第一篇：制度變革中的立法推動主義

制度變革中的立法推動主義（上）

——以律師法實施問題為范例的分析 陳瑞華 北京大學法學院 教授

關(guān)鍵詞: 立法推動主義/司法能動主義/制度變革/立法技術(shù)

內(nèi)容提要: 無論是從立法的內(nèi)容還是立法技術(shù)的層面來看，“立法推動主義”的制度變革道路都存在著日益嚴重的問題。未來的制度變革應更多地重視司法機關(guān)自生自發(fā)的制度變革經(jīng)驗，采取一種“司法機關(guān)改革試驗先行”、“立法機關(guān)將成熟的改革經(jīng)驗上升為法律”的法律發(fā)展模式。對于正在發(fā)生重大社會轉(zhuǎn)型的中國而言，這是一條更有可能取得成功的制度變革道路。

一、引言

2007年頒布的律師法正式生效以來，社會各界對這部法律的實施問題給予了高度的關(guān)注。作為一個不爭的事實，新律師法就辯護律師會見權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)所確立的諸項規(guī)則，在司法實踐中并沒有得到切實有效的貫徹。一些執(zhí)法部門對于律師法與刑事訴訟法發(fā)生沖突的部分條款，采取了推諉甚至公開拒絕執(zhí)行的態(tài)度，使得這部旨在推動律師制度改革的法律受到了前所未有的規(guī)避和抵制。

鑒于新律師法就律師會見權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)所確立的一些規(guī)則，與現(xiàn)行刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定存在著明顯的沖突，法學界普遍呼吁立法機關(guān)盡快修改刑事訴訟法，使得兩部法律所存在的沖突得到彌合，并將此視為解決律師法實施問題的必由之路。不過，作為我國制度變革中新出現(xiàn)的問題，律師法與刑事訴訟法的沖突也使人們開始關(guān)注一些基本的法律理論問題，如兩部法律何者為上位法，何者為下位法；立法機關(guān)通過修改律師法來突破刑事訴訟法的規(guī)定，是否具有正當性；全國人大常委會是否有權(quán)修改那些本由全國人大通過的法律；在兩部效力等級不同的法律發(fā)生沖突時，司法機關(guān)究竟要按照“新法優(yōu)先于舊法”的原則進行司法活動，還是優(yōu)先選擇其中效力等級更高的法律規(guī)定，等等。對于上述問題，全國人大常委會法制工作委員會曾經(jīng)給出明確的解釋：全國人大常委會通過修改律師法，就辯護律師會見權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)問題所作的新規(guī)定，其法律效力就等同于對刑事訴訟法的修改。（注釋1：2008年8月，全國人大常委會法制工作委員會針對政協(xié)委員的一份提案，作出了一份“對政協(xié)十一屆全國委員會第一次會議第1524號（政治法律類137號）提案的答復”，該委員會在批復中指出：“依照憲法規(guī)定，全國人大常委會對于全國人民代表大會制定的法律，在不與其基本原則相抵觸的情況下，可以進行修改和補充。新修訂的律師法，總結(jié)實踐經(jīng)驗，對刑事訴訟法有關(guān)律師在刑事訴訟中執(zhí)業(yè)權(quán)利的有些具體問題作了補充完善，實際上是以新的法律規(guī)定修改了刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，對此應按修訂后的《律師法》的規(guī)定執(zhí)行?！眳⒁姟靶侣蓭煼ㄅc刑事訴訟法沖突，全國人大常委會法工委回復，應按修訂后律師法規(guī)定執(zhí)行”，《法制日報》2008年8月21日。）這實際等于宣告立法機關(guān)通過修改律師法的方式完成了一場涉及律師辯護制度的制度變革。對于這一解釋，部分學者表達了贊同態(tài)度。但是，這一觀點在法學界和司法界并沒有達成共識。在目前立法機關(guān)尚未對刑訴法作明確修改的情況下，很多人對于律師法相關(guān)規(guī)定的法律效力仍然提出了各種質(zhì)疑。

在筆者看來，有關(guān)律師法與刑事訴訟法之間的法律沖突固然是一個亟待解決的問題，卻可能只是一個淺層次的技術(shù)問題。其實，立法機關(guān)只要痛下決心，完全可以如一些法學界人士所愿，“按照律師法的水準”來重新塑造未來的刑事訴訟法。但是，立法機關(guān)即便解決了律師法與刑事訴訟法之間的沖突問題，辯護律師“會見難”、“閱卷難”和“調(diào)查難”的問題，真的就可以迎刃而解了嗎？答案恐怕是不容樂觀的。這是因為，立法機關(guān)無論是修改律師法還是進一步修改刑事訴訟法，都是通過立法程序推動了一場涉及多方利益調(diào)整的制度變革。而在這一制度變革啟動之前，公檢法三機關(guān)在保障律師的會見權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查權(quán)方面就存在各自的利益訴求，并與律師界存在著一系列嚴重的分歧和沖突。例如，公安機關(guān)對于辯護律師會見在押嫌疑人的權(quán)利就采取了各種規(guī)避措施，檢察機關(guān)與律師界就律師閱卷權(quán)問題就存在著諸多方面的爭議，而在律師的調(diào)查取證權(quán)問題上，不僅公安機關(guān)和檢察機關(guān)表現(xiàn)出不予支持的態(tài)度，就連法院也未必有提供司法保障的完整思路。又如，刑法第306條至今仍然屬于“懸在律師界頭上的殺手锏”，隨時隨地會使那些從事調(diào)查取證的辯護律師陷入妨害作證罪的“職業(yè)陷 1

阱”之中。而這種任意追究律師刑事責任的事件，又往往與公安機關(guān)、檢察機關(guān)的職業(yè)報復有著密切的聯(lián)系，而法院在這一問題上卻經(jīng)常做“壁上觀”，而沒有參與其中、維護公平游戲的動力。

在律師界與公檢法機關(guān)的利益沖突和觀點分歧都尚未得到彌合的情況下，立法機關(guān)有可能完成一場旨在大規(guī)模加強辯護權(quán)保障的制度變革嗎？要知道，立法機關(guān)在新律師法中所提供的都是一些略顯超前的理想立法方案，無論是就偵查階段“無障礙會見權(quán)”的設(shè)計，審查起訴階段“全案閱卷權(quán)”的確立，還是對“調(diào)查取證無須取得被調(diào)查人同意”的制度安排，都帶有“立法天平倒向辯護律師”的意味，并在不同程度上對偵查權(quán)、起訴權(quán)甚至審判權(quán)施加了限制和約束，甚至給公檢法機關(guān)的辦案活動帶來了困難。立法機關(guān)在沒有與公檢法機關(guān)進行能夠充分協(xié)商、沒有展開任何實質(zhì)性的改革試驗的情況下，就通過行使國家立法權(quán)來強力推動這種制度變革，這本身就使改革的前景充滿了風險和變數(shù)。

長期以來，中國法學界和司法界一直存在著一種通過變法修律來推動制度變革的思路。在某一領(lǐng)域缺乏法律規(guī)范、存在嚴重問題或者出現(xiàn)利益沖突的情況下，人們普遍將走出困境的希望寄托在那種自上而下的立法途徑上，以為只要立法機關(guān)確立了某種新的制度框架，作出了新的制度安排，那么，社會生活中存在的難題、矛盾和沖突也就會得到自動的解決。在全國人大常委會通過新律師法之前，無論是法學界還是律師界，都在從事推動立法機關(guān)修改刑事訴訟法的工作，以為只要說服立法機關(guān)完成了刑事訴訟法的“再修改”工作，那么，諸如律師“會見難”、“閱卷難”和“調(diào)查取證難”的問題也就不難得到解決了。立法機關(guān)對律師法所作的修改，其實就是在這種立法運動的影響下完成的。對于這種試圖通過立法修律來達到制度變革的思路，本文稱之為制度變革中的“立法推動主義”。

本文擬透過對新律師法實施問題的分析，對中國制度變革中的“立法推動主義”問題進行初步的研究。筆者在對這一問題作出理論界定的前提下，討論這一制度變革思路的由來，對其所帶來的問題進行深刻的反思。本文認為，未來的制度變革應更多地重視司法機關(guān)自生自發(fā)的制度變革經(jīng)驗，采取一種“司法機關(guān)改革試驗先行”、“立法機關(guān)將成熟的改革經(jīng)驗上升為法律”的法律發(fā)展模式。對于正在發(fā)生重大社會轉(zhuǎn)型的中國而言，這顯然是一條更有可能取得成功的制度變革道路。

二、立法機關(guān)在推動制度變革方面的局限性

立法機關(guān)通過立法途徑推動某一領(lǐng)域的改革，這一旦獲得成功，將是一種有效的制度變革道路。這是因為，立法機關(guān)以成文法的形式將制度變革的框架結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容確立下來，這不僅集中體現(xiàn)了制度變革的成果，而且還可以規(guī)范化的形式確保新制度的有效實施，使得最初作為改革方案的制度安排轉(zhuǎn)化成為社會控制的有效手段。正因為如此，人們往往將“變法”與“修律”相提并論，以為作為改革標志的“變法”注定要通過作為立法活動的“修律”方式來最終完成。

通過立法途徑來推動法律制度的變革，這在一個社會處于重大轉(zhuǎn)型時期往往是最為人們青睞的，也是當政者為重建社會秩序所不得不采取的一條變革方式。（注釋2：例如，20世紀初清王朝為了挽救搖搖欲墜的專制政權(quán)，在國際國內(nèi)壓力下進行的“清末改制運動”，催生出了一系列近代成文法律。又如，20世紀70年代末和80年代初，當政者在“文革”結(jié)束之后立即啟動了一場“社會主義法制建設(shè)運動”，僅在1979年一年就頒布了包括刑法、刑事訴訟法、全國人大和地方人大選舉法、地方各級人大和各級政府組織法、法院組織法在內(nèi)的七部重要法律。）然而，立法決策者或許可以通過“修律”來發(fā)動起一場“變法”運動，卻不一定能夠保證“變法”運動的最終成功。其實，立法機關(guān)只要痛下決心，就可以推動一部法律的頒布和實施，這并不是一件困難的事情。甚至可以說，立法機關(guān)完全可以通過頒布法律來推動一項改革措施的實施。但是，法律的頒布是一回事，它能否得到切實的貫徹和執(zhí)行卻是另一回事。不僅如此，一項改革的推行是一回事，但相關(guān)制度的形成卻是另一回事。

例如，20世紀初清王朝在短短不到8年時間里頒行了大量法律法規(guī)，甚至頒行了旨在推進憲政改革的“欽定憲法大綱”。然而，這一行事效率頗高的立法運動，最終仍以清王朝的覆滅而告失敗?？梢哉f，“清末改制”屬于一個“立法推動主義”獲致失敗的例子。相反，有一些改革雖然不是由立法機關(guān)通過“修律”方式所發(fā)動的，卻最終取得了成功。中國農(nóng)村土地家庭承包責任制的建立就是這方面的例子。早在20世紀70年代末，中國一些

地方就開始了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革探索。最終，這一自生自發(fā)的改革獲得了當政者的首肯，獲得了政治上的合法性和正當性，并在全國普遍推廣開來，聯(lián)產(chǎn)承包責任制也成為中國現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)性制度。但是，作為三十年來中國經(jīng)濟體制改革成功的典范，農(nóng)村土地家庭承包責任制度最初并不是由立法機關(guān)通過“修律”方式建立起來的，而是由當政者通過總結(jié)部分地區(qū)農(nóng)村改革的經(jīng)驗而推行的一項制度。而在長達二十多年的時間里，這一制度主要是通過一些政策性文件來加以推行的。1982年憲法對于這一制度并沒有做出任何規(guī)定。直到1988年，立法機關(guān)通過修改憲法才確立了“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”。（注釋3：根據(jù)1982年憲法第8條的規(guī)定，“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。”1993年修改憲法時，第8條第1款被修改為了“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！敝钡?999年，憲法第8條才被修改為以下表述，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！边@也是現(xiàn)行憲法的表述。）2002年8月29日，第九屆全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》，正式將這一實行二十余年的重要制度上升為專門法律規(guī)范。

上述兩個例子都說明，立法機關(guān)通過“修律”方式可以發(fā)動一場法律改革運動，卻不一定能確保制度變革的真正成功；而一場成功的改革卻不一定是立法機關(guān)直接推動的，立法機關(guān)的修律活動，只不過將那些經(jīng)過實踐檢驗證明效果良好的改革措施給予規(guī)范化了。這顯示出立法機關(guān)通過“修律”方式在推動制度變革方面具有很大的局限性。其實，新律師法在實施中所面臨的法律規(guī)避問題，從本質(zhì)上反映了“立法推動主義”的制度變革之路所存在的問題。而在新律師法頒行之前，中國立法機關(guān)1996年對刑事訴訟法的修訂就曾出現(xiàn)過同樣的問題。（注釋4：有關(guān)刑事訴訟中的法律規(guī)避現(xiàn)象，可參見陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2008年版，第295頁以下。）

在筆者看來，新律師法試圖要解決的辯護律師“會見難”、“閱卷難”和“調(diào)查難”問題，也恰恰是立法者1996年的刑事訴訟立法活動所直接帶來的問題。立法者試圖通過賦予辯護律師會見在押嫌疑人、查閱案卷材料、調(diào)查取證等項訴訟權(quán)利，加速推進刑事辯護制度的改革，確保律師的辯護活動從法庭審理階段延伸到刑事審判前程序之中。然而，令立法者始料未及的是，修訂后的刑事訴訟法對辯護律師訴訟權(quán)利的書本授予，在實踐中卻變成了權(quán)利實現(xiàn)上的困難。而如今新律師法在實施中所面臨的法律規(guī)避問題，似乎仍然在重蹈1996年刑事訴訟立法的覆轍。這說明在長達十年多的時間里，“立法推動主義”作為中國辯護制度變革的主要道路，無論是對舊制度的廢棄還是對新制度的形成都沒有發(fā)揮有效的作用，這一道路出現(xiàn)了如此多的問題，以至于它越來越難以保證書本法律所作的立法承諾得到實現(xiàn)。

那么，立法機關(guān)在推動制度變革方面究竟存在哪些局限性呢？應當承認，在中國的司法體制改革沒有發(fā)生重大突破的情況下，立法機關(guān)的“變法修律”活動對于推動相關(guān)的制度變革來說，具有很大的外部局限性。無論如何，立法機關(guān)都只能在現(xiàn)有的政治體制和司法體制框架內(nèi)，來采取漸進式的制度變革之路。本文所要反思的是立法機關(guān)在推動制度變革方面的內(nèi)在局限性。這體現(xiàn)為兩個方面：一是立法機關(guān)在“變法修律”的內(nèi)容方面所具有的局限性；二是立法機關(guān)在立法技術(shù)層面所具有的一些問題。對于后一層面的問題，筆者將在后面專門進行討論，這里先就前一問題作出分析。

首先，立法機關(guān)在推動制度變革中經(jīng)常具有一種理想主義的情懷，對于通過“修律”來推動“變法”的理性能力過于自信，大大忽略了法律規(guī)范的可行性問題，結(jié)果造成一些頗具超前性的制度改革難以得到實施。應當承認，立法機關(guān)的“修律”活動無非是將某些不合時宜的舊制度予以廢棄，同時將一些體現(xiàn)特定價值和政策的新制度確立起來。這注定會導致新的制度設(shè)計與現(xiàn)行制度實踐存在發(fā)生沖突的可能性。這種制度沖突所帶來的“陣痛”和動蕩，幾乎在所有國家的立法活動中都有可能發(fā)生。假如立法機關(guān)具有推動新制度實施的強大力量，并對于負責執(zhí)行法律的國家機構(gòu)具有足夠的權(quán)威，又假如新的制度設(shè)計不僅能夠有效地克服舊制度所帶來的主要問題，并為執(zhí)法機構(gòu)所大體接受，那么，這種制度沖突最終會演變成舊制度的消亡和新制度的實施，新頒行的法律也會相對順利地渡過制度的動蕩期和陣痛期。相反，一個相對弱勢的立法機關(guān)一旦持有理想主義的情懷，提出一 3

種相對超前的立法方案，在沒有經(jīng)過任何制度試驗和立法協(xié)調(diào)的前提下，就直接推行新的制度設(shè)計，那么，執(zhí)法機構(gòu)就可能對新制度的推行采取各種消極的抵制態(tài)度，從而導致新的法律制度無法得到實施，甚至最終被架空。

新律師法對辯護律師“持三證”進行“無障礙會見”的制度設(shè)計，就屬于這一方面的例證。假如律師法所確立的這種“無障礙會見權(quán)”真的能付諸實施，假如律師在會見在押嫌疑人過程中，真的能夠達到“不被監(jiān)聽”的境界，那么，中國律師的會見權(quán)無疑將得到有效的保障。但遺憾的是，無論是“無障礙會見權(quán)”還是“不被監(jiān)聽”的權(quán)利，都屬于立法機關(guān)通過修訂律師法所要達到的理想目標。這些帶有理想化的制度設(shè)計，與10年來的相關(guān)司法實踐產(chǎn)生了明顯的沖突。例如，按照現(xiàn)行的律師會見制度，律師的會見權(quán)并不是一種單靠律師的積極作為就可以自動實現(xiàn)的權(quán)利，其實現(xiàn)過程包含著兩個密不可分的階段：一是律師的申請；二是偵查機關(guān)的批準和未決羈押機構(gòu)的許可。而根據(jù)新律師法的規(guī)定，律師會見在押嫌疑人既不需要取得偵查機關(guān)的審批，也不必經(jīng)過看守所的批準，而是持三種證件直接進行這種會見。又如，現(xiàn)行刑事訴訟法賦予偵查人員參與律師會見過程的權(quán)利，而司法實踐中偵查人員由于擔心律師會見可能帶來嫌疑人翻供的問題，因此普遍對律師會見過程采取在場監(jiān)視的做法。而根據(jù)新律師法的規(guī)定，律師會見在押嫌疑人時“不受監(jiān)聽”。這就意味著偵查人員不得參與律師的會見過程，也不能通過電話監(jiān)聽、設(shè)置秘密裝置等方式監(jiān)視律師的會談過程。再如，10年來的司法實踐表明，偵查人員對于律師與在押嫌疑人會談的內(nèi)容，可以實施直接或間接的干預，對于那些涉及“案情”的會談，偵查人員可以直接予以制止，甚至直接中斷律師的會見過程。而根據(jù)新律師法的規(guī)定，律師有權(quán)在偵查人員不在場的情況下進行會見，其會談也就當然不受偵查人員的干預了。

新律師法所確立的“書本會見制度”，與司法實踐中存在的“現(xiàn)實會見制度”存在如此重大的差異，以至于各級公安機關(guān)普遍將新的制度設(shè)計視為對偵查機關(guān)批準會見權(quán)和看守所審批會見制度的嚴峻挑戰(zhàn)。根據(jù)眾所周知的事實，無論是負責起草這部法律的司法部，還是通過這部法律的全國人大常委會，都沒有對新的律師會見制度進行過專門的改革試驗，也沒有對一些地方進行類似試驗的效果進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和經(jīng)驗總結(jié)，甚至就連過去經(jīng)常進行的立法協(xié)調(diào)工作也沒有去做。于是在公安部門堅持對律師會見進行“雙重審批”并進行現(xiàn)場監(jiān)視的情況下，立法機關(guān)就強力推行一種近乎剝奪偵查機關(guān)審批權(quán)、看守所許可權(quán)以及偵查人員在場權(quán)的新制度，這就不可避免地帶來各級公安機關(guān)抵制新律師法的問題。要知道這種“無障礙會見”制度一旦付諸實施，就意味著公安機關(guān)的偵查部門失去了對律師會見的約束力，嫌疑人在律師指引或暗示下推翻口供、改變陳述甚至建立攻守同盟的情形肯定會大幅度上升，這無疑會影響公安機關(guān)偵查破案的效果。公安機關(guān)出于偵查破案的考量和本部門利益的維護，而將全國人大常委會通過的律師法予以架空，使得這一法律的實施出現(xiàn)嚴重的危機，這肯定是立法機關(guān)始料未及的。

其次，法律移植已經(jīng)成為中國立法機關(guān)迅速推進“法制建設(shè)”的重要途徑。通過移植和借鑒西方國家的法律制度，立法機關(guān)固然可以在短時間內(nèi)完成“修律”的工作，但這些源自異域的法律制度，由于缺乏必要的保障機制，最終變得難以實施。近三十年來，中國立法機關(guān)為了解決“無法可依”的問題，在一片法制空白的基礎(chǔ)上迅速頒布實施了一部又一部的法律；為了完成初步建立“社會主義法律體系”的立法目標，立法機關(guān)對于社會生活的各個領(lǐng)域都作出了建立法律規(guī)范的立法努力。而在短時間內(nèi)難以總結(jié)出較為成熟的法制經(jīng)驗的情況下，立法機關(guān)秉承“洋為中用”的宗旨，大規(guī)模地移植和引進西方國家的法律制度。盡管立法機關(guān)再三強調(diào)要借鑒西方國家的“有益經(jīng)驗”，法律移植要“符合本國的國情”，但是，一些帶有鮮明西方特色的法律制度還是源源不斷地被確立在中國成文法之中。與此同時，法學界對這種法律移植運動也采取了鼓勵、支持甚至身體力行的態(tài)度，不僅通過法學論著倡導“以西方為師”的立法方式，而且還直接以西方法律為藍本起草出帶有超前性的“專家建議稿”，從而對立法機關(guān)的“修律”進程施加積極的影響。這一點在近年來的刑事訴訟立法和證據(jù)立法活動中體現(xiàn)得尤為明顯。（注釋5：近年來，有關(guān)刑事訴訟立法和證據(jù)立法的學者建議稿已經(jīng)出版了多部，影響較大的有陳光中：《中華人民共和國刑事證據(jù)法專家擬制稿（條文、釋義與論證）》，中國法制出版社，2004年版；徐靜村：《中國刑事訴訟法（第二修正案）學者擬制稿及立法理由》，法律出版社2005年版；陳衛(wèi)東：《模范刑事訴訟法典》，中國人民大學出版社，2005年版。）

但是，西方法律制度不是憑空產(chǎn)生的，而都有其特定的社會環(huán)境，也有一系列特定的制度保障機制。中國立法機關(guān)可以在短時間內(nèi)將某一源自西方的制度引進過來，卻很難同時將這一制度所賴以發(fā)揮作用的保障機制照搬過來。而法律制度與作為工具的器物并不完全相同，一旦脫離其所賴以維系的制度環(huán)境，往往就變成難以操作的技術(shù)規(guī)程而已。這一點在律師法的制定和實施過程中也有深刻的教訓。

例如，為解決律師“閱卷難”的問題，新律師法確立了一項重要的規(guī)則：辯護律師在審查起訴階段可以查閱、摘抄和復制全部案卷材料。假如這一規(guī)則能夠得到順利實施的話，那么，律師就可以在審查起訴階段接觸控訴方所掌握的案卷材料，從而可以進行充分的防御準備。但在中國刑事審判前程序中，任何法官都無法參與這一階段的訴訟活動，審查起訴是檢察機關(guān)在案件偵查終結(jié)后所實施的單方面審查活動，這一程序不僅缺乏中立司法官員的主持和參與，而且也不存在典型的控訴、辯護和裁判三方共同參與的訴訟形態(tài)。在這種由審查起訴的檢察官與嫌疑人構(gòu)成的二元構(gòu)造中，前者既是發(fā)動刑事追訴的訴訟一方，又是審查起訴階段所有問題的權(quán)威裁判者。這就應驗了拉德布魯赫的那句名言：“假如原告就是法官，那么，只有上帝才能充當辯護人”。法律即便明文確立了律師的閱卷權(quán)，允許律師在審查起訴階段查閱、摘抄和復制全部案卷材料，主持審查起訴活動的檢察官在決定是否準許方面也會擁有幾乎不受限制的自由裁量權(quán)。這顯然說明，閱卷權(quán)與會見權(quán)一樣，也不是單靠律師的積極作為就可以自動實現(xiàn)的權(quán)利，辯護律師要成功地獲得查閱控方案卷的機會，就只能向有關(guān)司法機關(guān)提出閱卷的申請。但是，預審制度的缺失，使得辯護律師的閱卷權(quán)缺乏充分的司法保障。律師向檢察機關(guān)申請查閱案卷，這本身就帶有“與虎謀皮”的意味，查閱案卷能否成功，最終依賴于檢察機關(guān)的自由裁量；辯護律師一旦在查閱控方案卷方面受阻，也無法向法官申請發(fā)布強制閱卷令??

其三，中國立法機關(guān)盡管可以通過“修律”來啟動某一領(lǐng)域的制度變革，卻很難通過具體的改革試驗項目，來科學地評估有關(guān)制度變革可能產(chǎn)生的積極效果，也難以預測這種改革可能帶來的社會風險，結(jié)果，一些憑借良善的意愿而推行的制度變革，在實踐中卻變得無法操作。

一般說來，中國立法機關(guān)主要是通過立法調(diào)研的方式來形成法律草案的。立法機關(guān)要么通過向法院機關(guān)、檢察院機關(guān)、公安機關(guān)、律師界和法學界進行專門的座談，要么通過召開由各界人士共同參與的綜合性研討會來征集需要重新規(guī)范的法律事項，形成有關(guān)的法律修改方案，并將初步擬定的法律草案進行征求意見。應當說這種立法方式對于爭議不大的立法事項來說確實是無可厚非的。但對于那些涉及多個國家機關(guān)權(quán)力重新分配、關(guān)系公民基本權(quán)利保障甚至有可能帶來法律制度重大變革的立法問題，這種立法方式就具有明顯的局限性。立法機關(guān)所提出的法律修改方案沒有經(jīng)過專門的試點，無法考察這些改革措施的社會效果，使得這種立法活動帶有不同程度的冒險性和不可預期性。有的時候，立法機關(guān)推行的某一改革恰好取得了積極效果。但這種“變法修律”的成功卻往往帶有相當大的偶然性。而在其他立法活動中，這種立法方式就未必有那么大的幸運。立法機關(guān)沒有辦法通過對相關(guān)制度變革進行有針對性的改革試驗，在一定數(shù)量的法院、檢察院和公安機關(guān)根據(jù)新的制度安排來辦理案件，也無法進行跟蹤觀察和調(diào)研，從而收集旨在檢驗制度變革效果的案例、數(shù)據(jù)和分析資料。不僅如此，立法機關(guān)盡管也征求了社會各界的意見，但那些提供立法咨詢意見的人士，要么在認識上存在一定的偏見和局限，要么與立法事項存在一定的利益牽連，所發(fā)表的意見未必就能切中相關(guān)立法問題的要害之處。結(jié)果有關(guān)制度改革方案即便全面、客觀地吸收了各界人士的立法建議，最終通過的法律也未必會取得理想的實施效果。（注釋6：有關(guān)1996年刑事審判方式改革的背景、方案及其實施效果，可參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》，中國人民大學出版社2000年版，第7章；另參見陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2008年版，第107頁以下。）

這種通過立法調(diào)研形成法律草案并推動法律頒行的做法，既難以發(fā)現(xiàn)舊制度的癥結(jié)之所在，也無法提出一種具有可行性的新制度，更有可能使已經(jīng)發(fā)生法律效力的規(guī)則不能發(fā)揮實際的規(guī)范作用。新律師法就律師“調(diào)查取證權(quán)”所作的立法努力，就是一個值得反思的例子。

根據(jù)1982年的《律師暫行條例》，律師作為“國家法律工作者”，有權(quán)向有關(guān)單位和個人調(diào)查取證，“有關(guān)單位、個人有責任給予支持”。1996年頒布的律師法將律師的身份確立為“為社會提供法律服務的專業(yè)人員”，并規(guī)定律師“經(jīng)有關(guān)單位和個人同意，可以向他們調(diào)查情況”。與此同時，1996年修訂后的刑事訴訟法也規(guī)定，辯護律師“經(jīng)證人或者其他有關(guān)單位和個人同意”，可以收集有關(guān)證據(jù)材料。應當說，立法機關(guān)對律師調(diào)查權(quán)在

法律表述上發(fā)生的變化，有著對這一權(quán)利加以限制的意味。因為律師法和刑事訴訟法一旦要求律師的調(diào)查以“取得有關(guān)單位和個人同意”為前提，就意味著“有關(guān)單位和個人”擁有了配合和不配合律師調(diào)查的自由選擇權(quán)，律師的調(diào)查取證不具有任何法律約束力。這一點，被幾乎所有研究者視為造成辯護律師“調(diào)查難”的制度原因。10年來，律師界普遍呼吁取消這種調(diào)查要“取得被調(diào)查單位和個人同意”的法律條款，并將此視為解決律師調(diào)查難的關(guān)鍵步驟。在律師界的推動下，立法機關(guān)在新律師法中最終取消了這一限制性規(guī)定，允許律師有權(quán)向“有關(guān)單位和個人”進行調(diào)查，不需要取得他們的同意。然而，這部法律實施一年來的情況表明，律師“調(diào)查難”問題依舊存在著，而沒有得到根本的解決。律師在向銀行、海關(guān)、稅務、工商管理、保險公司的調(diào)查取證方面，經(jīng)常遇到無理拒絕的情況。立法機關(guān)的“修律”活動顯然沒有達到預期的效果。（注釋7：有關(guān)新律師法實施后律師的調(diào)查取證困難問題，可參見王新友等：“新律師法實施一年，三大執(zhí)業(yè)難題幾何突破？”，《檢察日報》2009年6月1日。另參見廉穎婷：“律師調(diào)查取證難尋求制度突破”，《法制日報周末版》2007年7月31日。）

律師既然不具有“國家法律工作者”的身份，不享有任何國家公權(quán)力，當然也就不擁有“強制調(diào)查權(quán)”。在這一方面，律師的“調(diào)查取證”顯然與公檢法機關(guān)的偵查權(quán)和調(diào)查權(quán)是不可同日而語的。事實上，律師的“調(diào)查取證”帶有“任意調(diào)查”的屬性，與一般的民間調(diào)查、社會調(diào)查并無實質(zhì)的區(qū)別。立法機關(guān)無論是否規(guī)定律師調(diào)查要取得“有關(guān)單位和個人的同意”，律師都只能對那些愿意配合調(diào)查的單位和個人進行調(diào)查。對于那些拒絕——甚至“無理拒絕”——接受調(diào)查取證的單位和個人，律師并沒有采取強制性措施的權(quán)利，也當然不能采取諸如威脅、引誘、欺騙、賄買等非法調(diào)查手段。中國立法機關(guān)沒有進行任何形式的改革試點，也沒有進行有針對性的立法效果的充分評估，就以為只要取消“被調(diào)查單位和個人的同意”這一限制性規(guī)定，律師的“調(diào)查難”問題也就迎刃而解了。這顯然是一種一廂情愿的想法，也浪費了一次就辯護制度作出實質(zhì)性調(diào)整的機會。

其四，中國立法機關(guān)的“修律”活動，過分關(guān)注對不同國家機關(guān)利益的協(xié)調(diào)和權(quán)衡，對有關(guān)機關(guān)的利益和訴求過于遷就，卻忽略了一些原則和原理問題，導致制度設(shè)計因背離基本規(guī)律而難以得到實施。

迄今為止，中國立法機關(guān)采取了委托立法與單獨立法相結(jié)合的立法方式。所謂“委托立法”，是指對那些涉及某一專門領(lǐng)域的立法事項，立法機關(guān)委托特定的國家機關(guān)提出法律草案，然后再加以審查、修改和通過的立法形式。例如，最高法院曾被委托提出法院組織法、法官法的草案，最高檢察院被委托提出檢察院組織法、檢察官法的草案，公安部被委托提出人民警察法、治安處罰法的草案，司法部則被委托提出監(jiān)獄法、律師法的草案。而“單獨立法”則是指對那些涉及面廣的重大立法事項，立法機關(guān)自行通過調(diào)研形成法律草案，并在征求各界意見后予以頒行的立法形式。例如，立法機關(guān)近期對合同法和物權(quán)法的制定，對民事訴訟法和刑法的修改，就都屬于這種立法方式。

但是，無論是“委托立法”還是“單獨立法”，立法機關(guān)都更多地關(guān)注對不同國家機關(guān)利益的協(xié)調(diào)。特別是對于那些經(jīng)常涉及公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院和執(zhí)行機關(guān)權(quán)力再分配問題的立法事項，立法機關(guān)更是將大量精力投入到利益權(quán)衡過程之中。應當承認，沒有妥協(xié)就沒有立法，對不同國家機關(guān)的利益訴求和權(quán)力配置進行一定的權(quán)衡，在必要時作出適度的妥協(xié)，從而換取制度改革的推行，這是高明的立法者不能不掌握的政治策略。這種利益協(xié)調(diào)也會換來成功的制度改革。立法機關(guān)基于現(xiàn)實的功利考量，有可能違背基本的制度設(shè)計原理，使得相關(guān)的制度變革出現(xiàn)扭曲的現(xiàn)象。而在“委托立法”過程中，這一問題顯得更加突出。由于那些具有直接利害關(guān)系的國家機關(guān)在主持法律草案的形成過程，而這一草案一旦提交立法機關(guān)，后者所能做的至多是技術(shù)層面的“修補”工作，而一般不可能將法律草案全部推倒重來，因此，這種“委托立法”中存在的利益權(quán)衡問題就顯得尤為嚴重。

新律師法的出臺過程就存在這方面的問題。這部由司法部主持提出草案的法律，充滿了解決律師“會見

[1]難”、“閱卷難”和“調(diào)查難”的豪邁之情，體現(xiàn)了司法行政機關(guān)推進律師制度改革的立法意圖。但是，這種立法活動的極端功利性決定了法律起草部門以快速通過法律作為其行動的目標，而不可能平心靜氣地進行相關(guān)的立法調(diào)研和征求意見工作，更不可能對制度變革所涉及的基本理論問題進行深入細致的研究，對相關(guān)的研究成果也缺乏相應的消化吸收過程。在新律師法中，法律的草擬者對幾個重要的理論問題就沒有給出令人信服的解釋。例如，關(guān)于會見權(quán)的權(quán)利歸屬問題，立法者想當然地以為會見權(quán)就等同于“律師會見在押嫌疑人的權(quán)利”。但是，一個受到未決羈押的嫌疑人、被告人為什么就不能享有要求會見律師的權(quán)利？一個身陷囹圄的嫌疑人既不

熟悉法律規(guī)定，無法預測自己行為的法律后果，而且被剝奪了人身自由，無法進行諸如閱卷、調(diào)查取證等各種防御準備工作。在他最孤立無助、亟需獲得法律幫助的時候，為什么就不能應他的請求，為其安排律師進行會見？其實，真正的會見權(quán)應當是律師申請會見嫌疑人與嫌疑人申請會見辯護律師的雙重組合。立法者假如明白了這一點，就不會按照律師會見在押嫌疑人的單一思路進行制度設(shè)計了。立法者完全可以提出另一種立法思路：在拘留、逮捕后24小時之內(nèi)，保障被羈押者會見律師的權(quán)利；建立律師值班制度，為提出請求的嫌疑人指定提供法律援助的律師；嫌疑人提出會見律師請求遭到無理拒絕的，看守所和偵查機關(guān)都構(gòu)成程序性違法行為，要承擔相應的法律責任??

又如，對于閱卷權(quán)的制度設(shè)計，立法者以為“查閱、摘抄和復制案卷材料”屬于辯護律師專屬的訴訟權(quán)利，無論是嫌疑人還是被告人都無權(quán)親自行使這一權(quán)利。但辯護活動的實踐表明，嫌疑人、被告人假如不能親自行使閱卷權(quán)，就會使其辯護權(quán)受到嚴重的消極影響。這主要表現(xiàn)在：無法查閱案卷材料的被告人難以向辯護律師提出針對性的證據(jù)線索，也無法與辯護律師一起制定有力的辯護策略；無法查閱控方案卷筆錄的被告人根本不可能參與法庭上的質(zhì)證過程，對于控訴方的證據(jù)難以提出有力的反駁意見，被告人實質(zhì)上被排除于法庭調(diào)查活動之外；無法查閱控方案卷筆錄的被告人對于案件所涉及的專門領(lǐng)域的證據(jù)材料，難以富有意義地參與法庭辯論過程，也無法提出有力的辯護理由。假如立法者進行深入的實證研究，就會發(fā)現(xiàn)那種拒絕被告人親自閱卷的做法是沒有任何合理性和正當性的。而將閱卷權(quán)只是局限在律師閱卷權(quán)的范圍內(nèi)，勢必導致作為辯護權(quán)重要組成部分的閱卷權(quán)難以有較大的改革擴展空間。

再如，對于律師調(diào)查取證權(quán)的制度安排，立法者對律師的調(diào)查取證產(chǎn)生了誤解，以為律師擁有“強制調(diào)查權(quán)”。這導致律師法在立法方向上出現(xiàn)了問題。其實，律師所享有的應當是“任意調(diào)查權(quán)”：只要被調(diào)查人服從和配合律師的調(diào)查活動，這種調(diào)查權(quán)就可以得到實現(xiàn)。但是，被調(diào)查人一旦拒絕配合和支持律師的調(diào)查，律師無法采取強制調(diào)查行為，而只能向司法機關(guān)提出調(diào)查取證的申請。可見，對被調(diào)查人而言，律師行使的是任意調(diào)查權(quán)；而對負有保障律師調(diào)查的司法機關(guān)而言，律師所享有的只是“申請強制調(diào)查權(quán)”。律師提出調(diào)查取證的申請之后，司法機關(guān)究竟是親自協(xié)助律師采取調(diào)查行動，還是授權(quán)律師實施暫時的強制調(diào)查措施，這就是需要進一步考慮的問題了。對于律師“調(diào)查權(quán)”的這一制度設(shè)計原理，立法者顯然沒有給予準確的理解。立法者一味地滿足司法行政機關(guān)的立法豪情，只知道順應律師界所謂“解決律師調(diào)查難”的立法呼聲，卻沒有研究律師調(diào)查取證問題的規(guī)律，結(jié)果作出了一種違背經(jīng)驗和常識的制度設(shè)計。

三、立法技術(shù)問題

經(jīng)過三十余年的努力，中國立法機關(guān)所頒布的法律不僅具有越來越大的規(guī)模，而且擁有了越來越健全的體系。但是，這些法律在實施中經(jīng)常出現(xiàn)一種奇怪的現(xiàn)象：它們一經(jīng)頒布實施，就很快被各種法律細則、法律解釋甚至地方性法規(guī)所取代和架空了。這些細則、法律解釋和地方性法規(guī)最終成為具有約束力的法律規(guī)范，而立法機關(guān)頒布的成文法典則僅僅成為提供抽象法律原則的宣示性文件。另一方面，在某一法律生效實施之后，一旦沒有相關(guān)細則、法律解釋來提供具體可行的操作性規(guī)則，那么，該法律往往會陷入無法實施的境地，無論是司法機關(guān)還是行政執(zhí)法機關(guān)會因為對一些條文存在不同的理解，而對法律采取各取所需式的解釋，以至于造成法律執(zhí)行的混亂。1996年立法機關(guān)通過的刑事訴訟法在實施后不久，就出現(xiàn)了這一問題。（注釋8：有關(guān)1996年修訂后的刑事訴訟法實施中出現(xiàn)的問題，可參見陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社，2008年版，第8章。）

造成上述現(xiàn)象的原因究竟是什么？在筆者看來，這與立法機關(guān)一直堅持的“宜粗不宜細”的立法原則有著密切的關(guān)系。中國恢復法制建設(shè)之初，面對“百廢待興”的立法局面，一些立法決策人士在堅持立法宜吸收成熟經(jīng)驗的同時，也提出了“邊立法、邊完善”、“法律要備而不繁”的主張，認為法律要達到完備的程度，但基本法律的規(guī)定不能過于繁瑣和細化，只能被用來解決最重要的問題。提出這一觀點的背景在于，中國各地的情況千差萬別，所要規(guī)范的事項本身也是十分復雜的，而在改革開放和法制建設(shè)剛剛起步，立法經(jīng)驗十分欠缺，立法工作具有很大程度的探索性和試驗性。在此情況下，立法只能確立“原則性的規(guī)定”，而不可能頒行一些十分繁瑣、具體的規(guī)定。于是，基本法律的概括性和原則性，只能靠相關(guān)的法律細則、法律解釋和地方性法規(guī)來加以彌補。

[2]當然，在經(jīng)驗成熟之后，立法機關(guān)還可以吸收各方面的經(jīng)驗和教訓，對法律進行逐步的完善（P.3）。

在法制建設(shè)恢復的初期，立法機關(guān)為解決“無法可依”問題所采取的這種立法原則，是有其合理性和正當性的。但是，在我國法律的完備性取得較大進展、法律體系已經(jīng)初步形成的今天，這種“宜粗不宜細”的立法指導原則如果得到繼續(xù)推行，立法機關(guān)就不可能掌握較為成熟的立法技術(shù)，更不可能在法律的有效實施方面獲得成功。尤其是立法機關(guān)在很多方面所要追求的不再是“有法可依”的目標，而是如何通過修改法律推動制度變革的問題，這一立法原則所帶來的立法技術(shù)問題就更為嚴重了。

事實上，立法機關(guān)要通過“修律”方式推動制度的變革，除了要有科學的立法方法，確立一些既符合基本原理又具有實施可能性的法律規(guī)范以外，還需要掌握較為成熟的立法技術(shù)，使得所通過的成文法典可以轉(zhuǎn)化為有效規(guī)范人們行為的操作指南。換言之，一次成功的“變法修律”活動，注定是立法內(nèi)容與立法形式的完美結(jié)合。不具備相對成熟的立法技術(shù)，立法機關(guān)所通過的法律就無法與執(zhí)政者所宣示的政策嚴格地加以區(qū)分，可能變成一些不具有可操作性的宣言和口號，甚至變成令執(zhí)法者無所適從的一紙空文。沒有完備的立法技術(shù)加以保障，立法機關(guān)所推行的制度變革，縱然具有較為高遠的立法意圖，也難以完成廢棄舊制度、推行新制度的使命。

在以下的分析中，筆者擬以新律師法所確立的新制度為樣本，對相關(guān)的立法技術(shù)問題作出簡要的分析（注釋9：關(guān)于刑事訴訟法的立法技術(shù)問題，筆者以前曾進行過初步的研究，參見陳瑞華：《程序性制裁理論》，中國法制出版社2005年版，第一章。）。當然，作為一種主要旨在規(guī)范律師職業(yè)的組織法律，律師法注定只能提供一種“備而不繁”的立法樣式，而不可能對辯護律師的“會見”、“閱卷”和“調(diào)查取證”問題作出完備的規(guī)定。但是，我們完全可以從立法技術(shù)的角度，分析該法就這三個問題所確立的新制度是否具有實施的可能性。

第一，現(xiàn)行法律確立了大量宣示性、口號性和倡導性的規(guī)范，條文表述過于原則、抽象和概括，不具有最起碼的可操作性。這導致中國法律在立法技術(shù)上難以與政策產(chǎn)生實質(zhì)性的區(qū)別。

在立法宗旨和立法目標方面，法律與政策確實具有十分密切的聯(lián)系，甚至就連“法律是實現(xiàn)特定政策目標的手段”這一表述，也都具有一定的合理性。但在立法技術(shù)層面上，法律與政策就產(chǎn)生了較大的區(qū)別。一般說來，政策作為執(zhí)政者治國方略和價值取向的表達，帶有很強的宣示性、口號性和倡導性，而不一定具有較強的可操作性。法律規(guī)范中的“原則”部分，通常與各種“政策表述”較為接近。中國法律在其總則部分通常會明文確立一系列“原則”，但這些原則假如沒有體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計之中，最終也會形同具文，而難以轉(zhuǎn)化為有效的行為規(guī)范。與政策表述區(qū)別較大的往往是法律規(guī)范中的“規(guī)則”和“制度”。前者是一種非常具體明確的行為規(guī)范，而后者則是若干個具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的規(guī)則組成的綜合體。無論是規(guī)則還是制度，都具有明確的權(quán)利內(nèi)容、具體的義務要求以及清晰的責任條款，使得任何人都可以預測自己權(quán)利行使的方式以及行為的法律后果。

中國刑事訴訟立法存在的突出問題，就是“法律規(guī)范政策化”的問題。諸如“被告人有權(quán)獲得辯護”、“證人應當出庭作證”、“嚴禁刑訊逼供”等法律規(guī)范的表述，就具有較為明顯的政策表述的痕跡。即便在辯護律師諸項權(quán)利的表述上，刑事訴訟法也沒有脫離政策表達的傾向，而無法確立真正意義上的法律制度。例如，根據(jù)1996年刑事訴訟法的規(guī)定，律師“有權(quán)會見在押的犯罪嫌疑人”，“有權(quán)向偵查機關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名”，“可以為犯罪嫌疑人申請取保候?qū)彙保翱梢圆殚?、摘抄、復制本案的訴訟文書、技術(shù)性鑒定材料”，“可以收集與本案有關(guān)的材料”，“可以申請人民檢察院、人民法院收集、調(diào)取證據(jù)”。這些帶有授權(quán)性的法律條款，所表達的只是法律允許辯護律師行使有關(guān)訴訟權(quán)利的意思。但是，偵查機關(guān)假如拒絕律師的會見和取保候?qū)徴埱螅瑱z察機關(guān)一旦不批準律師的閱卷請求，法院如果拒絕律師的調(diào)查取證申請，這些法律規(guī)范將變成無法實施的一紙空文。又如，新律師法對律師權(quán)利所作的新規(guī)定，也同樣沒有超出政策表述的境界，而不具有法律規(guī)范所應當具備的明確性和可操作性。諸如律師“會見犯罪嫌疑人、被告人，不被監(jiān)聽”，“有權(quán)查閱、摘抄、復制與案件有關(guān)的訴訟文書及案卷材料”，“可以向有關(guān)單位和個人調(diào)查與承辦法律事務有關(guān)的情況”等法律規(guī)定，在立法技術(shù)上與刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定幾乎達到十分相似的程度。在立法技術(shù)層面上，如此多的法律規(guī)范竟然都采取了政策表述的方式，而沒有建立起較為完整的邏輯結(jié)構(gòu)，這不能不令人感到疑惑不解：立法者究竟是要建立一種具有法律約束力的行為規(guī)范，還是僅僅滿足于倡導一種帶有傾向性的原則？從新律師法的立法形式來看，幾乎所有規(guī)范都缺少實施性條款、懲罰性條款和救濟性條款。在下面的分析中，筆者將要證明，沒有這些條款，任何法律規(guī)范都將是不具有可操作性的。

第二，現(xiàn)行法律對某一領(lǐng)域所做的制度變革，通常沒有確立相應的實施性條款，使得權(quán)利難以實現(xiàn)，義務無法履行，禁令難以達到“令行禁止”的效果。

應當承認，任何一項立法活動所要解決的往往是若干個關(guān)鍵的問題，立法者只要在這些問題上取得實質(zhì)性的突破，就可以達到“變法修律”的基本目標了。在刑事訴訟立法過程中，這些關(guān)鍵問題通常都以授權(quán)性、義務性或者禁止性規(guī)范的形式確立在成文法典之中，成為立法者所要力圖完成的立法使命。但是，任何帶有一定超前性的制度安排都不可能自動地得到實現(xiàn)，而必須有一系列具體的實施性條款加以保障，使得這些抽象、概括的制度能夠通過可操作的規(guī)則來加以實現(xiàn)。

在律師會見權(quán)的實施方面，無論是刑事訴訟法還是律師法似乎都缺乏幾個方面的法律條款：一是律師只需要向看守所提出會見的申請，會見無須取得偵查機關(guān)的批準；二是對于律師的會見申請，看守所只須審查律師攜帶的證件是否齊全，而無權(quán)進行其他任何形式的審查；三是看守所需要提供明確的接待律師會見時間表，在明確公示的時間內(nèi)，律師會見持續(xù)的時間不受限制，會談的內(nèi)容也不受監(jiān)聽；四是律師會見一旦受到阻礙，有權(quán)向?qū)ｉT的司法官員（如法官）提出會見的申請，法官經(jīng)過審查，可以直接發(fā)布要求看守所無條件服從的命令；五是在準許會見方面需要設(shè)定的例外情形??

在律師閱卷權(quán)的實施方面，法律則沒有確立以下實施性條款：一是律師查閱、摘抄、復制案卷材料的范圍和具體方式；二是檢察機關(guān)批準律師閱卷申請的時間；三是檢察機關(guān)不批準閱卷的理由和情形；四是在不批準律師閱卷的情況下，準許律師閱卷的最后時間；五是在檢察機關(guān)拒絕律師查閱案卷申請的情況下，律師向法院申請閱卷的方式??

在律師調(diào)查取證方面，立法者要保障律師切實有效地行使這一權(quán)利，也應當確立以下實施性條款：一是律師調(diào)查取證權(quán)的具體內(nèi)容，包括調(diào)取物證、書證、視聽資料的權(quán)利，向證人進行詢問案情的權(quán)利，要求證人出庭作證的權(quán)利；二是在有關(guān)單位和個人拒絕配合調(diào)查的情況下，律師申請司法機關(guān)提供司法保障的方式；三是在有關(guān)證人拒絕接受律師詢問的情況下，律師申請司法機關(guān)通知其出庭作證的方式；四是司法機關(guān)一旦決定批準律師的調(diào)查取證申請，究竟是采取親自派員調(diào)查取證的方式，還是采取授權(quán)律師實施強制性調(diào)查取證的方式；五是司法機關(guān)拒絕批準律師調(diào)查取證申請的理由和情形??

正是這些帶有較強技術(shù)性和操作性的法律條款使得律師的三項訴訟權(quán)利具有實現(xiàn)的可能性。但令人遺憾的是，新律師法所提出的制度改革方案，立法精神盡管是值得高度肯定的，所要實現(xiàn)的立法意圖也是符合正義理念的，卻由于沒有任何實施性條款加以保障，造成律師的權(quán)利無法實現(xiàn)，公檢法三機關(guān)也難以承擔各自的法律義務。沒有具體的實施性條款，任何法律規(guī)范將不會提供明確具體的行為指南，執(zhí)法主體將在履行義務的方式、時間、范圍、途徑以及法定免責情形等一系列問題上無所適從。

第三，大量法律規(guī)范沒有相應的懲罰性條款，使得違反法律規(guī)范的行為無法受到有效的制裁，被侵犯法律權(quán)利的人也無法得到及時的補救和撫慰。有法律則必有制裁。無論是授權(quán)性規(guī)范，還是義務性或禁止性規(guī)范，都必須在附有明確的懲罰性條款的前提下，才能得到有效的實施。懲罰性條款主要通過兩種方式來發(fā)揮其行為規(guī)范的作用：一是制裁違法者和侵權(quán)者，使其因違法行為所獲取的利益受到剝奪，使其因侵權(quán)行為而遭受利益上的損失，這既可以阻遏其進一步采取違法行為的動機，也對那些潛在的違法者構(gòu)成一種嚴厲的威懾效應；二是補救和撫慰違法行為的受害者，使得這些權(quán)利遭受損失的人獲得經(jīng)濟上、心理上的補救，并由此獲得精神上的快慰。由此進行反向推論，假如不建立任何懲罰性條款，那么，授權(quán)性規(guī)范就將因為沒有對侵權(quán)行為的制裁性后果而變得難以實施，相關(guān)的權(quán)利保障也難以得到實現(xiàn)；義務性規(guī)范會因為拒絕履行義務的人不受懲罰而變成一種不可實現(xiàn)的規(guī)范；禁止性規(guī)范也會因為違反禁令的人不受任何懲罰而導致無法“令行禁止”。

從懲罰的方式來看，懲罰性條款大體有實體性制裁和程序性制裁兩種方式：前者是一種“責任自負”的懲罰方式，也就是通過追究違法者、侵權(quán)者個人的法律責任，使其遭受一定的的利益損失，如受到民事制裁，承受經(jīng)濟損失；受到行政制裁，承擔名譽的、財產(chǎn)的或自由的損失；受到刑事責任的追究，在受到國家定罪譴責之后，遭受嚴厲的財產(chǎn)、自由乃至生命的代價。所謂程序性制裁，也就是“宣告無效”的懲罰方式，司法機關(guān)通過宣告

違法行為的“違法性”，回復到違法行為發(fā)生前的狀態(tài)，令違法行為連同其所產(chǎn)生的結(jié)果都被排除于生效法律行為之外。而在回復到違法行為發(fā)生之前的狀態(tài)之后，根據(jù)違法行為的不同程度，這種懲罰方式還有違法者可以補救與不可補救之分別。（注釋10：例如，非法證據(jù)排除規(guī)則就體現(xiàn)了一種“不可補救的無效”的制裁方式，而撤銷原判、發(fā)回重審制度則屬于一種“可補救的無效”的制裁方式。參見陳瑞華：《程序性制裁理論》，中國法制出版社2005年版，第159頁以下。）新律師法對于律師的“會見”、“閱卷”和“調(diào)查取證”所確立的法律規(guī)范，就屬于沒有懲罰性條款加以保障的規(guī)范。首先，對于看守所、偵查機關(guān)拒絕批準律師會見的行為，對于檢察機關(guān)拒絕律師閱卷的行為，對于檢察機關(guān)、法院拒絕保障律師調(diào)查取證的行為，新律師法都沒有確立任何形式的“責任追究”條款，公檢法三機關(guān)既不可能因此承受民事責任、行政責任，更不可能因此而受到刑事追究。其次，對于偵查機關(guān)、公訴機關(guān)和法院違反法律程序、剝奪律師各項訴訟權(quán)利的行為，新律師法沒有確立任何形式的程序性制裁措施，法院無法對那種通過剝奪律師會見權(quán)來完成的偵查行為，作出排除非法證據(jù)的制裁方式，無法對那種拒絕律師查閱案卷材料的行為，作出否定相關(guān)證據(jù)之合法性的制裁，上級法院更無法針對下級法院無理拒絕提供調(diào)查取證之程序保障的行為，以及法院無理拒絕通知證人出庭的行為，作出撤銷原判、發(fā)回重審的裁定。

第四，現(xiàn)行法律對公民權(quán)利所作的規(guī)定，沒有相應的程序救濟條款加以保障，使得大量權(quán)利成為“不可救濟的權(quán)利”，被侵權(quán)者既無法獲得行政層面的救濟，也難以獲得中立司法機構(gòu)的聽審機會。

無救濟則無權(quán)利。如果說法律的生命在于實施的話，那么，權(quán)利的靈魂則在于實現(xiàn)。阻礙權(quán)利實現(xiàn)的主要問題在于經(jīng)常發(fā)生的侵權(quán)行為，而權(quán)利實現(xiàn)的主要標志則在于對侵權(quán)行為的有效制裁。對于侵權(quán)行為，法律應當確立專門的救濟途徑，使得被侵權(quán)者有機會將被侵權(quán)的問題訴諸相關(guān)程序，主持這一程序的機構(gòu)可以對侵權(quán)行為進行合法性審查，從而有效地適用相應的懲罰性條款。從提供權(quán)利救濟的主體來看，權(quán)利救濟有行政救濟與司法救濟之分，前者是指被侵權(quán)者向行政機關(guān)所提出的救濟，后者則是指被侵權(quán)者向法院所提出的救濟方式。但救濟無論出自行政機關(guān)還是司法機關(guān)，所要達到的目標都是一致的，那就是通過相關(guān)機構(gòu)侵權(quán)行為合法性的審查，為被侵權(quán)者提供訴諸法律程序、為權(quán)利而斗爭的機會，從而確保相關(guān)懲罰性條款的有效適用。在一定意義上，沒有救濟性條款，也就沒有懲罰性條款。

新律師法所確立的三項重要的辯護權(quán)利，都缺乏專門救濟條款的保障。一方面，面對偵查機關(guān)、看守所無理拒絕律師會見的行為，面對檢察機關(guān)無理拒絕律師閱卷的行為，律師無法向上級公安機關(guān)、上級檢察機關(guān)提出重新審查的請求，或者這種請求即便提出，上級機關(guān)也要么不予受理，要么在受理后作出斷然拒絕的決定。另一方面，對于上述拒絕律師會見、閱卷的行為，以及對于下級法院拒絕為律師的調(diào)查取證提供程序保障的行為，律師也無法向法院提出程序合法性之訴，或者即便提出，法院也往往會予以拒絕受理，律師根本不可能獲得那種“由中立司法機構(gòu)舉行公正審判”的機會。近年來，針對看守所無理拒絕會見的行為，甚至針對個別行政機構(gòu)無理拒絕接受律師調(diào)查取證的行為，有的律師在走投無路之下，向法院提出了專門的行政訴訟請求。但這種訴訟請求幾乎都被法院以“訴訟不屬于行政訴訟的受案范圍”為由，作出了不予受理的裁定。迄今為止，對于律師在會見、閱卷和調(diào)查取證方面受到的侵權(quán)問題，法院仍然不可能提供有效的司法救濟。

第五，對于國家機關(guān)剝奪或限制公民權(quán)利的行為，法律通常采取無限授予的立法方式，而沒有對這種剝奪、限制公民權(quán)利的行為作出有效的規(guī)范和約束，使得國家機關(guān)享有太大的自由裁量權(quán)。根據(jù)現(xiàn)代法治的原則，對于國家機構(gòu)剝奪、限制公民權(quán)利的行為而言，凡是法律不明文授權(quán)的，都應屬于嚴格禁止的；而對于個人而言，凡是法律不明文禁止的，都應屬于允許實施的行為。按照這一原理，法律應當對國家機關(guān)的權(quán)力采取嚴格限制和約束的方式，特別是對那些涉及剝奪或限制公民權(quán)利的官方行為，應當作出盡可能明確、具體的法律規(guī)范，使其可能出現(xiàn)的濫用自由裁量權(quán)的可能性降到最低限度。但是，假如立法者反其道而行之，在對公民權(quán)利作出政策性宣示之后，對國家機構(gòu)剝奪、限制該項權(quán)利的行為作出無限授予的立法方式，而不作出任何明確、具體的限制性規(guī)定，那么，這種剝奪、限制公民權(quán)利的行為就幾乎沒有不濫用的。

現(xiàn)行刑事訴訟法為我們提供了大量的此類例子。在這部法律中，幾乎到處充斥著這種無限授予國家權(quán)力的條款：公檢法三機關(guān)對于法定情形下的嫌疑人、被告人，可以取保候?qū)?，也可以監(jiān)視居住；審判人員在法庭審理過程中，可以通知證人出庭作證，也可以當庭宣讀未到庭證人的證言筆錄；法庭審理結(jié)束后，審判人員可以當庭

宣判，也可以定期宣判；二審法院對于事實不清的案件，可以發(fā)回重審，也可以直接改判??（注釋11：有關(guān)這類問題的詳細分析，參見陳瑞華：《程序性制裁理論》，中國法制出版社2005年版，第28頁以下。）中國司法實踐的經(jīng)驗表明，只要法律對某一國家權(quán)力作出了這種無限授予的立法方式，這種權(quán)力的行使過程就都出現(xiàn)了問題。這是因為，有關(guān)國家機構(gòu)在行使某一權(quán)力時既然享有近乎恣意的自由裁量權(quán)，那么，它就可以按照最便于行使權(quán)力、最有利于維護部門利益的方式來進行相應的選擇。公安機關(guān)偏向于采取取保候?qū)彛瑱z察機關(guān)則傾向于采取監(jiān)視居??；在絕大多數(shù)案件中，法官都沒有通知證人出庭作證，而是宣讀證言筆錄；在大多數(shù)案件中，法院都采取了定期宣判的方式，而在定期宣判方面甚至做到了沒有任何期限的限制；二審法院對于事實不清的案件，幾乎普遍優(yōu)先選擇發(fā)回重審的方式。

新律師法對律師三項權(quán)利的規(guī)定，很容易被那些旨在限制這些權(quán)利的條款所架空。早在1996年，立法機關(guān)在準許律師介入審判前程序的同時，還作出一些旨在限制這些權(quán)利的規(guī)定，例如，涉及國家秘密的案件，嫌疑人聘請律師，應當經(jīng)過偵查機關(guān)的批準；律師會見在押嫌疑人，偵查機關(guān)根據(jù)案件情況和需要，可以“派員在場”；涉及國家秘密的案件，律師會見在押嫌疑人，應當經(jīng)過偵查機關(guān)的批準。這些至今還在發(fā)生法律效力的條款，在限制律師會見在押嫌疑人方面，幾乎授予偵查機關(guān)無限的自由裁量權(quán)。我們可以提出以下疑問：刑事訴訟過程中“國家秘密”究竟是什么？如何對這些涉及“國家秘密”的案件作出范圍上的界定？究竟根據(jù)哪些“情況”和“需要”來作出“派員在場”的決定？假如案件不涉及“國家秘密”，律師會見要不要經(jīng)過偵查機關(guān)的批準？偵查機關(guān)究竟委派哪一部門來批準律師的會見請求??正是由于刑事訴訟法對這些問題的規(guī)定是含混不清的，偵查機關(guān)事實上擁有了任意解釋的空間，而在限制、剝奪律師會見權(quán)方面，達到了恣意選擇的程度。偵查機關(guān)既然成為是否批準律師會見、是否派員在場等問題的裁判者，那么它勢必按照最有利于本機構(gòu)行使權(quán)力的方式來作出相應的裁判。而根據(jù)眾所周知的事實，偵查機關(guān)顯然更關(guān)注富有效率的偵查、成功的破案，而偵查人員則關(guān)心大幅度的立功嘉獎和減少負面的業(yè)績考核問題，而這一切都要取決于在押嫌疑人供述犯罪事實、不翻供以及提供更多的犯罪事實線索。在這種部門利益的激勵下，享有無限自由裁量權(quán)的偵查機關(guān)還會選擇有利于律師行使權(quán)利的做法嗎？答案顯然是否定的。中國司法實踐的情況充分表明，無限授予國家機構(gòu)權(quán)力的立法方式必然帶來權(quán)力的濫用，并導致公民權(quán)利的萎縮甚至消亡。就律師的會見權(quán)而言，律師會見幾乎普遍需征得偵查機關(guān)的批準，偵查機關(guān)幾乎普遍對律師的會見“派員參加”，而在場參加會見的偵查人員動輒限制律師會見的時間、律師與嫌疑人會談的內(nèi)容，甚至動輒采取警告律師和中斷會見的行為。這種為律師界所普遍抱怨的“會見難”，難道不就是在這種無限授予國家權(quán)力的立法方式所引發(fā)的問題嗎？

注釋:

[1]郭曉宇：“司法部副部長稱需修改律師法深化律師體制改革”，載《法制日報》2005年9月26日。[2]顧昂然：《立法札記——關(guān)于我國部分法律制定情況的介紹（1982-2004年）》法律出版社2006年版。

四、制度變革中的司法能動主義

根據(jù)前面的分析，在推動制度變革方面，立法機關(guān)的“變法修律”活動既存在立法內(nèi)容方面的局限性，也具有立法技術(shù)層面的缺陷和不足。那么，在這種問題重重的“立法推動主義”之外，是否還存在其他的制度變革道路呢？其實，無論是一般意義上的法律改革，還是司法體制的改革，都存在著多種推進改革的路徑。從中共中央政法委員會、國務院一直到最高司法機關(guān)，都在推動著中國的制度變革。20年來的法律改革經(jīng)驗表明，立法機關(guān)在推動制度變革方面所發(fā)揮的作用呈現(xiàn)出逐漸萎縮的發(fā)展趨勢。一方面，立法機關(guān)所頒行的基本法律，往往都是對那些已經(jīng)富有成效的改革經(jīng)驗的立法確認，甚至就連立法機關(guān)對憲法的修改也具有這種確認既有改革成果的性質(zhì)。另一方面，一些制度變革的推動者本著“摸著石頭過河”的理念，在現(xiàn)有法律沒有發(fā)生修正的情況下，通過在部分司法機關(guān)開展試驗的方式，對一些制度設(shè)計進行具有突破性的改革嘗試。這些改革試驗盡管在“合法性”上存在著爭議，有時被視為“背離了現(xiàn)行法律的框架”，卻對于中國諸多領(lǐng)域的制度變革起到了積極而有效的推動作用。在這一方面，中國的法院和檢察機關(guān)在制度變革的推動方面進行了一系列的改革努力，對于中國刑事司法制度的改革作出了持續(xù)不斷的改革探索，使得一種“司法能動主義”的改革道路得以形成。

近年來，司法機關(guān)對于刑事司法改革的探索應當首推最高法院收回死刑核準權(quán)的改革。2007年1月1日，最高法院正式結(jié)束長達二十余年的死刑核準權(quán)下放的做法，將死刑核準權(quán)統(tǒng)一收回，這一改革甚至對于中國的刑事司法改革具有一種“牽一發(fā)而動全身”的輻射效應（注釋1：有關(guān)死刑復核權(quán)收回及其所帶來的“牽一發(fā)而動全身”的影響，可參見陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2008年版，第197頁以下。）。

在死刑核準權(quán)收回的改革之外，最高法院、最高檢察院以及各級地方司法機關(guān)還在一系列領(lǐng)域取得了改革的突破，形成了一種蔚為壯觀的“刑事司法制度改革集群”現(xiàn)象。早在2000年前后，部分基層法院就開始試行“普通程序簡易審”的程序改革，最終推動那種“被告人認罪案件的普通程序”得以確立。從2000年以來，一些基層檢察機關(guān)和基層法院對刑事和解制度進行了積極的改革探索，對于那些被害人與被告人雙方就民事賠償達成和解協(xié)議的案件，采取“和解不起訴”或者從輕處罰的處理方式，這一制度逐漸被各地、各級司法機關(guān)所采納（注釋2：關(guān)于刑事和解制度興起的情況，可參見陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2008年版，第1頁以下。）。早在2005年前后，最高法院就在若干個地方法院進行了量刑程序的改革試點。按照改革者的設(shè)想，量刑制度改革最終的目標是逐步實行適用于全國各級法院的“量刑指導意見”和“量刑程序”（注釋3：有關(guān)量刑程序的改革，參見陳瑞華：“論量刑程序的獨立性”，《中國法學》2009年第1期。）。不僅如此，在長達25年的時間里，少年司法改革走過了一條基層法院進行探索、最高法院吸收成熟經(jīng)驗的改革道路，在諸如圓桌審理、法庭教育、延伸幫教、社會調(diào)查報告、合適成年人、量刑答辯等一系列方面取得了制度創(chuàng)新。甚至在較為敏感和復雜的少年罪犯的“前科消滅”方面，一些地方司法機關(guān)都在進行改革探索，并取得了初步的經(jīng)驗（注釋4：有關(guān)少年司法改革的情況和問題，可參見陳瑞華：“自生自發(fā)：刑事司法改革新經(jīng)驗”，《上海法治報》2009年2月11日。）。

那么，這種由司法機關(guān)推動的制度變革為什么能夠取得較大進展呢？與“立法推動主義”相比，“司法能動主義”究竟具有哪些方面的優(yōu)勢，以至于成為一種不容忽視的制度變革道路呢？對于這一問題，筆者將結(jié)合上述幾個刑事司法改革的經(jīng)驗，從四個方面做出分析。

“司法能動主義”的優(yōu)勢之一，在于司法機關(guān)所推動的改革具有試驗性和探索性，在一個或者若干個基層司法機關(guān)進行改革嘗試，在一定時間周期內(nèi)觀察制度實行的效果，經(jīng)過反復的試驗過程，來逐步發(fā)現(xiàn)適合中國國情的法律制度。在很大程度上，中國究竟應當選擇怎樣的法律制度，這并沒有一個現(xiàn)成的答案。“立法推動主義”的改革道路有一個難以克服的缺陷，那就是誤以為立法決策人士憑借其理性能力，可以尋找到各種切合中國實際情況的制度安排。然而，由于這種立法的靈感要么來自于一些基本理念和基本原則，要么來自于其他國家和地區(qū)的法制經(jīng)驗，而沒有經(jīng)過一場對中國相關(guān)法制經(jīng)驗的總結(jié)和提煉，因此，很多制度改革未必能夠產(chǎn)生良好的效果。與立法機關(guān)不同，司法機關(guān)一般不會貿(mào)然推動那種抽象的法律改革，而是通過改革試驗和制度試點的方式，探索制度變革之路。無論是最高法院還是最高檢察院，都可以運用自身的資源優(yōu)勢，將一些新的制度設(shè)計運用于基層司法機關(guān)的辦案活動之中，然后在一定時間內(nèi)觀察新制度試驗的效果。通過這種觀察和總結(jié)，一些富有成效的改革經(jīng)驗得到及時的積累，而那些效果不甚理想的改革試驗則被排除于改革決策的根據(jù)之外。其實，這種反復進行的試錯過程也就是通常所說的“法律發(fā)現(xiàn)過程”。通過較長時間的改革實驗和制度總結(jié)，最高司法機關(guān)可以逐漸發(fā)現(xiàn)那些適合中國情況的制度設(shè)計，并將其上升為普遍適用的法律規(guī)范。

量刑程序改革就是這方面的典型例子。本來，中國的刑事審判制度更接近于大陸法的審判制度，似乎不可能采納那種源于英美法的定罪與量刑程序相分離的制度安排。但是，中國實行的這種定罪與量刑程序一體化的制度設(shè)計，在司法實踐中產(chǎn)生了越來越多的問題。例如，在量刑過程依附于定罪程序的情況下，整個量刑決策具有不公開、不透明甚至暗箱操作的程序問題，法官既不允許控辯雙方充分提出法定和酌定的量刑情節(jié)，也不允許各方就量刑情節(jié)對量刑的影響進行公開的辯論，從而在量刑裁決方面非常容易濫用自由裁量權(quán)?；趯Ψü贋E用自由裁量權(quán)問題的擔憂，一些地方的檢察機關(guān)早在上世紀90年代就嘗試過“量刑建議制度”的改革，但并沒有取得各級法院的積極響應。而一些基層法院的少年審判部門也曾經(jīng)在法庭辯論階段嘗試過“量刑答辯”或者“量刑聽證”的改革試驗，但由于這種改革僅適用于少年案件，并沒有產(chǎn)生普遍的影響力。直到2005年以后，最高法院才開始在部分法院試驗建立“相對獨立的量刑程序”。從2009年6月開始，這種改革試點逐步向全國120所 12

中級法院和基層法院進行推廣。迄今為止，這種在法庭調(diào)查和法庭辯論階段分別建立專門量刑程序的改革試點，被證明在規(guī)范和約束法官自由裁量權(quán)方面取得了積極效果，量刑程序改革顯然具有被推廣到全國各級法院的可能性（注釋5：參見“嚴格程序，規(guī)范量刑，確保公正——最高人民法院刑三庭負責人答記者問”，《人民法院報》2009年6月1日。）。

司法能動主義的優(yōu)勢之二，在于司法機關(guān)所推行的改革具有自生自發(fā)和自下而上的性質(zhì)，改革往往是由基層司法機關(guān)主動實施，然后逐步被最高司法機關(guān)接納為正當?shù)闹贫茸兏?，因此切合中國司法制度的實際情況，具有可操作性和可實施性?！氨桓嫒苏J罪案件的普通程序”的形成過程就是一個典型例子。最初，立法機關(guān)基于對審判方式改革效果的不可預期，在對普通程序作出加強對抗性的改革之余，還確立了一種僅適用于輕微刑事案件的簡易程序。但是，很多地方的基層法院發(fā)現(xiàn)，如果對那些可能判處三年有期徒刑以上刑罰的案件全部適用普通程序，法院的審判資源將變得不堪重負。而即便是在適用普通程序的案件中，仍然有大量被告人當庭作出了有罪供述，而控辯雙方對這些案件的事實也并不存在太多的爭議，這些案件的審理程序仍然有進一步簡化的空間。于是，一種被稱作“普通程序簡化審”的特殊程序應運而生，并在一些地方的基層法院逐步得到了推行。從這一特殊程序試行的效果來看，在被告人當庭放棄無罪辯護的情況下，法院采用較為簡易的程序進行審理，這在不同程度上縮短了結(jié)案周期，提高了訴訟效率，但同時也沒有帶來明顯的負面效果，因為被告人通過作出有罪供述和選擇這一特殊程序，可以換取法院的從輕量刑，獲得量刑上的實惠，一般也就不再持抵觸態(tài)度。通過總結(jié)這一基層法院的改革經(jīng)驗，最高司法機關(guān)最終發(fā)現(xiàn)了一條有效簡化審判程序、提高訴訟效率的改革道路

[1]。

這一例子足以顯示，法律制度猶如一株株富有生命力的有機體，只要有合適的“土壤”、“水分”和“環(huán)境”，就有誕生、成長和發(fā)育的可能性。由于基層司法機關(guān)對中國法律制度存在的問題有著較為深切的認識，也十分清楚那些書本法律制度的局限性，因此，它們所進行的改革試驗往往能夠切中問題的要害，所進行的制度安排也通常具有很強的可操作性。這種“自下而上”、“自生自發(fā)”的法律改革，具有較為鮮活的生命力，體現(xiàn)著基層司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)新規(guī)則、創(chuàng)造新制度的巨大能量。經(jīng)過最高司法機關(guān)的觀察和總結(jié)，那些具有普遍推廣價值的制度創(chuàng)新最終被轉(zhuǎn)化為一系列的法律規(guī)范，成為具有法律約束力的制度安排。其實，在前面所說的“普通程序簡化審”制度之外，包括量刑程序、刑事和解、少年司法制度在內(nèi)的一系列制度創(chuàng)新，就都是先由基層司法機關(guān)進行試驗，然后由最高司法機關(guān)總結(jié)、提煉為普遍適用的法律制度的。

而相比之下，那種由立法機關(guān)所推動的自上而下的法律改革，則要么因為制度設(shè)計過于理想化，要么因為動輒從國外移植一些現(xiàn)成的法律規(guī)則，而難以產(chǎn)生積極的社會效果，甚至無法為基層司法機關(guān)所接納。有時就連最高法院和最高檢察院所推行的一些法律改革措施，假如不善于從各級司法機關(guān)的改革經(jīng)驗吸取靈感，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，也會出現(xiàn)這種“種下龍種，收獲跳蚤”的尷尬局面。不僅如此，一些法學研究者基于對推進立法進程和司法改革的熱心，也會提出各種旨在改革中國刑事司法制度的“立法建議”或“改革方案”。但假如這些研究者不進行深入細致的經(jīng)驗研究，不進行有針對性的改革試驗，就動輒提出一些十分具體的制度設(shè)計，那么，這種對策研究也是難獲正果的。自從1996年刑事訴訟法的修訂完成以來，法學界提出了多部旨在推動刑事訴訟法再修改的“專家建議稿”，但這些建議稿對于刑事訴訟法的修改進程并沒有發(fā)揮有效的影響，而大都被“束之高閣”了。究其原因，“專家建議稿”過于脫離中國的司法實踐，所提出的改革方案理性有余，而可操作性不足，很多制度設(shè)想來自西方國家的成文法典，對于解決中國刑事司法制度的問題未必富有實效，甚至會引發(fā)新的更大的問題。

或許，真正有生命力的法律制度，既不是立法機關(guān)通過成文法典所創(chuàng)設(shè)出來的，也不是最高司法機關(guān)憑借一廂情愿的努力所想象出來的，更不是法學研究者憑借“理論教條”、借助邏輯推理所“研究”出來的?！胺傻纳谟诮?jīng)驗，而不在于邏輯?！被裟匪勾蠓ü俚倪@一論斷早就提醒我們，法律制度往往是由司法機關(guān)在司法過程中發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造出來的，屬于對那些行之有效的規(guī)則、規(guī)范和制度安排的經(jīng)驗總結(jié)。“司法能動主義”的道路在我國已被證明是法律制度誕生、成長和發(fā)育的必由之路，也是成功的制度變革得到推行的有效路徑。

司法能動主義”的優(yōu)勢之三，在于司法機關(guān)推動的改革試點普遍產(chǎn)生了積極的社會效果，可以有效地解決實踐中存在的問題，化解原來存在的矛盾。

一項法律制度要得到有效的實施，需要具備兩個重要前提：一是符合某種公認的價值理念，具有理論上的正當性；二是取得了積極的社會效果，成功地解決了實踐中的問題，具有現(xiàn)實的必要性。前者一般被視為內(nèi)在的評價視角，后者則屬于一種帶有功利性和實用性的評價標準。

二十年來，中國法學界所堅持的就是上述第一種立場，秉承道德理想主義的旗幟，將諸如“無罪推定”、“正當程序”、“程序正義”、“保障人權(quán)”等奉為刑事司法改革的價值目標，并以這些價值理念為標準，對國外的司法制度加以遴選，對國內(nèi)的制度設(shè)計和制度實踐作出評價，對未來的制度變革提出設(shè)想和預測。然而，由于受種種因素的制約和牽制，這種以“正當程序”為標志的改革思路經(jīng)常遭遇挫折，改革之路步履維艱。但另一方面，那些由司法機關(guān)所推動的法律改革，盡管在理論正當性方面每每受到詬病，在合法性上也備受爭議，卻往往能夠產(chǎn)生積極的社會效果，取得社會各界的贊譽。在處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，面對刑事司法實踐中涌現(xiàn)的層出不窮的問題，那些具有積極社會效果、可以有效解決問題的法律改革，往往會受到各級司法機關(guān)的普遍青睞。

刑事和解的改革就屬于這方面的例子。本來，根據(jù)國家追訴主義的理念，對于犯罪的刑事追訴應當由國家公訴機關(guān)依法統(tǒng)一進行，不受被害人意志的約束。被害人可以就民事賠償問題提起附帶民事訴訟，但對于刑事追訴問題并不擁有決定權(quán)，而最多可以通過參與訴訟過程而發(fā)揮積極的影響作用。但是，在諸如輕傷害、過失犯罪、少年犯罪等案件中，公訴機關(guān)即便取得刑事追訴的成功，也最多帶來三年以下有期徒刑的刑罰結(jié)果，而這往往導致附帶民事訴訟賠償?shù)睦щy。因此，一些地方的基層檢察機關(guān)逐漸進行刑事和解的改革嘗試，對于被害人與被告人就民事賠償達成和解協(xié)議、被告人及時作出民事賠償?shù)陌讣?，可以做出“和解不起訴”的決定。不僅如此，一些地方的基層法院也嘗試對被告人與被害人達成和解協(xié)議、被告人及時履行賠償義務的案件，作出從輕處罰的裁決。由于這種改革試驗很有效地解決了附帶民事訴訟賠償?shù)膯栴}，對于減少被害人的申訴、信訪也具有明顯的積極效果，從而有效化解了被告人與被害人之間的矛盾，減少了雙方結(jié)為世仇的可能性，有利于維護社會的和諧穩(wěn)定，因此，最高司法機關(guān)逐漸承認了刑事和解制度的正當性，這一制度目前已經(jīng)被推廣到全國各地，進行較為廣泛的改革試點。

當然，刑事和解制度的推行，從一開始就面臨著理論上的爭議和道德層面的非議。人們通常會質(zhì)疑這一制度的推行會不會帶來“同樣情況無法受到平等對待”的問題，也就是被告人因為貧富不均難以平等地獲得正義的問題。由于司法機關(guān)依據(jù)被告人承擔民事賠償責任的情況來確定其刑事責任，民事賠償甚至可以變成折抵刑期的砝碼，因此，刑事和解也被批評為“混淆了民事賠償責任與刑事責任的界限”。不僅如此，司法機關(guān)的刑事和解過程具有一定的秘密性和不透明性，這也引起了人們對其自由裁量權(quán)濫用的普遍憂慮

[2]。

盡管面臨前述理論上的爭議，刑事和解制度仍然得到了普遍的推行。在立法機關(guān)沒有修改刑事訴訟法、最高司法機關(guān)沒有制定相應司法解釋的情況下，地方各級司法機關(guān)就已對這一制度進行了改革嘗試，這充分顯示出該項制度在司法界受到歡迎的普遍程度?；蛟S，那種“正當程序”的理念并不是一種沒有例外的的制度評判標準。

“司法能動主義”的優(yōu)勢之四，在于司法機關(guān)推動的改革具有很大程度的漸進性，制度的形成不是來自某種抽象的理念，而是來自基層卓有成效的實踐經(jīng)驗，并被提升為普遍的制度設(shè)計，避免了那種劇烈的制度變革所可能帶來的社會震蕩。

多年以來，法學研究者對于中國法律制度的變革大都持一種較為激進的觀點。這一方面是基于中國法律實施狀況難以令人滿意的現(xiàn)實，人們普遍有一種“尋求改變”的想法，另一方面也是因為越來越普遍的國際交流和對國外法制狀況的了解，使得人們有著促成“另一種法律秩序”的向往。于是，在法學研究者提供的立法藍圖和制度改革設(shè)想之中，各種追求盡可能徹底地拋棄舊制度，盡可能全面地建立新制度的改革思路，躍然紙上，成為“對策法學”研究的基本立場。在很大程度上，法學界的這種激進立法觀念對于立法部門的“變法修律”活動構(gòu)成了某種壓力，一個再穩(wěn)重的立法決策人士，在法學研究者持續(xù)不斷的說服和倡導之下，也會發(fā)生某種程度的改變，在不知不覺之間受到一些抽象理念的影響。

然而，這種激進的立法理念可能會帶來成文法典的大幅度變化，但對于法律制度的有效實施卻未必都是福音。通常情況下，過于激進的“修律變法”所帶來的制度變化，會使執(zhí)法者和公眾無所適從，甚至可能因為利益

上的損失和執(zhí)法的不便而產(chǎn)生抵觸情緒。中國1996年修訂的刑事訴訟法在實施的最初兩年，受到各地公檢法機關(guān)的質(zhì)疑，2007年修訂的律師法在實施的一年多時間里，個別條款受到各地公安機關(guān)的抵制，就是兩個值得反思的例子。

而那種由司法機關(guān)自行推動的改革試驗，卻恰恰可以彌補“立法推動主義”的缺憾和不足。相對于立法機關(guān)的“變法修律”而言，“司法能動主義”所帶來的制度變化具有明顯的漸進性，帶有“逐步推行”和“水到渠成”的特征。表面看來，這種制度形成過程有些保守，改革的步子邁得不是很大，但實際上，這種漸進式的制度變革過程恰恰具有明顯的優(yōu)勢。主持改革試驗的司法官員不僅熟悉司法制度的運作方式，而且對這一制度中存在的諸多問題有著較為深刻的認識。更為難能可貴的是，這些官員對于改革的邊界和困難都有清晰的把握，知道哪些改革是不可操作的，哪些改革是可以順利實施的，而哪些改革通過創(chuàng)造條件又是有可能取得成功的。在宏觀層面的司法體制改革難以取得突破的背景下，由司法機關(guān)自行推動的制度變革會面臨重重的困難和障礙。一些高明的改革者通常善于避開這些障礙，在貌似不可能發(fā)生變革的環(huán)境中尋找可資改革的資源。就如同山間溪流一樣，制度變革也可以在“層巒疊嶂”之間經(jīng)過迂回曲折的探索，最終找到突破口。在很多情況下，這種漸進式的制度變革方式一旦獲得成功，就等于某種新制度“在夾縫之中”獲得發(fā)現(xiàn)，能夠為作為“業(yè)內(nèi)人士”的司法官員所普遍接受和采納。這種發(fā)生在司法機關(guān)內(nèi)部的制度變革方案，是作為“外部人士”的立法官員、法學研究者所難以發(fā)現(xiàn)的，甚至也是非“業(yè)內(nèi)人士”所想象不出來的。

發(fā)端于上世紀80年代的少年司法改革，就經(jīng)歷了這樣一個漸進發(fā)展的歷程。最初，無論是基本法律還是司法解釋，都沒有對少年案件的司法程序作出明確的成文規(guī)定。從1984年開始，一些基層法院開始探索建立“少年法庭”，由相對固定的法官負責審理少年案件，從而逐漸培育出一個相對專業(yè)化的少年審判隊伍。到1990年前后，本著“教育、感化與挽救相結(jié)合”的刑事政策，一種被稱為“圓桌審判”的新型審判方式開始出現(xiàn)，并得到了各地少年法庭的普遍接受。作為專門程序的“法庭教育”逐步被引入法庭審理過程之中，“寓教于審”的理念得到了推廣。后來，鑒于法院對少年案件適用非監(jiān)禁刑的比例較高，為了規(guī)范法官在量刑方面的自由裁量權(quán)，盡量減少非監(jiān)禁刑適用中的風險，各地少年法庭先后探索“量刑答辯”或“量刑聽證”制度，有些地方甚至出現(xiàn)了“緩刑聽證”這樣的制度探索。而在量刑過程越來越受到重視的情況下，為了使各種法定和酌定的量刑情節(jié)集中地出現(xiàn)在法庭上，各地法院開始嘗試建立“社會調(diào)查報告”或“人格調(diào)查報告”制度，從一些非政府組織或者司法行政部門委任一些“社會調(diào)查員”，就少年被告人的家庭、學校、平常表現(xiàn)、前科劣跡、犯罪原因、再犯可能等問題作出專門的調(diào)查，并將調(diào)查報告提交給少年法庭，使其成為法院科處刑罰的直接依據(jù)，也使其成為緩刑考驗機構(gòu)對少年罪犯實施幫教的依據(jù)。為了解決部分沒有監(jiān)護人或者監(jiān)護人監(jiān)護不力的少年被告人的利益，一些司法機關(guān)還引入了源自英國的“合適成年人”制度，將一些社會工作者或司法行政機關(guān)的工作人員委任為“合適成年人”，使其有機會參與到少年司法程序之中。

當然，少年司法改革的歷程也時常面臨困難阻撓。特別是在這一改革進展到一定階段之后，中國固有的政治、社會、經(jīng)濟、文化等因素就越來越多地成為改革的障礙。例如，社會工作機構(gòu)和社工組織的不發(fā)達，制約了社會調(diào)查報告制度的普遍推行，使得少年案件的量刑答辯程序難以持續(xù)發(fā)展；無論是社會調(diào)查報告還是“合適成年人”制度，都通常只針對屬于本地“常住居民”的少年被告人適用，而在戶籍制度仍然存在、公民尚不享有“遷徙自由”的背景下，那些戶籍不在本地的“外地少年”，就無法有效地獲得這些程序保障；少年被告人一旦被法院生效判決宣告為犯罪人，就將在政治、道德、社會保障層面以及就業(yè)、參軍、上大學等方面受到種種歧視待遇，并在這一點上與成年被告人沒有實質(zhì)性的區(qū)別，但要改變這一現(xiàn)狀，推行所謂的“前科消滅”或“前科封存”制度，法院就不得不面臨著諸多方面的制度困難，特別是政審制度的普遍存在、學校的應試教育體制等問題??猶如中國的經(jīng)濟體制改革一樣，少年司法改革目前已經(jīng)進入“深水區(qū)”，面臨著“攻堅”的難題。在這一方面，那種動輒強調(diào)某種價值理念的改革方案經(jīng)常顯得沒有任何說服力，那種動輒強調(diào)從英美法或者大陸法引入某種制度設(shè)計的對策研究，也都顯得曲高和寡，無法引起少年司法改革者的興趣。或許，少年司法制度遠遠還談不上成熟和完善，甚至面臨一系列的改革困境。但是，改革者們通常都具有一種“堅忍不拔”的品性，一旦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行體制中較為薄弱的環(huán)節(jié)，就會抓住時機，大膽進行新制度的嘗試，以期取得制度變革的突破。

五、制度變革的另一條道路

相對于“立法推動主義”而言，“司法能動主義”的改革道路在形成一些具有操作性的法律制度方面具有明顯的優(yōu)勢。盡管如此，這一道路并不是完美無缺的。事實上，這一制度改革之路經(jīng)常在合法性問題上面臨種種爭議。比如說，一些基層法院早在10年前就在少年案件中曾探索過“暫緩判決”制度，一些基層檢察機關(guān)也進行過類似的“暫緩起訴”制度的改革嘗試，這些改革盡管取得了一些積極效果，卻因為“面臨合法性方面的爭議”而被最高司法機關(guān)叫停。這反映出司法機關(guān)主導的改革一旦走得太遠，就有可能背離立法機關(guān)通過的基本法律，通常被認為挑戰(zhàn)了國家法律的的權(quán)威性，造成國家法律實施方面的不統(tǒng)一。

近20年來，立法機關(guān)通過的法律明顯滯后于社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，司法實踐中存在的問題堆積如山，而立法進程的緩慢又導致法律無法對這些問題給出及時的回應，這迫使司法機關(guān)難以繼續(xù)被動地等待立法機關(guān)的“變法修律”，而不得不自行探索相關(guān)的制度改革。一時間，上至最高法院、最高檢察機關(guān)，下至基層法院和基礎(chǔ)檢察機關(guān)，都言必稱“改革試驗”和“制度創(chuàng)新”，這就導致本來主要承擔法律實施職能的司法機關(guān)，普遍在充當法律制度創(chuàng)制者的角色。這種“遍地開花”的改革試驗活動，在頻繁發(fā)生社會轉(zhuǎn)型和制度變革的時期，或許是不可避免的制度形成之路，但從建立法治秩序的角度來說，這種由各地、各級司法機關(guān)所主導的“制度創(chuàng)新”活動，可能會出現(xiàn)不尊重國家基本法律，甚至破壞法律秩序的問題。人們不禁會提出疑問：假如司法機關(guān)成為制度變革的領(lǐng)導者，那么，究竟誰來負責執(zhí)行立法機關(guān)通過、代表全民意志的法律呢？

不僅如此，這種由司法機關(guān)主導的法律改革，幾乎普遍落入到利益重新分配、權(quán)力再行配置的陷阱之中，而難以在推進法治、加強人權(quán)保障等方面取得實質(zhì)性的突破。無論是法院、檢察機關(guān)、公安機關(guān)還是司法行政機關(guān)，都普遍擁有自己的利益訴求，也都普遍希望通過制度變革來增加自身的權(quán)力和權(quán)威，更希望在司法權(quán)力的“重新洗牌”中爭得更多、更大的權(quán)力和利益。正因為如此，筆者前述所分析的一些制度變革，往往都是那些僅僅涉及某一司法機關(guān)管理體制和工作機制的改革，而不涉及不同司法機關(guān)相互間權(quán)力的重新分配問題。而這種改革一旦涉及不同國家機關(guān)權(quán)力再分配的問題，就很難取得成功。例如，法院對民事生效裁判的執(zhí)行權(quán)，檢察機關(guān)的偵查權(quán)，公安機關(guān)對看守所的管理權(quán)等，就因為直接涉及這些機關(guān)權(quán)力的重新配置問題，因此，雖然長期受到尖銳的質(zhì)疑，卻仍然沒有發(fā)生體制上的變化。不僅如此，成功的制度變革也往往都是一些容易給司法機關(guān)帶來收益的改革，這種收益可以體現(xiàn)在辦案效率大幅度提高（如“普通程序簡化審”制度），要么有助于化解矛盾，減少申訴和信訪問題（如刑事和解制度），要么有助于上級對下級權(quán)力的控制和約束（如量刑程序、最高法院收回死刑核準權(quán)）。至于在嫌疑人、被告人、被害人基本權(quán)利保障方面的改革，司法機關(guān)很少主導加以推行，而最多在保障前述實用性目標實現(xiàn)的前提下，附帶地加以關(guān)注和實施。

在辯護律師訴訟權(quán)利的保障方面，無論是公安機關(guān)、檢察機關(guān)還是法院，都沒有推進制度變革的跡象。由于辯護律師權(quán)利的擴大勢必會為公安機關(guān)的偵查、檢察機關(guān)的公訴設(shè)置更多的程序障礙，也對法院提高法庭審判的效率、縮短結(jié)案周期不僅于事無補，反而可能帶來更多的麻煩和不便，因此，這些機關(guān)幾乎都沒有就辯護律師權(quán)利的加強作出任何形式的改革試驗。例如，對于辯護律師會見權(quán)的保障，公安機關(guān)不僅不提供便利，反而在制造各種障礙；對于辯護律師的閱卷權(quán)問題，檢察機關(guān)不僅沒有提供有效的程序保障，反而經(jīng)常推諉證據(jù)展示的責任，甚至在法庭審理中實施突然襲擊式的公訴活動；對于辯護律師在調(diào)查取證和通知證人出庭作證方面面臨的困難，法院通常不予受理，更談不上提供積極有效的司法保障了。

如此看來，與“立法推動主義”一樣，“司法能動主義”的改革道路也有其明顯的局限性。這種由司法機關(guān)所主導的制度變革對于舊制度的廢棄和新制度的形成，也未必是一條盡善盡美的路徑。那么，面對著現(xiàn)實中存在的兩種制度變革之路，我們究竟何去何從呢？

其實，假如對這兩條道路加以認真的評估和比較的話，我們會發(fā)現(xiàn)，“司法能動主義”與“立法推動主義”在很多方面恰恰可以形成一種相互補充的狀態(tài)。例如，相對于司法機關(guān)而言，立法機關(guān)更有可能站在中立、超然和利益無涉的立場上，對相關(guān)國家機關(guān)的利益進行協(xié)調(diào)，對這些國家機關(guān)的權(quán)力進行合理的重新配置。與此同時，立法機關(guān)也可以保持國家法律制度的連續(xù)性，保證法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)一致，即便是作出重大的制度變革，也會 16

考慮改革的合法性問題，使得所形成的制度不背離憲法和法律的基本框架，同時適度考慮制度設(shè)計的內(nèi)在正當性，而不僅僅著眼于制度安排的便利性和實用性。又如，相對于立法機關(guān)而言，司法機關(guān)更擅長通過制度試點和改革試驗的方式，在一定時空范圍內(nèi)加以探索性實施，從而觀察改革試驗的效果，發(fā)現(xiàn)那些行之有效的制度安排，經(jīng)過這種改革試驗所最終形成的制度設(shè)計往往既能解決司法實踐中的固有問題，又不至于引發(fā)太大的制度震蕩，從而實現(xiàn)新舊制度的穩(wěn)步過渡。與此同時，較之那種時常受到法學家理想情懷影響的立法機關(guān)而言，司法機關(guān)在制度選擇方面顯得更為慎重，也更為腳踏實地，經(jīng)過各種“深思熟慮”、“順水推舟”式的制度形成過程，最終可以發(fā)現(xiàn)一些為外部人士所難以發(fā)現(xiàn)、也無法想象出來的制度安排。

從近20年來的法制建設(shè)歷程來看，中國立法機關(guān)的“變法修律”與司法機關(guān)的改革探索似乎保持著平行發(fā)展的態(tài)勢，而基本上沒有形成一種“優(yōu)勢互補”、“相互交錯”的局面。應當說，這既與現(xiàn)行的憲法體制有著密切的關(guān)系，也大體符合中國當下立法機關(guān)和司法機關(guān)的權(quán)力運作方式。但是，這兩種國家機關(guān)為什么不能揚長避短，通過相互交錯的方式來推動新制度的形成，并保證其具有最大限度的可實施性呢？為什么立法機關(guān)不能通過觀察、總結(jié)和提煉司法機關(guān)改革試驗中的成熟經(jīng)驗，將其轉(zhuǎn)化成為可操作的法律規(guī)范呢？為什么司法機關(guān)在啟動某一改革試驗之前，不能與立法機關(guān)進行充分的協(xié)商，以便共同參與這種法律制度的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)立過程，并盡量擺脫部門利益的過度干擾呢？

其實，只要認真觀察近年來的立法活動，我們就不難發(fā)現(xiàn)，立法機關(guān)在關(guān)注法律實施中出現(xiàn)的諸多問題的同時，也越來越重視司法機關(guān)通過改革試驗所發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)立的新制度。在1996年修改刑事訴訟法過程中，立法機關(guān)就吸收了法院“審判方式改革”的經(jīng)驗，對中國刑事審判方式進行了全方位的改造，促成了現(xiàn)行“抗辯式”或“辯論式”審判程序的形成。盡管這一新的審判方式在實踐中出現(xiàn)了諸多問題，但作為一種審判模式的戰(zhàn)略選擇，這種由傳統(tǒng)職權(quán)主義向?qū)故皆V訟的制度轉(zhuǎn)型，確實是很少受到非議的。立法機關(guān)1996年頒布的律師法，將律師的身份從“國家法律工作者”確定為“社會法律工作者”，確立了合伙制、合作制并存的律師事務所體制，確立了律師協(xié)會的地位和職能，初步形成了司法行政機關(guān)與律師協(xié)會“兩結(jié)合”的律師管理體制。這些制度設(shè)計都不是立法機關(guān)憑空產(chǎn)生的，而是直接來自對十余年來律師管理體制改革經(jīng)驗的總結(jié)和提煉。相對于律師管理體制的改革試驗而言，律師法無非是對這種改革經(jīng)驗的規(guī)范表達而已。而2002年頒布的“農(nóng)村土地承包法”，則更是對二十多年來農(nóng)村土地承包改革試驗結(jié)果的立法總結(jié)。應當說，沒有這種農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的試驗和探索，立法機關(guān)就不可能制定出這部法律。從時間順序上看，先有農(nóng)村土地承包改革試驗，后有這部土地承包法；從兩者的關(guān)系上看，農(nóng)村土地承包改革試驗所產(chǎn)生并不都是成功的經(jīng)驗，土地承包法不過是將那些較為成熟、行之有效的改革經(jīng)驗給予法律規(guī)范化罷了。

通過上述分析，我們似乎發(fā)現(xiàn)了另一條推動制度變革的道路，那就是“相關(guān)制度改革試驗先行”、“立法機關(guān)將成熟的改革經(jīng)驗總結(jié)成為法律規(guī)范”的變革之路。這一改革道路吸收了“立法推動主義”的有益經(jīng)驗，那就是強調(diào)立法機關(guān)的中立性和利益無涉性，強調(diào)即便是改革試驗也應當在憲法和法律的框架內(nèi)進行，并保證這些改革試驗有效地得到總結(jié)和提煉。這一改革道路也吸收了“司法能動主義”的改革思路，那就是強調(diào)制度變革的探索性、自下而上性和漸進性，發(fā)揮司法機關(guān)在發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)制新制度方面的主觀能動性，強調(diào)任何制度變革除了要考慮制度本身的內(nèi)在正當性以外，還要關(guān)注制度實施的社會效果，使得那些有助于解決現(xiàn)實問題、能夠化解矛盾的制度設(shè)計，最終被轉(zhuǎn)化為國家的法律規(guī)范。

但是，鑒于現(xiàn)行立法方式具有前面所說的各種不可克服的缺陷，依靠這種立法方式來推進制度的變革，又是不合時宜的。從立法技術(shù)層面來看，立法機關(guān)應當拋棄那種“宜粗不宜細”的立法觀念，不再僅僅滿足于法律的頒布和法律體系的完善，而應將法律的可實施性視為立法的生命和靈魂。法律規(guī)范要得到有效的實施，不能過分依靠相關(guān)細則、行政法規(guī)、司法解釋甚至地方性法規(guī)，否則，立法機關(guān)頒布的基本法律就有可能被這些規(guī)范性文件所架空，而變成一紙空文。而從立法的指導準則來看，立法機關(guān)應當放棄那種動輒“為變法而修律”的想法，真正從“制度變革的推動者”變成“改革經(jīng)驗的總結(jié)者”。立法機關(guān)應當保持謹慎的立法態(tài)度，盡量不在法律中確立那種未經(jīng)任何試驗、也無從考察其實施效果的新制度，從而最大限度地避免法律虛置化和法律失靈的問題，使得立法機關(guān)所頒行的法律都是可實施的法律。與此同時，立法機關(guān)也應當保持一定的開放性，秉承對法律實施 17

中的問題與改革試驗中的經(jīng)驗同時兼顧的原則，及時而有效地將那些成熟的改革經(jīng)驗上升為國家的法律規(guī)范，從而促進法律制度的健康發(fā)展。

不僅如此，為避免司法機關(guān)的改革試驗各行其是的局面，立法機關(guān)有必要頒布專門的法律，對這種改革試驗活動加以引導和規(guī)范，確定這種改革試驗的時限、地域范圍、改革措施與現(xiàn)行法律的關(guān)系以及改革經(jīng)驗的總結(jié)方式，為司法機關(guān)的改革試驗設(shè)置“特區(qū)”，并設(shè)定明確的限制性規(guī)范。而司法機關(guān)在進行特定改革試驗之前，也應當向立法機關(guān)進行呈報，并遵守相關(guān)的授權(quán)立法條款。另一方面，在相關(guān)改革試驗進行到一定階段之后，司法機關(guān)應當對改革的經(jīng)驗作出總結(jié)，并呈報立法機關(guān)作為立法的依據(jù)和參考。而在立法機關(guān)尚未就此確立為生效法律規(guī)范之前，司法機關(guān)在向本系統(tǒng)推行相關(guān)改革經(jīng)驗之時，應當報請立法機關(guān)批準。這既體現(xiàn)了對改革試驗效果的慎重態(tài)度，又顯示出對立法機關(guān)以及國家現(xiàn)行法律的尊重。

從這一角度來看，司法機關(guān)所進行的諸多改革試驗，包括最高法院的死刑核準程序、量刑程序、刑事和解程序以及少年司法程序，都不應當停留在地方司法機關(guān)提供改革經(jīng)驗、最高司法機關(guān)制定司法解釋的階段，而應當由立法機關(guān)進行全面的經(jīng)驗總結(jié)，將其中較為成熟的部分上升為國家法律規(guī)范。甚至對于最高司法機關(guān)在死刑案件的司法解釋中確立的證據(jù)規(guī)則，以及一些地方司法機關(guān)普遍確立的證據(jù)規(guī)則，立法機關(guān)也可以選擇其中較為成熟的部分，充實到三大訴訟法典之中，使之轉(zhuǎn)化成為證據(jù)制度的有機組成部分。

在辯護律師的權(quán)利保障方面，立法機關(guān)一方面可以針對其中較為突出的問題，研究相應的立法方案，另一方面也可以對司法實踐中出現(xiàn)的一些改革動向，作出經(jīng)驗的總結(jié)，從而設(shè)計出一種既能解決律師辯護難題又具有可操作性的制度。例如，越來越多的地方法院開始在民事訴訟中實施調(diào)查令制度，對于律師調(diào)查取證遇到困難的，[3]經(jīng)過律師的申請，發(fā)布旨在強制被調(diào)查單位或個人接受調(diào)查的司法令狀。這一改革盡管在合法性上引起了[4]一定的爭議，卻對于解決刑事訴訟中的律師調(diào)查難問題具有相當大的啟發(fā)性。又如，一些地方為避免檢察機關(guān)濫用對辯護律師的刑事追訴權(quán)，要求對那些辯護律師涉嫌妨害作證罪的案件，一律要經(jīng)過省一級檢察機關(guān)批準，才能對律師采取強制措施。這種改革探索對于有效遏止個別檢察機關(guān)任意對律師采取刑事追訴行為的現(xiàn)象，維護辯護律師的法律安全，都具有積極的意義。再如，早在十多年前，一些地方就建立證據(jù)展示制度進行了改革試驗，確立了一種旨在激勵檢察機關(guān)保障律師閱卷權(quán)的互惠機制，也就是在檢察機關(guān)向律師全面展示案卷材料的前提下，要求律師也要向檢察官展示本方掌握的無罪證據(jù)材料和線索。這種互惠機制的設(shè)置要比那種單純強調(diào)檢察機關(guān)證據(jù)展示義務的制度設(shè)計，更有利于調(diào)動檢察官保障律師閱卷權(quán)的積極性。

很顯然，中國制度變革成功的經(jīng)驗和失敗的教訓都表明，立法推動主義不可能是中國制度變革的惟一道路，司法機關(guān)主導的改革試驗雖有其內(nèi)在的局限和不足，卻不失為一條引導法律制度取得健康發(fā)展的道路。立法機關(guān)應當接受一種“立法改革探索先行”的思路，允許司法機關(guān)在一定范圍內(nèi)進行相關(guān)領(lǐng)域的制度變革試驗，并將其中富有成效的改革經(jīng)驗上升為普遍適用的法律規(guī)范。立法機關(guān)應當放棄那種動輒從西方法律制度中進行移植和借鑒的立法思路，而更多地關(guān)注本土自生自發(fā)的改革經(jīng)驗。對于那些經(jīng)過試驗取得良好社會效果的改革經(jīng)驗，立法機關(guān)應當在全面研究的基礎(chǔ)上，對其進行規(guī)范化的改造，經(jīng)過立法技術(shù)的轉(zhuǎn)化使其轉(zhuǎn)變成為新的法律規(guī)范。換言之，立法機關(guān)應當在制度變革進程中重新調(diào)整自己的角色和位置，從改革的推動者轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏年P(guān)注者、研究者和總結(jié)者。

“徒法不足以自行”。經(jīng)驗表明，任何一項改革都不可能通過立法先行的方式加以推動，而只有首先在司法過程中展開相關(guān)的改革試驗，通過“摸著石頭過河”的探索，對于那些經(jīng)驗表明不具有切實可行性或者實施效果并不理想的改革措施，及時地予以拋棄，而對于那些具有良好社會效果的改革措施加以總結(jié)，并將其上升為具有普遍約束力的法律制度。這才是法律制度得以穩(wěn)步發(fā)展的正常道路，也是制度變革取得成功的基本規(guī)律。

注釋:

[1]陳瑞華：《刑事訴訟的中國模式》，法律出版社2008年版。

[2]陳瑞華：“刑事附帶民事訴訟的三個模式”，載《法學研究》2009年第1期。

[3]“北京律師首次拿到調(diào)查令，律師具有調(diào)查權(quán)”，載《北京娛樂信報》2004年7月29日。[4]高俊玲：“法院無權(quán)向律師簽發(fā)調(diào)查令”，載《檢察日報》2006年7月5日。

第二篇：推動行政復議的制度變革

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推動行政復議的制度變革

2003年9月20日，中國社會科學院法學研究所行政復議制度司法化研究課題組、《法學研究》編輯部、《經(jīng)濟觀察報》聯(lián)合主辦了“加入WTO后中國行政復議制度：挑戰(zhàn)、機遇與改革理論研討會”，與會學者就我國行政復議面臨的現(xiàn)狀與問題、復議與信訪的關(guān)系、復議與訴訟的關(guān)系等問題作了認真而富有成效的討論，并對域外的行政復議制度予以檢視，提出了完善我國行政復議制度的設(shè)想。

一、行政復議制度面臨的現(xiàn)狀與問題

自我國行政復議法實施以來，經(jīng)歷過最初短暫的收案率之后，就出現(xiàn)了連續(xù)下滑的趨勢，這使得行政復議制度的作用打大折扣。

國務院法制辦協(xié)調(diào)司青鋒指出，近年來行政復議案件數(shù)量有下滑趨勢，而且制度本身缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和理論支撐，機構(gòu)和法律脫節(jié)，行政復議機構(gòu)人單力孤，而理論研究的薄弱也制約了制度實效的發(fā)揮。青鋒司長還對行政復議制度的價值趨向加以探討，認為在效率

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 和公平之間，最終起決定性作用的因素依然是公平。

多位與會代表分別從實證數(shù)據(jù)和切身感受出發(fā)，指出直至目前，許多行政復議機構(gòu)依然和信訪、秘書、提案或督察科室合署辦公;對于行政復議工作人員的任職資格也缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，復議工作人員的素質(zhì)不算太高，很難勝任對專業(yè)性、技術(shù)性問題的處理工作;行政復議經(jīng)費、裝備、交通工具得不到保障;而且行政復議人員缺乏對案件的決定權(quán)，這些都制約了行政復議制度實效的發(fā)揮。

江蘇省政府法制辦公室高建新副主任指出，現(xiàn)行的行政復議制度實行審決分離的工作程序，不利于及時公正的作出復議決定;他認為行政復議以書面審查為主的工作程序，不利于貫徹全面審查的原則，難以查明案情，且剝奪了當事人雙方質(zhì)證辯論的權(quán)利;并且行政復議決定的種類斧鑿《行政訴訟法》的痕跡過濃。

建設(shè)部法規(guī)司執(zhí)法監(jiān)督處王榮梅處長則對近來備受關(guān)注的城市房屋拆遷爭議問題展開了探討，她指出，目前城市房屋拆遷類行政復議案件呈逐年遞增的趨勢，案件大多集中于對拆遷裁決的復議，建議應該進一步明確城市房屋拆遷相關(guān)行政復議的管轄權(quán)，完善行政復議機構(gòu)的運作程序，并且對所涉及的房屋資產(chǎn)評估問題進行實體化的全面審查。

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二、行政復議與信訪

從我國目前的實踐來看，行政復議案件的維持率相當高，這種結(jié)果勢必導致老百姓走向了另外一條救濟之路-信訪。

青年社會學者中國政法大學應星博士梳理了信訪制度的歷史源流，認為信訪與中國古代的非常上訴制度有著某種微妙的聯(lián)系，他還將1949年之后的信訪制度分為大眾動員型信訪、撥亂反正型信訪以及改革開放以來的安定團結(jié)型信訪三種類型，指出信訪在中國仍是一種較為有效的替代性的權(quán)利斗爭方式，并具體剖析了信訪救濟機制的“潛規(guī)則”。認為信訪救濟作為一種“內(nèi)部解紛方式”，和法治之間的關(guān)系可謂是亦敵亦友，不能一概而論。中國社會科學院法學研究所劉作翔教授則認為信訪是我國特色政治文化的產(chǎn)物，認為應該關(guān)注的問題在于，信訪權(quán)是不是一項權(quán)利?信訪權(quán)的實現(xiàn)是指什么?

北京大學法學院湛中樂教授認為可將憲法第2條、第41條作為信訪的憲法依據(jù)，并就信訪制度的特征與實踐效果與行政復議制度加以比較。并認為應以現(xiàn)存信訪制度為基礎(chǔ)，將其改造為申訴制度，讓不服復議決定的人有提起行政申訴的可能。

三、行政復議與行政訴訟的銜接

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最高人民法院行政審判庭蔡小雪法官就申請人、被申請人、復議機關(guān)、復議第三人及利害關(guān)系人在訴訟中的地位，不服復議決定的訴訟受理，復議機關(guān)審查與法院審理的關(guān)系等問題展開了討論，并著重探討了最終裁決與行政復議、行政訴訟的關(guān)系問題。國務院法制辦法制協(xié)調(diào)司方軍處長和南開大學法律系趙正群教授則分別從不同的角度，指出世界貿(mào)易組織規(guī)則的核心在于提供司法救濟的選擇權(quán)，我們的現(xiàn)有法律法規(guī)并不違反入世承諾，所進行的制度變革，包括對《專利法》和《商標法》的修改，更多的是自身的需要，而非世貿(mào)規(guī)則的要求。商務部條約法律司杜寶忠副處長則指出，世界貿(mào)易組織規(guī)則只管轄以貿(mào)易為核心的領(lǐng)域，其他的如勞工標準、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，都非WTO規(guī)則所能涵蓋。

中國社會科學院法學研究所周漢華教授認為，現(xiàn)代行政法崇尚多元的糾紛解決機制，較為理想的狀態(tài)在于一律復議前置，同時法院對行政復議決定的審查模式和力度，要依行政機關(guān)的性質(zhì)而定，不可一概而論。

四、域外行政復議制度的評介

行政復議制度作為行政過程的一環(huán)，作為救濟程序的重要一部分，發(fā)揮著重要的作用。而無論是法國的行政救濟制度、德國的異議審查制度、英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、日本的行

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 政不服審查制度以及我國臺灣地區(qū)的訴愿制度，都潛在著與我國行政復議制度進行比較的可能性。為此，就更有必要對域外的相關(guān)理論研究成果和制度實踐予以關(guān)注。

中國社會科學院法學研究所呂艷濱博士對日本和韓國的行政復議制度分別加以梳理，其間他對日本的《行政不服審查法》，韓國的《行政審判法》作了客觀全面的評介，并對特色化的日本行政審判制度、日本的國稅不服審查制度予以評介。他指出，韓國行政復議制度的成功之處，一方面在于提高行政復議機關(guān)的獨立性、客觀性方面進行了有意的制度創(chuàng)設(shè)，另一方面在于不斷完善復議案件的審理程序，其貫穿始終的一點便是行政復議制度的準司法化。

中國社會科學院法學研究所李洪雷博士則對德國的行政復議制度以及我國臺灣地區(qū)的訴愿制度分別加以梳理，對復議的適用范圍、復議機關(guān)、復議的提起、復議程序的進行、復議審查的范圍、復議決定以及不服復議的起訴都做了詳細介紹。

五、完善我國行政復議制度的構(gòu)想

從行政復議的制度建構(gòu)和組織變革的角度上，許多學者都發(fā)表了精辟的見解。中國社會科學院法學研究所所長助理馮軍教授認為，提倡行政復議制度司法化，是強調(diào)在行政復議中增強司法的特征，從權(quán)

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 力分立的角度看，機構(gòu)要盡量獨立，復議程序要公正、簡潔、迅速。浙江大學法學院朱新力教授則從一種“動態(tài)的、積極的糾紛觀”入手，指出行政復議應逐步向司法化逼近。

還有學者指出了現(xiàn)行行政復議管轄體制的缺陷，建議引入專門的行政復議委員會制度，重構(gòu)管轄體制。

從行政復議程序的層面，全國人大法工委許安標處長指出，行政復議程序應該多樣化，既不能過于簡單，也不能過于復雜，應該針對不同的案件來設(shè)計不同的程序，他認為應將行政復議程序分為嚴格程序、簡易程序和書面程序三類。華東政法學院朱芒教授則認為探討行政復議制度司法化，就要關(guān)注其可能的路徑，從目前看，提倡程序上的司法化，或許比從提倡組織上的司法化更有意義，因此要對具體行政復議案件處理時的程序予以關(guān)注，例如是否采用“實質(zhì)性證據(jù)”規(guī)則，是否引入了合議制審理的因素，等等。

此外，學者和實務部門的同志還圍繞《中華人民共和國行政復議法實施條例》(試擬稿)展開了討論，發(fā)表了許多有見地的真知灼見。

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院

強

制

執(zhí)

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第三篇：推動文化金融變革

推動文化金融變革

中國文化金融50人論壇秘書長、中國傳媒大學文化經(jīng)濟研究所研究員金巍發(fā)表了題為《以“梅花與牡丹”精神推動文化金融變革》的主題致辭。金巍表示，文化金融，是中國的一種創(chuàng)造，至少目前在概念層面是這樣。要真正推動文化金融成為一種產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，需要宏大的視角和嚴謹規(guī)范的研究態(tài)度，需要緊密聯(lián)系產(chǎn)業(yè)實踐的工匠精神。

“文化金融發(fā)展難點：信息不對稱”

金巍表示：文化金融最大的難點還是如何破除信息不對稱。

障礙首先在人，擁有金融與資本話語權(quán)的人對深度介入文化產(chǎn)業(yè)研究和實踐還缺乏足夠的動力，這必須通過有效的平臺加強交流和溝通。

其次是機制，沒有機制性破解方案，也就沒有信息對稱，很多民間資本也無法釋放，比如股權(quán)眾籌在政策上就遇到很多困難。通過加強研究，通過關(guān)注主體下沉和聚焦版權(quán)的趨勢，積極進行政策、機制研究，推動改革，我們應該能探索一條有特色的文化金融發(fā)展新路徑。

“文化金融一塊招牌值幾億？需市場認可”

文化產(chǎn)業(yè)金融的特殊性源于文化產(chǎn)業(yè)的特殊性，文化產(chǎn)品的再生產(chǎn)過程與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不一樣。文化金融須分門別類地來對待。一個完善的文化產(chǎn)業(yè)金融的運行體系，必須要緊緊圍繞文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)作、生產(chǎn)、傳播和消費各個文化再生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而且要是一個獨立的運行系統(tǒng)。

對于文化企業(yè)來說，無形資產(chǎn)的評估必須要慎重。比如一些老牌國營文化企業(yè)，現(xiàn)在可能資不抵債了，但這家企業(yè)在市場上的信譽等無形資產(chǎn)是有價值的，如果不做評估就會導致國有資產(chǎn)流失。

但反過來說，一些文化企業(yè)說自己的一塊招牌就值幾億元，這也不是企業(yè)自己說了就算，而是需要得到市場認可才行。

“文化金融 “籌投貸”模式勢在必行”

大力發(fā)展眾籌的必要性：當前文化產(chǎn)業(yè)最主要的矛盾是日益增長的文化消費需要和文化生產(chǎn)力不足。其背后是急劇日益增長的文化產(chǎn)業(yè)資本需求和資本供給乏力之間的矛盾?；I投貸模式是對資本供給體系的一個設(shè)想，其基礎(chǔ)是大力發(fā)展眾籌。

依靠我國金融大環(huán)境和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，各類資本對文化產(chǎn)業(yè)“追逐”看起來熱烈，但是與其他行業(yè)比較起來是很小的一部，信貸、風投看起來都不可靠。多層次資本市場構(gòu)建的根本出路是金融主體多元化，需要激活民間資本，這在文化產(chǎn)業(yè)也是如此。那么眾籌就是這種新金融的主體形態(tài)，所以眾籌是文化產(chǎn)業(yè)新金融的突破口。

中國文化金融50人論壇秘書長金巍說過：文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展離不開金融資本的創(chuàng)新支持。金融要想真正發(fā)揮作用，就必須深入與文化產(chǎn)業(yè)的合作。分割線 “ 金巍強調(diào)，文化金融本質(zhì)上是文化產(chǎn)業(yè)金融，“既然是產(chǎn)業(yè)金融就一定要有產(chǎn)業(yè)特征，一定要聚焦在內(nèi)容產(chǎn)業(yè)上”。

文化金融的發(fā)展需要創(chuàng)新，特別是科學進步所推動的金融創(chuàng)新。2016中國·西安金融產(chǎn)業(yè)博覽會主題論壇上，金巍先生將就“金融科技如何驅(qū)動文化金融發(fā)展”進行深入剖析，解讀如何實現(xiàn)文化、科技、金融三者有機結(jié)合，為陜西文化金融業(yè)做大做強提出意見，促進文化金融實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。

第四篇：堅持質(zhì)量第一 推動質(zhì)量變革

堅持質(zhì)量第一 推動質(zhì)量變革

——對新時代下推進質(zhì)量工作的認識與思考

□ 顧維中

黨的十九大報告指出，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要，實質(zhì)是對高質(zhì)量、高品質(zhì)的追求；解決不平衡不充分發(fā)展的問題，關(guān)鍵還要靠質(zhì)量變革。解決新時代社會主要矛盾，必須堅持質(zhì)量第一，推動質(zhì)量變革，促進質(zhì)量發(fā)展。

推動質(zhì)量變革是個新課題。初步理解，所謂質(zhì)量變革，應當包涵思想變革、組織變革、格局變革和方式變革等幾個方面。

推動思想變革

思想是行動的先導。要推動質(zhì)量變革，首先必須推動思想變革，樹立新時代質(zhì)量觀，從而實現(xiàn)從理念到目標、從思路到舉措的全方位變革。

一是增強“質(zhì)量第一”意識。黨的十九大報告首次提出“質(zhì)量第一”“質(zhì)量變革”“質(zhì)量強國”“經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢”等重要論斷。質(zhì)量被賦予了前所未有的高度、深度和廣度。這是我們黨審時度勢，根據(jù)形勢任務的變化發(fā)展作出的科學論斷和戰(zhàn)略考量，是構(gòu)成習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。從強調(diào)“又快又好發(fā)展”，到“又好又快發(fā)展”，再到“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”，對質(zhì)量的要求越來越高。這就要求必須在各層各級牢固樹立全面、全程、全員的質(zhì)量觀，把中央的新要求固化為質(zhì)量意識、內(nèi)化為質(zhì)量自覺、轉(zhuǎn)化為質(zhì)量行動，真正讓“質(zhì)量第一”成為全民共識。

二是確立質(zhì)量強國理念?？倳浽邳h的十九大報告中明確提出“質(zhì)量強國”，充分說明中央對質(zhì)量的空前重視。質(zhì)量是實現(xiàn)中國夢不可或缺的堅強基石。實現(xiàn)質(zhì)量強國，不是建空中樓閣，而必須從質(zhì)量強企、質(zhì)量強縣、質(zhì)量強市、質(zhì)量強省抓起，向各行各業(yè)拓展，一個企業(yè)一個企業(yè)抓，一個組織一個組織抓，一個行業(yè)一個行業(yè)抓，一個地區(qū)一個地區(qū)抓，讓質(zhì)量工作成為黨委政府中心工作的核心內(nèi)容，讓質(zhì)量融入經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面、全過程。

三是運用質(zhì)量發(fā)展思維。新時代是質(zhì)量發(fā)展的時代，想問題、做決策，必須從質(zhì)量的高度謀劃發(fā)展大局，從質(zhì)量的維度創(chuàng)新治理工作，以質(zhì)量的標準檢驗執(zhí)政能力，樹立時時講質(zhì)量、事事講質(zhì)量、處處講質(zhì)量的辯證思維和系統(tǒng)思維，并真正落實到實踐之中，融入到社會生產(chǎn)生活的各行各業(yè)、方方面面。

推動組織變革

質(zhì)量變革，需要全社會齊抓共管，從更高層面、在更大范圍、以更大力度進行資源的再組織、再動員，匯聚成質(zhì)量發(fā)展的強大合力。

一是加強黨對質(zhì)量工作的領(lǐng)導。堅持黨對一切工作的領(lǐng)導，包括質(zhì)量工作?！吨泄仓醒?國務院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導意見》強調(diào)“加強黨對質(zhì)量工作領(lǐng)導”，構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的質(zhì)量工作體制機制。按照“黨委領(lǐng)導、政府主導、部門聯(lián)合、企業(yè)主責、社會參與”的 1 要求，切實把“質(zhì)量第一”落到實處，就必須堅持“一把手”講質(zhì)量、抓質(zhì)量。否則，質(zhì)量發(fā)展就會成為一句空話。

二是加強頂層設(shè)計。實現(xiàn)質(zhì)量變革，既需要自下而上摸著石頭過河的實踐探索，更需要自上而下科學完善的頂層設(shè)計，制定總體規(guī)劃，明確實施路徑，尋求變革最大公約數(shù)，注重變革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高變革的科學性、連續(xù)性和可行性，扎實推動質(zhì)量治理改革、體制機制改革、監(jiān)管模式改革，從而在質(zhì)量變革中激發(fā)質(zhì)量發(fā)展活力。三是加強督查考核。加強質(zhì)量工作，不僅要“一把手”抓，還要抓“一把手”。要通過建立健全質(zhì)量發(fā)展責任制，進一步改進和強化質(zhì)量工作考核，加大督察問責力度，優(yōu)化宏觀質(zhì)量統(tǒng)計分析，科學評價質(zhì)量水平，把質(zhì)量發(fā)展的責任壓實壓緊，把壓力持續(xù)地傳遞下去，不斷優(yōu)化“質(zhì)量第一”的實現(xiàn)路徑。

推動格局變革

“質(zhì)量時代”的質(zhì)量一定不是狹義的質(zhì)量，而是廣義的質(zhì)量。推動質(zhì)量變革，應當圍繞全領(lǐng)域、全鏈條、全過程來展開，從而不斷激發(fā)質(zhì)量發(fā)展新動能，提高全要素生產(chǎn)率，增強經(jīng)濟質(zhì)量新優(yōu)勢。

一是從經(jīng)濟工作到日常生活的全領(lǐng)域變革。黨的十九大報告提出“讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”“提高就業(yè)質(zhì)量”“不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量”等等，充分說明質(zhì)量已經(jīng)超越產(chǎn)品生產(chǎn)制造的范疇，涵蓋社會發(fā)展各個領(lǐng)域。全面提升發(fā)展質(zhì)量，既要抓好產(chǎn)品、服務、環(huán)境、工程等質(zhì)量，更要抓黨委決策執(zhí)政能力、政府服務效率、干部能力水平和勞動者素質(zhì)的提升，實現(xiàn)全領(lǐng)域的質(zhì)量提升。對泰州而言，要加速推進“品質(zhì)泰州”建設(shè)，大力實施“五大品質(zhì)”提升工程，使經(jīng)濟發(fā)展更優(yōu)化，社會文化更優(yōu)良，生態(tài)環(huán)境更優(yōu)美，公共服務更優(yōu)質(zhì)，市民生活更優(yōu)越。

二是從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)到消費終端的全鏈條變革。質(zhì)量就是競爭力。質(zhì)量管理貫穿于生產(chǎn)、流通、消費、監(jiān)管的全生命周期，要著眼于全產(chǎn)業(yè)鏈、全價值鏈，將質(zhì)量管理向“微笑曲線”兩端延伸，將管理邊際由單個組織拓展、鏈接到行業(yè)、產(chǎn)業(yè)群，將質(zhì)量融入發(fā)展的所有環(huán)節(jié)，打造獨具特色、富有競爭力的質(zhì)量傳遞鏈條。

三是從制度安排到責任落實的全過程變革。質(zhì)量概念的寬泛化和質(zhì)量現(xiàn)象的復雜化，決定了建立質(zhì)量宏觀管理機制，必須理順市場、社會和政府三大質(zhì)量監(jiān)管體系，提高戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃力、質(zhì)量監(jiān)管機制執(zhí)行力和基礎(chǔ)工作現(xiàn)場力。正確處理好放、管、服的關(guān)系，推進簡政放權(quán)，完善質(zhì)量管理服務機制，提高質(zhì)量監(jiān)管能力和效率。

推動方式變革

質(zhì)量變革，如何有效實施？方式創(chuàng)新是關(guān)鍵。應當以方式變革，推動思想變革指導實踐、組織變革高效運轉(zhuǎn)、格局變革落地生根。

一是由微觀監(jiān)管向宏觀主管延伸。精準定位質(zhì)監(jiān)工作職能，擺脫狹隘的微觀質(zhì)量思維，在中觀、宏觀質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮好牽頭組織作用。以建設(shè)“品質(zhì)城市”為載體和抓手，依據(jù)DB32/T 3304-2017《品質(zhì)城市評價指標體系》標準，建立以“五大發(fā)展”理念為基本遵循的品質(zhì)城市指標體系評價機制，讓質(zhì)量發(fā)展導向入腦入心，讓質(zhì)量發(fā)展狀況可知可判，讓質(zhì)量發(fā)展措施見效增效，當好黨委、政府參謀助手。二是由技術(shù)監(jiān)督向綜合服務拓展。質(zhì)監(jiān)部門最大特點和優(yōu)勢是“靠技術(shù)執(zhí)法、憑數(shù)據(jù)說話”，技術(shù)監(jiān)督是我們的看家本領(lǐng)。應當運用共享思維，注重和善于發(fā)揮優(yōu)勢，進一步夯實標準、計量、認證認可、檢驗檢測等質(zhì)量基礎(chǔ)，拓展技術(shù)監(jiān)督和綜合服務，整合各類資源，集中力量打造“泰檢易”等零距離、一站式公共服務平臺，謀劃質(zhì)監(jiān)部門促進質(zhì)量發(fā)展、維護質(zhì)量安全、筑強質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的新思路、新舉措，努力為企業(yè)提供質(zhì)量管理、技術(shù)攻關(guān)、標準建設(shè)、檢驗檢測、品牌創(chuàng)建等綜合服務。

三是由單打獨斗向共建共享轉(zhuǎn)變。應當擺脫條條思維，打破部門界限，加強宣傳發(fā)動，充分發(fā)揮社會各界的積極性和創(chuàng)造性，不斷強化協(xié)作配合，變單兵作戰(zhàn)為聯(lián)合作戰(zhàn)。進一步強化相關(guān)部門職能作用，既科學分工，又通力合作，全方位無縫隙推進質(zhì)量工作。大力弘揚質(zhì)量文化和城市質(zhì)量精神，引導社會各界和廣大市民，將對品質(zhì)的追求和對美好生活的需求融入到從自己做起、從現(xiàn)在做起的質(zhì)量行動中，推動社會質(zhì)量共治，促進質(zhì)量發(fā)展成果全民共享，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

貫徹學習十九大精神 提升質(zhì)量工作成效

十九大報告作出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重大論斷，提出堅持質(zhì)量第一、推動質(zhì)量變革、顯著增強經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢、建設(shè)質(zhì)量強國等重大命題，提出了更高要求，為進一步做好質(zhì)監(jiān)工作指明了方向。我理解，新時代、新氣象、新征程，貫徹學習十九大。作為質(zhì)監(jiān)人，要響應號令，堅持使命擔當，一切圍繞質(zhì)量，一切為了質(zhì)量。

一、堅定立場強信念，旗幟鮮明講政治

十九大報告明確指出旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果。作為質(zhì)監(jiān)人就是要深刻領(lǐng)會和深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，牢固樹立“四個意識”，在思想上、政治上、行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。堅決貫徹十九大精神，用習近平新時代中國特色社會主義思想統(tǒng)領(lǐng)各項工作，切實把思想和行動統(tǒng)一到十九大精神上來，統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來，把學習貫徹十九大精神轉(zhuǎn)化為自己的政治自覺和行動自覺。認認真真、原原本本地學習黨的十九大報告和黨章修正案，著力在掌握精神實質(zhì)上下功夫、在學深學透上下功夫、在融會貫通上下功夫，完整準確地領(lǐng)會黨的十九大提出的新思想、新論斷、新要求，真正用于武裝頭腦、指導實踐、推動工作，真正把十九大精神內(nèi)化于心、外化于行，在工作崗位上創(chuàng)造新業(yè)績。在新理論的指導下，不忘初心，砥礪前行，進行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想。

二、嚴明紀律強黨性，學深悟透抓落實 新時代要有新氣象，更要有新作為。要在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，緊密聯(lián)系實際，認真思考和研究貫徹落實好十九大精神的具體思路、具體路徑、具體舉措，切實把十九大精神體現(xiàn)到各項工作中。一是要時時刻刻保持清醒的頭腦，堅定地遵循總書記治國理政新理念、新思想、新策略，嚴格執(zhí)行黨的方針政策，嚴守規(guī)矩、恪守紀律，不斷強化服務群眾的理念，辦事作風，不斷加強自我素質(zhì)鍛造，自覺做到從嚴要求自己、從嚴管好自己。二是要切實增強廉潔自律意識，自覺遵守廉政準則，嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定，堅持把紀律和規(guī)矩挺在前頭，永葆共產(chǎn)黨人清正廉潔的政治本色。三是要增強狠抓落實本領(lǐng)，以釘釘子精神做實做細做好各項工作?！耙环植渴?，九分落實”，我們必須用釘釘子的精神卯足勁，擼起袖子加油干，凝心聚力抓落實。

三、對標對表有遵循，質(zhì)監(jiān)工作創(chuàng)成效

十九大報告中16處直接提到質(zhì)量并特別強調(diào)“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”。這些都充分說明質(zhì)量被黨中央放在了十分重要的戰(zhàn)略地位，充分體現(xiàn)了總書記在質(zhì)量發(fā)展方面高瞻遠矚的戰(zhàn)略定位。作為質(zhì)監(jiān)人就是要對照十九大相關(guān)要求和中央指示精神推動質(zhì)監(jiān)工作。一是應有質(zhì)監(jiān)人的責任擔當，自覺地把自身工作融入更好地服務于黨和國家工作大局及提高工作站位，在新時代樹立質(zhì)監(jiān)新形象、展現(xiàn)質(zhì)監(jiān)新作為，真正做到履一份職，就擔一份責。二是樹立端正辦事理念，提高我們一心為民的意識。我們是質(zhì)量監(jiān)督者，也是服務者，要做“質(zhì)監(jiān)衛(wèi)士”，更要當好“質(zhì)量服務員”。應當努力提高思想覺悟，轉(zhuǎn)變作風，致力于服務基層、服務群眾。三是要把市委“大學習、大落實”的要求落實到實處，堅持不懈地深入學、持續(xù)學、反復學，把黨的十九大部署轉(zhuǎn)化為我們的理念、思路、舉措和方法，真正做到學在深處、謀在新處、干在實處，結(jié)合實際，扎實開展質(zhì)量提升行動。緊緊抓住建設(shè)質(zhì)量強國、質(zhì)量強市這一重大歷史機遇，進一步堅定職業(yè)自信，以最飽滿最積極的狀態(tài)迎接新任務、接受新挑戰(zhàn)、實現(xiàn)新突破，積極推進質(zhì)監(jiān)工作穩(wěn)步有序開展。

第五篇：交警信息化建設(shè)推動警務變革

德陽市公安交警支隊以信息化建設(shè)推動警務變革紀實

社會的大發(fā)展帶來了經(jīng)濟的大繁榮、物流的大增長，同時也帶來了車流和道路里程的快速增長。到2008年，德陽全市道路里程達到10242公里、注冊機動車51萬輛、擁有機動車駕駛員70萬人，“人-車-路”的矛盾十分突出，改變道路交通現(xiàn)狀、緩解警力不足的壓力已成為社會和人民群眾的迫切需求。

公安部、省公安廳交管局作出推進“三項建設(shè)”的戰(zhàn)略部署以來，德陽交警按照市公安局“1373”工程建設(shè)總體規(guī)劃和“夯基礎(chǔ)、搭平臺，建機制、強應用，促管理、惠民生”的工作思路和原則，大力開展信息化建設(shè)，強力突破制約公安交通管理信息化工作的瓶頸，努力推進公安交通管理工作深刻變革，積極探索創(chuàng)新型的具有德陽特色的信息化建設(shè)道路。

A、建設(shè)篇

黨政主導、內(nèi)外統(tǒng)籌

打響信息化建設(shè)大會戰(zhàn)

公安交警信息化不能單打一，建設(shè)、應用都需要全社會共同參與。德陽市交警支隊堅持爭取黨政支持和自我發(fā)展并重，走出一條“黨委政府領(lǐng)導、公安機關(guān)推動、交警部門主抓、相關(guān)部門協(xié)作、全警全民參與”的發(fā)展道路。

首先，各方積極支持參與。公安交警信息化納入黨政工程重點保障。一是德陽黨委政府主導。德陽市公安局黨委積極爭取市委政府重視，將公安信息化建設(shè)納入黨委政府工作日程。德陽市委、市政府專門成立了由主要領(lǐng)導任組長、10多個部門主要負責人為成員的領(lǐng)導小組，并制定實施意見，將公安及交警信息化建設(shè)作為德陽“數(shù)字城市”建設(shè)的第一個項目優(yōu)先啟動。二是相關(guān)部門支持。加強與財政、交通、建設(shè)等部門溝通協(xié)調(diào)，在資金上給以傾斜、在手續(xù)上給以減化、在施工上給以配合，打破按部就班的常規(guī)，在信息化建設(shè)項目調(diào)研、報批、立項、建設(shè)、應用等環(huán)節(jié)“開綠燈”，加速信息化建設(shè)啟動進程。三是社會各界參與。公安交通管理工作涉及社會的方方面面，醫(yī)院、保險等數(shù)十個單位參加了公安交警信息化建設(shè)，從信息采集錄入、業(yè)務合作等實現(xiàn)了公安交警信息化建設(shè)服務全社會，全社會廣泛參與公安交警信息化建設(shè)的良好局面。

其次，交警部門強勢推進，公安交警信息化置于中心工作優(yōu)先發(fā)展。一是認清形勢，明確目標。二是抓住關(guān)鍵，突破難點。三是匯賢聚能，凝聚智慧。

最后，交通民警熱情高漲，公安交警信息化氛圍濃厚，全警參與。一是激發(fā)民警應用的自覺性。二是做大信息數(shù)據(jù)活水源頭。三是增強建設(shè)應用強制力。

需求引領(lǐng)、重點攻堅

推進信息化基礎(chǔ)建設(shè)跨越發(fā)展

信息化建設(shè)的目的是要提高公安交通管理工作水平，解決面臨的各種困難和問題。為此，德陽市交警支隊堅持“立足工作需求，面向未來發(fā)展”的建設(shè)思路，大力推進信息化建設(shè)。

第一，規(guī)劃力求科學性。為解決當前公安交通管理工作中面臨的城市交通擁堵、事故多發(fā)等問題，德陽市交警支隊在德陽市公安局的安排下，先后派出5批次，20多名骨干深入北京等地考察學習、跟班作業(yè)，借鑒先進單位的建設(shè)經(jīng)驗。同時，在全市公安交警系統(tǒng)內(nèi)部組織大調(diào)研活動，摸清底數(shù)。按照“夯基礎(chǔ)、搭平臺，建機制、強應用，促管理、惠民生”的工作思路，建設(shè)“一個中心、三個平臺”，完善“三套機制”——即建設(shè)“智能交通指揮中心”；建設(shè)“無線移動警務、交警基礎(chǔ)信息、科技應用服務”三個平臺；完善“信息更新維護、應用技能培訓考核、信息研判”三套機制。力爭走出一條創(chuàng)新型的、可持續(xù)發(fā)展的、具有德陽特色的信息化建設(shè)道路。

第二，方法力求創(chuàng)新性。一是創(chuàng)新資金投入方式。二是創(chuàng)新開發(fā)應用模式。三是創(chuàng)新項目管理舉措。

第三，系統(tǒng)力求先進性。在“一個中心”建設(shè)中，集中了DLP電子顯示、警力定位等功能。通過交通信號燈聯(lián)網(wǎng)控制系統(tǒng)建設(shè)，減少

車輛在路口的無序滯留；通過交通指揮視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)現(xiàn)場可視化；通過闖紅燈抓拍系統(tǒng)建設(shè)，增強了非現(xiàn)場處罰的震懾作用；通過公路治安卡口系統(tǒng)建設(shè)，在治安防控中形成了“一警為主，多警聯(lián)動”的格局。在“三個平臺”建設(shè)中，突出了系統(tǒng)的實用性、基礎(chǔ)性和服務性。

第四，功效力求實用性。把握一線需求，堅持不做表面文章，不搞形象工程，深入各個部門、各大隊以及中隊，采取選點入軌解剖、業(yè)務工作反饋等方法，對涉及全支隊的共性需求進行集中搜集、整理，找準實戰(zhàn)應用最急需，服務群眾最迫切的問題集中攻堅。

集中培訓、強制提高

壯大信息化建設(shè)應用隊伍

提高民警素質(zhì)能力，是推進公安交警信息化建設(shè)的關(guān)鍵。支隊以“堅持強制入軌，確保全警信息應用水平整體達標”為目標，喊響“不懂信息化的領(lǐng)導失去指揮權(quán)，不會計算機應用的民警失去工作崗位”，號召動員全體民警要堅持敢為人先，挑戰(zhàn)自我，采取了八項措施開展應用訓練，即：領(lǐng)導班子帶頭練，全體民警集中練，骨干指導跟班練，開工必用逼著練，年齡差異分層練，新老幫扶結(jié)對練，不同崗位分類練，獎勵兌現(xiàn)激勵練，不斷提高民警信息化應用水平。通過“警察夜?！焙汀凹偃站！保钊腴_展信息化應用技能大練兵。為確保效果，對培訓人員嚴格實施考核，“以考促訓”，對不合格的實行“待崗”再培訓，確?！叭巳诉^關(guān)”。尤其是市局建立信息化應用技能“準入制”，將其作為晉職、晉級、晉銜的必考內(nèi)容，考試不合格者一律取消“三晉”資格，在中層領(lǐng)導干部及民警中產(chǎn)生極大的震動。支隊全體民警、職工經(jīng)上級考核驗收，信息應用考試合格率達100%，為實戰(zhàn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

著眼長遠、健全機制

推動信息化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展

公安交通管理信息化建設(shè)的蓬勃生機與旺盛活力，離不開制度和機制作保障。德陽市交警支隊從建設(shè)伊始，就把機制建設(shè)置于突出位置來抓。一是建立信息更新維護工作機制。制定下發(fā)《信息采集錄入工作規(guī)范》等一系列規(guī)章，分門別類規(guī)定信息采錄范圍、渠道、內(nèi)容、方法、流程、格式、標準，明確職責任務，使信息采錄工作常態(tài)化。健全網(wǎng)上信息日常維護制度，落實“誰采錄、誰維護”責任，確保信息資源的豐富、準確、鮮活。二是健全應用技能培訓考核機制。對不同崗位制定明確的操作技能標準，把信息分析研判、傳遞反饋、網(wǎng)上運用等作為民警培訓考核的重要內(nèi)容。每年舉行一次信息應用比武競賽和應用標兵評選活動，每年對工作中應用科技信息手段取得顯著成效的民警進行表彰獎勵。三是完善信息研判工作機制。進一步明確信息上報、檢索、整理、發(fā)布、行動、反饋的工作職責、工作流程和責任追究制度。定期對事故、秩序、車（駕）管、隊伍等交通管理工作相關(guān)信息進行研判，剝繭抽絲，去偽存真，提出針對性意見和建議，每周在支隊辦公會議上報告。

B、成績篇

工作創(chuàng)新帶動警務機制變革

德陽市交警支隊通過一年的信息化建設(shè)，推動了全市公安交通管理工作創(chuàng)新發(fā)展：一是帶動警務機制變革。通過智能交通指揮中心建設(shè)，使交通管理模式由人力密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變；通過信息研判和應用，使工作決策由經(jīng)驗決策向科學決策轉(zhuǎn)變；通過GPS定位

系統(tǒng)和“天網(wǎng)”視頻系統(tǒng)，使勤務管理模式由傳統(tǒng)型向數(shù)字型轉(zhuǎn)變。通過工作考核平臺，使民警績效考核模式由主觀認定型向客觀評判型轉(zhuǎn)變。

二是帶動事故預防能力增強。通過對事故、秩序等信息進行綜合分析研判，提出超前性、預警性和改進性工作意見，加強事故預防工作的主動性、針對性和科學性，實現(xiàn)了警力跟著警情走，提高了道路交通事故防控能力。

三是帶動執(zhí)法質(zhì)量提高。依托警務綜合平臺，全面導入ISO9000質(zhì)量管理體系，將公安交警全部執(zhí)法管理活動納入

規(guī)范化軌道，實現(xiàn)執(zhí)法管理網(wǎng)上全程運行和實時監(jiān)控；依托信息化網(wǎng)絡(luò)，將民警的執(zhí)法教育和培訓納入日?；?、規(guī)范化和制度化的軌道；依托前端先進的信息采集設(shè)備和后臺強大的數(shù)據(jù)資源庫，對各種違法處罰證據(jù)進行保全，為執(zhí)法爭議、行政訴訟提供證據(jù)材料，使執(zhí)法更加規(guī)范、更加公正和透明。

四是帶動警民關(guān)系和諧。依托無線網(wǎng)絡(luò)安全接入平臺，使車管業(yè)務前置，建成交通管理社區(qū)服務站和網(wǎng)上車管所，實現(xiàn)車管業(yè)務網(wǎng)上咨詢，業(yè)務受理網(wǎng)上預約，車輛號牌網(wǎng)上選取，體檢證明網(wǎng)上提交，努力實現(xiàn)“足不出戶辦理車管業(yè)務”。推行交通事故處理“三二三”工作法，使事故處理進入一個依托科技、創(chuàng)新服務、人性化關(guān)懷的全新發(fā)展階段。通過科技應用服務系統(tǒng)，讓交警為群眾的出行提供全程的優(yōu)質(zhì)服務。

C、啟示篇

信息化建設(shè)歷程積累了有益啟示

回首一年來信息化建設(shè)歷程，德陽市交警支隊付出了艱苦的努力，取得了一些成效，也積累了一些有益的啟示。

黨委政府主導、公安機關(guān)主動，是信息化建設(shè)的源動力。信息化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，市局黨委作出了睿智選擇和正確決策，推動和爭取市委政府高度重視。只有將公安及交警信息化建設(shè)上升到黨委政府行為，納入政府總體規(guī)劃，才能突破人、財、物及智力支持等制約信息化建設(shè)的瓶頸。

社會廣泛參與、相關(guān)部門支持，是信息化建設(shè)的助推力。信息化建設(shè)是一項社會工程，離開了社會力量的支持將舉步維艱、寸步難行，只有充分利用無限的社會資源，形成整體合力，才能有效發(fā)揮資源整合的倍增效應。

班子轉(zhuǎn)變觀念，民警提高認識，是信息化建設(shè)的支撐力。信息化建設(shè)是一場深刻的警務革命。沒有全警上下思想觀念的更新，就很難獲得強勁、持久的動力

支撐。只有堅決打破傳統(tǒng)思維方法和警務模式桎梏，牢固樹立科技強警和信息主導警務理念，使廣大民警切身體會到信息化應用的好處甜頭，才能堅定抓好信息化建設(shè)的決心和信心。

工作需求引領(lǐng)、建用緊密結(jié)合，是信息化建設(shè)的生命力。信息化建設(shè)是新形勢下科技強警服務實戰(zhàn)的必由之路。建設(shè)和應用脫節(jié)，必將造成盲目建設(shè)、資源浪費。只有以應用為方向、以基層為對象，盡可能適應一線業(yè)務實際，滿足一線應用需要，提升一線實戰(zhàn)水平，才能有效釋放信息化建設(shè)的巨大潛能。

建立長效機制、強化督導考核，是信息化建設(shè)的保障力。信息化建設(shè)是一項長期的戰(zhàn)略工程。只有立足當前、著眼長遠，通過長效機制的規(guī)范和強有力的制度約束，才能堅持不懈地保持信息化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)短期效益的最大化與中長期效益的不斷提升。