在履行一定程序后成為自治地方，但美國的自治縣極少。有人以為美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實是一種誤解。單一制國家的地方自治，其自治范圍是行政劃分的結(jié)果，這種自治權(quán)與行政權(quán)是緊密結(jié)合的，甚至可以說是依附于行政權(quán)的，其實質(zhì)是賦予地方行政單位較大的自主權(quán)(或者說“放權(quán)”)，并使居民通過選舉等方式對當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生更大的影響力?？傮w來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)是按行政管理的便利劃定的行政管理單位，而不是按農(nóng)村居民之間社會聯(lián)系強弱劃分的自治單位。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民共用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務(wù)，但這是行政劃分的結(jié)果，哪幾個村結(jié)成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民并沒有選擇權(quán)。參照其他國家的經(jīng)驗，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為“自治”單位，賦予地方基層政府一定的自主權(quán)并非不可以。但這種“自治”單位本質(zhì)上仍是一種行政單位。如果想當(dāng)然是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是合適的自治單位，實際上是混淆了行政單位和自治單位設(shè)立的內(nèi)在根據(jù)，把政府自上而下的強制劃分，等同于經(jīng)濟社會的自然聯(lián)系和社區(qū)居民的內(nèi)在愿望。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治同樣無助于解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的影響是非常有限的。一方面，在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部事務(wù)有很大的自主權(quán)，國家沒有明令禁止的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都有權(quán)行使。實 13 行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的權(quán)限并不會增加很多。另一方面，自治也不可能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝離多少職能。如果把原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的行政職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒有多少區(qū)別。如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，把其行政職能交還縣級政府，由縣級政府部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)來行使，則上面已經(jīng)指出它缺乏行政技術(shù)上的可行性。實際上，完全剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體的行政職能，它也不可能完成其自治職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長需由選舉生產(chǎn);而從形式上看，現(xiàn)行體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人也是經(jīng)過選舉的程序。因而可以認(rèn)為，近期推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治并不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生重大變化。

盲目推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政沖突和上下級政府之間的沖突。在任何國家，設(shè)計地方治理方式和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式，都以妥善處理各級政府間的關(guān)系為前提。數(shù)千年來，我國地方政府首長都由中央政府或上級地方政府任命，這是保證政令暢通和國家統(tǒng)一的重要體制性保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選)后，縣級政府將不再實質(zhì)上掌握對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事控制權(quán)。在政府間權(quán)限沒有明確劃分的情況下，這將給縣鄉(xiāng)沖突留下潛在空間，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自恃直選對抗縣級政府，必將置行政工作于困境。而目前對此并沒有做好體制性準(zhǔn)備，有關(guān)方案也沒有對方案實施后縣鄉(xiāng)職權(quán)分 14 配、縣鄉(xiāng)關(guān)系處理提出具體的預(yù)測或方案。需要指出的是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接民主的呼聲并不單純是為了擴大基層民主，而是作為對抗“壓力型體制”的措施提出來的。這種導(dǎo)向就有可能為日后的縣鄉(xiāng)矛盾埋下隱患。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選并不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的局部微調(diào)，而是涉及黨政關(guān)系、政府間關(guān)系、政府與社會間關(guān)系以及執(zhí)政黨執(zhí)政方式的重大問題，是政治體制改革的重要內(nèi)容。盡管從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)改革包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在內(nèi)的政府領(lǐng)導(dǎo)人選舉方式，使之能更好地反映民意，但這有賴于各方面條件的成熟?？梢灶A(yù)料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選之類政治參與的擴大，必須和必將服從和服務(wù)于維護政治穩(wěn)定的目標(biāo)，是一個漸進的過程。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革應(yīng)以科學(xué)配置政府職能為核心

(一)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的前提

政府系統(tǒng)的建立是為了履行一定的政府職能。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的需要，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不再超編，一個沒有明確職能的政府也不能說是一個體制良好的政府。因而設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的最基本因素，首先是科學(xué)設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。從這個角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制之所以不斷反復(fù)，重要原因之一就在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的不斷調(diào)整。稅費改革前期，盡管也提出了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要 求，但由于提出“農(nóng)村稅費改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開支，主要通過轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)、壓縮財政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決”(23)，并把這作為“推進農(nóng)村稅費改革，確保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在很大程度上服從和服務(wù)于緩解財政壓力的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革以減人減事為主也就成為必然。進入到農(nóng)村綜合改革階段后，中央提出考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經(jīng)濟條件下建立公共行政體制的要求出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)人員，提高行政效率，重點強化為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)、為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件等三個方面的職能，建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。應(yīng)該說，經(jīng)過多年的實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能盡管還不是十分具體，但至少發(fā)展方向越來越明晰了。

(二)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能必須著眼于縣域范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨力行使的。按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層國家行政機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān)，除不具有“管理本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和民族事務(wù)、監(jiān)察等行政工作”外，其對本行政區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)管理方面的職權(quán)，與縣級以上地方政府基本相同。但與此同時，法規(guī)又把具體行政事務(wù)的管理權(quán)基本上都賦予了縣級以上政府及其工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠獨立行使的職權(quán)很少。各地實踐中都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其所屬站所與上級政府部門派駐本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所一起，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同行使政府職能;即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身不具備管理某方面事務(wù)的機構(gòu)和具體權(quán)限，也必須按照“屬地管理”的原則，與上級政府部門一起把這些事務(wù)管理起來。因此，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最低層級的政府，并不意味著面對向鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的政府職能都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，它實際上是與縣級政府部門一起，在縣級政府領(lǐng)導(dǎo)下共同行使職能(縣級政府職能又受制于更高層級政府)。

如何定位條塊關(guān)系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中的最大難題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級部門間的權(quán)限分工一直是含混不清、變動不居的，這造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的不斷變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)恢復(fù)建立不久的1986年，中央就提出“縣級許多部門在鄉(xiāng)設(shè)有分支機構(gòu)，并且統(tǒng)得過多過死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權(quán)。凡屬可以下放的機構(gòu)和職權(quán)，要下放給鄉(xiāng);少數(shù)必須由縣集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)，仍要集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”(25)。盡管一些地方進行了試點，但從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)早期“簡政放權(quán)”的思路，不論是從“簡政”方面，還是從“放權(quán)”方面，都沒有達到預(yù)期目標(biāo) 17(26)。最近一個時期，又出現(xiàn)了將某些權(quán)限上收到縣級政府部門的趨勢，如有的地方規(guī)定“凡屬縣級可以完成的行政事務(wù)，必須實行以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助體制?！焙穆殭?quán)界定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來很大的困擾。據(jù)作者2007年對某市174個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長)的全面調(diào)查，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的13項困難中，選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小事多”的有66.5%，在全部困難中占第一位;選擇“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”的54.3%，占第二位;排在第三位是則是“各種檢查評比多”，有46.8%;并列第四位的則是“條塊關(guān)系不順”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)不適應(yīng)需要”，有29.8%。

(三)實現(xiàn)政府職能的最佳配置是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的核心

以盡可能小的消耗完成特定的任務(wù)，或者以一定的資源取得盡可能大的收益，是人類各項活動的基本原則。從這個意義上看，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是在依據(jù)政治經(jīng)濟社會發(fā)展需要界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)上，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的最佳履行方式，一定意義上是一個尋找完成既定目標(biāo)的最佳手段的純技術(shù)性問題。因為履行既定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，總要消耗一定量的人力、物力和財力等社會資源;在實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的各種方式中，必定有一個行政成本最小的最佳方式(政府職能的實現(xiàn)還需要消耗行政成本之外的社會成本，理想狀態(tài)應(yīng)該是行政成本與社會成本之和最小。這里所說的成 本不只是經(jīng)濟上的)。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能會隨政治經(jīng)濟社會情況的變化而變化，但在任何特定時期仍可以看成是既定的;地理、民族、歷史等因素對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置有較大影響，但其影響的主要是其職能的設(shè)定及其行使方式，如果把這些因素看作既定的外在約束條件，則以盡可能小的代價完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，仍是需要研究的核心問題。上面談到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革中存在的實踐偏差和理論誤區(qū)，本質(zhì)原因在于或者沒有準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，或者所提出的改革方案缺乏行政技術(shù)上的可行性與

經(jīng)濟性。當(dāng)前之所以熱議鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制改革，目的也在于找出解決這個問題的辦法。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本方向

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在未來一個時期內(nèi)還有存在的必要

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是離農(nóng)民最近的國家權(quán)力象征，是投放公共權(quán)力的前沿陣地。在基層民主還不夠完善的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在對于廣大農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和建設(shè)具有重要意義。正如有學(xué)者指出的：在目前形勢下，在縣與村之間沒有一級政府不利于農(nóng)村發(fā)展(27)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)中存在一些困難，但通過適當(dāng)措施是可以解決的。另一方面，從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來看(28)，管理較大區(qū)域的較高層級政府，對各地居民偏好的了解一般沒有當(dāng)?shù)卣宄?主要是因為與居民相距較遠(yuǎn)，信息傳遞難以及時準(zhǔn)確，即使準(zhǔn)確的信息也會存在時滯等)，其所提供的服務(wù)一般針對整個區(qū)域居民中帶有較大普遍性的需求，而難以照顧到個別地方的特殊需求。由于公共需求的產(chǎn)生一般存在地域性差異，對特定地域的居民需求來說，提供公共服務(wù)的政府層級越高，其所得到的服務(wù)就越有可能發(fā)生偏差、提供不足或過量。因而政府的設(shè)置越接近當(dāng)?shù)孛癖?，越便于了解所轄區(qū)居民的需求，并設(shè)法滿足他們的偏好。從這個角度上看，在財力允許的情況下，維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府，有利于實現(xiàn)社會福利的最大化。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能全部上收到縣級政府，或者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改組為派出機構(gòu)，并不一定是最適宜的。

(二)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的基本原則

科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能涉及到幾個變量。政府職能是通過設(shè)置一系列的政府機構(gòu)來履行的，因而政府職能配置的內(nèi)容主要是以政府機構(gòu)配置的形式體現(xiàn)的?？傮w上看，影響政府機構(gòu)配置的因素主要有三個。一是政府機構(gòu)在地域上的分布。政府機構(gòu)在地域上的分布越廣、越密集，對社會的掌控程度就越高，居民接受政府的服務(wù)也越便利;但也會因此需要使用更多的人力物力等資源。二是政府機構(gòu)的權(quán)限。政府機 構(gòu)的權(quán)限越大，就越容易對當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)作出處理;但這將增加不同政府機構(gòu)間協(xié)調(diào)統(tǒng)一和監(jiān)督的難度，而且越大的權(quán)限往往需要越多的資源來保證。三是不同機構(gòu)間的分工。分工越細(xì)，處理事務(wù)的專業(yè)化程度就越高;但分工將增加不同部門間協(xié)調(diào)的難度，而且分工也意味著專業(yè)人員和設(shè)備等的需要。平衡需要與可能，在適宜的區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)置適宜權(quán)限與專業(yè)分工的機構(gòu)，是設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革方案的最主要內(nèi)容。

合理界定縣鄉(xiāng)政府職能。要根據(jù)不同職能的不同特點合理劃分縣鄉(xiāng)政府的分工?？h級政府主要負(fù)責(zé)行使那些專業(yè)性較強、規(guī)模效益比較明顯，以及需要維持較高程度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)行使那些專業(yè)性不強、地域特點明顯、以及那些可以允許各地靈活決策的職能。也就是說，要打破既然稱之為政府就應(yīng)該具備完整行政職能的思維定勢，不是通過某一特定級別的政府、而是通過各級政府間的分工協(xié)作來完成特定地域的行政管理，做到哪些職能適宜而且需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，就交給它哪些職能;哪些職能由縣級政府(或更高層級政府)承擔(dān)更經(jīng)濟合理，就不必再讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)這些責(zé)任。實際上，如果所有職能都不再適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，那它也就確實失去了存在的依據(jù)。

合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)范圍。在特定地方履行既定的政府職能，可以采取不同的管理幅度和層次，而不同的政府結(jié)構(gòu)意味著不同的政府規(guī)模和行政成本。由于政府結(jié)構(gòu)與政區(qū)劃分存在直接的聯(lián)系，可以用調(diào)整行政區(qū)域大小和層次的辦法優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。從理論上看，任何特定區(qū)域內(nèi)都應(yīng)該存在一個使行政總成本最小的最佳政區(qū)劃分。就縣域范圍內(nèi)看，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)過小，即使單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)模不大，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯總起來的總規(guī)模仍可能較大，這時就可以采取適當(dāng)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的辦法，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總規(guī)模(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)擴大一般不會導(dǎo)致單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模的同比例擴大);如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)適宜規(guī)?？梢赃_到或者接近現(xiàn)有縣級地域的水平，那么就確實存在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的可能;如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)過大，則可能出現(xiàn)政府職能難以履行到位的問題?？傊?，通過政區(qū)的科學(xué)劃分，是可以優(yōu)化縣域內(nèi)的政府總規(guī)模的(從更大的范圍內(nèi)看，通過調(diào)整縣、市乃至省級地方的設(shè)置，還可以優(yōu)化省域甚至全國范圍的政府總規(guī)模)。

改革政府的設(shè)置形式。我國地方各級政府在本行政區(qū)域內(nèi)都擁有比較廣泛的職能，各項職能的行政區(qū)域是一致的。由于履行不同的職能需要不同的政府結(jié)構(gòu)，每項職能的最優(yōu)政區(qū)劃分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差較大。這時不論按哪一種職能確定地方政府的政區(qū)，都有 22 可能造成他項政府職能不能按最佳政區(qū)配置的情況。條件適宜時，不再為所有政府職能劃定統(tǒng)一的政區(qū)，也不再強調(diào)一級政府必須是完整職能的政府，而是在加強協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同公共服務(wù)的特點劃定不同的政區(qū)范圍，建立適宜的職能機構(gòu)，使各項政府職能都能按其最佳方式履行，而不必因為整齊劃一的需要而互相遷就，不失為值得考慮的一種思路。近年來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府部門派出機構(gòu)的職權(quán)調(diào)整中，部分地方開始走出只是在權(quán)力收放里打轉(zhuǎn)的怪圈，不再完全依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)，而是在縣域內(nèi)分區(qū)域設(shè)立公共服務(wù)機構(gòu)，就是一個嘗試性開端。這可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至地方政府發(fā)展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置中的級別觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又被稱作地方基層政府，即行政級別最低的政府。盡管設(shè)定行政級別是規(guī)范各級政府設(shè)置的重要手段，但它也有著很大的局限性，因為即使最初設(shè)置各級地方政府時，其級別、規(guī)模、權(quán)限與其職能是完全適應(yīng)的，各地發(fā)展的不平衡也會使這種適應(yīng)變得不適應(yīng)。這時就會出現(xiàn)這樣的情況：工作內(nèi)容和工作量相差較大的地方，其政府設(shè)置卻基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，卻可能因為附加于其上的行政級別不同，在政府設(shè)置上產(chǎn)生很大的差異。如沿海發(fā)達地區(qū)的很多建制鎮(zhèn)在建成區(qū)面積、人口、經(jīng)濟總量等方面，已經(jīng)達到或超過內(nèi)地某些 23 縣級市乃至地級市市區(qū)的水平。盡管這些鎮(zhèn)政府的級別較低，但在城市管理以及為居民提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等方面，實際上與縣級市、地級市等級別更高的城市政府有著基本相同的需要。隨著我國城市化進程的加速，這種情況可能越來越多。因此，隨著行政管理體制改革和政治體制改革的深入，應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)和管理當(dāng)?shù)胤矫嫠枰母鞣N權(quán)限，特別是那些已經(jīng)演化成為真正意義上的城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

探索村級管理方式。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府，其某些職能卻是通過村民自治組織行使的，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革還必須充分考慮村級組織的功能和地位。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并出現(xiàn)的行政村合并，反映出村民自治組織的行政化。近年來，一些地方還通過派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)任行政村黨支部書記、干部包村、為村干部發(fā)放工資等形式，初步實現(xiàn)了村干部的專職化并加深了村自治組織的行政化。隨著我國農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將逐步改造為各種形式的市場主體，這時村級治理的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)到農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)上來。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，某些農(nóng)村居民點將發(fā)育成為規(guī)模不等的城鎮(zhèn)，而伴隨著行政級別制度的打破，這些居民點也應(yīng)當(dāng)可以建立某種形式的政府。其他農(nóng)村居民點，如果其村民仍有自治的愿望，則可以繼續(xù)保留某種形式的自治 24 組織;如果某些地方由于各種原因不具備自治的條件，或居民缺乏自治的愿望，政府應(yīng)直接把農(nóng)村社區(qū)管理的責(zé)任承擔(dān)起來。實際上，自治以居民具備自治的愿望為前提，它不應(yīng)是強制的或統(tǒng)一的。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本設(shè)想

近期方向。在未來一個時期，鑒于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進行大規(guī)模改造的條件尚不具備，一方面應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化并改革財政體制、科學(xué)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制并嚴(yán)格執(zhí)行，另一方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體系中的職能定位及時調(diào)整其體制。當(dāng)前應(yīng)以轉(zhuǎn)變政府職能、理順條塊關(guān)系為重點，進行配套改革?？h級政府部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自行使那些應(yīng)當(dāng)或者適宜由其行使的職權(quán);縣級部門派出機構(gòu)的政區(qū)劃分不一定再依托鄉(xiāng)鎮(zhèn);明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的事項，應(yīng)賦予其相應(yīng)的法定權(quán)限和手段。為此應(yīng)選擇一些地方進行試點，并賦予試點地方在機構(gòu)編制、行政區(qū)劃、行政執(zhí)法體制等方面較大的自主權(quán)。目前很多地方通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法精簡機構(gòu)和人員，并相應(yīng)進行了大規(guī)模的行政村合并，一定程度上相當(dāng)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下增加了一個中間層次，說明合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏大，有可能對行政效率和政府職能的落實造成負(fù)面影響。對撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否就是適宜規(guī)模，應(yīng)細(xì)致研究。

遠(yuǎn)期前景。隨著城市化的進展及政治經(jīng)濟社會等方面條件的改善，在具備一定規(guī)模的居民點，可以設(shè)置“點狀”的縣轄鎮(zhèn)(也有人擬稱之為市。如果解決了級別、權(quán)限方面的問題，名稱就不是很主要的)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前行使的管理該居民點基礎(chǔ)設(shè)施、維持社會程序等職能獨立出來，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以轉(zhuǎn)化為名符其實的鎮(zhèn)(市)政府。某些雖未達到相應(yīng)規(guī)模，但居民有自治愿望和能力的居民點，也可以設(shè)立真正的自治組織，自主管理其內(nèi)部事務(wù)。其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)就演變?yōu)檎嬲膹V域型行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(確切地說是鄉(xiāng)政府)負(fù)責(zé)那些不具備設(shè)立鎮(zhèn)(市)條件、又缺乏自治愿望或能力的廣大農(nóng)村地區(qū)的日常運轉(zhuǎn)，并調(diào)整到適宜規(guī)模的行政區(qū)劃。縣級政府部門(甚至更高層級政府部門)仍會在縣域內(nèi)派駐機構(gòu)，但其政區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)不一定是重合的，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分工也是比較明確的。

第四篇：2014行政體制改革

2014行政體制改革推進

2014年政府工作報告解讀

行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，更是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。李克強總理指出，改革是今年政府工作的首要任務(wù)，要抓好牽一發(fā)而動全身的改革。在報告提出的若干重要改革中，行政體制改革列在最前面，凸顯出這項改革的重要性。2014年推進行政體制改革，要抓好

2014年簡政放權(quán)的力度不能減，要一鼓作氣，盡量往前趕，爭取把本屆政府減少1/3審批事項的目標(biāo)任務(wù)，在今年大部分完成。取消下放審批事項，不僅看數(shù)量，還要重質(zhì)量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激發(fā)市場活力的直接放給市場、放給企業(yè)。特別要

要全面清理取消非行政許可審批事項。現(xiàn)在國務(wù)院部門實施的非行政許可審批還有405項，地方政府可能更多。這些非行政許可審批，有合理的，也有不合理的。主要是現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展中不斷出現(xiàn)新情況，有關(guān)部門認(rèn)為需要管理，就用紅頭文件來規(guī)定。還有省級政府部門、市縣級政府，按規(guī)定沒有行政審批設(shè)定權(quán)，也用“紅頭文件”設(shè)定了許多管理事項。2014年要對各類非行政許可審批事項和各級政府用紅頭文件設(shè)置實施的管理事項進行全面清理，原則上一律取消。確需保留的，要按行政許可法的要求和規(guī)定程序，經(jīng)過嚴(yán)格論證，調(diào)整為行政許可。今后不許再設(shè)置非行政許可審批事項，凡增加公民、法人

對保留的行政審批事項，要公布目錄清單，一律向社會公開，依法規(guī)范管理，接受社會監(jiān)督。對那些反映多、意見大、又不利于激發(fā)市場活力的，還是要繼續(xù)取消下放。除清單之外，一律不得實施行政審批。實際上這也是向“負(fù)面清單”管理模式逐步推進，清單之外，“法無禁止即可為”，企業(yè)只要按法定程序注冊登記，即可開展投資和經(jīng)營活動。而對政府來說，則是“法無授權(quán)不可為”，不能隨意干預(yù)市場和企業(yè)經(jīng)營。還要進一步規(guī)范行政審批過程的管理，盡量簡化程序。國務(wù)院部門也要逐步實行一個窗口對外、“一站

今年要重點抓好三件事：一是落實注冊資本由實繳登記制改為認(rèn)繳登記制。實行公司股東（發(fā)起人）自主約定認(rèn)繳出資額、出資方式、出資期限等，并由其對繳納出資情況真實性、合法性負(fù)責(zé)的制度。注冊公司時股東（發(fā)起人）只需向政府工商管理機關(guān)登記認(rèn)繳的出資總額或股東認(rèn)購的股本總額，作為企業(yè)的注冊資本。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對公司承擔(dān)責(zé)任，股份有限公司的股東以其認(rèn)購的股份為公司承擔(dān)責(zé)任。公司實收資本不再作為工商登記事項。放寬注冊資本登記條件。除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，取消有限責(zé)任公司最低注冊資本3萬元、一人有限責(zé)任公司最低注冊資本10萬元、股份有限公司最低注冊資本500萬元的限制。不再限制公司設(shè)立時股東（發(fā)起人）首次出資比例

二是由“先證后照”改為“先照后證”。通過改革，除涉及國家安全、公民生命財產(chǎn)安全等外，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動。對從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，持營業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門申請許可。由于許多前置性審批是法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定

三是將企業(yè)檢驗制度改為年報公示制度。企業(yè)按制度在規(guī)定期限內(nèi)將規(guī)定的內(nèi)容向工商行政管理機關(guān)報送報告，并向社會公示，任何單位和個人均可查詢。企業(yè)對報告的真實性、合法性負(fù)責(zé)。工商行政管理機關(guān)可對企業(yè)報告公示的內(nèi)容進行抽查。一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)報告不真實，就要依法予以處罰。還要建立健全經(jīng)營異常名錄和黑名單

大量行政審批事項取消下放后、工商登記制度改革后，必須加強事中事后監(jiān)管。減少了事前審批，事中事后監(jiān)管就要跟上。長期以來，政府管理有一個習(xí)慣性思維，一說到管，就想設(shè)置行政審批。另一突出問題是，日常監(jiān)管不到位，一出問題就搞“突擊”監(jiān)管，搞“大檢查”，而且查誰不查誰、罰誰不罰誰、罰多還是罰少，隨意性很大。再就是一說加

要把監(jiān)管職能履行到位，必須對監(jiān)管方式進行改革，要創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立一套科學(xué)監(jiān)管的規(guī)則和方法，防止走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。要建立健全科學(xué)的抽查制度、對問題和責(zé)任的追溯制度。有了科學(xué)的監(jiān)管規(guī)則和機制，具體的監(jiān)管執(zhí)行特別是需要專業(yè)技術(shù)的監(jiān)管工作，委托第三方、用購買服務(wù)的形式去做。這樣就可以解決政府監(jiān)管力量特別是專業(yè)技術(shù)力量不足的問題?，F(xiàn)在我們對違法的處理過輕，起不到真正的懲罰和警戒作用，這一方面也要改革。要讓違法者無利可圖，有的一次違法，可能終身不能在這個領(lǐng)域從業(yè)。把這樣一套監(jiān)管制度、規(guī)則和機制建立健全起來，可以顯著提高政府監(jiān)管的效能，降

省市縣政府機構(gòu)改革要緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變這個核心，嚴(yán)控機構(gòu)編制，確保總量不突破。為此要把握好兩條硬杠杠：一是對機構(gòu)設(shè)置實行總額限制，二是確保財政供養(yǎng)人員只減不增。對于加強的職能，合理的增編要求要滿足，但必須在嚴(yán)控總量的前提下，通過盤活存量調(diào)劑解決。在這個前提下，要鼓勵地方大膽探索創(chuàng)新，推進機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。中國地方大，各地差異也很大。在嚴(yán)控機構(gòu)編制總量的前提下，要給各級地方政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)設(shè)置、人員編制調(diào)整優(yōu)化等方面更多的自主權(quán)，鼓勵地方大膽探索創(chuàng)新，使不同層級、不同地區(qū)政府，特別是市、縣政府，能夠根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H和履行職能的需要，推進職能轉(zhuǎn)變，在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機構(gòu)，實行大部門制，提高行政效能。還要通過改革實行編制實名制管理，從制度和管理上解決在編不在崗、“吃空餉”、虛報冒領(lǐng)工資等問題。

事業(yè)單位改革也要有新思路。新思路的核心就是逐步建立購買服務(wù)的機制，政府花錢為老百姓買服務(wù)，養(yǎng)事但盡量少直接養(yǎng)人、少養(yǎng)機構(gòu)，進而努力做到不直接養(yǎng)人、不養(yǎng)機構(gòu)，在公共服務(wù)提供上實現(xiàn)社會化、市場化。按照這個思路，大量事業(yè)單位都可以逐步社會化，辦成非營利機構(gòu)。特別是凡適合購買服務(wù)的，首先就應(yīng)當(dāng)走這條改革道路。對現(xiàn)有事業(yè)單位，即存量部分，要積極穩(wěn)妥地逐步改、實行預(yù)算管理；對新增公共服務(wù)事項，即增量部分，適合購買服務(wù)的就一步改到位，不再增加機構(gòu)和人員。政府部門直接承擔(dān)的大量事務(wù)性管理工作，也可逐步以購買服務(wù)的方式交給事業(yè)單位、社會組織或企業(yè)承辦。改革后，政府可與這些機構(gòu)建立新型合作或契約關(guān)系，同時也可以招標(biāo)、承包、委托等方式向營利性的企業(yè)購買服務(wù)，也就是說，營利性企業(yè)也可以承辦非營利性公共服務(wù)項目。這樣就可以在公共服務(wù)領(lǐng)域更多引入市場機制，增加政府和人民群眾的選擇性，提高服務(wù)質(zhì)

第五篇：行政體制改革

行政體制改革：完善公務(wù)員制度

健全公務(wù)員法規(guī)體系是完善國家公務(wù)員制度的根本保證。世界各國在建立和推行公務(wù)員制度的過程中，都十分重視公務(wù)員的立法，不但制定有公務(wù)員總法規(guī)，而且有單項法規(guī)和配套的實施細(xì)則。各國都把是否“依法用人治事”作為現(xiàn)代國家公務(wù)員制度的重要標(biāo)志。可以說，沒有“法治”便沒有現(xiàn)代公務(wù)員制度。

（一）公務(wù)員的管理必須有法可依

我國《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布和實施，對我國公務(wù)員制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的實踐表明，僅有《暫行條例》是不夠的，仍不足以約束和規(guī)范推行公務(wù)員制度的行為，難以糾正“推公”中的種種偏差和失誤。因此，完善國家公務(wù)員制度，關(guān)鍵是要在公務(wù)員法制建設(shè)方面取得進展。

首先，要提高立法層次。我國應(yīng)該在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快起草《國家公務(wù)員法》的步伐，爭取該法案盡早在全國人大通過并頒布實施。其次，逐步健全單項配套法規(guī)。對已出臺的職位分類、考核、獎勵任免、升降、辭職、辭退、培訓(xùn)等單項法規(guī)進行補充和完善。此外，還要抓緊對公務(wù)員紀(jì)律、聘任、監(jiān)督等內(nèi)容進行研究，爭取在近年內(nèi)出臺法律規(guī)定。從而建立起比較系統(tǒng)、比較完備的公務(wù)員管理體系。使國家對公務(wù)員的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公務(wù)員行為必須用法律加以規(guī)范

當(dāng)公民通過法定程序進入公務(wù)員隊伍后，就與國家行政機關(guān)建立了行政法意義上的職務(wù)關(guān)系。這樣，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，是代表國家在行使行政權(quán)力。從事社會事務(wù)的管理。而非個人行為。因此，公務(wù)員的行為必須用法律加以規(guī)范和約束，防止公務(wù)員手中的權(quán)力“越軌”避免侵害公民和法人的合法權(quán)益。使公務(wù)員手中掌握的公共權(quán)力始終為公共利益服務(wù)。公務(wù)員的行為規(guī)范包括政治行為規(guī)范、工作行為規(guī)范、廉政行為規(guī)范、生活行為規(guī)范等內(nèi)容。

（三）公務(wù)員的權(quán)益必須有法律保障

為了使公務(wù)員忠于職守，國家必須對公務(wù)員的合法權(quán)益進行保護。公務(wù)員權(quán)益保障體系的內(nèi)容主要有：

１．職業(yè)保障。即公務(wù)員“非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、退職或者行政處分”。有了職業(yè)保障，公務(wù)員才能安心工作，認(rèn)真履行職責(zé)，而無后顧之憂。

２．經(jīng)濟權(quán)益保障。即公務(wù)員有“獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇”的權(quán)利。除國家法律和政策規(guī)定外，任何機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人不得以任何形式增加或者扣減國家公務(wù)員的工資，也不得提高或者降低國家公務(wù)員的保險和福利待遇。

３．政治權(quán)益保障。即公務(wù)員有“獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力”；有對國家行政機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)者提出批評和建議和權(quán)利；有參加政治理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的權(quán)利；有參加政黨（中國共產(chǎn)黨和民主黨派）及工會的權(quán)利。

４．法律救濟保障。國家公務(wù)員對于行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的行為，可向上級行政機關(guān)或行政監(jiān)察機關(guān)提出申訴或控告。受理機關(guān)必須按照有關(guān)規(guī)定做出處理。屬于國家行政機關(guān)對公務(wù)員處理錯誤的，應(yīng)當(dāng)及時予以糾正；對公務(wù)員造成名譽損害的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)恢復(fù)名譽、消除影響，賠禮道歉；對公務(wù)員造成經(jīng)濟損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。

綜上所述，只有具備了職位分類這個“基礎(chǔ)”，管理機制這個“核心”，法規(guī)體系這個“保障”，才能算得上是比較“完善的國家公務(wù)員制度”。

司法體制改革完善

新中國司法制度的發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會勝利召開，全會指出：“為了保障人民民主，必須堅強社會主義法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，違法必究?！痹卩囆∑降某?/p>

導(dǎo)下，黨和國家在各個領(lǐng)域進行了撥亂反正，并于1978年、1982年兩次修改憲法，1988年、1993年兩次修改憲法，從而使我國社會主義法制建設(shè)走向健康發(fā)展之路?！?/p>

鄧小平同志指出：“搞四個現(xiàn)代化一定要有兩手，所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制?！编囆∑娇偨Y(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，十分重視通過健全法制保障改革開放的順利進行。1979年6月他指出：“為實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，必須發(fā)揚社會主義民主與健全法制，發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，旨在”從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化，促使現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展?！?/p>

鄧小平認(rèn)為，沒有好的組織制度、工作制度，特別使沒有健全與完備的法律制度，單靠人治，就可以使壞人任意而行，使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗Ｈ绻粋€黨、一個國家把希望寄托在一兩個人的威望上，并不很健康，那樣只要這個人有變動，就會出現(xiàn)不穩(wěn)定。因此，他指出，必須使民主制度化、法律化，使這種制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變。可以說，鄧小平依法治國理論的核心就是：“一手抓建設(shè)，一手抓法制”的兩點論。正是以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體充分認(rèn)識到完善的法制對于實現(xiàn)社會長治久安的重要意義，在這一思想指導(dǎo)下，我國司法制度在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，1979年，五屆全國人大常委會決定恢復(fù)司法部的設(shè)置，1983年6月，六屆全國人大第一次會議決定在國務(wù)院成立國家安全部，以加強對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。這些規(guī)定，從這種結(jié)構(gòu)上加強了司法機關(guān)的建設(shè)。

五屆全國人大第二次會議對《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》作了適當(dāng)修改。同時制定或重新頒布了《律師暫行條例》、《公正暫行條例》等，這些有關(guān)司法制度的法律、法規(guī)的頒布實施，標(biāo)志著我國司法制度的恢復(fù)和走向健全。

從改革開放到黨的十五大的召開的近20年間，黨非常重視政法工作，領(lǐng)導(dǎo)人民制定了數(shù)百件法律、法規(guī)，從而基本建立起社會主義法律體系，法學(xué)教育有了很大的發(fā)展，充實了司法隊伍，司法制度也逐步完備，法院組織體系逐步完善，不僅建立了四級兩審終審制的普通法院體系，而且建立起了鐵路運輸法院、軍事法院等專門法院。檢察機關(guān)、公安機關(guān)建設(shè)得到了長足的發(fā)展，律師制度也快速發(fā)展起來。全國已有11萬7千多名律師，9600多家律師事務(wù)所。司法機關(guān)辦理了數(shù)以萬計的各種案件，維護了國家的安全、社會的穩(wěn)定以及人民生命、財產(chǎn)安全，在社會生活中發(fā)揮了越來越大的作用。法院在定紛止方面發(fā)揮了空前的作用，在人民心目中的地位在逐步提高，人們的法律意識大大增強，我國法制建設(shè)取得了舉世矚目的成就，所有這些都是在黨重視司法工作以及司法制度建設(shè)的條件下取得的。中國司法制度的完善

1997年9月，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會勝利召開。大會確立了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，并提出到2010年，要形成一整套有中國特色的社會主義法律體系。1999年九屆全國人大第二次會議對憲法進行修改，將鄧小平理論、依法治國載入憲法，從而使我國法治化進程進入一個新的歷史時期。

為了實現(xiàn)法治，必須重視司法制度的建設(shè)，成分發(fā)揮司法在社會生活中的調(diào)節(jié)作用。隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，司法在調(diào)整生社會生活中的作用越來越大。司法對于維護國家與社會安全，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，懲罰腐敗，實現(xiàn)民主與公正，維護社會主義方面發(fā)揮著無以代替的保障作用。沒有科學(xué)完善的司法制度，法治只是空中樓閣，無法實現(xiàn)。

無庸諱言，近一個時期，司法腐敗、司法不公等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這既有社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)各種問題的原因，同時也有司法制度不健全、存在缺陷的原因。隨著社會主義市場經(jīng)濟秩序逐步建立以及社會主義法治的發(fā)展，現(xiàn)行的司法制度在某些方面已不再適應(yīng)變化了的社會的要求，為此，必須改革完善司法制度，必須看到進行司法改革的必要性和緊迫性。江澤民同志在黨的十五大報告中已經(jīng)提出，要“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地進行審判權(quán)和檢察權(quán)。”十五大的召開，為司法改革指明

了方向，而司法改革的目標(biāo)是實現(xiàn)司法公正，推行司法改革應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。我們的司法改革是黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法改革。只有在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我們的司法改革才有正確的方向、明確的目標(biāo)，也才能保證在全國范圍內(nèi)自上而下，有步驟地推進，惟有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能從體制上、制度上進行深層次的改革，協(xié)調(diào)各部門的利益。目前，我們不難發(fā)現(xiàn)，各個部門都在進行司法改革，這些改革充其量不過是工作方式的調(diào)整，嚴(yán)格說來并不是司法改革。因為任何一個部門不能改革涉及其他部門職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)，這就迫切要求黨中央統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)，成立司法改革的專門機構(gòu)，從整個司法體制上加以改革。

在推進司法改革過程中，必須樹立法院的權(quán)威地位與公正形象。法院作為各種社會糾紛的裁判者，其公正執(zhí)法是維護法律尊嚴(yán)，實現(xiàn)社會穩(wěn)定的基石，法院在黨的領(lǐng)導(dǎo)下獨立執(zhí)法。法院依法審判，只服從法律，目前，法院受地方政府的牽制太多，致使司法活動受到地方保護主義的干涉，破壞了國家法制的統(tǒng)一，司法公正性以及黨的威信受到嚴(yán)重的損害。為此，法院財政獨立于地方政府的體制，由國家設(shè)立專項經(jīng)費，防止地方保護主義的利益驅(qū)動對司法統(tǒng)一的破壞。法院內(nèi)部也應(yīng)進行改革，應(yīng)實行嚴(yán)格的法官資格取得制度、選拔制度、培訓(xùn)機制以及法官職務(wù)保障措施與懲戒制度（包括訓(xùn)誡、停職、開除等）。還應(yīng)進行審判組織改革，完善合議制與獨任制，發(fā)揮合議庭與獨任法官的積極性，實現(xiàn)審者判、判者審的審、判合一，逐步減少乃至廢除審判委員會聽取匯報裁判案件違反現(xiàn)代訴訟原則的制度。應(yīng)發(fā)揮黨的政治思想工作的優(yōu)勢，加強法官職業(yè)道德建設(shè)以及對違反職業(yè)道德的懲戒。

還應(yīng)重新認(rèn)識與確立公檢法之間的關(guān)系。公檢法三機關(guān)分工負(fù)責(zé)互相配合、互相制約的關(guān)系混淆了三機關(guān)尤其是法院與非法院之間的區(qū)別。法院之為法院，就在于它是社會糾紛的裁決機構(gòu)，其中立性、被動性是其公正司法的前提，是實現(xiàn)法治的根本保證。為此，必須區(qū)分法院與非法院，應(yīng)逐步樹立法院的公正形象，使法院成為公正的象征，為人們所尊崇。為實現(xiàn)司法制度的民主化，需要重新配置國家權(quán)力，我認(rèn)為，反是限制、剝奪公民人身、財產(chǎn)、隱私權(quán)的權(quán)力應(yīng)由法院行使，防止公安機關(guān)等行政機關(guān)濫用權(quán)力侵犯公民憲法權(quán)利。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)著重對職務(wù)犯罪的偵查以及對所有刑事案件的審查起訴與支持公訴，應(yīng)加強檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查活動的指揮、領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)追訴效益的最大化，還有改革完善檢察機關(guān)對法院裁判的抗訴機制。適應(yīng)新形勢的要求，應(yīng)進行檢察體制的改革。公安體制的改革應(yīng)以實現(xiàn)社會治安根本好轉(zhuǎn)以及提高刑事偵查質(zhì)量為出發(fā)點。

律師制度是實現(xiàn)司法民主的重要標(biāo)志。近幾年來，我國律師隊伍大大壯大，但仍不能滿足社會的需要。應(yīng)進一步發(fā)展律師制度，發(fā)揮律師制度在法治建設(shè)中的積極作用。律師是法治社會中的重要力量，應(yīng)正確認(rèn)識律師的性質(zhì)，改革律師管理體制以及律師組織形式，創(chuàng)造律師依法自由執(zhí)業(yè)的良好環(huán)境。

為了提高法官、檢察官、律師以及法律職業(yè)人的認(rèn)同感，應(yīng)當(dāng)實行法律職業(yè)一體化。為此，應(yīng)當(dāng)改革法學(xué)教育制度，促成能夠培養(yǎng)并保持高素質(zhì)司法從業(yè)人員的合理機制。具體包括：統(tǒng)一的資格考試制度，即實行法官、檢察官律師資格統(tǒng)一考試；統(tǒng)一的司法研修制度；系統(tǒng)的職業(yè)道德維持制度。

進行司法教育改革分階段進行。第一階段，統(tǒng)一司法考試制度，實現(xiàn)“進口”統(tǒng)一、資格統(tǒng)一。第二階段，建立統(tǒng)一的司法研修制度，解決進修培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不統(tǒng)一的問題。

第三階段，建立、健全和完善司法官和律師的素質(zhì)保持制度。應(yīng)逐步形成從律師中選拔法官、檢察官的機制。為了保證司法官道德品行的養(yǎng)成與持續(xù)，維護司法公正，應(yīng)提高司法官待遇（薪俸等），使之高于一般公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)。

實踐證明，什么時候堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，我們的司法工作就能健康發(fā)展，反之，司法工作就會遭到破壞。在推進司法改革的過程中，要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法機關(guān)獨立辦案的關(guān)系。二者不是對立的關(guān)系，司法是在黨領(lǐng)導(dǎo)下人民治理國家的重要工作，但黨的領(lǐng)導(dǎo)不是代替司

法機關(guān)辦案，而是方針、路線、政策的領(lǐng)導(dǎo)。黨在領(lǐng)導(dǎo)人民制定出反映全體人民意志的法律后，司法部門嚴(yán)格依法辦案，我認(rèn)為就是堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。在司法機關(guān)辦案遇到了阻力時，黨要幫助司法機關(guān)排除阻力，目的同樣是保證司法機關(guān)辦案不受其他單位和個人的干預(yù)。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)要力戒用皮條子、打招呼的形式去影響司法機關(guān)的辦案活動。同時，司法機關(guān)在依法辦案的過程中，還應(yīng)執(zhí)行黨在特定時期不同的刑事政策，例如，像目前的“嚴(yán)打”，當(dāng)然，執(zhí)行黨的刑事政策不是脫離法律，“從重從快”必須是在法律規(guī)定的量刑幅度內(nèi)從重，在法律規(guī)定的辦案期限內(nèi)從快。所以，正確處理好刑事政策與法律的關(guān)系，也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個重要方面。在進入21世紀(jì)的今天，黨更加重視司法工作，重視司法制度的建設(shè)。我相信，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的司法改革一定會取得成功，司法公正目標(biāo)一定會實現(xiàn)。