第一篇：淺析開發(fā)商在城中村改造中的注意事項(xiàng)

淺析開發(fā)商在“城中村”改造中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范淺析開發(fā)商在“城中村”改造中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

作者:廣東華瑞興律師事務(wù)所 魏濟(jì)民

時(shí)間:2011-04-14 瀏覽1629次 字體【大 中 小】

(本論文榮獲廣州市律師協(xié)會(huì)二Ｏ一Ｏ年度理論成果三等獎(jiǎng)）

在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，城市范圍不斷的擴(kuò)大，農(nóng)村土地全部被征收，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住從而形成了“城中村”。若要從法律的層面來定義“城中村”，可參考《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》第二條第二款的規(guī)定，城中村（含城市待建區(qū)域內(nèi)的舊村，以下統(tǒng)稱城中村）是指我市城市化過程中依照有關(guān)規(guī)定由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民及繼受單位保留使用的非農(nóng)建設(shè)用地的地域范圍內(nèi)的建成區(qū)域。

由于我國經(jīng)濟(jì)在近幾年高速的發(fā)展，許多法律法規(guī)無法跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，大量新出現(xiàn)的法律關(guān)系問題在現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有做規(guī)定，例如本文所提到的“城中村”改造問題就是其中之一。因此，“城中村”改造的法律關(guān)系問題只能由政府部門參照《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《物權(quán)法》等出臺(tái)相應(yīng)法律規(guī)章作為政策指引。

在僅有的城中村改造實(shí)例中，我們可以看到獵德村的改造模式為：開發(fā)商墊資、政府出政策、村委會(huì)協(xié)助改造，將原村部分土地拍賣，籌集到改造資金，將一部分建設(shè)為村民安置區(qū)，另一部分以集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)商業(yè)大廈支撐集體經(jīng)濟(jì)?；ǖ卮宓母脑炷Ｊ綖椋骸鞍岱e木”的形式滾動(dòng)發(fā)展，多個(gè)地塊進(jìn)行“拆一建一補(bǔ)一”，即把一號(hào)地塊的村民先臨遷出去，建成新樓后，再把他們安置回來，同時(shí)也把二號(hào)地塊的拆遷村民安置進(jìn)來，跟著再拆二號(hào)地塊，二號(hào)地塊建好后，接著是三號(hào)、四號(hào)地塊，以此類推。不論采用何種模式，都離不開開發(fā)商的投資參與。由于城中村改造過程中存在土地征收、拆遷、補(bǔ)償、安置、土地使用權(quán)“招標(biāo)、拍賣、掛牌”出讓等方面的風(fēng)險(xiǎn)，以上幾點(diǎn)集中為一個(gè)難點(diǎn)，既利益如何進(jìn)行分配與平衡的問題。下面將針對(duì)以下幾個(gè)方面，對(duì)開發(fā)商開發(fā)過程中應(yīng)該特別注意防范的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析：

一、土地征收的法律風(fēng)險(xiǎn)。由于法律規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有，因此作為城中村的集體土地、宅基地在沒有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地之前不可以在土地市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》的規(guī)定城中村改造建設(shè)的前提必須通過將城中村的集體土地變性為國有土地。雖然國務(wù)院制定的《土地管理實(shí)施條例》第二條規(guī)定“下列土地屬于全民所有即國家所有：

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地”，城中村成員“農(nóng)轉(zhuǎn)居”后集體所有的土地屬于全民所有即國家所有，而對(duì)如何轉(zhuǎn)化并未提及，根據(jù)我國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定不能無償?shù)膶⒓w土地征收為國有土地。因此，集體土地變性的唯一途徑即為國家需支付數(shù)以億計(jì)的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)征收集體土地。然而，地方政府是不會(huì)拿出如此巨大的資金投入土地征收的。因此就會(huì)在征收過程中引進(jìn)社會(huì)的資金用于支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等。之后再根據(jù)城市規(guī)劃和發(fā)展要求將土地使用權(quán)通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式出讓給參與競(jìng)買的開發(fā)商。而原提供資金給政府進(jìn)行征收的投資者往往是最想獲得該土地的使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)商，但是根據(jù)我國的法律規(guī)定土地使用權(quán)的出讓進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的只能通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式進(jìn)行。只要土地使用權(quán)進(jìn)入了“招標(biāo)、拍賣、掛牌”程序，原提供資金給政府進(jìn)行征收的投資者極有可能在競(jìng)買中落敗。在以往早期的房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)期，絕大部分開發(fā)商與政府在簽訂投資協(xié)議時(shí)，會(huì)要求政府部門在制定“招標(biāo)、拍賣、掛牌”文件中設(shè)置注冊(cè)資金、房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)、稅務(wù)注冊(cè)地、投資規(guī)模、企業(yè)資質(zhì)等排他性的限制條件，為特定的開發(fā)商量身定做，排斥意向外的競(jìng)買人參加招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)，有的地方在出讓公告中甚至規(guī)定：申請(qǐng)人必須是全國零售業(yè)前五名、必須繳納1億5千萬美元或等值外幣的競(jìng)買保證金、必須具有國際認(rèn)證的賽車資格等等，才能參加競(jìng)買。而今，2007年9月28日國土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》(中華人民共和國國土資源部令第39號(hào))，第十一條明確規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭的限制條件。掛牌出讓的，出讓公告中規(guī)定的申請(qǐng)截止時(shí)間，應(yīng)當(dāng)為掛牌出讓結(jié)束日前2天。對(duì)符合招標(biāo)拍賣掛牌公告規(guī)定條件的申請(qǐng)人，出讓人應(yīng)當(dāng)通知其參加招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)?！?，并且還明確規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，前述規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。”

那么，如何方能保證開發(fā)商的前期投資利益？開發(fā)商應(yīng)在與地方政府簽訂的投資協(xié)議中約定若建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)被第三方競(jìng)買，地方政府須將溢價(jià)部分通過財(cái)政撥付的方式返還給投資企業(yè)，以保障的開發(fā)商投資回報(bào)。

另外有一種不需經(jīng)“招標(biāo)、拍賣或者掛牌”方式競(jìng)買土地使用權(quán)的模式，即由開發(fā)商出資與城中村內(nèi)股份合作企業(yè)合作建設(shè)所在地城中村改造項(xiàng)目，由城中村內(nèi)股份合作企業(yè)向政府申請(qǐng)土地置換，以村為單位異地重建住宅區(qū)，實(shí)施整體性搬遷。所謂的土地置換即在城市發(fā)展過程中，利用級(jí)差地價(jià)置換土地改造老城區(qū)，加快城市發(fā)展的一種方法。政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃提供部分國有土地供被改造的城中村村民異地重建住宅區(qū)，換取需要改造的城中村集體土地進(jìn)行改造。通過這種模式，城中村內(nèi)股份合作企業(yè)可以自行招商融資進(jìn)行改造，避免了開發(fā)商必須通過“招標(biāo)、拍賣或者掛牌”方式競(jìng)買土地使用權(quán)，從而減少了競(jìng)爭風(fēng)險(xiǎn)及支付巨額土地出讓金的投資成本。

二、拆遷補(bǔ)償?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)。拆遷補(bǔ)償無疑是城中村改造的最大難題，因?yàn)檫@個(gè)環(huán)節(jié)直接體現(xiàn)了開發(fā)商與被拆遷人之間的利益博弈。拆遷補(bǔ)償工作本應(yīng)由政府部門負(fù)責(zé)，但是考慮到開發(fā)商的利益問題，往往都會(huì)直接委托開發(fā)商進(jìn)行拆遷補(bǔ)償工作。這就造成了利益相對(duì)方的正面沖突。開發(fā)商作為經(jīng)營者，當(dāng)然想將利益最大化，拆遷補(bǔ)償賠償越少，開發(fā)商獲得利潤就越大，而被拆遷人的利益就會(huì)受損，因此在征地拆遷的過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)拆”、“濫拆”、“唐福珍以死抗拆遷”等等惡性流血事件。這不僅嚴(yán)重的影響了政府的形象，也丑化開發(fā)商的名譽(yù)，還需為此多支付額外的傷亡賠償費(fèi)用，增加了社會(huì)不和諧因素。那么，開發(fā)商如何能順利的完成在拆遷補(bǔ)償工作，降低拆遷補(bǔ)償?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)？筆者認(rèn)為，只要解決好利益平衡分配，這個(gè)問題就會(huì)迎刃而解。開發(fā)商不應(yīng)一味的打壓對(duì)居民的拆遷補(bǔ)償款，以減少成本支出。應(yīng)當(dāng)在拆遷補(bǔ)償上適當(dāng)?shù)慕o被拆遷人優(yōu)惠，例如：

1、在拆遷前要做好合法建筑面積的測(cè)量確認(rèn)工作，以防止村民在得知即將要拆遷的消息后，違章?lián)尳?、擴(kuò)建、亂建以獲得更多的補(bǔ)償；

2、通過“拆一補(bǔ)一” 的方式按照宅基地證上的面積實(shí)行1:1的回遷補(bǔ)償，若回遷房屋的面積超過原宅基地證的面積，被拆遷者按照一個(gè)合理的單價(jià)購買“回遷增容面積”；

3、由于城中村的管理混亂，除了合法的房屋建筑外，基本上每一戶都會(huì)有違章建筑，這些違章建筑肯定不能作為回遷面積計(jì)算，當(dāng)然也不能因?yàn)槭沁`章建筑而不支付任何補(bǔ)償，開發(fā)商可以以一個(gè)合理的單價(jià)計(jì)算違章建筑賠償額，作為一次性建筑價(jià)格補(bǔ)償；

4、城中村存在大量的出租房屋，很多村民的主要收入來源就是房屋租賃，一旦房屋被拆遷，村民在獲得回遷房之前，已無收入來源。因此，開發(fā)商應(yīng)對(duì)被拆遷人的租賃損失做個(gè)合理的補(bǔ)償；

5、村民在獲得回遷房之前，如何解決住房問題？開發(fā)商也應(yīng)支付一定數(shù)額的住房補(bǔ)貼。以上的支出成本，開發(fā)商可以計(jì)入未來商品房銷售的價(jià)格中，還可以從法律允許的范圍內(nèi)提高項(xiàng)目建筑容積率中賺取利潤。

三、與村集體的合作開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。廣州市委最新制定的《關(guān)于推進(jìn)城中村（舊村）整治改造的實(shí)施意見》首次明確，村自主改造可實(shí)行協(xié)議出讓土地，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織利用本村舊廠房、空閑或低效用地，在符合城市規(guī)劃的前提下，以流轉(zhuǎn)方式自主招商融資進(jìn)行改造,或者通過土地置換的方式，為城中村現(xiàn)居民異地集中重建住宅區(qū)，實(shí)施整體性搬遷。參考《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定“特區(qū)內(nèi)城中村改造項(xiàng)目建筑容積率在2.5及以下部分，免收地價(jià)；建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20％收取地價(jià)；建筑容積率超過4.5的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取地價(jià)。寶安、龍崗兩區(qū)范圍內(nèi)城中村改造項(xiàng)目建筑容積率在1.5及以下部分，免收地價(jià)；建筑容積率在1.5至3.0之間的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20％收取地價(jià)；建筑容積率超過3.0的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取地價(jià)。寶安、龍崗兩區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展較快區(qū)域的城中村改造，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，其地價(jià)優(yōu)惠政策可以參照特區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。個(gè)別特殊項(xiàng)目需要適當(dāng)突破上述規(guī)定的，在不違反城市規(guī)劃、保證有關(guān)功能設(shè)施配套的前提下，由區(qū)政府提出具體方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。”和第十三條規(guī)定“市政府土地管理部門收取的城中村改造建設(shè)項(xiàng)目地價(jià)全部返撥所在地區(qū)政府，作為城中村改造市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用?！边@種“城中村”改造的模式是可行的?？梢灶A(yù)見，由村集體組織和開發(fā)商共同合作開發(fā)進(jìn)行城中村改造將是未來城中村建設(shè)的一大趨勢(shì)。這其中涉及到合作形式、利益分配、開發(fā)地位的主次、相關(guān)手續(xù)的辦理和協(xié)議的簽訂以及責(zé)任承擔(dān)問題等等。開發(fā)商通過與城中村內(nèi)股份合作企業(yè)合作建設(shè)所在地城中村改造項(xiàng)目，雖然可以實(shí)行協(xié)議出讓土地，從而排除其他開發(fā)的競(jìng)爭對(duì)手。但是往往協(xié)議出讓土地的條件非?？量蹋纾洪_發(fā)商不僅要在短期內(nèi)投入巨額的異地重建費(fèi)用、完成異地重建工作安置回遷村民，同時(shí)還要在完成拆遷的土地上投入巨額的項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用，若開發(fā)商在此過程中沒有足夠的開發(fā)資金或沒有做好融資貸款，很容易出現(xiàn)項(xiàng)目爛尾的情形。即使開發(fā)商有足夠的資金完成項(xiàng)目建設(shè)，資金回籠的時(shí)間也會(huì)很長，融資貸款的壓力會(huì)很大，并且作為合作方城中村內(nèi)股份合作企業(yè)還要在項(xiàng)目建設(shè)中產(chǎn)生的利潤里分成，開發(fā)商所獲取的利益將大大減少。筆者認(rèn)為，若采用這種模式進(jìn)行“城中村”改造的開發(fā)商，可以參考花地村改造“搬積木”的形式滾動(dòng)發(fā)展，多個(gè)地塊進(jìn)行“拆一建一補(bǔ)一”，開發(fā)商可以在前期投入相對(duì)少的啟動(dòng)資金，從而完成整個(gè)城中村的改造。另外，采取這種模式開發(fā)商還會(huì)受到建筑容積率的限制，若在法律規(guī)定的建筑容積率內(nèi)建設(shè)，就意味著建設(shè)回遷房的樓層不能過高，而需要建設(shè)回遷房的土地面積就要擴(kuò)大，開發(fā)商投入的成本就越高；若超過了法律規(guī)定的建筑容積率建設(shè)，就要支付超出部分的土地出讓金，同樣也提高了開發(fā)商的投入成本。因此，采取這種模式的“城中村”改造有利有弊，開發(fā)商應(yīng)做好充分的資金預(yù)算和融資貸款的相關(guān)工作。

對(duì)于開發(fā)商來說，通過城中村改造建設(shè)項(xiàng)目，無疑會(huì)獲得巨大的利潤，為拓展自身的發(fā)展空間，發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)提供了良好的機(jī)遇。但是在現(xiàn)行的法律法規(guī)缺失，地方政府規(guī)章、國家政策不明確的情況下，開發(fā)商參與城中村改造項(xiàng)目建設(shè)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)很大，特別是如今房價(jià)高企，老百姓怨聲載道，國家不斷釋放要嚴(yán)格控制房產(chǎn)價(jià)格的信號(hào)，更增加了城中村改造的風(fēng)險(xiǎn)因素。筆者僅就以上幾點(diǎn)進(jìn)行淺薄的法律風(fēng)險(xiǎn)分析，以供同行批評(píng)指正。

第二篇：城中村改造中的注意事項(xiàng)

淺析開發(fā)商在“城中村”改造中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范淺析開發(fā)商在“城中村”改造中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，城市范圍不斷的擴(kuò)大，農(nóng)村土地全部被征收，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住從而形成了“城中村”。若要從法律的層面來定義“城中村”，可參考《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》第二條第二款的規(guī)定，城中村（含城市待建區(qū)域內(nèi)的舊村，以下統(tǒng)稱城中村）是指我市城市化過程中依照有關(guān)規(guī)定由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民及繼受單位保留使用的非農(nóng)建設(shè)用地的地域范圍內(nèi)的建成區(qū)域。

由于我國經(jīng)濟(jì)在近幾年高速的發(fā)展，許多法律法規(guī)無法跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，大量新出現(xiàn)的法律關(guān)系問題在現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒有做規(guī)定，例如本文所提到的“城中村”改造問題就是其中之一。因此，“城中村”改造的法律關(guān)系問題只能由政府部門參照《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《物權(quán)法》等出臺(tái)相應(yīng)法律規(guī)章作為政策指引。

在僅有的城中村改造實(shí)例中，我們可以看到獵德村的改造模式為：開發(fā)商墊資、政府出政策、村委會(huì)協(xié)助改造，將原村部分土地拍賣，籌集到改造資金，將一部分建設(shè)為村民安置區(qū)，另一部分以集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)商業(yè)大廈支撐集體經(jīng)濟(jì)?；ǖ卮宓母脑炷Ｊ綖椋骸鞍岱e木”的形式滾動(dòng)發(fā)展，多個(gè)地塊進(jìn)行“拆一建一補(bǔ)一”，即把一號(hào)地塊的村民先臨遷出去，建成新樓后，再把他們安置回來，同時(shí)也把二號(hào)地塊的拆遷村民安置進(jìn)來，跟著再拆二號(hào)地塊，二號(hào)地塊建好后，接著是三號(hào)、四號(hào)地塊，以此類推。不論采用何種模式，都離不開開發(fā)商的投資參與。由于城中村改造過程中存在土地征收、拆遷、補(bǔ)償、安置、土地使用權(quán)“招標(biāo)、拍賣、掛

牌”出讓等方面的風(fēng)險(xiǎn)，以上幾點(diǎn)集中為一個(gè)難點(diǎn)，既利益如何進(jìn)行分配與平衡的問題。下面將針對(duì)以下幾個(gè)方面，對(duì)開發(fā)商開發(fā)過程中應(yīng)該特別注意防范的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析：

一、土地征收的法律風(fēng)險(xiǎn)。由于法律規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有，因此作為城中村的集體土地、宅基地在沒有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地之前不可以在土地市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》的規(guī)定城中村改造建設(shè)的前提必須通過將城中村的集體土地變性為國有土地。雖然國務(wù)院制定的《土地管理實(shí)施條例》第二條規(guī)定“下列土地屬于全民所有即國家所有：

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地”，城中村成員“農(nóng)轉(zhuǎn)居”后集體所有的土地屬于全民所有即國家所有，而對(duì)如何轉(zhuǎn)化并未提及，根據(jù)我國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定不能無償?shù)膶⒓w土地征收為國有土地。因此，集體土地變性的唯一途徑即為國家需支付數(shù)以億計(jì)的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)征收集體土地。然而，地方政府是不會(huì)拿出如此巨大的資金投入土地征收的。因此就會(huì)在征收過程中引進(jìn)社會(huì)的資金用于支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等。之后再根據(jù)城市規(guī)劃和發(fā)展要求將土地使用權(quán)通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式出讓給參與競(jìng)買的開發(fā)商。而原提供資金給政府進(jìn)行征收的投資者往往是最想獲得該土地的使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)商，但是根據(jù)我國的法律規(guī)定土地使用權(quán)的出讓進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的只能通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”的方式進(jìn)行。只要土地使用權(quán)進(jìn)入了“招標(biāo)、拍賣、掛牌”程序，原提供資金給政府進(jìn)行征收的投資者極有可能在競(jìng)買中落敗。在以往早期的房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)期，絕大部分開發(fā)商與政府在簽訂投資協(xié)議時(shí)，會(huì)要求政府部門在制定“招標(biāo)、拍賣、掛牌”文件中設(shè)置注冊(cè)資金、房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)、稅務(wù)注冊(cè)地、投資規(guī)模、企業(yè)資質(zhì)等排他性的限制條件，為特定的開發(fā)商量身定做，排斥意向外的競(jìng)買人參加招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)，有的地方在出讓公告中甚至規(guī)定：申請(qǐng)人必須是全國零售業(yè)前五名、必須繳納1億5千萬美元或等值外幣的競(jìng)買保證金、必須具有國際認(rèn)證的賽車資格等等，才能參加競(jìng)買。而今，2007年9月28日國土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》(中華人民共和國國土資源部令第39號(hào))，第十一條明確規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)外的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請(qǐng)參加國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)。出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭的限制條件。掛牌出讓的，出讓公告中規(guī)定的申請(qǐng)截止時(shí)間，應(yīng)當(dāng)為掛牌出讓結(jié)束日前2天。對(duì)符合招標(biāo)拍賣掛牌公告規(guī)定條件的申請(qǐng)人，出讓人應(yīng)當(dāng)通知其參加招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)?！?，并且還明確規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，前述規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。”

那么，如何方能保證開發(fā)商的前期投資利益？開發(fā)商應(yīng)在與地方政府簽訂的投資協(xié)議中約定若建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)被第三方競(jìng)買，地方政府須將溢價(jià)部分通過財(cái)政撥付的方式返還給投資企業(yè)，以保障的開發(fā)商投資回報(bào)。

另外有一種不需經(jīng)“招標(biāo)、拍賣或者掛牌”方式競(jìng)買土地使用權(quán)的模式，即由開發(fā)商出資與城中村內(nèi)股份合作企業(yè)合作建設(shè)所在地城中村改造項(xiàng)目，由城中村內(nèi)股份合作企業(yè)向政府申請(qǐng)土地置換，以村為單位異地重建住宅區(qū)，實(shí)施整體性搬遷。所謂的土地置換即在城市發(fā)展過程中，利用級(jí)差地價(jià)置換土地改造老城區(qū)，加快城市發(fā)展的一種方法。政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃提供部分國有土地供被改造的城中村村民異地重建住宅區(qū)，換取需要改造的城中村集體土地進(jìn)行改造。通過這種模式，城中村內(nèi)股份合作企業(yè)可以自行招商融資進(jìn)行改造，避免了開發(fā)商必須通過“招標(biāo)、拍賣或者掛牌”方式競(jìng)買土地使用權(quán)，從而減少了競(jìng)爭風(fēng)險(xiǎn)及支付巨額土地出讓金的投資成本。

二、拆遷補(bǔ)償?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)。拆遷補(bǔ)償無疑是城中村改造的最大難題，因?yàn)檫@個(gè)環(huán)節(jié)直接體現(xiàn)了開發(fā)商與被拆遷人之間的利益博弈。拆遷補(bǔ)償工作本應(yīng)由政府部門負(fù)責(zé)，但是考慮到開發(fā)商的利益問題，往往都會(huì)直接委托開發(fā)商進(jìn)行拆遷補(bǔ)償工

作。這就造成了利益相對(duì)方的正面沖突。開發(fā)商作為經(jīng)營者，當(dāng)然想將利益最大化，拆遷補(bǔ)償賠償越少，開發(fā)商獲得利潤就越大，而被拆遷人的利益就會(huì)受損，因此在征地拆遷的過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)拆”、“濫拆”、“唐福珍以死抗拆遷”等等惡性流血事件。這不僅嚴(yán)重的影響了政府的形象，也丑化開發(fā)商的名譽(yù)，還需為此多支付額外的傷亡賠償費(fèi)用，增加了社會(huì)不和諧因素。那么，開發(fā)商如何能順利的完成在拆遷補(bǔ)償工作，降低拆遷補(bǔ)償?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)？筆者認(rèn)為，只要解決好利益平衡分配，這個(gè)問題就會(huì)迎刃而解。開發(fā)商不應(yīng)一味的打壓對(duì)居民的拆遷補(bǔ)償款，以減少成本支出。應(yīng)當(dāng)在拆遷補(bǔ)償上適當(dāng)?shù)慕o被拆遷人優(yōu)惠，例如：

1、在拆遷前要做好合法建筑面積的測(cè)量確認(rèn)工作，以防止村民在得知即將要拆遷的消息后，違章?lián)尳āU(kuò)建、亂建以獲得更多的補(bǔ)償；

2、通過“拆一補(bǔ)一” 的方式按照宅基地證上的面積實(shí)行1:1的回遷補(bǔ)償，若回遷房屋的面積超過原宅基地證的面積，被拆遷者按照一個(gè)合理的單價(jià)購買“回遷增容面積”；

3、由于城中村的管理混亂，除了合法的房屋建筑外，基本上每一戶都會(huì)有違章建筑，這些違章建筑肯定不能作為回遷面積計(jì)算，當(dāng)然也不能因?yàn)槭沁`章建筑而不支付任何補(bǔ)償，開發(fā)商可以以一個(gè)合理的單價(jià)計(jì)算違章建筑賠償額，作為一次性建筑價(jià)格補(bǔ)償；

4、城中村存在大量的出租房屋，很多村民的主要收入來源就是房屋租賃，一旦房屋被拆遷，村民在獲得回遷房之前，已無收入來源。因此，開發(fā)商應(yīng)對(duì)被拆遷人的租賃損失做個(gè)合理的補(bǔ)償；

5、村民在獲得回遷房之前，如何解決住房問題？開發(fā)商也應(yīng)支付一定數(shù)額的住房補(bǔ)貼。以上的支出成本，開發(fā)商可以計(jì)入未來商品房銷售的價(jià)格中，還可以從法律允許的范圍內(nèi)提高項(xiàng)目建筑容積率中賺取利潤。

三、與村集體的合作開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。廣州市委最新制定的《關(guān)于推進(jìn)城中村（舊村）整治改造的實(shí)施意見》首次明確，村自主改造可實(shí)行協(xié)議出讓土地，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織利用本村舊廠房、空閑或低效用地，在符合城市規(guī)劃的前提下，以流轉(zhuǎn)方式自主招商融資進(jìn)行改造,或者通過土地置換的方式，為城中村現(xiàn)居民異地集中重建住宅區(qū)，實(shí)施整體性搬遷。參考《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》第

十二條規(guī)定“特區(qū)內(nèi)城中村改造項(xiàng)目建筑容積率在2.5及以下部分，免收地價(jià)；建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20％收取地價(jià)；建筑容積率超過4.5的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取地價(jià)。寶安、龍崗兩區(qū)范圍內(nèi)城中村改造項(xiàng)目建筑容積率在1.5及以下部分，免收地價(jià)；建筑容積率在1.5至3.0之間的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20％收取地價(jià)；建筑容積率超過3.0的部分，按照現(xiàn)行地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取地價(jià)。寶安、龍崗兩區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展較快區(qū)域的城中村改造，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，其地價(jià)優(yōu)惠政策可以參照特區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。個(gè)別特殊項(xiàng)目需要適當(dāng)突破上述規(guī)定的，在不違反城市規(guī)劃、保證有關(guān)功能設(shè)施配套的前提下，由區(qū)政府提出具體方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行?！焙偷谑龡l規(guī)定“市政府土地管理部門收取的城中村改造建設(shè)項(xiàng)目地價(jià)全部返撥所在地區(qū)政府，作為城中村改造市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用?！边@種“城中村”改造的模式是可行的?？梢灶A(yù)見，由村集體組織和開發(fā)商共同合作開發(fā)進(jìn)行城中村改造將是未來城中村建設(shè)的一大趨勢(shì)。這其中涉及到合作形式、利益分配、開發(fā)地位的主次、相關(guān)手續(xù)的辦理和協(xié)議的簽訂以及責(zé)任承擔(dān)問題等等。

開發(fā)商通過與城中村內(nèi)股份合作企業(yè)合作建設(shè)所在地城中村改造項(xiàng)目，雖然可以實(shí)行協(xié)議出讓土地，從而排除其他開發(fā)的競(jìng)爭對(duì)手。但是往往協(xié)議出讓土地的條件非?？量?，例如：開發(fā)商不僅要在短期內(nèi)投入巨額的異地重建費(fèi)用、完成異地重建工作安置回遷村民，同時(shí)還要在完成拆遷的土地上投入巨額的項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用，若開發(fā)商在此過程中沒有足夠的開發(fā)資金或沒有做好融資貸款，很容易出現(xiàn)項(xiàng)目爛尾的情形。即使開發(fā)商有足夠的資金完成項(xiàng)目建設(shè)，資金回籠的時(shí)間也會(huì)很長，融資貸款的壓力會(huì)很大，并且作為合作方城中村內(nèi)股份合作企業(yè)還要在項(xiàng)目建設(shè)中產(chǎn)生的利潤里分成，開發(fā)商所獲取的利益將大大減少。筆者認(rèn)為，若采用這種模式進(jìn)行“城中村”改造的開發(fā)商，可以參考花地村改造“搬積木”的形式滾動(dòng)發(fā)展，多個(gè)地塊進(jìn)行“拆一建一補(bǔ)一”，開發(fā)商可以在前期投入相對(duì)少的啟動(dòng)資金，從而完成整個(gè)城中村的改造。另外，采取這種模式開發(fā)商還會(huì)受到建筑容積率的限制，若在法律規(guī)定的建筑容積率內(nèi)建設(shè)，就意味著建設(shè)回遷房的樓層不能過高，而需要建設(shè)回遷房的土地面積就要擴(kuò)大，開發(fā)商投入的成本就越高；若超過了法律規(guī)定的建筑容積率建設(shè)，就要支付超出部分的土地出讓金，同樣也提高了開發(fā)商的投入成本。因此，采取這種模式的“城中村”改造有利有弊，開發(fā)商應(yīng)做好充分的資金預(yù)算和融資貸款的相關(guān)工作。

對(duì)于開發(fā)商來說，通過城中村改造建設(shè)項(xiàng)目，無疑會(huì)獲得巨大的利潤，為拓展自身的發(fā)展空間，發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)提供了良好的機(jī)遇。但是在現(xiàn)行的法律法規(guī)缺失，地方政府規(guī)章、國家政策不明確的情況下，開發(fā)商參與城中村改造項(xiàng)目建設(shè)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)很大，特別是如今房價(jià)高企，老百姓怨聲載道，國家不斷釋放要嚴(yán)格控制房產(chǎn)價(jià)格的信號(hào)，更增加了城中村改造的風(fēng)險(xiǎn)因素。

第三篇：政府在城中村改造中角色定位

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一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含義.....................................1

（二）城中村的現(xiàn)狀........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤..........................3

（一）政府角色越位——越位于市場(chǎng)機(jī)制行使職能..............3

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社會(huì)保障........................7

三、在城中村改造中正確定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共設(shè)施的提供者.............................13

四、結(jié)束語.................................................15 參考文獻(xiàn)...................................................16 本科學(xué)年論文 第 1 頁

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含義

“城中村”亦稱“都市里的村莊”，他是指在城市建成區(qū)內(nèi)形成的，已經(jīng)被城市建筑用地包圍但在土地所有權(quán)、戶籍等管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的社區(qū)。目前對(duì)城中村的定義已經(jīng)有很多種，如從土地角度形成的定義，所謂城中村就是指在城市快速推進(jìn)的過程中，城市將一些距離新、舊城較近的村莊的土地劃為城市用地，這些土地被納入城市的村莊就是城中村○。也有從地域角度和社會(huì)關(guān)系角度定義，如從地域角度納入城市的局部1地區(qū)，就其社會(huì)屬性而言，仍然屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)象，是一種特殊的社區(qū)○。也有從產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營制度角度的分析，城中村是指在城市整體規(guī)劃2區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制、村委會(huì)管理體制的社區(qū)○。綜上我對(duì)城中村的定義是指地處繁華城市和鄉(xiāng)村間的結(jié)合部，擁有3少量土地或沒有土地，身份從村民變成市民，以出租房屋為主要的經(jīng)濟(jì)來源，體制上仍然保留農(nóng)村管理體制游離于城市邊緣的社區(qū)。

（二）城中村的現(xiàn)狀

城中村的形成是城市化的必然結(jié)果，我認(rèn)為城鄉(xiāng)隔離的二元管理體制是城中村產(chǎn)生的根本原因，二元體制導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村完全分離，各自行使不同的管理模式。政府負(fù)責(zé)管理城市，并承擔(dān)城市建設(shè)和管理費(fèi)用，農(nóng)村則是由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，經(jīng)驗(yàn)的缺乏，資金嚴(yán)重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。另外局部利益是導(dǎo)致城中村產(chǎn)生的主要原因，為了各自利益導(dǎo)致政府和村民矛盾不斷，加大城中村改造難度。從村民的角度來說，如果進(jìn)行城中村改造，村民就會(huì)失去賴以生存的土地或作為主要經(jīng)濟(jì)來源的出租房屋也將失去，農(nóng)民對(duì)未來的生存前景擔(dān)憂和顧慮，導(dǎo)致村民對(duì)城中村改造的不支持，產(chǎn)生對(duì)土地漫天要價(jià)、釘子戶等。從政府的角度說，政府為了短期利益，盡量減少土地征用賠償金額和社會(huì)負(fù)擔(dān)，大多采取繞村莊只征收耕地的方式來尋求城市建設(shè)用地的快速擴(kuò)張，這種“吃肉留骨頭”的方式導(dǎo)致城中村的不斷產(chǎn)生，加上開發(fā)難度大、開發(fā)成本高導(dǎo)致城中村面臨十分嚴(yán)重的社會(huì)問題。

1.城中村改造缺乏國家的宏觀政策，目前我國還沒有一部關(guān)于城中村 本科學(xué)年論文 第 2 頁

改造的法規(guī)文件，除直轄市外也沒有省級(jí)政府出臺(tái)的法規(guī)，產(chǎn)生嚴(yán)重的責(zé)、權(quán)、利不配套。管理混亂，城中村人口復(fù)雜，主要由村民、市民、外來務(wù)工人員組成，管理的落后形成“黃賭毒”不良現(xiàn)象的藏身地，社會(huì)風(fēng)氣不良道德品行不端導(dǎo)致治安事件的頻繁發(fā)生。

2.城中村建設(shè)布局混亂，由于城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑十分集中，“一線天”、“貼面樓”、“握手樓”大量存在，加上房屋十分集中，居民區(qū)內(nèi)的居住環(huán)境和采光條件很差，同時(shí)無序的建設(shè)也導(dǎo)致土地資源利用率低且土地流失嚴(yán)重。

3.城中村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境臟亂差，由于人口不斷膨脹，應(yīng)由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致環(huán)境臟亂差，道路狹窄、管線電線交挫復(fù)雜，存在嚴(yán)重的安全隱患。這一切復(fù)雜問題急待解決，需要政府的大力支持和引導(dǎo)，這就要求政府進(jìn)行正確的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社會(huì)發(fā)展、人民生活、文明進(jìn)步中該起到什么樣的功能和作用。目前對(duì)政府角色定位主要有以下幾種：

1.服務(wù)角色，目前我國正處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史轉(zhuǎn)型期，行政管理體制仍帶有轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)體制的烙印,政府保持較多干預(yù)，市場(chǎng)主體參與成本高，政府部門政務(wù)公開不到位，因此政府的權(quán)力關(guān)系必須得到調(diào)整，職能必須轉(zhuǎn)變，政府要從統(tǒng)治身份變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)者，現(xiàn)身于公共事業(yè)而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.經(jīng)濟(jì)角色，從規(guī)則的守護(hù)者走向新規(guī)則的制定者，政府的經(jīng)濟(jì)角色就是要做到該退出的就要退出，比如宏觀調(diào)控要讓位于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，投資主體要讓位于民間、社會(huì)組織，政府要制定長期規(guī)劃，完善法制，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，同時(shí)要提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)糾紛的協(xié)調(diào)工作。

3.社會(huì)角色，做國家創(chuàng)新制度的支持者，政府要通過制定法律法規(guī)，創(chuàng)造寬松的環(huán)境和必要的條件，提供政策指導(dǎo)和服務(wù)，成為“產(chǎn)、學(xué)、研”技術(shù)創(chuàng)新體制的支持者和推動(dòng)者。

4.體現(xiàn)公平和公正的角色，政府要公平的分配社會(huì)財(cái)富和有效遏制腐敗行為，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，公平顯得格外重要，社會(huì)財(cái)富的 本科學(xué)年論文 第 3 頁

分配不均必然導(dǎo)致貧富差距拉大，導(dǎo)致一切不公平、不和諧的社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生，更為重要的是政府要切實(shí)保護(hù)好弱勢(shì)群體的合法利益。

5.社會(huì)保障角色，目前我國社會(huì)保障體系還不健全，城中村居民的利益得不到切實(shí)的保護(hù)，享受不到和市民同等的社會(huì)福利，政府應(yīng)該加快養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系建立，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保障體系建立。

6.承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的角色，貫徹黨的行政體制改革的精神，轉(zhuǎn)變政府職能，要求各級(jí)政府建設(shè)社會(huì)主義新型責(zé)任政府。主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。當(dāng)前政府的服務(wù)意識(shí)淡薄，思想觀念落后，政府管理體現(xiàn)在控制、審批、監(jiān)管、處罰等落后思想上，管理方式過多的依賴直接手段，漸漸落后于時(shí)代的發(fā)展。

7.擔(dān)任有限政府角色，就是要求政府要不斷縮減政府有所為的領(lǐng)域，減少具體事務(wù)的職能，應(yīng)該把本應(yīng)由市場(chǎng)履行完成的事務(wù)交給市場(chǎng)去完成，做到不該管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在讓位于市場(chǎng)機(jī)制時(shí)要履行好協(xié)調(diào)指導(dǎo)，政策法規(guī)制定，監(jiān)督的職能。

二、政府在城中村改造中角色定位錯(cuò)誤

導(dǎo)致城中村一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題，是由于政府對(duì)于自身的角色認(rèn)識(shí)的模糊、混合不清，政府普遍存在著“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”的角色認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，嚴(yán)重制約著城市化進(jìn)程和城中村的徹底改造。

（一）政府角色越位——越位于市場(chǎng)機(jī)制行使職能

越位主要是指政府干了不該干的事和管了不該管的事，直接包攬了本來可以由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)、非政府組織共同參與的混合性公共物品的供應(yīng)。主要是由于政府占據(jù)了市場(chǎng)地位，使得市場(chǎng)的主體地位發(fā)揮不出來。政府的機(jī)制改革使政府的職能發(fā)生了很大的變化，但是有相當(dāng)多的政府（尤其是地方政府）還沒有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性中走出來，仍然是管制型政府，習(xí)慣于數(shù)量、項(xiàng)目的管理而不是規(guī)劃管理，往往傾向于直接縱向控制而不是間接橫向協(xié)調(diào)，對(duì)城市化的主導(dǎo)變成了強(qiáng)制性推動(dòng)，不是空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，把市場(chǎng)作用排除在城市化之外，占據(jù)市場(chǎng)在城市化中應(yīng)有的作用。在城中村改造過程中，政府的越位行為主要表現(xiàn)： 本科學(xué)年論文 第 4 頁

1.政府投資越位于市場(chǎng)機(jī)制。錯(cuò)誤認(rèn)為城中村改造主要是將村民整體搬遷上樓，村莊集體土地就歸國家所有，地方政府通過“招標(biāo)、拍賣、掛牌”將土地轉(zhuǎn)讓取得資金來源，由地方政府投資平臺(tái)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，負(fù)責(zé)投資融資，但是以土地轉(zhuǎn)讓來的資金無法滿足城中村改造，導(dǎo)致前期資金壓力巨大。由于政府長期把市場(chǎng)機(jī)制排除在城中村改造之外，導(dǎo)致巨額的資金缺口無法及時(shí)得到滿足。深圳市一直是國內(nèi)政策創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊，在城中村改造方面也不落人后，出臺(tái)了城市更新機(jī)制，主要是鼓勵(lì)社會(huì)投資的參與，在圈定的城中村改造中設(shè)定一些基本原則，比如除必須配套的服務(wù)設(shè)施由政府提供外，其他的交由社會(huì)投資人和村民村集體去設(shè)計(jì)和實(shí)施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市場(chǎng)機(jī)制，解決了資金不足的困難局面，由此可以得出由于政府的越位行為導(dǎo)致城中村改造資金困難。

2.城中村的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，為了確保土地資源升值，提高土地使用效率，可以通過市場(chǎng)化運(yùn)作達(dá)到這一目標(biāo)。市土地儲(chǔ)備整理中心以“招拍掛”方式出讓土地使用權(quán)，價(jià)款來支付舊村改造費(fèi)用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在沒有市場(chǎng)的運(yùn)作下使得土地的利用率較低，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

3.我國的城市化路徑應(yīng)當(dāng)選擇自然城市化戰(zhàn)略。自然城市化戰(zhàn)略主張要充分發(fā)揮市場(chǎng)的選擇作用，讓市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)和調(diào)控要素向城市集聚的方向、規(guī)模和方式，并促使各種城市化主體按照其利益需求和相互關(guān)系自主發(fā)展、相互協(xié)調(diào)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，政府部門往往依據(jù)自身的主觀臆斷來發(fā)展和規(guī)劃城市，權(quán)力過度行使導(dǎo)致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一輪又一輪的“建了又拆，拆了又建”的惡性改造模式下，城中村改革的進(jìn)展有限，究其原因就是缺乏必要的市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制。

4.在城中村的改造過程中，村集體資產(chǎn)是最為復(fù)雜，也是和村民利益關(guān)系最為密切的問題。長期以來，城中村的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)常由村委會(huì)代為管理，而村委會(huì)的主要精力集中在對(duì)村中事務(wù)的處理上，實(shí)際上造成了村集體經(jīng)濟(jì)的“政企不分”現(xiàn)象，致使村集體經(jīng)濟(jì)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭力，缺乏必要的資金和商品流通渠道，政府行政效率低下。筆者認(rèn)為最好的做法就是引入市場(chǎng)機(jī)制，將村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的股份制公司，具體措施是把村集體經(jīng)濟(jì)整合成一個(gè)大的發(fā)展公司，并將集體資產(chǎn)折成股份量化到 本科學(xué)年論文 第 5 頁

每個(gè)村民，讓每一個(gè)投入股份的村民成為新公司的股東，這就讓村民有了穩(wěn)定的收入來源。股份制有利于村民集體經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)活動(dòng)之中，成為城中村改造的主體。目前政府征收城中村土地是給予村民巨額的資金補(bǔ)償，短期內(nèi)村民有足夠的資金生存，但是缺乏后期的保障以及無法享受未來土地升值的巨額利潤，導(dǎo)致城中村改造阻礙重重。

5.根據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民擁有自己管理本村內(nèi)部一切合法事務(wù)的權(quán)利，自然也包括城中村改造，政府完全包攬城中村的改造與民主自治的精神相違背，使得村民無法直接參與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)改造。

6.在確認(rèn)城中村改造主體時(shí)，政府往往會(huì)為了既得利益導(dǎo)致政策的偏離，傾向那些財(cái)力雄厚的大企業(yè)、大投資商，權(quán)利尋租導(dǎo)致改造主體權(quán)利膨脹，為了自己的利益致使城中村改造質(zhì)量不高，效果不好，出現(xiàn)爛尾工程。本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制通過招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等手段挑選那些實(shí)力雄厚、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、改造經(jīng)驗(yàn)豐富的開發(fā)商。

7.政府在城中村改造中就拆遷損害村民利益時(shí)，政府往往不是通過正確的渠道解決村民的利益，而是濫用手中的公權(quán)力，采取暴力強(qiáng)遷強(qiáng)拆的辦法進(jìn)行強(qiáng)行改造，損害村民的利益，本來是由“公檢法”部門決定是否強(qiáng)拆強(qiáng)遷行為，政府卻通過手中的公權(quán)力進(jìn)行行使，是政府的越權(quán)行為。

（二）政府角色的錯(cuò)位——政府內(nèi)部職能分工混亂

角色錯(cuò)位是指政府職能內(nèi)部發(fā)生了職能混亂的現(xiàn)象，即是各個(gè)部門職能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的權(quán)，在出現(xiàn)問題是互相推卸責(zé)任。在城中村改造中政府角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.在中央政府向地方政府分權(quán)的過程中，地方政府存在著角色上的錯(cuò)位。中央政府既要彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，又要校正市場(chǎng)不足，同時(shí)還要進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制。而地方政府的反宏觀調(diào)控行為導(dǎo)致了地方割據(jù)，阻礙了區(qū)域內(nèi)部的整合以及區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。由于政策導(dǎo)向上的缺陷以及地方政府對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的不當(dāng)追求，導(dǎo)致地方政府和權(quán)利階層“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。如果地方政府權(quán)力的過大，就會(huì)導(dǎo)致中央政府的宏觀政策得不到實(shí)行，而以自己的主觀意志進(jìn)行城中村改造，達(dá)不到中央政府改造城中村的宏觀目標(biāo)。本科學(xué)年論文 第 6 頁

2.地方政府在宏觀調(diào)控上與中央政府的二元博弈的過程中地方政府存在著角色的錯(cuò)位。一方面，地方政府通過“上有政策下有對(duì)策”的辦法使自己在區(qū)域競(jìng)爭中獲得利益；另一方面，地方政府通過 “討價(jià)還價(jià)”的辦法，在對(duì)中央政府在投資與政策上從自己的利益出發(fā)，曲解、阻隔中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區(qū)實(shí)施過程中受到一定阻礙。在城中村改造中，由于地方政府的行政人員對(duì)中央政府的政策認(rèn)識(shí)不夠，把城中村改造當(dāng)成提升政府績效和官員升遷的手段，因此“征地不征村”成為必然選擇，對(duì)具有改造條件的城中村改造不完全，留下許多遺留問題，比如村民變成市民后醫(yī)療保障體系不到位，人們面臨就醫(yī)難、藥費(fèi)貴，村民土地被征收，沒有長期穩(wěn)定的收入來源等。對(duì)沒有達(dá)到改造條件的城中村盲目的進(jìn)行改造，致使改造投入巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重，頻出爛尾工程，甚至出現(xiàn)經(jīng)改造的城中村又變成新的城中村。

3.政府和城改辦職能分工錯(cuò)位，在城中村改造中政府的職能主要是負(fù)責(zé)審定本地區(qū)城中村改造工作計(jì)劃，制定城中村改造的相關(guān)政策，對(duì)城中村改造工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，解決好城中村改造中出現(xiàn)的新問題。城改辦的主要職能是實(shí)施政府制定的城中村改造計(jì)劃，指導(dǎo)完成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)改制，最好的辦法是集體經(jīng)濟(jì)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)，組織實(shí)施村民戶籍改登，村民變市民，并及時(shí)、公平、徹底的對(duì)失地村民進(jìn)行補(bǔ)償。通過競(jìng)爭機(jī)制進(jìn)行招商引資，提升城中村產(chǎn)業(yè)水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，導(dǎo)致許多城中村改造目標(biāo)不明確，監(jiān)督不到位，缺乏后期的保障措施。而該由城改辦履行的職能政府卻強(qiáng)加干涉，造成嚴(yán)重的職能錯(cuò)位，導(dǎo)致村民失去長期的經(jīng)濟(jì)來源，村民變成市民后無法享有和城市居民同等待遇、社會(huì)福利。

4.整個(gè)拆遷過程中政府部門身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”，造成政府角色嚴(yán)重錯(cuò)位。政府擁有裁決拆遷爭議、裁決補(bǔ)償數(shù)額的權(quán)力，這是一項(xiàng)司法性權(quán)力，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷行政裁決工作。根據(jù)行政法的基本理論,行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范的授權(quán),對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并做出裁決的行政行為○。行政裁決與一般行政行為不同,其裁決方式類似4于法院的審判方式,因而具有準(zhǔn)司法性。因此,作為行政裁決機(jī)關(guān)的政府只 本科學(xué)年論文 第 7 頁

能居中進(jìn)行裁決,與房屋拆遷當(dāng)事人之間的拆遷糾紛不能有任何利害關(guān)系。而政府違規(guī)介入到城中村拆遷時(shí),它既是拆遷人,又是行政裁決機(jī)關(guān)，那么政府所做出的行政裁決行為很顯然是不合法的。同時(shí)政府還擁有強(qiáng)制拆除房屋的權(quán)力。根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中有些政府在強(qiáng)制拆遷的過程中,往往還對(duì)尚未拆遷的城中村居民采取斷水?dāng)嚯姷葟?qiáng)制性措施。這些行為嚴(yán)重侵犯了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)甚至威脅生存權(quán),使群眾對(duì)政府抱有強(qiáng)烈的不信任感,與政府關(guān)系惡化，從而導(dǎo)致實(shí)施強(qiáng)制拆遷后,往往會(huì)在拆遷人和被拆遷人爭議的基礎(chǔ)上,又形成拆遷人和拆遷主管部門、當(dāng)?shù)厝嗣裾g的爭議。

5.中央政府與地方政府在人事和機(jī)構(gòu)管理方面錯(cuò)位，中央政府干預(yù)太多導(dǎo)致混亂，地方政府卻無權(quán)直接進(jìn)行管理，比如各個(gè)市的市長任命是由中央政府直接調(diào)任，他們對(duì)本市的具體情況不了解，缺乏人事關(guān)系。市長對(duì)人民來說很陌生，好多地方的人民甚至還不知道市長的姓名。他們?cè)诼男新氊?zé)時(shí)往往很困難，各種措施貫徹不到位。反之對(duì)本市有很大貢獻(xiàn)而且了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況、群眾基礎(chǔ)好的干部卻得不到重用。而政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上嚴(yán)格按照中央職能部門設(shè)置，部門林立，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清楚，缺乏靈活性和創(chuàng)新性，致使我國官員數(shù)量龐大，三公消費(fèi)數(shù)額巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。各個(gè)部門的職責(zé)履行不到位，追究責(zé)任時(shí)互相推諉抵賴。在一些城市比較小的地方完全可以少設(shè)部門，權(quán)利分配清楚，還能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社會(huì)保障

政府職能缺位是指本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品服務(wù)，政府卻沒有盡職盡責(zé)，甚至在某些方面出現(xiàn)“真空”。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、等其他必要的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生育以及其他社會(huì)保障服務(wù)的供給仍然不足；各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)仍然不能滿足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.城中村配套設(shè)施嚴(yán)重滯后，大多數(shù)的道路不能滿足消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車輛通行，究其原因是城中村道路狹窄，大多數(shù)的道路都是單行道，本科學(xué)年論文 第 8 頁

很少有雙行道，車輛很多的城中村必然出現(xiàn)道路擁堵。另外是人為原因，城中村居民收入較高，擁有交通工具很普遍，在沒有專用地停車場(chǎng)，道路兩旁就成為人們的停車場(chǎng)，更顯得道路狹窄，通行能力差，加之一些大城市為了維持城市城中村整潔，對(duì)城市中的小攤小販清理，城市生活巨大壓力和城中村廉價(jià)的租金、龐大的消費(fèi)人群，城中村就成為小攤小販的不二選擇，他們的到來更加加劇交通堵塞，北京市朝陽區(qū)和平小區(qū)不是城中村，但是他的現(xiàn)狀可以參考，每天晚上小區(qū)的轎車把道路完全堵死，如果你帶的東西比較多，行走都很困難。今年國慶節(jié)筆者看到比較驚人的一幕，一戶人家因?yàn)樘烊粴庑孤?dǎo)致失火，火勢(shì)有擴(kuò)大地趨勢(shì)，但是消防車卻遲遲不到，筆者在樓上計(jì)算時(shí)間，結(jié)果花了20多分鐘后消防車才到，后來我了解道，消防車早就到小區(qū)外面，由于道路很多不知道從那條道路進(jìn)來，后來在小區(qū)管理人員帶領(lǐng)進(jìn)來了，但是距離失火地點(diǎn)還有40米時(shí)消防車再也開不動(dòng)了，原因就是兩旁的車子已經(jīng)賭得消防車過不去了，城中村也是這樣的現(xiàn)狀，消防隱患十分突出。另一方面城中村缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理、排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施不足，使得生產(chǎn)性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住環(huán)境顯得更加擁擠散亂，水電管線交錯(cuò)、混亂，居住環(huán)境臟、亂、差，有些居住環(huán)境甚至還趕不上農(nóng)村。

2.政府的社會(huì)保障服務(wù)供給不足。醫(yī)療方面，我國當(dāng)前的政策明確規(guī)定，農(nóng)村居民享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，中部的一些城市每人每年出資10元，加上財(cái)政、村集體的補(bǔ)貼基本可以解決一年中得正?？床栴}。但是城中村改造后，村民身份由村民變成市民，不在享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度還沒有推行的情況下，居民又得面臨看病難、看病貴的局面。養(yǎng)老方面，中國雖在社會(huì)保障領(lǐng)域取得長足進(jìn)步，但至今還沒有建立一套行之有效的社會(huì)保障制度，僅為城鎮(zhèn)人口提供的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)速度相當(dāng)緩慢、規(guī)模小，據(jù)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅50%，目前中國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻?0%，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。同西方工業(yè)化國家相比，中國老齡化具有規(guī)模大、速度快的特點(diǎn)。西方國家是先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后進(jìn)入老齡化，“先富后老”，而中國 “未富先老”，特別是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行先收現(xiàn)付制，沒有積累充足的后備儲(chǔ)蓄資金，使得政府和社會(huì)保障部門無法顧及城中村廣大老齡人口的保障需求。本科學(xué)年論文 第 9 頁

就業(yè)方面，城中村改造后，農(nóng)民失去土地，失去了職業(yè)，也就失去賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)民沒有一技之長，更沒有多少文化水平。在競(jìng)爭激勵(lì)的人才市場(chǎng)上，他們得不到一席之地，以自己的身體甚至是生命換取微薄的收入來源，既得不到尊重也無法實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。政府在城中村改造不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、技能鑒定，更沒有通過有效途徑提升農(nóng)民的文化水平，政府也沒有出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策帶動(dòng)村民自主創(chuàng)業(yè)。計(jì)劃生育方面，按照現(xiàn)行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，獨(dú)生子女或兩女戶獎(jiǎng)勵(lì)扶助等優(yōu)惠政策，一旦城中村改造，他們就只能生育一個(gè)小孩，由于農(nóng)村的“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，這是一女或二女家庭難以接受的，加上還得不到補(bǔ)償，超生還要被罰款。

3.政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)仍然不足。城市化是我國發(fā)展的必然趨勢(shì)，大量土地的被征收致使大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，在城中村中他們占據(jù)很大部分，但是子女的教育對(duì)于他們來說是很承重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，高考的戶籍制度對(duì)他們的子女是不可逾越的藩籬，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服務(wù)設(shè)施，為人們提供方便的公廁奇缺，就算有也是及臟及臭，管理部到位，許多公廁就只剩下便槽，沖洗設(shè)施已經(jīng)被破壞。人多地少得城中村還缺乏專用的停車場(chǎng)、供人們休閑學(xué)習(xí)的圖書館、體育設(shè)施也十分缺乏、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也無法滿足需要。

三、在城中村改造中正確定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主體、籌資方式、拆遷補(bǔ)償方式、土地權(quán)屬變更、管理體制變更等諸多要素，這些要素的不同組合，在全國形成比較典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)房地產(chǎn)商改造開發(fā)城中村的模式。政府在改造中起著決策引導(dǎo)、制定改造規(guī)劃、出臺(tái)改造優(yōu)惠政策的作用。房地產(chǎn)商為改造主體，政府通過公開招標(biāo)引入有實(shí)力的開發(fā)商，由房地產(chǎn)商籌集資金完成改造工作。改造方式為拆掉后徹底重建，建設(shè)商品房和商品房化的安置房。拆遷補(bǔ)償方式為實(shí)物補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔，土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀D(zhuǎn)讓期限是70年。體制變更方面有撤村（委會(huì)）建居（委會(huì)），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。本科學(xué)年論文 第 10 頁

廣州模式，廣州的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)村民自行開發(fā)改造、不允許房地產(chǎn)商進(jìn)入模式。政府在改造中起著制定基本政策、出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。村集體和村民為改造主體，政府提供按照“誰出資、誰受益”的原則，由城中村自行改造開發(fā)，村集體和村民自行出資為主，區(qū)財(cái)政拿出部分配套資金，不允許房地產(chǎn)商介入。改造方式為重建、改建與綜合整治相結(jié)合。拆遷補(bǔ)償方式由各城中村根據(jù)具體情況而定。土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，體制變更方面有撤村（委會(huì)）建居（委會(huì)），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。

珠海和廣州城中村改造的成功主要是由于政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在改造中起著制定基本政策、出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。因此在現(xiàn)行的城中村改造中政府應(yīng)該變以往單方面主導(dǎo)拆遷的做法，不與民爭利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服務(wù)設(shè)施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困難重重，主要就是沒有處理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，農(nóng)民失去賴以生存的土地和以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來源的生活、生存方式斷裂。農(nóng)民由村民變成市民，卻在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、計(jì)劃生育方面享受不到與市民同等的待遇。其次村民雖得到比較豐厚的拆遷補(bǔ)償款，但是沒有實(shí)現(xiàn)資金的增值（也就是俗話說的錢生錢），造成這一原因是政府與民爭利，政府為了節(jié)約和減少支付城中村改造資金，在改造中政府即是投資者、改造者，又是監(jiān)督者和利益矛盾的仲裁者、協(xié)調(diào)者，政府集權(quán)利于一身，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，理所當(dāng)然的損害村民的利益，另外，政府為了提升地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，瘋狂地征收土地，獲取土地升值是帶來巨大的利潤，同時(shí)為了搞好政績，大規(guī)模的進(jìn)行城中村改造，改造的城中村數(shù)量多、規(guī)模大，政府盲目的追求速度，忽視了質(zhì)量問題，政府與民爭利完全背離了政府的屬性。我國的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民賦予政府權(quán)利，政府為人民服務(wù)，在當(dāng)下的城中村改造中，政府如何行使權(quán)利成為人民利益的代表者呢？最主要的是讓利于民，讓利于民的原則是城中村改造的基本原則，政府部門始終要堅(jiān)持把關(guān)心和維護(hù)廣大人民的利益作為城中村改造的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使村民真正成為城中 本科學(xué)年論文 第 11 頁

村改造的參與者和受益者。

1.完善產(chǎn)權(quán)手續(xù)，城中村改造時(shí)間緊、任務(wù)重，以往都是采取先開工建設(shè)在補(bǔ)辦各種手續(xù)的辦法，如土地手續(xù)、房屋拆遷手續(xù)，政府要督促國土、建設(shè)等部門解決土地產(chǎn)權(quán)手續(xù)，各級(jí)住房建設(shè)局要抓緊時(shí)間補(bǔ)辦各種手續(xù)，盡快給村民辦理房屋所有權(quán)證，防止“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象發(fā)生。

2.政府要拓寬就業(yè)渠道，就業(yè)是解決失地農(nóng)民最好的基本生活保障，當(dāng)前政府促進(jìn)城中村居民就業(yè)的最好辦法就是提高村民的職業(yè)技能，政府應(yīng)組織村民加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、同時(shí)還要提升城中村居民的文化水平，有知識(shí)、有技能的村民在激勵(lì)的人才市場(chǎng)上完全可以找到自己的一席之地，另外政府還要出臺(tái)優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，如無息貸款、政策扶持等。也可以在城中村改造時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際人口規(guī)模，規(guī)劃出一定數(shù)量的營業(yè)用房，讓村民出租和自營。對(duì)于改造好的城中村的一些收費(fèi)性項(xiàng)目交由本村人自行承擔(dān)，如物業(yè)管理、小區(qū)周邊的環(huán)衛(wèi)等，在解決城中村居民的就業(yè)問題時(shí)也提升了村民的收入，也就相應(yīng)的解決部分就業(yè)問題。

3.提升城中村居民的社會(huì)保障福利，城中村改造完成后，村民的身份變成市民，在戶籍改革方面，要降低戶口的含金量，政府應(yīng)把戶籍制度變成一種登記制度，使戶籍制度行使通常意義的基本職能，而不是識(shí)別身份，那么這個(gè)轉(zhuǎn)變就能使戶口不再與一系列福利待遇關(guān)聯(lián)在一起，結(jié)束城鄉(xiāng)之間的隔離狀態(tài)。另外在城中村改造進(jìn)行時(shí)政府對(duì)城中村居民統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)基本的醫(yī)療保險(xiǎn)，城中村改造完成后，身份變成市民的村民不會(huì)在面臨看病難、看病貴的局面。同時(shí)政府還應(yīng)該利用轉(zhuǎn)讓土地得到的資金留下一部分作為城中村居民的養(yǎng)老后備資源，做到老一個(gè)養(yǎng)一個(gè)，完善城中村養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)城中村改造的順利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所謂公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)競(jìng)爭、合作的民主途徑以科學(xué)的方法選擇適合的工具，采取行動(dòng)解決社會(huì)公共問題，求得社會(huì)進(jìn)步的過程○。政府作為公共政策提供者職責(zé)不

5可改變。政府作為公共政策行動(dòng)主體地位是由憲法和法律確認(rèn)的。在具體的公共政策的制定中，政府起著實(shí)際的控制、引導(dǎo)作用。在城中村改造中，本科學(xué)年論文 第 12 頁

政府是唯一的、受到立法保護(hù)的公共政策制定主體。

1.城中村一直是阻礙城市發(fā)展的頑疾，政府不管村委會(huì)管不了的情況下和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況下，城中村的一系列社會(huì)問題漸漸凸顯，漸漸上升為社會(huì)公共問題，嚴(yán)重影響城市化進(jìn)程和居民公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，政府必須采取措施解決這一社會(huì)公共問題。

2.在公共政策實(shí)踐中，作為國家公共權(quán)力來源的全體人民卻不可以親自參加到公共政策規(guī)劃、實(shí)施的具體事務(wù)中，一方面是由于受到其自身知識(shí)和專業(yè)條件的限制，另一方面也是考慮到要在國家治理中盡量節(jié)約人力、物力。因此人民是將這種管理的權(quán)力交給政府，因此政府的公共政策價(jià)值取向是為民謀利，讓利于民。政府實(shí)行城中村公共政策的目的是為了解決城中村的社會(huì)問題，因此政府的價(jià)值取向是政策立場(chǎng)和態(tài)度總是追求實(shí)現(xiàn)和維護(hù)整體社會(huì)有序發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益。政府在公共政策活動(dòng)中要做的工作是盡量防止自身利益追求偏離整體社會(huì)發(fā)展和鞏固社會(huì)根本制度這一價(jià)值選擇，同時(shí)協(xié)調(diào)開發(fā)商、村民，其他社會(huì)組織的利益追求，力求將政府的價(jià)值選擇一致起來。

3.政府在設(shè)計(jì)方案時(shí)，首先要對(duì)實(shí)踐主體進(jìn)行選擇，確定“誰做”、“誰不做”、“以誰為主做”、“要誰輔助做”、“如何做”等。其次是對(duì)行動(dòng)的方法、途徑和手段進(jìn)行選擇，他直接關(guān)系到政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度。再次是要解決政策實(shí)踐主體和客體之間相互作用的條件與環(huán)境問題。對(duì)政策運(yùn)行的主要要素必須依據(jù)特定實(shí)踐時(shí)空環(huán)境，加以精心選擇和嚴(yán)格規(guī)定。另外政府制定的公共政策要盡可能多樣化，不但包括各種可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案，還要包括預(yù)防方案、應(yīng)變方案等。另外政府應(yīng)把所有可能的備選方案全部構(gòu)想出來，不能有任何遺漏，因?yàn)檫@是保證最后能選定一個(gè)最優(yōu)方案或比較滿意的方案的重要條件。最主要的是政府在制定公共政策時(shí)，要運(yùn)用創(chuàng)造性思維，敢于打破常規(guī)和傳統(tǒng)觀念的勇氣和魄力，而不是把城中村改造看成是簡簡單單的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未來的，為了正確評(píng)價(jià)方案，必須對(duì)方案進(jìn)行預(yù)測(cè)，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對(duì)城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來環(huán)境發(fā)生如何變化，就現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，能否解決政策方案實(shí)施中遇到的困難，另外還要對(duì)公共政策方案預(yù)期效果的預(yù)測(cè)，最主要的是誰對(duì)方案負(fù) 本科學(xué)年論文 第 13 頁

責(zé)，只要知道了方案的預(yù)期效果，才能使決策者在選擇方案做到胸有成竹。

5.城中村改造規(guī)劃涉及面廣，投資巨大，一旦付諸實(shí)施，就會(huì)帶來巨大的資源投入，如果實(shí)施不了，不僅投放的資源會(huì)成為“沉沒成本”，還會(huì)損害政黨和政府形象。因此，對(duì)城中村的改造政策預(yù)案事先做可行性論證是必不可少的環(huán)節(jié)。也是體現(xiàn)政府決策民主化、科學(xué)化的宗旨。在進(jìn)行可行性論證時(shí)，要對(duì)政治可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性進(jìn)行系統(tǒng)論證。

6.政府要協(xié)調(diào)多個(gè)主體貫徹執(zhí)行公共政策。對(duì)公共政策執(zhí)行主體而言，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，職權(quán)分配準(zhǔn)確，各部門獨(dú)立行使職能，又要加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作。對(duì)政府工作人員而言，提升個(gè)人素質(zhì)和敬業(yè)精神，做好自己的本職工作，多到階層調(diào)查，收集第一手資料，減少在會(huì)議室以主觀臆斷決策，做到公共政策合情、合理，具有執(zhí)行力。對(duì)開發(fā)商而言，政府在給予優(yōu)惠政策的情況下，嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，塑造大企業(yè)形象全心全意服務(wù)于人民。對(duì)村民而言，依法維護(hù)自己的合法權(quán)益，在自己的切身利益解決好后，以積極的態(tài)度融入城中村改造中去，政府加大宣傳工作提升民主意識(shí)，另外政府還要優(yōu)化公共政策執(zhí)行環(huán)境，比如完善法制，提升人民監(jiān)督、政府監(jiān)督的能力，加強(qiáng)對(duì)公共政策的宣傳，還要改善人們的價(jià)值觀，改變以往的“利和益”博弈觀。

（三）政府是公共設(shè)施的提供者

城中村的公共配套設(shè)施嚴(yán)重不足，大多數(shù)道路不能滿足車輛通行的需要，供人民方便的公廁奇缺，文體醫(yī)衛(wèi)設(shè)施和商業(yè)服務(wù)不足，由于政府對(duì)城中村缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施嚴(yán)重不足，建筑物缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，由于人口稠密，更加顯得公共設(shè)施的不足和環(huán)境的臟亂差。在城中村改造中政府是公共設(shè)施的提供者，為改善城中村環(huán)境提供必需的公共設(shè)施。

1.公共教育服務(wù)設(shè)施，城中村人口眾多，在經(jīng)過精確的調(diào)查后，修建幼兒園，中小學(xué)，以及初高中，也滿足城中村中村民孩子上學(xué)問題。武漢復(fù)興區(qū)凌智小學(xué)就是一所城中村小學(xué)，他接收的學(xué)生大部分是城中村居民的孩子，教學(xué)條件差，曬東西的陽臺(tái)成為孩子們的操場(chǎng)，不足二十平方米的教室擠了三十個(gè)學(xué)生，甚至一張課桌擠五個(gè)孩子，充分體現(xiàn)了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府應(yīng)加大投入提供充足的設(shè)備 本科學(xué)年論文 第 14 頁

和資金，以及優(yōu)質(zhì)的教師隊(duì)伍，政府通過宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)的手段，擴(kuò)大融資渠道，讓更多的組織和個(gè)人投入到城中村公共教育服務(wù)設(shè)施上來，另外政府應(yīng)建立比較齊全的圖書館，提供豐富的圖書資源，滿足城中村居民的學(xué)習(xí)需要，并且免費(fèi)向全村開放，同時(shí)政府還要組織司法機(jī)關(guān)開展相關(guān)法律方面的活動(dòng)，普及人們的法律知識(shí)，衛(wèi)生部門加大宣傳衛(wèi)生知識(shí)等。最重要的是政府在進(jìn)行城中村規(guī)劃改造時(shí)就要規(guī)劃好建筑教育用地，相應(yīng)的配套設(shè)施和經(jīng)費(fèi)，學(xué)?？梢酝ㄟ^“村企共建”模式，由村出地政府出錢承包給企業(yè)，開發(fā)商高效的管理和尖端的技術(shù)在村民和政府的監(jiān)督下，提供優(yōu)質(zhì)的公共教育設(shè)施。

2.提供充足的公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，城中村一直是城市環(huán)境臟亂差的代名詞，衛(wèi)生條件奇差，主要原因是政府的公共衛(wèi)生設(shè)施供給不足，排水管線老化、堵塞，排水能力有限，政府沒有組織人員疏導(dǎo)，也沒有進(jìn)行優(yōu)化和改造每當(dāng)大暴雨的時(shí)候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四處皆是更加影響環(huán)境。政府應(yīng)對(duì)城中村的排水系統(tǒng)進(jìn)行重新改造，在城市化進(jìn)程的同時(shí)，新建的房屋還有排水系統(tǒng)應(yīng)與以前的排水系統(tǒng)接通，在人口增加的同時(shí)，政府要使用大排量的管道，這樣及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府還應(yīng)組織專職人員，定期對(duì)下水管線進(jìn)行檢查維修，在城市的下游修建污水處理廠，防止污水排入大河污染河流。另外加大公廁建設(shè)，許多地方由于缺乏公廁或者公廁私營，導(dǎo)致城市花園后面隱蔽處成為人們的方便之地，嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生，政府在建造公廁時(shí)要保證質(zhì)量，盡量使用高質(zhì)量高強(qiáng)度的設(shè)備，取締私營公廁，政府統(tǒng)一管理組織人員進(jìn)行監(jiān)管和衛(wèi)生保持，另外政府還要定期對(duì)城中村街道、公廁、學(xué)校等公共場(chǎng)所進(jìn)行消毒，防止疾病發(fā)生。

3.政府提供基本的生活設(shè)施，首先政府拓寬城中村道路，然后引入城市公交，這樣就可以規(guī)范城中村交通，方便人們出行，減少自己駕車的風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃城中村時(shí)政府要留有儲(chǔ)備用地，可以暫時(shí)當(dāng)成村民的臨時(shí)停車場(chǎng)，徹底的改造城中村的交通問題。另外，政府要幫助村民提升居住環(huán)境，就要規(guī)范市場(chǎng)秩序，政府修建專用的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，以低廉的租金和無償供小商小販?zhǔn)褂?，但是政府要監(jiān)管到位，避免形成市場(chǎng)壟斷，政府統(tǒng)一規(guī)劃管理，激活市場(chǎng)潛力，改變城市風(fēng)氣。另外，政府還要加大整合力度，引導(dǎo)公安、工商管理部門對(duì)城中村的人口進(jìn)行排查，對(duì)于敗壞社會(huì)風(fēng)氣的東西 本科學(xué)年論文 第 15 頁

進(jìn)行清除，政府還要加大綠化建設(shè)，多建設(shè)城市主題公園，方便人們休閑娛樂，組織人員帶動(dòng)城中村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升城中村的文化氛圍，還要增建體育設(shè)施，認(rèn)真落實(shí)貫徹黨的政策，把積極、向上、對(duì)城中村有利的元素引入城中村，進(jìn)一步提升人民的生活質(zhì)量。

四、結(jié)束語

城中村產(chǎn)生是城市化的必然，由于受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，政府不管村委會(huì)管不了的情況下，城中村的一系列社會(huì)問題漸漸凸顯，主要體現(xiàn)在村民失去賴以生存的土地，在獲得巨額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，也失去未來的許多東西，比如身份虛化，變成市民的村民在城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)還沒有普及的情況下又得面臨看病難、看病貴的局面。由于知識(shí)和自身?xiàng)l件的限制，對(duì)國家的一些優(yōu)惠政策信息不了解，使得居民的現(xiàn)有資金沒有得到保值增值，而轉(zhuǎn)變成以出租房屋為經(jīng)濟(jì)的主要來源的形式。由于城中村擁有大量的外來人口，村民的經(jīng)濟(jì)效益較好，人們可以不用辛苦勞動(dòng)就獲得較高的收入。因此出租更多的房屋就變成了城中村居民的唯一選擇，由于缺乏制度規(guī)定，無人員管理，城中村居民違規(guī)修建更大更高的建筑，而且布局十分混亂，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光條件極差，缺乏衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致城中村環(huán)境臟亂差。另外，人口稠密且管理不到位導(dǎo)致城中村成為“黃賭毒”的聚集地，治安事件頻發(fā)。

造成這些現(xiàn)象的主要原因是由于政府的角色定位錯(cuò)誤，沒有履行好自己的職責(zé)，體現(xiàn)在政府角色越位、錯(cuò)位、缺位，在現(xiàn)實(shí)的城中村改造中，政府越位于市場(chǎng)機(jī)制本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制去完成的純私人產(chǎn)品的供應(yīng)以及由多方參與的混合性公共物品的供應(yīng)，政府把市場(chǎng)機(jī)制排除在城中村改造外，反倒是應(yīng)由政府提供的基本公共設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、安全保障設(shè)施、社會(huì)保障等卻是嚴(yán)重的投入不足，甚至出現(xiàn)“真空”，存在嚴(yán)重的職能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，職權(quán)分配不到位，在出現(xiàn)問題是互相推卸責(zé)任。在制定政策時(shí)，沒有做好公共政策預(yù)測(cè)以及可行性研究，出現(xiàn)嚴(yán)重的角色錯(cuò)位。

政府是人民利益的代表者，要堅(jiān)持把維護(hù)好和實(shí)現(xiàn)好人民利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓利于民。還要為城中村改造制定行之有效的政策，實(shí)現(xiàn)公共利益，滿足更多群體的需求，同時(shí)政府要做好本職工作，能不管的就 本科學(xué)年論文 第 16 頁

不管、管不好的盡量少管，應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)設(shè)施要健全，以及城中村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、就業(yè)、孩子教育等社會(huì)保障體系的完善。

因此政府要轉(zhuǎn)變職能和執(zhí)政理念，轉(zhuǎn)變以往的主導(dǎo)角色，成為城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施提供者，促進(jìn)城中村改造順利完成。

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第四篇：城中村改造

附件10：市政專業(yè)部門市政接用意見

依據(jù)規(guī)劃意見書到區(qū)市政管委管理科辦理的相關(guān)行政許可內(nèi)容，需市級(jí)主管部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目有4項(xiàng)：

一、（一）行政許可事項(xiàng)名稱: 古樹名木移植許可

（二）行政許可依據(jù): 《城市綠化條例》第25條

（三）行政許可收費(fèi)依據(jù): 本項(xiàng)目許可不收費(fèi)

（四）行政許可審查總時(shí)限: 12個(gè)工作日（不含法定頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件時(shí)間和上級(jí)審批時(shí)間）

（五）申請(qǐng)表: 《**市園林綠化局古樹名木移植申請(qǐng)書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（七）申請(qǐng)條件：

1、因特殊情況必須移植的；

2、古樹名木移植方案符合要求。

（八）申請(qǐng)條件依據(jù)：

1、《城市綠化條例》第25、27條；

2、《**市城市綠化條例》第22、23條；

3、《城市古樹名木保護(hù)管理辦法》第10、12、16條；

4、《**市古樹名木保護(hù)管理?xiàng)l例》第11、15條。

（九）申請(qǐng)方式：書面申請(qǐng)。

（十）申請(qǐng)人提交材料目錄：

1、**市園林綠化局古樹名木移植申請(qǐng)書。申請(qǐng)內(nèi)容包括申請(qǐng)單位名稱或個(gè)人姓名；聯(lián)系電話；單位綠化面積總況；申請(qǐng)樹種、規(guī)格、數(shù)量、原因；申報(bào)單位意見(蓋章)；產(chǎn)權(quán)業(yè)主單位意見(蓋章)；

2、**市園林綠化局綠地指標(biāo)審核簽署意見；

3、**市規(guī)劃委建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

4、項(xiàng)目工程樹位平面圖。在施工平面圖上標(biāo)明樹位、樹種、規(guī)格、占用綠地的面積；

5、古樹名木移植方案。

申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交有關(guān)材料，并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

二、（一）行政許可事項(xiàng)名稱: 臨時(shí)占用城市綠地（含代征綠地）

（二）行政許可依據(jù): 《城市綠化條例》第20條

（三）行政許可收費(fèi)依據(jù): 本項(xiàng)目許可不收費(fèi)

（四）申請(qǐng)表: 《**市園林局臨時(shí)占用城市綠地(含代征綠地)申請(qǐng)書》

（五）行政許可審查總時(shí)限: 12個(gè)工作日（不含法定頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件時(shí)間和上級(jí)審批時(shí)間）

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

三、（一）行政許可事項(xiàng)名稱：樹木移伐

（二）行政許可依據(jù)：《城市綠化條例》第21條《**市城市綠化條例》第23條

（三）行政許可收費(fèi)依據(jù)：本項(xiàng)目許可不收費(fèi)

（四）行政許可審查總時(shí)限：12個(gè)工作日（不含法定頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件時(shí)間和上級(jí)審批時(shí)間）

（五）申請(qǐng)表：《**市園林綠化局樹木移伐申請(qǐng)書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（七）申請(qǐng)條件：確需砍伐或者移植的。

（八）申請(qǐng)條件依據(jù)：

1、《城市綠化條例》第21條；

2、《**市城市綠化條例》第23條。

（九）申請(qǐng)方式：書面申請(qǐng)。

（十）申請(qǐng)人提交材料目錄：

1、**市園林綠化局樹木移植和砍伐申請(qǐng)書。申請(qǐng)內(nèi)容包括申請(qǐng)單位名稱或個(gè)人姓名；聯(lián)系電話；單位綠化面積總況；申請(qǐng)樹種、規(guī)格、數(shù)量、原因；申報(bào)單位意見(蓋章)；產(chǎn)權(quán)業(yè)主單位意見(蓋章)；

2、**市園林綠化局綠地指標(biāo)審核簽署意見；

3、**市規(guī)劃委建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

4、項(xiàng)目工程樹位平面圖。在施工平面圖上標(biāo)明樹位、樹種、規(guī)格、占用綠地的面積。

申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交有關(guān)材料，并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

四、（一）行政許可事項(xiàng)名稱：公共綠地改變使用性質(zhì)批準(zhǔn)(含其他綠地)

（二）行政許可依據(jù)：《**市城市綠化條例》第25條

（三）行政許可收費(fèi)依據(jù)：本項(xiàng)目許可不收費(fèi)

（四）行政許可審查總時(shí)限：20個(gè)工作日（不含法定頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件時(shí)間和上級(jí)審批時(shí)間）特殊情況下可延長10日

（五）申請(qǐng)表：《**市園林局公共綠地(含其他綠地)改變使用性質(zhì)申請(qǐng)書》

（六）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（七）申請(qǐng)條件：新建項(xiàng)目確需改變綠化規(guī)劃、綠化用地使用性質(zhì)的。

（八）申請(qǐng)條件依據(jù)：《**市城市綠化條例》第25條。

（九）申請(qǐng)方式：書面申請(qǐng)。

（十）申請(qǐng)人提交材料目錄：

1、**市園林局公共綠地(含其他綠地)改變使用性質(zhì)申請(qǐng)書；

2、**市園林局綠地指標(biāo)審核簽署意見；

3、**市規(guī)劃委建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

4、項(xiàng)目工程占用綠地平面圖。在施工平面圖上標(biāo)明占用綠地的面積及準(zhǔn)確位置。

申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交有關(guān)材料，并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

到區(qū)市政委城建科能直接辦理的有 7項(xiàng)：

一、（一）項(xiàng)目名稱：市政公用工程穿越公園或臨時(shí)占用公園內(nèi)土地許可

（二）項(xiàng)目類別：許可

（三）項(xiàng)目依據(jù):《**市公園條例》第25條。

（四）辦理對(duì)象及范圍：**區(qū)

（五）辦理?xiàng)l件：

1、市政公用工程確需穿越公園或者臨時(shí)占用公園土地的。

2、建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)征得公園管理機(jī)構(gòu)和園林行政管理部門同意。

（六）提交的材料：

1、**區(qū)市政管理委員會(huì)穿越公園或臨時(shí)占用公園內(nèi)土地申請(qǐng)書；

2、**市**區(qū)規(guī)劃分局建設(shè)工程規(guī)劃許可證及附圖；

3、項(xiàng)目工程需穿越公園或臨時(shí)占用公園土地平面圖。在施工平面圖上標(biāo)明占用公園綠地的面積及準(zhǔn)確位置。

（七）申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交有關(guān)材料，并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

（八）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（九）辦理時(shí)限：20個(gè)工作日（不含法定頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件時(shí)間）；特殊情況下可延長10日

（十）費(fèi)用情況：本許可項(xiàng)目不收費(fèi)

（十一）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項(xiàng)在本單位可以全部辦結(jié)

二、（一）項(xiàng)目名稱：道路上空或者建筑物、構(gòu)筑物之間架設(shè)管線行政許可

（二）項(xiàng)目類別：許可

（三）項(xiàng)目依據(jù)：《**市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第三十四條

（四）辦理對(duì)象及范圍：**區(qū)

（五）辦理?xiàng)l件：

1、**區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)各類架空線路，或者在現(xiàn)有架空線路上搭掛線纜的，由**區(qū)市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)行政許可。

2、新建或臨時(shí)架設(shè)架空線路必須符合國家或行業(yè)的有關(guān)規(guī)定;搭掛線纜須符合國家或行業(yè)有關(guān)合桿的規(guī)定。

3、具有書面申請(qǐng)。

4、具有擬建架空線路的設(shè)計(jì)圖紙。

5、搭掛線纜建設(shè)單位須提交與電桿權(quán)屬單位簽訂的安全維護(hù)協(xié)議。

（六）提交的材料：

1、由**市市政管理委員會(huì)統(tǒng)一格式的《架空線路建設(shè)申請(qǐng)表》：建設(shè)單位的全稱、加蓋建設(shè)單位公章；申報(bào)項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)；建設(shè)目的、建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容（起止點(diǎn)位置、路徑長度、線纜長度、線纜數(shù)量、線纜容量、電桿數(shù)量、附屬設(shè)施名稱及數(shù)量）、計(jì)劃開工時(shí)間、工期；臨時(shí)架空線的使用天數(shù)、拆除時(shí)間。

2、擬建架空線路的設(shè)計(jì)圖紙，須由專業(yè)部門繪制，內(nèi)容包括：在1：500地形圖上繪制架空線路總平面圖、1：100的帶有道路橫斷面的線路斷面圖；圖中須表明擬建線路與周圍現(xiàn)有各種架空線路的關(guān)系。

3、搭掛線纜建設(shè)單位須提交與電桿權(quán)屬單位簽訂的安全維護(hù)協(xié)議。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（八）辦理時(shí)限：20個(gè)工作日

（九）費(fèi)用情況：本許可項(xiàng)目不收費(fèi)

（十）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項(xiàng)在本單位可以全部辦結(jié)

三、（一）項(xiàng)目名稱：臨時(shí)占用城市道路批準(zhǔn)

（二）項(xiàng)目類別：許可

（三）項(xiàng)目依據(jù)：《城市道路管理?xiàng)l例》第三十一條（1996年國務(wù)院令第198號(hào)）

（四）辦理對(duì)象及范圍：**區(qū)

（五）辦理?xiàng)l件：

依據(jù)《行政許可法》第二十九條第二款，申請(qǐng)單位提出申請(qǐng)符合申請(qǐng)條件，提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式。

（六）申請(qǐng)條件的依據(jù)：

1、**市市政管理委員會(huì)、**市公安局1994年第2號(hào)《**市臨時(shí)占用道路許可管理若干規(guī)定》第八條；

2、**市市政管理委員會(huì)、**市公安局1996年國務(wù)院令第198號(hào)《城市道路管理?xiàng)l例》第三十條；

3、《行政許可法》第二十九條第二款。

（七）提交的材料：

1、臨時(shí)設(shè)施占道申請(qǐng)（包括：占用道路位置、范圍、性質(zhì)、時(shí)間、采取的相應(yīng)措施及占道原因等）；

2、申請(qǐng)人委托代理人提出許可申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)出示申請(qǐng)人的授權(quán)委托書。

（八）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（九）辦理時(shí)限：20個(gè)工作日

（十）費(fèi)用情況：本許可項(xiàng)目不收費(fèi)

（十一）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項(xiàng)在本單位可以全部辦結(jié)

四、（一）項(xiàng)目名稱：挖掘城市道路批準(zhǔn)

（二）項(xiàng)目類別：許可

（三）項(xiàng)目依據(jù)：《城市道路管理?xiàng)l例》第三十三條（1996年國務(wù)院令第198號(hào)）

（四）辦理對(duì)象及范圍：**區(qū)

（五）辦理?xiàng)l件：

（六）申請(qǐng)條件：

1、掘路施工申請(qǐng)（申請(qǐng)內(nèi)容包括申請(qǐng)單位名稱或個(gè)人姓名、申請(qǐng)的理由、地點(diǎn)、施工期限等）；

2、已取得有效的規(guī)劃主管部門工程規(guī)劃許可和建設(shè)主管部門施工許可；

3、設(shè)計(jì)完成工程圖紙（包括：城市地域圖、施工平面圖、挖掘回填剖面圖）；

4、有切實(shí)可行的掘路施工方案（含施工承諾書）；

5、申請(qǐng)人委托代理人提出許可申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)出示申請(qǐng)人的授權(quán)委托書。

（七）申請(qǐng)條件的依據(jù)：

1、《**市臨時(shí)占用道路許可管理若干規(guī)定》第八條；

2、《城市道路管理?xiàng)l例》第三十三條；

3、《行政許可法》第二十九條第二款。

（八）申請(qǐng)材料和申請(qǐng)書示范文本：

1、申請(qǐng)書；

2、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證；

3、城市地域圖、施工平面圖、挖掘回填剖面圖。

（九）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（十）辦理時(shí)限：20個(gè)工作日

（十一）費(fèi)用情況：本許可項(xiàng)目不收費(fèi)

（十二）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項(xiàng)在本單位可以全部辦結(jié)

五、（一）項(xiàng)目名稱：建設(shè)工程配套環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施竣工驗(yàn)收許可

（二）項(xiàng)目類別：許可

（三）項(xiàng)目依據(jù)：《**市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第六十七條

（四）辦理對(duì)象及范圍：**區(qū)

（五）辦理?xiàng)l件：

1、符合市容環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)專業(yè)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)定額指標(biāo)和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；

2、符合環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)計(jì)方案；

3、符合**市公共廁所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（DB11/T190－2003）；

4、符合《**市新建改建居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套實(shí)行指標(biāo)》；

5、符合《**市無障礙設(shè)施建設(shè)和管理?xiàng)l例》第八條第（五）項(xiàng)；

6、符合《**市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)定額指標(biāo)（試行）》；

7、符合《**市生活垃圾分類收集和處理設(shè)施配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》；

（六）提交的材料：

1、申請(qǐng)人的工商營業(yè)執(zhí)照、法人機(jī)構(gòu)代碼證書（查驗(yàn)原件，留存復(fù)印件）；

2、中標(biāo)文書或建設(shè)合同（查驗(yàn)原件，留存復(fù)印件）；

3、規(guī)劃許可證、用地許可證、開工許可證和規(guī)劃平面圖（1：500藍(lán)圖或復(fù)印件）；

4設(shè)施工程質(zhì)量的合格文件（查驗(yàn)原件，留存復(fù)印件）；

5、環(huán)衛(wèi)設(shè)施的平立剖圖（1：100藍(lán)圖或復(fù)印件）。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（八）辦理時(shí)限：20個(gè)工作日

（九）費(fèi)用情況：本許可項(xiàng)目不收費(fèi)

（十）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項(xiàng)在本單位可以全部辦結(jié)

六、（一）項(xiàng)目名稱：新建擴(kuò)建改建城市公園竣工驗(yàn)收

（二）項(xiàng)目類別：許可

（三）項(xiàng)目依據(jù)：《**市公園條例》第2、18、19、34、36條。

（四）辦理對(duì)象及范圍：**區(qū)

（五）辦理?xiàng)l件：

1、屬于公園用地，并且范圍明確；

2、對(duì)公眾開放，具備改善生態(tài)、美化城市、游覽觀賞、休憩娛樂和防災(zāi)避險(xiǎn)等功能；

3、有管理機(jī)構(gòu)、管理制度和負(fù)責(zé)人；

4、公園的綠化用地比例應(yīng)當(dāng)不少于陸地面積的65%；

5、具有《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》要求的設(shè)施；

6、公園面積在10000 m2以上。

（六）提交的材料：

1、新建、改建、擴(kuò)建公園竣工驗(yàn)收申請(qǐng)表；

2、公園總體規(guī)劃方案及工程竣工圖；

3、公園綠化規(guī)劃設(shè)計(jì)方案；

4、公園所有者及管理者的基本情況；

5、公園有關(guān)綠化、服務(wù)、園容衛(wèi)生、秩序等方面的管理規(guī)定。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交有關(guān)材料，并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

（七）辦理程序：受理

審查

決定

送達(dá)

（八）辦理時(shí)限：20個(gè)工作日（不含法定頒發(fā)、送達(dá)行政許可證件時(shí)間）；特殊情況下可延長10日。

（九）費(fèi)用情況：本許可項(xiàng)目不收費(fèi)。

（十）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項(xiàng)在本單位可以全部辦結(jié)

七、（一）項(xiàng)目名稱：夜景照明方案審核許可

（二）項(xiàng)目類別：許可

（三）項(xiàng)目依據(jù)：《**市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第四十三條第二款

（四）辦理對(duì)象及范圍：**區(qū)

（五）辦理?xiàng)l件：

1、符合**市**區(qū)夜景照明總體規(guī)劃和實(shí)施方案；

2、符合**市夜景照明管理辦法的規(guī)定；

3、填寫市市政管委統(tǒng)一格式的《夜景照明工程建設(shè)方案行政許可申請(qǐng)表》；

4、經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)的平面圖（A3紙）；

5、夜景照明建筑總平面圖（A3紙）；

6、建筑立面圖（A3紙）；

7、建筑剖面圖（A3紙）；

8、建筑物實(shí)景白天照片式效果圖（A3紙）；

9、營業(yè)執(zhí)照（復(fù)印件加蓋公章）；

10、設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)（復(fù)印件加蓋公章）；

11、施工安全認(rèn)證（復(fù)印件加蓋公章）；

12、夜景照明構(gòu)思；

13、照明方案、設(shè)計(jì)說明（A3紙）；

14、燈位布置圖；

15、照（亮）度、光色計(jì)算分布圖；

16、控制眩光方法；

17、平日、節(jié)日、重大節(jié)日效果圖（A3紙）；

18、照明器材明細(xì)和技術(shù)資料；

19、重點(diǎn)部位燈具安裝方法、結(jié)構(gòu)示意圖及說明（A3紙）； 20、供配電系統(tǒng)及控制原理圖（A3紙）；

21、節(jié)能措施

（六）辦理程序：受理 → 審查 → 決定→ 送達(dá)和備案

（七）辦理時(shí)限：25個(gè)工作日

（八）費(fèi)用情況：不收費(fèi)

（九）辦理結(jié)果狀態(tài)：該事項(xiàng)在本單位可以全部辦結(jié) 附件11：用地批準(zhǔn)

一、用地單位持市（區(qū)）國土局預(yù)審批復(fù)向發(fā)改委和規(guī)劃部門申請(qǐng)辦理立項(xiàng)批復(fù)和規(guī)劃審批。

二、用地單位持上述預(yù)審批復(fù)、立項(xiàng)批復(fù)和規(guī)劃意見材料到區(qū)國土分局辦理用地申報(bào)審批手續(xù)。

三、區(qū)國土分局按國家及市有關(guān)規(guī)定和要求組織編制用地報(bào)批材料。具體材料如下：

（一）區(qū)國土分局的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見

（二）用地單位填寫的建設(shè)用地申請(qǐng)表

（三）用地單位提供的發(fā)改委或項(xiàng)目計(jì)劃部門批準(zhǔn)的立項(xiàng)和可行性報(bào)告批準(zhǔn)文件

（四）區(qū)國土分局的地質(zhì)災(zāi)害認(rèn)定表

（五）區(qū)國土分局的壓覆重要礦床證明

（六）用地單位提供的規(guī)劃部門批準(zhǔn)的規(guī)劃意見書及附圖

（七）用地單位提供的勘測(cè)地界技術(shù)報(bào)告書及附圖

（八）用地單位提供的使用林地證明

（九）用地單位提供的征地補(bǔ)償安置協(xié)議

（十）用地單位提供的村民代表大會(huì)決議

（十一）區(qū)國土分局的土地情況調(diào)查表

（十二）區(qū)國土分局代區(qū)政府撰寫的建設(shè)用地申請(qǐng)文件

（十三）區(qū)國土分局填寫的“一書”、“四方案”

（十四）區(qū)國土分局的土地利用現(xiàn)狀圖

（十五）區(qū)國土分局的土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案，不需要調(diào)整的免。

（十六）區(qū)國土分局的土地權(quán)屬情況匯總表（十七）區(qū)國土分局的公示、聽證情況說明

四、區(qū)國土分局將建設(shè)項(xiàng)目用地申報(bào)審批材料組織齊全經(jīng)區(qū)政府同意上報(bào)市國土局審核后，報(bào)市政府審批。

五、繳納有關(guān)稅費(fèi)并落實(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)依據(jù)：市政府令148號(hào)；京國土房管政（2003）716號(hào)

六、市國土局下發(fā)市政府用地批復(fù)。市國土局在用地單位繳齊各種稅費(fèi)和征地補(bǔ)償費(fèi)后將市政府用地批復(fù)下發(fā)給區(qū)政府。

七、區(qū)政府收到市政府用地批復(fù)后，在10日內(nèi)將批復(fù)內(nèi)容在被征地的村委會(huì)所在地進(jìn)行公告。

八、用地單位持用地批復(fù)和相關(guān)材料在全部支付征地補(bǔ)償費(fèi)后向市國土局領(lǐng)取建設(shè)用地批準(zhǔn)書。注：辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和征用土地的審批權(quán)限：按《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定：征用下列土地的由國務(wù)院批準(zhǔn)：

（一）基本農(nóng)田；

（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃（525畝）的；

（三）其它土地超過七十公頃（1050畝）的。

征用本規(guī)定以外的土地的由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。

附件12：核發(fā)集體土地房屋拆遷許可證

一、項(xiàng)目名稱：核發(fā)集體土地房屋拆遷許可證

二、項(xiàng)目類別：許可

三、項(xiàng)目依據(jù)：《**市集體土地房屋拆遷管理辦法》(**市人民政府令第124號(hào))

四、收費(fèi)依據(jù)：不收費(fèi)

五、辦理時(shí)限：30個(gè)工作日

六、辦理結(jié)果狀態(tài)：本局審核市建委備案

七、網(wǎng)上辦理情況：**市拆遷信息網(wǎng) 網(wǎng)址： http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn 辦理?xiàng)l件：列入本拆遷計(jì)劃的拆遷項(xiàng)目

在**市拆遷信息網(wǎng)上激活項(xiàng)目帳號(hào)，建設(shè)單位獲取項(xiàng)目帳號(hào)后登陸填報(bào)系統(tǒng)，進(jìn)行網(wǎng)上負(fù)責(zé)項(xiàng)目材料填報(bào)，兩級(jí)拆遷管理部門負(fù)責(zé)審批和發(fā)布信息。按網(wǎng)上審批的程序進(jìn)行網(wǎng)上審批，同時(shí)提交以下材料：

（一）用地批準(zhǔn)文件；

（二）規(guī)劃批準(zhǔn)文件；

（三）拆遷實(shí)施方案；

（四）安置房屋或者拆遷補(bǔ)償資金的證明文件。

（五）委托評(píng)估合同和受托評(píng)估機(jī)構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)證書。

八、辦理程序：網(wǎng)絡(luò)受理→審核→審定→告知

九、辦理部門：**區(qū)建委房屋管理科 附件13：核發(fā)城市房屋拆遷許可證

一、項(xiàng)目名稱：核發(fā)城市房屋拆遷許可證

二、項(xiàng)目類別：許可

三、項(xiàng)目依據(jù)：《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(國務(wù)院第305號(hào))、《**市城市房屋拆遷管理辦法》（**市人民政府令第87號(hào)）

四、收費(fèi)依據(jù)：不收費(fèi)

五、辦理時(shí)限：30個(gè)工作日

六、辦理結(jié)果狀態(tài)：本局審核市建委備案

七、網(wǎng)上辦理情況：**市拆遷信息網(wǎng)(網(wǎng)址:http:/bjchaiqian.bjjs.gov.cn)

八、辦理?xiàng)l件：列入本拆遷計(jì)劃的拆遷項(xiàng)目

按網(wǎng)上審批的要求進(jìn)行網(wǎng)上審批。在**市拆遷信息網(wǎng)上激活項(xiàng)目帳號(hào)，建設(shè)單位獲取項(xiàng)目帳號(hào)后登陸填報(bào)系統(tǒng)，進(jìn)行網(wǎng)上負(fù)責(zé)項(xiàng)目材料填報(bào)，兩級(jí)拆遷管理部門負(fù)責(zé)審批和發(fā)布信息。同時(shí)提交以下材料：

（一）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件。

（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證或者建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（三）有土地使用批準(zhǔn)文件：

（四）市房屋拆遷資格證書

（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明文件。

（六）拆遷計(jì)劃，包括項(xiàng)目基本情況、拆遷范圍和方式、搬遷期限、工程開工和竣工時(shí)間等。

（七）拆遷方案，包括被拆遷房屋狀況、補(bǔ)償款和補(bǔ)助費(fèi)預(yù)算登記。

（八）法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定應(yīng)提交的其它材料。

（九）拆遷工地防治揚(yáng)塵污染責(zé)任書和房屋拆除施工單位的資質(zhì)證書。

（十）委托評(píng)估合同和受托評(píng)估機(jī)構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)證書。

九、辦理程序：受理→審核→審定→告知

十、辦理部門：**區(qū)建委房屋管理科 附件14：市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

（同附件10）附件15：辦理征地結(jié)案表

一、辦理國家建設(shè)用地征地結(jié)案申請(qǐng)報(bào)告；

二、市政府用地批準(zhǔn)文件；

三、征地補(bǔ)償協(xié)議書；

四、國家建設(shè)征用土地結(jié)案證明；

五、征地補(bǔ)償款憑證。

第五篇：城中村改造

武漢市“城中村”改造現(xiàn)狀研究

摘要：

關(guān)鍵詞：

1引言

“城中村”是我國許多城市在快速城市化進(jìn)程中的一種普遍現(xiàn)象。改革開放以來，我國大部分城市的經(jīng)濟(jì)和規(guī)模取得了快速的發(fā)展，城市建設(shè)向郊區(qū)不斷蔓延、郊區(qū)農(nóng)村進(jìn)入快速城市化發(fā)展階段。城市向郊區(qū)拓展形成的城市建設(shè)景觀和郊區(qū)農(nóng)村不斷城市化形成的農(nóng)村建設(shè)景觀在地域上連接在一起，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元的城市建設(shè)景觀，也即“都市里的村莊”[1]。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，雖在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落[2]，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，必然會(huì)帶來人口雜亂、治安嚴(yán)峻、城市規(guī)劃滯后、建筑違章、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、土地利用率低等系列問題。這些隱匿于摩天高樓背后大片低矮、混亂的村落，不僅影響城市的整體形象，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展。隨著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程加快，“城中村”的改造勢(shì)在必行。武漢市作為華中地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融中心，經(jīng)過數(shù)十年城市建設(shè)用地的圍裹，全市形成162個(gè)“城中村”，其中包括147個(gè)行政村和15個(gè)農(nóng)林單位，總?cè)丝?5.6

6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口17.1萬人，土地總面積為21381.82公頃。2003年成立了以副市長為組長的“城中村”綜合改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)全市“城中村”進(jìn)行調(diào)研，借鑒廣州、珠海、杭州三地的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)“城中村”改造難點(diǎn)——土地房產(chǎn)處置、“村改居”人員就業(yè)和社會(huì)保障、改造資金籌措、符合城市規(guī)劃管理控制要求等，制定了綜合改造方案，并于2004年9月發(fā)布《關(guān)于落實(shí)市委市人民政府積極推進(jìn) “城中村”綜合改造工作意見的通知》(武政辦[2004]173號(hào))。在征求各區(qū)人民政府意見的前提下，確定二環(huán)線以內(nèi)52個(gè)村為近期改造的重點(diǎn)，并在重點(diǎn)村中選取了16個(gè)村作為試點(diǎn)村，待試點(diǎn)工作完成后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再正式出臺(tái)政策法規(guī)①。2009年武漢市在已有的改造經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出三年內(nèi)改造54個(gè)城中村。因此，本文試圖通過對(duì)武漢市典型“城中村”現(xiàn)狀、問題與改造方案的研究，反應(yīng)目前武漢市城中村改造的現(xiàn)狀及問題等。武漢市“城中村”前期試點(diǎn)改造改造方案

武漢市城中村改造方案確定過程：根據(jù)現(xiàn)狀的土地利用、住戶、人口數(shù)據(jù)，確定村灣的改造類型和享受還建的人口及住戶，再確定保留及還建住宅、產(chǎn)業(yè)、開發(fā)等用地的建設(shè)規(guī)模，對(duì)各類用地進(jìn)行綜合整合后，按照城市規(guī)劃的要求進(jìn)行各類用地的選址和布局，并對(duì)建設(shè)資金測(cè)算、建設(shè)實(shí)施措施提出建議。

現(xiàn)狀調(diào)研按照173號(hào)文的要求，根據(jù)實(shí)際擁有耕地現(xiàn)狀，將全市“城中村”分為三類：A類村，人均農(nóng)用地小于或等于0.1畝;B類村，人均農(nóng)用地大于0.1、小于或等于0.5畝;C類村，人均農(nóng)用地大于0.5畝。并針對(duì)不同類型采取不同的改造方式：A類村由改制后的村經(jīng)濟(jì)實(shí)體自行改造;B類村以項(xiàng)目開發(fā)的方式改造;C類村以統(tǒng)征儲(chǔ)備的方式改造。

本文以沙湖村改造為例，介紹武漢城中村改造方案的確定流程。沙湖村是16個(gè)試點(diǎn)村之一，也是第一個(gè)成功通過土地有形市場(chǎng)進(jìn)行改造資金籌措的村落，在武漢市的”城中村”改造中具有代表意義。

2.1 沙湖村現(xiàn)狀

沙湖村基本情況沙湖村位于武漢三鎮(zhèn)之武昌，屬市中心城區(qū)，是武漢市”城中村”典型代① 資料來源：

表之一。村域分布在城市主干道武青三干道的東、西兩側(cè)。該村東面是風(fēng)景秀麗的沙湖，南面是曇華林歷史街區(qū)，西面是武昌積玉橋舊城改造片，因其優(yōu)越的地理位置、便利的交通、良好的商業(yè)文化氛圍、豐富的景觀資源等優(yōu)勢(shì)而成為近年來城市建設(shè)的熱點(diǎn)地區(qū)，但同時(shí)也導(dǎo)致了土地不斷被征用，現(xiàn)狀的自然村落被迅速擴(kuò)展的城市緊緊包圍，僅剩下自然村灣、村屬產(chǎn)業(yè)——沙湖鋼材市場(chǎng)、果品批發(fā)市場(chǎng)、汽車4S店等用地。

2.2 沙湖村改造規(guī)劃目標(biāo)

“城中村”改造，其實(shí)質(zhì)是解決歷史遺留問題，完成農(nóng)村城市化的最后一個(gè)步驟，徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)村到城市社區(qū)、村民到市民的轉(zhuǎn)變。規(guī)劃目標(biāo)概括為：通過”城中村”改造，使其融入城市，徹底完成村莊的城市化過程，完善城市結(jié)構(gòu)形態(tài)，提升城市功能，提高城市建設(shè)總體水平，改善人居環(huán)境。

2.3 沙湖村改造工作思路

經(jīng)與武漢市1：1萬土地利用現(xiàn)狀圖核實(shí)，沙湖村已無農(nóng)用地?，F(xiàn)狀用地總面積為24.18公頃，總?cè)丝跒?18人，總計(jì)215戶，現(xiàn)狀住宅總建筑面積為43219.99平方米。

按以上標(biāo)準(zhǔn)，沙湖村屬A類村，其改造方式為：除規(guī)劃控制用地外，通過綜合改造妥善安置村民。其資金來源是在符合城市規(guī)劃要求前提下，將還建安置房用地和房地產(chǎn)開發(fā)用地以項(xiàng)目捆綁的方式公開供地，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。城中村改造中的利益博弈

2.1 政府與原住民間的博弈

政府與原住民之間主要是關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)與利益補(bǔ)償?shù)牟┺腫3]。我國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城中村長期存在的根本原因。政府是土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)擁有者，必然希望得到土地產(chǎn)權(quán)帶來的全部收益。改造既能解決“城中村” 問題，又能保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，所以政府極力進(jìn)行“ 城中村” 改造。原住民作為土地實(shí)際上的使用者，則希望得到土地轉(zhuǎn)讓后的最大利益。原住民是擁有本村村籍的人群，房屋出租是原住民的主要收入來源，且經(jīng)濟(jì)收益頗為優(yōu)厚。所以，原住民對(duì)現(xiàn)有的生活狀況是比較滿意的，他們有自己的生活資料(房屋)，有比較好的經(jīng)濟(jì)收入。對(duì)于“城中村”改造，原住民是極為擔(dān)憂的。改造后，意味著將失去自己的生活資料，失去主要的經(jīng)濟(jì)來源，如果得不到很好的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，將來的生活很可能得不到保障。因此，為了保護(hù)自身利益，他們對(duì)“ 城中村” 改造是抵觸的。

武漢市政府提出3年內(nèi)改造54個(gè)城中村，在“城中村”快速改造的過程中，政府往往只注重“城中村”景觀與城市融為一體，忽視了“城中村”原有居民生活習(xí)慣等的融入，以及其長遠(yuǎn)的利益訴求。

2.2開發(fā)商與原住民間的博弈

開發(fā)商與原住民之間主要是關(guān)于拆遷安置補(bǔ)償?shù)牟┺?。開發(fā)商關(guān)注的是“城中村”改造帶來的巨大商機(jī)和經(jīng)濟(jì)利益，他們不愿意和實(shí)際上不擁有土地產(chǎn)權(quán)的原住民進(jìn)行協(xié)商和給予補(bǔ)償，更不愿意承擔(dān)搬遷后原住民的就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)責(zé)任。然而，對(duì)于原住民來說，搬遷后他們將失去自己的房屋，生活保障也是他們極為關(guān)心的問題，所以對(duì)于是否搬遷，他們是充滿顧慮的，他們希望得到滿意的拆遷安置補(bǔ)償，以確保日后的生活。如果得不到理想的拆遷費(fèi)，他們會(huì)選擇成為“釘子戶”。

近年來武漢市公開出讓土地大部分集中在二環(huán)及三環(huán)間和三環(huán)左右，二環(huán)內(nèi)的土地很少，而近期推出的城中村則大多位于城市中心。城中村改造分為三種模式，一種是村集體自己開發(fā)；二是村集體經(jīng)過改造，成立企業(yè)，村民為企業(yè)股東，引入投資方一起合作開發(fā)；三是國家征收土地，進(jìn)入土地拍賣中心。武漢市前期試點(diǎn)使用的是第一種模式，但是現(xiàn)在使用這種模式很少，目前使用最多是第二種模式。在這種模式下，不少企業(yè)主動(dòng)走入城中村，希望能在開發(fā)中獲利。目前，武漢市“城中村”在改造初級(jí)，就有開發(fā)商介入，村集體和開發(fā)商互

相探討如何開發(fā)使用村土地，一二級(jí)開發(fā)聯(lián)動(dòng)。武漢市“城中村”改造中存在的問題

在武漢市“城中村”快速改造過程中，主要存在一下三個(gè)方面的問題：

第一：村民轉(zhuǎn)居民過程中的問題。村民轉(zhuǎn)居民是城中村改造的一項(xiàng)重要工作，它不僅僅是城中村村民身份的簡單轉(zhuǎn)變，更重要的是身份轉(zhuǎn)變后的一系列問題。武漢市“城中村”村民轉(zhuǎn)居過程中，出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在: 村民積極性不高，持觀望態(tài)度;政府措施不力。

第二，征地拆遷中的利益分配問題。征地拆遷是城中村改造過程中最大受關(guān)注最多的問題，主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市土地的高額價(jià)格，城中村改造的利益各方包括政府、開發(fā)商和村民都想獲得土地的最大價(jià)值。對(duì)武漢市“城中村”改造的建議

失地農(nóng)民由農(nóng)村融入城市，是一個(gè)艱難的轉(zhuǎn)變過程。較低的文化程度、有限的技能以及對(duì)原有生活方式的依賴，都會(huì)使得這一轉(zhuǎn)變困難重重，并且他們精神方面的困難有時(shí)甚至超過物質(zhì)方面的困難[4]。因此，在這一過程中，耐心的開導(dǎo)、有效的培訓(xùn)、更多就業(yè)機(jī)會(huì)的提供，社會(huì)保障的健全，都是非常重要的。還要注重對(duì)他們?nèi)烁竦淖鹬?、?duì)其個(gè)人愿望、信仰和文化的尊重。農(nóng)民較為順利地適應(yīng)了這一轉(zhuǎn)變過程，并且真正發(fā)自內(nèi)心地融入城市生活，這可以成為評(píng)價(jià)城中村改造項(xiàng)目成功與否的標(biāo)準(zhǔn)之一。

就業(yè)是民生之本，充分就業(yè)有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，不少城中村村民文化素質(zhì)不高、專業(yè)技能較弱、競(jìng)爭意識(shí)不強(qiáng)、缺乏吃苦耐勞的精神，在就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭上處于劣勢(shì)。村民多在村集體工作，或者打理自己的出租物業(yè)，不少村民更是無所事事。就業(yè)不足引起的游手好閑、不思進(jìn)取也會(huì)產(chǎn)生一系列的社會(huì)問題。因而，在改造中要特別重視對(duì)適齡村民的技能培訓(xùn)，改造后在同等條件下應(yīng)優(yōu)先為村民提供就業(yè)崗位。

[1]李增軍，謝祿生.都市里的村莊現(xiàn)象[J].經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)刊，1995，（8）。

[2]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告—經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對(duì)策[J].城市規(guī)劃，1999，23（9）：8-12.[3] 張波.城中村改造中利益主體間的博弈[J].山西建筑，2009，35（22），17-18.[4]陳琳，譚建輝，吳開澤，韓清雪.城中村改造中存在的新問題及解決思路—以廣州城中村改造為例[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，9（3）：59-63.