第一篇：從親子關(guān)系的維系看家事法的改革

摘 要：本文從家事法的本質(zhì)屬性出發(fā)，對家事法的根源進(jìn)行了探討。在介紹當(dāng)代家事糾紛解決觀念變遷的基礎(chǔ)上，提出了幾個家事法改革的可行性建議，為推動我國家事法改革提供一些新思路。

關(guān)鍵詞：家事法；親子關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

一、家事法的本質(zhì)

第一，家事法主要解決的是什么問題。有的學(xué)者認(rèn)為，家事法是調(diào)整以婚姻家庭關(guān)系為基礎(chǔ)所涉及的人身關(guān)系與財產(chǎn)關(guān)系的糾紛，例如婚姻關(guān)系、親子關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系等。這種觀點對家事糾紛的外在表現(xiàn)形式進(jìn)行了很好的概括，但是并沒有將家事法解決的根本內(nèi)容體現(xiàn)出來。對此，我認(rèn)為家事法很大程度上是對夫妻損失的分配。夫妻雙方一旦離婚，曾經(jīng)的家庭一分為二。在財產(chǎn)方面，當(dāng)事人中的任何一方的財產(chǎn)數(shù)額都將減少，少于婚姻關(guān)系存續(xù)期間所享有的財產(chǎn)數(shù)額。在孩子撫養(yǎng)方面，一方當(dāng)事人陪伴孩子的時間將被縮減，少于婚姻關(guān)系存續(xù)期間所擁有的時間。正如一句話所說：“離婚沒有贏家?！?/p>

第二，家事法及相關(guān)糾紛解決機(jī)制設(shè)立的思想基礎(chǔ)是什么？是為了當(dāng)事人之間的財產(chǎn)糾紛？還是為了結(jié)束當(dāng)事人之間的身份關(guān)系？目前，法治較為先進(jìn)的幾個國家認(rèn)為，家事法及相關(guān)糾紛解決機(jī)制所關(guān)注的核心問題是把夫妻之前的配偶矛盾與其持續(xù)性的父母角色區(qū)分開來。當(dāng)事人之間的關(guān)系可以通過離婚而結(jié)束，但是父母與孩子之間的親子關(guān)系是持續(xù)的、永久存在的。

二、家事法相關(guān)理念的轉(zhuǎn)變

1.自律與他律的并重。早期，對于家事糾紛調(diào)解內(nèi)容的認(rèn)定上存在兩種針鋒相對的觀點。一種觀點認(rèn)為，即便是家事調(diào)解，其合意應(yīng)通過法院的裁判來認(rèn)定。另一種觀點認(rèn)為，調(diào)解應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人之間的合意，以合意為準(zhǔn)。第一種觀點中，法院的過度干預(yù)與家事糾紛的隱私性相矛盾，不可取。第二種觀點，雖然充分發(fā)揮當(dāng)事人自由意志，讓糾紛的解決辦法得到雙方的認(rèn)可。但是，有的時候，一味的聽從當(dāng)事人之間所達(dá)成的合意，強(qiáng)調(diào)自律的自治性、靈活性，反而會給法益造成侵害，導(dǎo)致調(diào)解制度趨于虛無化、形式化。因而，當(dāng)前在家事法領(lǐng)域，許多國家都將調(diào)解模式都作為訴訟的前置程序，并將調(diào)解視為撫養(yǎng)糾紛解決的主導(dǎo)程序，將當(dāng)事人的意思自治與法律規(guī)范相結(jié)合。

2.孩子撫養(yǎng)責(zé)任分配的多元化。傳統(tǒng)觀念中，法院對孩子撫養(yǎng)的問題常采用較為簡單的處理方式，即一方擁有監(jiān)護(hù)權(quán)，另一方擁有探望權(quán)。在做出判決之前，法院會投入大量的人力物力去對父母的情況進(jìn)行調(diào)查、評估，然后從中選擇出一位相對更優(yōu)的當(dāng)事人作為監(jiān)護(hù)人。這種糾紛解決模式較為僵硬，且主要依賴法官的調(diào)查判斷。但在實踐中，法官能調(diào)查范圍有限，而影響判斷的因素很多。如果調(diào)查不足夠充分的話，在某種程度上，這種判斷帶有一定“賭博”的性質(zhì)。目前，這種傳統(tǒng)做法有所改變。只要符合一定條件，法官可以從沒有監(jiān)護(hù)權(quán)父母的有限參與，到雙方共同撫養(yǎng)共同參與之間權(quán)衡選擇。同時，父母之間的責(zé)任分配也更加多元化。法院可以結(jié)合父母的情況、孩子的需要，在不違反法律的禁止性規(guī)定的前提下，自由裁量，做出因地制宜的判斷、選擇。

3.“符合孩子最大利益”的觀念的革新。傳統(tǒng)觀念中，法院對孩子最大利益原則的判斷主要源于對父母雙方的狀況的評估。一般情況下，除非監(jiān)護(hù)人一方發(fā)生重大的變故，該判決一經(jīng)做出將難以改變。而這種通過一次性判決的方式?jīng)Q定孩子之后的監(jiān)護(hù)人，并不能真正的滿足對“孩子最大利益”的追求。因而，人們開始認(rèn)為，應(yīng)減少父母的矛盾沖突，讓雙方都參與到孩子的撫養(yǎng)過程中來，共同成為孩子的監(jiān)護(hù)人。父母共同監(jiān)護(hù)并不要求每一方父母與子女待在一起的時間完全相等，也不要求子女在每一方父母之間輪流生活。而是希望父母雙方在撫養(yǎng)子女的過程中共享探望子女的權(quán)利，共同承擔(dān)撫養(yǎng)子女的義務(wù)。

4.調(diào)解目的是解決父母當(dāng)前的糾紛。傳統(tǒng)的調(diào)解目的是希望通過調(diào)解能夠?qū)⑺袉栴}長期的解決。雖然這種觀點是美好的，卻不切實際。部分法院因為一些案件數(shù)量、結(jié)案時間、當(dāng)事人等方面的壓力，對于調(diào)解的效果并不是很上心，尚會抱著只要案件能夠解決就好的心態(tài)來辦案。我們怎么能期望短期的調(diào)解可以一下子就解決長期積壓的問題呢？夫妻關(guān)系從好變到壞容易，而從壞修復(fù)到好確是一個漫長的過程。所以，對于糾紛的調(diào)解，應(yīng)當(dāng)先解決雙方當(dāng)下的問題，之后產(chǎn)生的糾紛之后再調(diào)解。對此，可以將家事糾紛解決機(jī)制與社區(qū)向結(jié)合。將調(diào)解的范圍擴(kuò)大，不僅包括當(dāng)下正在解決離婚糾紛的人，還可以涵蓋尚未離婚但是夫妻雙方存在糾紛的人，以及夫妻離異之后又發(fā)生糾紛的。并且，往往糾紛解決機(jī)制介入的時間越早，收到的效果越好，付出的成本越低。

三、糾紛解決方法的暢想

目前，不同的國家在處理家事糾紛的問題上各有特色。但是，大多數(shù)國家在設(shè)立家事糾紛解決機(jī)制的時候，都遵循維護(hù)孩子最大利益原則，以及追求在糾紛調(diào)解的過程中應(yīng)盡量化解當(dāng)事人雙方的對抗程度。目前，各國常見的糾紛解決制度有：制定專門的家事訴訟程序法、設(shè)立獨立的家事審判特別程序、建立專業(yè)的咨詢和輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)、建立家事調(diào)解員的資格認(rèn)證制度與培訓(xùn)制度等。

除此之外，還有以下兩個措施也能幫助家庭關(guān)系的恢復(fù)，解決糾紛。

1.家事法院與社區(qū)機(jī)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合。雖然，家事法院是解決糾紛的主要場所，但是法院的人力物力有限，如果將所有的家事糾紛都移送到法院，是不切實際的想法。而且，有時候，夫妻雙方鬧離婚只是一時的沖動，家庭關(guān)系出現(xiàn)了問題，而不是法律方面遇到了困難。這時，只需要相對專業(yè)的人士提供一些幫助即可解決。因而，在社區(qū)、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)立專門的糾紛解決機(jī)構(gòu)不僅能及時的解決糾紛，也能節(jié)約司法資源。

2.弱化法律中“監(jiān)護(hù)權(quán)”的使用。弱化法律中“監(jiān)護(hù)權(quán)的使用是指考慮用“父母責(zé)任”、“撫養(yǎng)責(zé)任”等詞來代替“監(jiān)護(hù)權(quán)”。有監(jiān)護(hù)權(quán)就有與之應(yīng)的探望權(quán)，如上所述，這種非此即彼的做法與現(xiàn)在所倡導(dǎo)的父母“共同撫養(yǎng)”相違背。不能因為夫妻雙方離婚以后，主要照顧孩子的一方就限制或者禁止另一方與孩子的來往，夫妻雙方都應(yīng)承擔(dān)照顧孩子的責(zé)任。在美國，為了避免父母的一方承擔(dān)主要責(zé)任，而另外一方淪落為孩成長中探望者，將監(jiān)護(hù)權(quán)一詞改為“養(yǎng)育子女計劃”。該計劃包括未成年子女可以在一年中指定的期間內(nèi)居住在父親（或母親）的住所、節(jié)日、家庭成員的生日、假期和其他特別時刻的安排。而英國，在《1989年兒童法》中，用居住令、交往令等來替代之前的監(jiān)護(hù)權(quán)、探望權(quán)等?？梢钥闯?，現(xiàn)在的各國的趨勢是逐漸廢除“監(jiān)護(hù)權(quán)”一詞的適用。總而言之，婚姻可以解除，雙親可以分手，但親子關(guān)系永久存。

第二篇：從政府工作報告看改革走向

理順五大關(guān)系 攻堅六大重點——從政府工作報告看改革走向 翻看政府工作報告，“深入推進(jìn)重點領(lǐng)域改革”一章的篇幅長達(dá)兩頁半——“用這么長的篇幅專門講改革問題，包括財稅金融體制、價格機(jī)制、收入分配等多項體制改革，這在過去的４年來還是首次?！眮碜越K的全國人大代表趙鳳琦對記者說。

改革進(jìn)入“深水區(qū)”，將在哪些領(lǐng)域攻堅克難？結(jié)合政府工作報告，代表委員暢談改革發(fā)展新走向。

改革要尊重群眾首創(chuàng)精神

１９７８年初冬，小崗村１８名村民冒著風(fēng)險按下的紅手印，掀開了中國農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革大幕。從那時起，群眾的首創(chuàng)精神為中國改革注入了巨大的活力。

政府工作報告提出，“必須按照科學(xué)發(fā)展觀要求，尊重群眾首創(chuàng)精神，大膽探索，以更大決心和勇氣繼續(xù)全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制等各項改革，破解發(fā)展難題?！?/p>

“溫總理所做的工作報告，給我印象最深刻的是改革，聽了讓人非常振奮?！比珖舜蟠碲w鳳琦說出了許多兩會代表、委員的共同感受。

“完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，還有許多工作要做，但改革的方向決不會動搖?！?國家發(fā)展和改革委員會主任張平指出，“改革仍然是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)大動力，也是我們的職責(zé)所系、任務(wù)所在?！?/p>

來自青海的全國人大代表娘毛先說，改革是解決我國經(jīng)濟(jì)社會面臨種種問題的必由之路，過去３０多年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就已經(jīng)充分說明了這一點。人民群眾的智慧和創(chuàng)造力，是改革的原動力。我們的發(fā)展必須依靠改革，而改革必須依靠人民群眾。

“今天我們已經(jīng)進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型期，我們國家的各項事業(yè)和工作面臨艱巨考驗，尤其是經(jīng)濟(jì)社會長期健康發(fā)展中面臨的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾，都必須通過改革來破除和解決。如何破題，需要政府努力，更需要群眾智慧?！眮碜运拇ǖ娜珖舜蟠眈R元祝對記者說。

重點是理順五大關(guān)系

政府工作報告明確提出，今后一段時期，在改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要重點理順五大關(guān)系：理順政府與市場的關(guān)系；理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關(guān)系；理順城市與農(nóng)村的關(guān)系；理順經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的關(guān)系；理順政府與公民和社會組織的關(guān)系。

“這五大關(guān)系，涉及政府職能轉(zhuǎn)變、財稅體制改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和社會管理等幾個層面，基本涵蓋了當(dāng)前我國發(fā)展中遇到的焦點、難點，也是改革的突破點?！比珖舜蟠怼⑶鄭u港集團(tuán)總裁常德傳說。

“政府和市場的關(guān)系被列為第一位，是有道理的。”全國人大代表、西南財經(jīng)大學(xué)ＭＢＡ培訓(xùn)中心主任易敏利說，我國轉(zhuǎn)型期面臨的所有經(jīng)濟(jì)問題都屬于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，解決這些問題需要政府重新定位，加快職能轉(zhuǎn)變步伐。否則就只能是頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的治標(biāo)不治本。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦指出，調(diào)整中國已有的發(fā)展戰(zhàn)略，其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，重新界定政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系。政府職能的重點應(yīng)從以提供基礎(chǔ)設(shè)施等有形公共產(chǎn)品為主，轉(zhuǎn)向以提供制度、規(guī)則和政策等無形公共產(chǎn)品為主，以優(yōu)化資源配置，促進(jìn)競爭和創(chuàng)新，降低風(fēng)險與不確定性。代表委員認(rèn)為，理順五大關(guān)系，必須認(rèn)真研究，統(tǒng)籌推進(jìn)，這樣才能為重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。

攻堅六大改革重點

政府工作報告中，明確指出了今年改革的六項重點任務(wù)：深化財稅金融體制改革；推動多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；深化價格改革；深化收入分配制度改革；積極穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位分類改革；加快推進(jìn)政府改革。

“今年改革‘攻堅’的特點十分鮮明。”全國人大代表、臺州市委書記陳鐵雄說，政府工作報告用比較長的篇幅談改革，為今后改革指明了方向，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革布局突出了導(dǎo)向性、針對性和可操作性。

“現(xiàn)在社會矛盾復(fù)雜，改革的難度也較之以往更大、更難，要想有所突破必須要有更大的決心和勇氣?！彼拇▓F(tuán)的夏績恩代表，如此理解政府工作報告中對改革“以更大的決心和勇氣繼續(xù)全面推進(jìn)”的要求。

全國政協(xié)委員劉克崮常年關(guān)注財稅金融體制領(lǐng)域改革，他對報告中提出的“規(guī)范發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)，健全服務(wù)小型微型企業(yè)和‘三農(nóng)’的體制機(jī)制”這句話很有感受。

“金融體系要和實體經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。小微企業(yè)這類‘草根’經(jīng)濟(jì)體融資難的癥結(jié)是中國金融體系結(jié)構(gòu)失衡。部分商業(yè)銀行貸款時眼睛向上，對小微企業(yè)設(shè)置了苛刻的條件，現(xiàn)在是該大力發(fā)展草根經(jīng)濟(jì)與草根金融的時候了?！彼f。

“打破壟斷，放寬準(zhǔn)入”，鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路、金融等多個領(lǐng)域。改革章節(jié)中這段話引起了全國政協(xié)委員、天正集團(tuán)有限公司董事長高天樂的注意。

“民營企業(yè)對這些政策非常在乎、非常振奮，因為關(guān)系到未來發(fā)展前景。民企最感興趣的領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施和金融?！彼f。

全國人大代表、中國人民銀行濟(jì)南分行行長楊子強(qiáng)說，改革收入分配制度，是保障民生、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會公平和諧的重要措施。一是建立健全工資正常增長和制度保障機(jī)制；二是縮小勞動者之間收入分配差距；三是完善收入再分配機(jī)制，加大財政對民生領(lǐng)域投入。（記者齊中熙、吳雨、陳煒偉）

第三篇：從居民收入看個人所得稅制改革

從居民收入看個人所得稅制改革

內(nèi)容提要:我國居民收入分配的差距過大和個人所得稅制改革未根本到位是經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩的重要因素。應(yīng)通過完善個人所得稅制，諸如提高免征額、改變費用扣除標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大征收范圍、調(diào)整稅率與級距等，遏制貧富兩極分化，在保證社會安定的前提下，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康運行。

[關(guān)鍵詞]居民收入；個人所得稅；免征額；累進(jìn)稅率

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入水平有了很大提高。從1978～2000年，農(nóng)民人均收入由134元增長到2250元，增長了16.7倍；城鎮(zhèn)居民人均收入由316元增長到6200元，增長了19.6倍。在城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量迅速提高的同時，居民儲蓄存款更是大幅度增加。1978年居民儲蓄額為210.6億元，人均不到22元，2000年底已達(dá)到64700億元，人均5082元，增長了231倍。盡管形勢喜人，但我國當(dāng)前依然處于市場疲軟，經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩狀態(tài)。原因固然是多方面的，我認(rèn)為居民收入分配差距過大和個人所得稅制改革未根本到位是至關(guān)重要的因素。

一、我國居民收入和消費現(xiàn)狀分析

目前我國居民收入分配差距過大已是不爭的事實，它體現(xiàn)在多方面。

1.城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸拉大，尤其是農(nóng)民收入偏低。由國家統(tǒng)計部門調(diào)查得知，1978年農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民收入比率為1：2.36，2000年為1：3.53.根據(jù)基尼系數(shù)的測算，基尼系數(shù)的取值范圍為0～1之間，其數(shù)值越小，表明收入分配狀態(tài)越趨于平均。一般經(jīng)驗認(rèn)為，基尼系數(shù)在0.2以下，表明收入分配處于高度平均狀態(tài)；基尼系數(shù)在0.2～0.3時，為相對平均；基尼系數(shù)在0.3～0.4時，較為合理；基尼系數(shù)超過0.4時，收入差距偏大；基尼系數(shù)一旦超過0.5時，表明收入分配出現(xiàn)兩極分化，它會引起眾多的社會問題。改革開放后，我國原來的階級分析已不復(fù)存在，但階層之間的收入差距逐漸拉大，就企業(yè)家和下崗職工兩個階層收入而言，前者是后者的幾十倍，甚至上百倍。世界銀行報告指出，我國1978年全國人均收入的基尼系數(shù)為0.33，說明當(dāng)時我國個人收入差距較小，到1999年基尼系數(shù)已上升到0.46，表明我國現(xiàn)階段的基尼系數(shù)明顯超過了國際上公認(rèn)的合理水平。收入分配差距的擴(kuò)大對城鄉(xiāng)居民消費需求的進(jìn)一步提高產(chǎn)生了制約作用。一方面具有較高消費傾向的中低收入者，由于其收入增長的限制使之需求增長潛力受到影響；另一方面，具有較高支付能力的高收入者，由于消費傾向偏低而減少了現(xiàn)實消費需求。結(jié)果難以形成與我國國民收入水平相適應(yīng)的消費需求。

2.城鄉(xiāng)居民消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。隨著居民收入水平的提高，人們由吃、穿為主轉(zhuǎn)向吃、穿、住、行、用并重，在注重物質(zhì)生活消費的同時，也追求精神生活的消費，既要求消費數(shù)量的滿足，又要求消費質(zhì)量的提高。這就使得消費者能夠靈活地根據(jù)消費對象的情況進(jìn)行消費時間的選擇。如果消費對象在質(zhì)量和價格上達(dá)不到消費者的要求，他們寧愿推遲消費。據(jù)有關(guān)資料顯示，2000年全國1000種主要商品中，供大于求的677種，供求平衡的312種，供不應(yīng)求的僅11種，且多為專營專賣產(chǎn)品。潛在的農(nóng)村市場啟動不了，農(nóng)民無力消費。加之現(xiàn)行的消費品大多不適銷對路，反映未來消費趨勢的消費品質(zhì)量又不盡如人意，使一部分潛在的消費根本不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實消費需求。

3.經(jīng)濟(jì)體制改革直接影響了消費結(jié)構(gòu)和消費需求的形成。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，個人收入分配原則超越了單一的按勞分配，承認(rèn)了非勞動收入的合法性，從而極大地調(diào)動了不同階層經(jīng)營的積極性，促進(jìn)效率的提高。但我們必須承認(rèn)，這種改革也使得非勞動收入在居民個人收入中的比重迅速膨脹，而非勞動收入的獲取是有條件的，諸如選擇職業(yè)的自由度、占有資產(chǎn)的多少、地理位置的優(yōu)劣等。由于存在獲取非勞動收入條件的差異，從而造成收人的多寡不一。不過這種差距在改革之初并不突出，因為在增加居民收人的同時，由政府或社會承擔(dān)的一些支出項目并未相應(yīng)的下放，居民無后顧之憂，使其消費傾向較高，不會產(chǎn)生消費需求不足問題。隨著改革深入，原來由政府或社會承擔(dān)的一些支出項目必然要部分或全部下放給個人，如醫(yī)療保險、住房、教育付費等，強(qiáng)化了人們將來支出增加的預(yù)期，使消費支出彈性進(jìn)一步下降。況且我國享受社會保障面太窄，占全國人口約80%的農(nóng)民幾乎不能享受，城鄉(xiāng)居民在享受社會保障方面的非均等性，也使得農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民間的收入差距有所擴(kuò)大。

二、我國個人所得稅制的完善

由于我國居民收入差距越來越大，兩極分化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，為避免引起新的社會震蕩，必須當(dāng)機(jī)立斷對居民收入分配進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。征收個人所得稅不失為最佳選擇之一，我國第一部《個人所得稅法》于1980年頒布實施，當(dāng)時的立法宗旨主要是為了適應(yīng)對外開放的需要，所規(guī)定的費用扣除額相對較高，我國公民基本達(dá)不到納稅標(biāo)準(zhǔn)。伴隨居民收入的逐年提高，越來越多的公民跨入納稅人的行列，1994年我國又修訂了《個人所得稅法》，形成與國際慣例接軌的個人所得稅制。該稅法實施接近8年，有些規(guī)定明顯時過境遷，必須進(jìn)一步加以完善。

1.提高免征額。1994年我國修訂《個人所得稅法》的立法精神是在確保財政收入穩(wěn)定增長的前提下，加大對高收入的調(diào)節(jié)，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。當(dāng)時職工工資收入年平均不足3000元，月平均不足250元，絕大部分中低收入者都與個人所得稅無緣。因此，把免征額確定在800元，確實能起到調(diào)節(jié)過高收入的作用。但時至今日，對免征額未作調(diào)整，很難與當(dāng)前居民收入相匹配。據(jù)有關(guān)資料顯示，2000年我國職工年均工資收入為9300元，月均780元左右，是1994年的3倍多。這說明，現(xiàn)行個人所得稅的納稅人已涉及到大部分中低收入者。事實上，在城市生活的兩個職工帶一個孩子的三口之家，如全部收入在1600元以下，勉強(qiáng)維持日常生活支出尚可，遇到子女上學(xué)、購房、醫(yī)療等特定開支，難免會捉襟見肘。從征收數(shù)額看，來自中低收入者的個人所得稅在全部稅額中所占比例較低，這從居民儲蓄的統(tǒng)計資料可以間接證明。目前我國20%的高收入者儲蓄額占全部居民儲蓄的80%以上，繼續(xù)維持800元的免征額，對國家的財政收入意義不大，卻加重了工薪階層的稅收負(fù)擔(dān)，從長遠(yuǎn)看不利于社會的穩(wěn)定。鑒于此，參照1994年免征額與職工工資收入之比（大約1：3），我認(rèn)為應(yīng)把免征額調(diào)高為2000元最宜。

2.改變費用扣除方法。目前生計費實行定額扣除法，除造成我國個人所得稅免征額偏低外，還存在著扣除內(nèi)容籠統(tǒng)、扣除標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性等缺陷，既不考慮家庭因素，也不考慮通貨膨脹因素，難以體現(xiàn)公平稅負(fù)原則。公平原則要求國家在征稅時，應(yīng)使每個人的稅收負(fù)擔(dān)水平保持均衡，即所謂橫向公平和縱向公平。橫向公平的核心是經(jīng)濟(jì)能力處于同一水平的納稅人，應(yīng)繳納數(shù)額相等的稅款；而縱向公平則要求經(jīng)濟(jì)能力不同的人應(yīng)繳納不同的稅款，納稅能力強(qiáng)的多納，納稅能力差的少納。我國現(xiàn)行稅法把所有應(yīng)扣除的費用都包含在800元的基數(shù)中，表面上達(dá)到了橫向公平，實際上，由于每一個納稅人所負(fù)擔(dān)的贍養(yǎng)人口不一樣，納稅能力不同卻實行同樣的扣除生計費用后繳納同等的稅款，這樣操作的結(jié)果雖然簡便易行，但很容易造成稅收負(fù)擔(dān)不平衡。因此應(yīng)根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)重新設(shè)計生計費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，并允許夫妻合并申報納稅。

現(xiàn)行費用扣除方法以固定數(shù)額為依據(jù)，不與物價指數(shù)掛鉤，使稅制缺乏應(yīng)有的彈性。一旦通貨膨脹出現(xiàn)，納稅人的名義貨幣收入雖然有所增加，但實際收入并非相應(yīng)增長甚至?xí)兴鶞p少，如果費用扣除未作及時調(diào)整，使個人所得稅產(chǎn)生“檔次爬升”，必然會加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。盡管我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)處于通貨緊縮狀態(tài)，但由于我國近年來采取放松銀根的貨幣政策，自1996年已連續(xù)7次下調(diào)利率并調(diào)低法定準(zhǔn)備金率，使流通中貨幣量偏多。我認(rèn)為，只要貨幣流通量超過貨幣需要量，過多的貨幣必然追逐過少的商品，如果不采取得力的措施，未來的通貨膨脹勢不可免?；仡櫸覈?0多年改革的歷程，通貨膨脹始終是困擾我國經(jīng)濟(jì)生活的主要因素。因此，為規(guī)范我國個人所得稅制度，消除物價指數(shù)變動對稅負(fù)的影響，應(yīng)該實行費用扣除標(biāo)準(zhǔn)“指數(shù)化”。所謂“指數(shù)化”就是將個人所得稅的扣除費用與物價指數(shù)掛鉤，根據(jù)物價變動狀況，定期調(diào)整扣除數(shù)額，從而消除物價指數(shù)變動對納稅人稅收負(fù)擔(dān)的影響，保證稅收負(fù)擔(dān)水平相對穩(wěn)定。

3.擴(kuò)大適用范圍?，F(xiàn)行稅法名義上規(guī)定對所有符合條件的居民納稅人和非居民納稅人都要征收個人所得稅，但實際上對從事農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的近10億人并未征收個人所得稅，僅征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整較早，經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，高收入者已占相當(dāng)比重，說明現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制不足以充分調(diào)節(jié)其收入水平，需要以個人所得稅進(jìn)行有效補(bǔ)充。對農(nóng)業(yè)高收入者征收個人所得稅，并未超越個人所得稅立法精神，完全符合該法中有關(guān)納稅人的規(guī)定。由于個人所得稅設(shè)置了免征額，可以將大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，不會增加農(nóng)民整體的稅收負(fù)擔(dān)。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再逐步擴(kuò)大稅基?，F(xiàn)階段對高收入者的重點調(diào)節(jié)比對中低收入者的普遍調(diào)節(jié)更為重要。但拓寬稅基擴(kuò)大征收面將成為個人所得稅今后迅速發(fā)展的一個決定性因素。

4.調(diào)整稅率和級距。稅率設(shè)計是個人所得稅發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的核心，累進(jìn)稅率最能體現(xiàn)量力負(fù)擔(dān)原則。目前我國對“工資薪金所得”、“個體工商戶經(jīng)營所得”、“企事業(yè)單位承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得”三個稅目都實行超額累進(jìn)稅率。前者采用九檔，最高稅率為45%，后兩者采用五檔，最高稅率為35%.相比較而言，前者的級距過多，一些邊際稅率形同虛設(shè)，如最高一級為應(yīng)納稅所得額在10萬元以上部分，適用稅率為45%，實際上，每月應(yīng)納稅所得額高于10萬元的人鳳毛麟角，由此征收的稅款比重極低。這種做法與國際上流行的“寬稅基、低稅率、少級距”的個人所得稅改革方向背道而馳。

為適應(yīng)加入WTO的需要，使我國個人所得稅與國際慣例相銜接，應(yīng)把工資薪金所得適用的九級超額累進(jìn)稅率和個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得、對企事業(yè)單位承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得適用的五級超額累進(jìn)稅率合并，各項綜合所得按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率納稅。廢除工資薪金所得按月計征辦法，一律改為按年計征、按月預(yù)繳、年終匯算清繳辦法。具體設(shè)想見下表：

個人所得稅稅率表

┌────┬──────────┬───────┬─────────┐

│ 級 數(shù) │ 全年應(yīng)納稅所得額 │ 稅率（%）

│ 速算扣除數(shù)（元）

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

1│ 不超過10000元的│

5│

O

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

2│ 10000-20000元

│

│

500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

3│ 20000-40000元

│

│

2500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

4│ 40000-60000元

│

│

6500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

5│ 超過60000元的 │

│

9500

│

└────┴──────────┴───────┴─────────┘

注：本表所稱全年應(yīng)納稅所得額是指以每年收入額扣除免征額（2000元×12=24000元）或有關(guān)費用后的余額。

這樣計算出的最高檔應(yīng)納所得稅額為60000×35%-9500=11500（元），個人所得稅稅收負(fù)擔(dān)率為11500/60000×100%=19.67%.它與特許權(quán)使用費所得、勞務(wù)報酬所得適用20%的稅率基本一致，體現(xiàn)了對勞動所得征稅的平等性。對過高收入者我們可以通過征收遺產(chǎn)稅再做第二次調(diào)節(jié)，也可以實行加成征收，以縮小貧富差距，促進(jìn)公平分配。

5.探索新的征管措施。我國現(xiàn)行個人所得稅實行個人申報和代扣代繳相結(jié)合，并以代扣代繳為主的征收辦法。由于沒有明確規(guī)定對不按規(guī)定履行扣繳義務(wù)的單位和個人應(yīng)負(fù)哪些法律責(zé)任，致使其制約機(jī)制軟化?？劾U義務(wù)人普遍缺乏自覺履行扣繳義務(wù)的意識，有的甚至幫助納稅人逃稅，導(dǎo)致稅款流失。特別是我國現(xiàn)階段現(xiàn)金管理制度松馳，原制定的現(xiàn)金管理辦法名存實亡，對現(xiàn)金的提取幾乎起不到任何限制作用。在經(jīng)濟(jì)生活中，大量存在著現(xiàn)金交易，有的單位干脆將部分現(xiàn)金不記現(xiàn)金賬，給稅款的追繳帶來極大困難。因此，首先，要抓緊源泉扣繳制度的落實。在稅法中明確規(guī)定代扣代繳義務(wù)人應(yīng)付的法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)可采取多種形式進(jìn)行抽查，如發(fā)現(xiàn)其未履行應(yīng)付的法律責(zé)任，必須從重處罰。當(dāng)然，為了調(diào)動代扣代繳單位的積極性，可適當(dāng)提高代扣代繳手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)，以資鼓勵。其次，借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗，建立個人所得稅稅號制度。每個納稅人的稅號編碼像身份證一樣將伴隨其終生。通過稅號，健全個人稅務(wù)檔案，所有的納稅情況均列入其中，有關(guān)稅款的資料一目了然。第三，積極推行存款實名制，并逐步創(chuàng)造條件實行金融資產(chǎn)實名制和個人支票制。個人與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)往來時，必須出示有效身份證件，使用真實姓名。個人的一切收入都要經(jīng)過銀行賬戶，減少現(xiàn)金在金融機(jī)構(gòu)的體外循環(huán)，使銀行賬戶真正成為稅務(wù)部門了解個人當(dāng)期收入的主渠道，進(jìn)而判斷其收入是否完整。第四，加大對偷逃個人所得稅的打擊力度，不斷優(yōu)化納稅環(huán)境。要使納稅人自覺納稅，必須有相應(yīng)的利益約束機(jī)制，嚴(yán)管重罰是促使納稅人自覺納稅的重要保證。所以要求稅務(wù)部門“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，必要時，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)依法凍結(jié)納稅人的賬戶，封存、拍賣納稅人的財產(chǎn)等，以提高納稅人偷逃稅款的風(fēng)險成本。

通過改革完善個人所得稅制，既能有效地防止財產(chǎn)過多地向高收入者集聚，又能減輕工薪階層的稅收負(fù)擔(dān)，大大地縮小貧富差距，有利于社會安定。更重要的是能刺激一部分中高收入者的消費需求，啟動我國的消費品市場，使國民經(jīng)濟(jì)步入良性循環(huán)的軌道。

[參考文獻(xiàn)]

[1]韓留富。我國居民收入差距的現(xiàn)狀[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2001，（1）：55-56.[2]陳享光。中國城鎮(zhèn)居民消費變化實證分析[J].經(jīng)濟(jì)理論與管理2001，（5）：17-18.

第四篇：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

趙樹凱

2005年，中國農(nóng)業(yè)稅全面取消，基層政府的活動內(nèi)容和日常行為發(fā)生重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機(jī)制的根本變革仍未觸及。透過鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的艱澀局勢，人們似乎痛苦而無奈地發(fā)現(xiàn)，政府改革進(jìn)入了一種“鎖定”狀態(tài)。政府運轉(zhuǎn)的固定方式和機(jī)制，在不斷地重復(fù)再生、勉強(qiáng)維持，導(dǎo)致功能障礙，難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展。

一、背景與問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)體系的重要一環(huán)，不僅是中國政府體系和政治體制的延伸和縮影，也是中國農(nóng)村變遷、國家與社會關(guān)系變革的內(nèi)在要素?？梢哉f，無論是對于中國農(nóng)村問題的考察探索，還是對于中國政府與政治的分析判斷，乃至對于中國國家與社會關(guān)系的審視解讀，都繞不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“三農(nóng)”問題

上個世紀(jì)九十年代中后期，中國出現(xiàn)了空前嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題。有基層干部將問題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”。那些年里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入連年徘徊，生活艱難；農(nóng)村社會發(fā)展可以說全面滯后，教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務(wù)嚴(yán)重短缺；農(nóng)民對于基層政府的政治信任明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突事件逐漸增多。這期間，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在政府的“認(rèn)識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，政府不僅在整治農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重方面措施不力，大量農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴(yán)重歧視農(nóng)村，對農(nóng)民流動就業(yè)橫加打壓，更使農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。這些現(xiàn)

象也引發(fā)了海內(nèi)外觀察家對于中國“治理危機(jī)”問題的關(guān)注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以來，中央政府切實重視解決農(nóng)村問題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針，堅持“多予少取放活”為政策取向。一方面，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟(jì)支持。這種支持包括采取若干有力的措施發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補(bǔ)貼糧食生產(chǎn)等，也包括在發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有效地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，高度重視保護(hù)和張揚農(nóng)民的權(quán)利，包括斷然廢除主要針對進(jìn)城農(nóng)民的“收容遣送條例”，取消限制農(nóng)民流動就業(yè)的若干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴(yán)厲措施處理征地過程中對農(nóng)民利益的侵害等。因此，隨后幾年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速復(fù)蘇，農(nóng)村中的若干沖突和危機(jī)因素獲得化解或者有效抑制。

但是，政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，支農(nóng)惠農(nóng)措施增加，并不表示“三農(nóng)”問題的根本解決已經(jīng)近在眼前。從“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的角度看，除了政策性因素外，過去若干年農(nóng)村出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，基層政府在其中扮演了重要角色?！叭r(nóng)”問題的尖銳性主要是通過基層政府和農(nóng)民的沖突展現(xiàn)出來的。分析問題時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個重要角度顯然非常必要。從解決“三農(nóng)”問題的角度看，政策導(dǎo)向雖然源于中央，但是，政策推進(jìn)必須依托基層政府，這是一個無法逾越的環(huán)節(jié)。從功能上看，構(gòu)成中國基層政府的是縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府，這兩級政府的運行密切結(jié)合在一起，在許多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣市政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在的問題是，這個環(huán)節(jié)能否當(dāng)此重任，不論在農(nóng)民那里還是在社會上，都還有疑慮重重。基層政府運行仍存在根本性機(jī)制問題。

可以說，在中國改革的道路上和圖景中，一個帶有全局性、根本性的問題還沒有清晰答案，這就是政府問題。政府問題的深刻性、嚴(yán)峻性集中地通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的問題，并不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題如同冰山之角。不論是尋找“三農(nóng)”問題的根源，還是探索解決“三農(nóng)”問題的途徑，都必須深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與政府體系

顯然，把“三農(nóng)”問題全部歸咎于基層政府是不公允的，因為問題的深處是政府體制甚或政治體制。在此，有必要廓清兩個不同層面上的問題：一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因為中央政府或者說“國家”很難直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很強(qiáng)的自主性，不僅可以“選擇性”地執(zhí)行政策，通過一系列應(yīng)對辦法來規(guī)避上級考核和管理，而且，還能夠根據(jù)自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導(dǎo)向的變化，并不必然導(dǎo)致基層政府運行的根本改變，也并不必然帶來“三農(nóng)”問題的根本解決。近年來政策改善與基層治理困局之間的巨大反差，也為此提供了新的論據(jù)。二是，盡管直接對基層治理問題負(fù)責(zé)的，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以出現(xiàn)問題，其根源還在于政府體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層社會網(wǎng)絡(luò)中的定位，其組織架構(gòu)、管理制度、職能配置以及運作機(jī)制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對政府體制的檢討和反思。

翻檢正式的制度和法律，基層政府體系無論是在權(quán)力的配置上，還是在功能的設(shè)置上，都顯得平衡而完備。但是，實際運作并非如此。一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規(guī)范?；鶎诱?“無法無天”，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制

度規(guī)范被擱置，并沒有得到貫徹和執(zhí)行?；鶎诱畬嶋H的運作規(guī)則，需要從實踐和動態(tài)的過程中加以把握和理解。從表面上看，政府各項冠冕堂皇的制度得到了落實，運轉(zhuǎn)也很順暢，能順利地通過“考核”與“檢查”。但實際上，制度所涉及的其他主體和對象（如社會公眾、社會組織等），對于制度的運轉(zhuǎn)卻很少卷入。以基層政府的“政務(wù)公開”為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會和公眾的知情權(quán)，讓基層政府接受公眾監(jiān)督。公眾是監(jiān)督的主體，而基層政府是公眾監(jiān)督的對象。但實際上，政府雖然也會公開部分政務(wù)，但哪些部分公開、哪些部分不公開，往往取決于政府意愿而非公眾需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監(jiān)督無關(guān)，只與基層政府應(yīng)付上級的各種檢查和匯報有關(guān)。這樣的制度運轉(zhuǎn)對于下級政府應(yīng)對各種上級檢查是必要的，但對于社會而言卻形同虛設(shè)。

在政府體系中，“下級”與“上級”仍然是兩個相對的概念。考察發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實生活中，上、下級政府往往通過開展“合謀”來應(yīng)對更上一級政府的檢查監(jiān)督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同體以應(yīng)對來自外部的壓力。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作機(jī)制，折射出政府體系的特點與缺陷；而探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的角色和功能，也不能離開對政府體系的分析。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“國家-社會關(guān)系”

“三農(nóng)”問題，包含農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村三個向度，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村社會和農(nóng)村政治三個層面問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，是其中的一個重要問題，但這并非問題的全部。生產(chǎn)發(fā)展了，收入增加了，農(nóng)村社會并非必然穩(wěn)定，農(nóng)民對于政府的信任也并非必然上升。總體上看，農(nóng)村面臨的根本的問題在于如何構(gòu)建穩(wěn)定的基層生活共同體。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不僅需要維護(hù)基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也需要設(shè)置渠道以便社

會公眾表達(dá)利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動。

從國家與社會關(guān)系的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村的行政區(qū)域，中國農(nóng)村分隔在超過三萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都變成了一個具有政府機(jī)構(gòu)的社會共同體（community）。理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該執(zhí)行國家所制定的各項制度安排和政策措施，從而使得國家權(quán)力通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以滲透到基層社會。但是，對于國家權(quán)力有沒有順利有效地滲透并控制社會，仍然存在爭議。在這方面的研究中，有學(xué)者認(rèn)為，改革開放之前國家權(quán)力滲透并控制著社會，而改革開放以后國家放權(quán)讓利則導(dǎo)致地方主義的興起（Andrew Walder，1986）；還有學(xué)者則認(rèn)為，是上下分隔的、基層蜂窩狀（honey comb-structure）的政體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中央權(quán)威難以滲透和支配地方，直到改革開放以后，國家權(quán)力才借助市場的力量擴(kuò)展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家與社會的關(guān)系中起到了什么作用？是變成了中央國家的代理、代表中央國家來控制地方和社會，還是變成基層社會的代理、庇護(hù)著基層社會免于中央國家的強(qiáng)制？似乎有些吊詭的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有成為中央國家的絕對代理，而是具有自主性；但這種自主的利益訴求又與基層社會的公共利益和訴求并不一致，并沒有成為基層社會的利益代表。有研究者甚至進(jìn)一步認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅沒有實現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)、幫助國家權(quán)力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個具有很強(qiáng)自主空間的利益共同體?；鶎诱?quán)借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會分離，從而引發(fā)了鄉(xiāng)村社會的失序（張靜，2000）。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，政府權(quán)力所受社會制約較少。事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層社會的關(guān)系上，無論是基層政府從農(nóng)村社會汲取資源和獲得支持的能力，還是基

層政府滲透基層社會、有效貫徹其政策的能力，都顯得相當(dāng)有限。此外，在基層社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響上，一方面，基層政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并沒有通過參與基層社會的日常生活，獲得社會成員的信任和認(rèn)同；另一方面，基層社會各群體對于基層政府又產(chǎn)生了不均衡的影響，這種影響受制于非制度化因素，具有不確定性，使得基層政府為特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有學(xué)者在解釋中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展時指出，地方政府和企業(yè)相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基層政府為特定的利益張目，形成了它在基層社會的利益沖突格局中“與民爭利”的局面，成為誘發(fā)基層社會矛盾的重要因素。近年來大量上升的征地沖突中，往往能找到基層政府在其中的重要角色。

由此，就產(chǎn)生了有待進(jìn)一步探索的問題：為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與法定的制度規(guī)范之間出現(xiàn)了如此大的偏離？

第五篇：從掛靠看資質(zhì)改革

從掛靠看裝飾企業(yè)資質(zhì)管理制度的改革

【中國建筑裝飾協(xié)會】推薦文章

[編者按] 沈瑜寫東西總是令人出乎意料——擺事實，講道理，深入分析，少偏頗，他是一位本業(yè)不太多見的既有宏觀的思路又有縝密思維的職業(yè)從業(yè)者。本刊最看中這類高質(zhì)量的論文。業(yè)內(nèi)同行閱后必有不同反響，希望大家參與討論。

作者：深圳市毅恒達(dá)裝飾設(shè)計工程有限公司 沈 瑜

2004年2月9日《深圳特區(qū)報》曾報道，隨著建筑市場及建筑裝飾市場的開放，全國各地的建筑企業(yè)紛紛涌向廣東，行業(yè)繁榮的同時也帶來問題重重，不少外地企業(yè)拿著資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照到廣東省靠給施工隊掛靠收取管理費過日子。

掛靠現(xiàn)象的存在，直接導(dǎo)致非法圍標(biāo)，施工隊伍通過掛靠多家企業(yè)，名為公平投標(biāo)，實為獨家操作，哄抬工程造價，以達(dá)到高價中標(biāo)的目的。

所謂工程掛靠，是指不具備承接某項工程資質(zhì)要求的單位或個人，以某個具備資質(zhì)條件的企業(yè)名義去承接施工任務(wù)的行為。掛靠行為使得建設(shè)領(lǐng)域里的腐敗行為層出不窮，使大量工程成為關(guān)系工程、腐敗工程。建筑市場及建筑裝飾市場似乎已進(jìn)入了這樣一種不健康的發(fā)展軌道。一方面，許多經(jīng)過合法注冊的建筑企業(yè)及建筑裝飾企業(yè)承接不到工程項目；另一方面，那些連什么資質(zhì)等級都沒有的企業(yè)或個人，卻可以憑著與招標(biāo)單位的特殊關(guān)系而能經(jīng)常參與投標(biāo)并承接工程，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地破壞了正常的市場競爭規(guī)則。

無論是本地企業(yè)的掛靠，還是外地企業(yè)進(jìn)入的掛靠，其危害性是相同的。掛靠現(xiàn)象是建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的罪惡之源，建設(shè)領(lǐng)域里的許多腐敗行為與掛靠現(xiàn)象有直接關(guān)系，掛靠使得建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)等違法行為屢屢發(fā)生，掛靠現(xiàn)象使得建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)公開、公平、公正的招投標(biāo)制度遭到嚴(yán)重質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。在掛靠泛濫的工程招投標(biāo)活動中，表面上是由眾多實力雄厚的一級企業(yè)在參與競爭，而實質(zhì)上卻是包工頭之間憑借人際關(guān)系的惡斗。在這樣的招投標(biāo)活動中，所謂的企業(yè)資質(zhì)、魯班獎（國優(yōu)）工程、全國建筑工程裝飾獎、省優(yōu)工程、樣板工程等一切榮譽(yù)證書已顯得無足輕重。只要掛靠現(xiàn)象存在一天，那么建設(shè)工程招投標(biāo)中的資格預(yù)審、資質(zhì)標(biāo)、信譽(yù)標(biāo)的評審就失去了任何意義，反過來正好為那些不法分子打著公平、公正、廉潔的口號從事暗箱操縱的活動提供方便。

在建設(shè)領(lǐng)域中，由于裝飾工程工期短、施工機(jī)械投入少、工程風(fēng)險小，掛靠現(xiàn)象尤為突出。業(yè)內(nèi)人士對此早已心知肚明，心照不宣了。下面從三個方面對裝飾工程的掛靠原因作深入分析，從而說明裝飾企業(yè)資質(zhì)管理改革的必要性。

一、從經(jīng)濟(jì)方面的原因來分析掛靠原因

該方面的原因又可從包工頭及掛靠公司二個角度來分析問題。

首先，從包工頭的角度分析看，成立一家裝飾企業(yè)，既要支付一大批管理人員的工資、獎金、社會福利等費用，又要支付房租、水電費、電話費、差旅費等各種辦公費用，一家中等規(guī)模的一級資質(zhì)裝飾企業(yè)的年營運成本近200萬元。而一個小型規(guī)模的包工頭以掛靠一級企業(yè)的形式去承接裝飾工程，一年如能完成工程造價500萬元，掛靠費率按2%計算，則該

包工頭一年中所需支付的掛靠管理費為10萬元，僅占經(jīng)營一家一級裝飾企業(yè)年基本開支的1/20；一個中等規(guī)模的包工頭，一年如能完成工程總額為1000萬元人民幣，掛靠費率按2%計算，則該包工頭一年中所需支付的掛靠管理費為20萬元，也僅占經(jīng)營一家一級裝飾企業(yè)年基本開支的1/10；即使一個大型規(guī)模的包工頭，一年如能完成工程總額為3000萬元人民幣，掛靠費率按2%計算，則該包工頭一年中所需支付的掛靠管理費也僅為60萬元，還是只占經(jīng)營一家一級裝飾企業(yè)年基本成本的1/3左右。由此可見，從經(jīng)濟(jì)原因出發(fā)，包工頭一般是不愿意去注冊裝飾公司的，只要掛靠現(xiàn)象存在一天，他們就不會輕易放棄以掛靠的形式去承接工程的做法。

另外，從公司的角度來分析看，一家具有一級施工資質(zhì)的裝飾企業(yè)，即使這家企業(yè)在一年中連一個工程也承接不到，但只要一年中有20個1000萬元造價的工程來掛靠，如按2%的費率收取掛靠費，則一年可收取掛靠費為400萬元，去掉一年開支，可能還可獲利200萬元左右。當(dāng)這些一級企業(yè)嘗到了收取掛靠費的甜頭后，就會長期沉迷在這種移花接木、不勞而獲的喜悅中，并繼續(xù)不遺余力地尋找掛靠工程，發(fā)展包工頭來掛靠，有的企業(yè)還給那些介紹項目來掛靠的人員以所收取掛靠費的10～20%的提成予以獎勵。這就是當(dāng)前存在于許多一級裝飾企業(yè)中的現(xiàn)實問題。

從上述兩個角度的分析可知，掛靠行為同時滿足了包工頭及施工企業(yè)兩方面的經(jīng)濟(jì)利益。對于包工頭這方面而言，如不放寬公司注冊的各種條件并減輕公司各方面的負(fù)擔(dān)，那么就難以消除掛靠現(xiàn)象；對于企業(yè)而言，如政府不加強(qiáng)建設(shè)市場的管理，增加對掛靠行為的打擊力度，則難以消除這些企業(yè)收取掛靠費的欲望。

二、從裝飾企業(yè)資質(zhì)辦理的難度來分析掛靠原因

眾所周知，辦理資質(zhì)等級最低的裝飾三級企業(yè)也要一大堆手續(xù)，特別是其人員方面的要求更使大部分想成立公司的包工頭都望而卻步。按照現(xiàn)行建筑裝飾裝修企業(yè)資質(zhì)等級的要求，三級資質(zhì)的裝飾企業(yè)要求有職稱的工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理人員不少于15人，其中工程技術(shù)人員不少于10人，且建筑學(xué)或環(huán)境藝術(shù)、暖通、給排水、電氣等專業(yè)人員齊全，工程技術(shù)人員中，具有中級以上職稱的人員不少于2人，企業(yè)具有的三級資質(zhì)以上的項目經(jīng)理不少于2人。

對于一年能完成產(chǎn)值1000萬元裝飾工程的包工頭來說，他的管理人員中可能有2～3名管工，這些管工大部分是從最基層中干出來的，雖然沒有受過高等教育，但施工經(jīng)驗卻比較豐富，可以能勝任一個四星級酒店裝飾工程的項目經(jīng)理職責(zé)。然而，這樣的管理人員因為拿不出任何證書（大學(xué)畢業(yè)證、職稱證、項目經(jīng)理證），所以不具備注冊公司所需的工程技術(shù)人員要求。現(xiàn)階段，按照建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級要求，大部分包工頭是不具備成立裝飾企業(yè)條件的，即使那些年產(chǎn)值超過3000萬元大型規(guī)模的包工頭也難以符合三級資質(zhì)等級裝飾企業(yè)的要求，一級企業(yè)資質(zhì)根本連想都不敢想。

按照現(xiàn)行建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理對有職稱的工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理人員的要求，一級裝飾企業(yè)為40人，這一規(guī)定不知道是根據(jù)什么要求制訂出來的。但我們知道，在深圳40多家裝飾一級企業(yè)中，有不少企業(yè)的全部員工（含有職稱的工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理人員、無職稱的工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理人員、其他輔助人員）加起來也不到40人，那么這些公司究竟是以什么方法升為一級企業(yè)的呢？答案似乎只有一個：那就是“做假”。

職稱證書可以做假，學(xué)歷證書可以做假，項目經(jīng)理證書也可以做假。職稱證書全國沒有聯(lián)網(wǎng)，而且許多單位可以自己評定職稱，所以職稱證書的真假很難辨別。然而，學(xué)歷證書的造假更是盡人皆知，馬路上兜售的那種假文憑屬于低層次的造假，這種造假經(jīng)不起全國高校

文憑聯(lián)網(wǎng)后的審查。而現(xiàn)在有一種高層次的文憑造假，這種文憑即使全國高校的文憑聯(lián)網(wǎng)也查不出其真假，因為這種造假已對學(xué)生入學(xué)登記、考試成績、學(xué)習(xí)情況、畢業(yè)鑒定等全套學(xué)生檔案進(jìn)行了綜合造假，這種與高校權(quán)力部門串通的文憑造假行為是我國學(xué)術(shù)腐敗的又一驗證。此外，業(yè)內(nèi)反映做假最嚴(yán)重的要算是ISO的所謂認(rèn)證了，相當(dāng)一部分這種認(rèn)證結(jié)果是在飯桌上或私底下金錢交易中達(dá)成的。

也許管理層對于這種造假現(xiàn)象早已明察秋毫了，全國各類執(zhí)業(yè)資格考試的逐步推行將會沉重打擊假文憑、假職稱的制假行為，在建設(shè)工程領(lǐng)域內(nèi)，注冊建筑師、注冊結(jié)構(gòu)工程師、注冊監(jiān)理工程師、注冊造價工程師執(zhí)業(yè)制度的實施有力地封殺了假文憑、假職稱的生存空間。令人欣喜的是，全國一級建造師執(zhí)業(yè)資格考試也將在今年首次試行，隨著注冊建造師制度的施行，“項目經(jīng)理”這一含假率最高的職業(yè)身份將會退出歷史舞臺，應(yīng)該說這是我國建筑施工及裝飾施工企業(yè)資質(zhì)管理的又一大進(jìn)步。

由上分析可知，如果上級主管部門把建筑及裝飾企業(yè)資質(zhì)的條件訂得過高，一方面會阻止相當(dāng)一部分有實力、懂管理的單位和個人的進(jìn)入；另一方面增加了為資質(zhì)條件而進(jìn)行的造假行為。如果管理層把資質(zhì)方面的條件予以放寬，實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，則既可以有效地避免掛靠行為，又可大大減少行業(yè)內(nèi)的造假行為。

三、從低資質(zhì)企業(yè)受到的歧視程度來分析掛靠原因

裝飾企業(yè)資質(zhì)申請必須從暫定三級開始，經(jīng)過一年以后如符合條件方能轉(zhuǎn)正為三級企業(yè)，之后還要經(jīng)過漫長的過程才能升為二級資質(zhì)。而現(xiàn)在的市場競爭十分不利于三級資質(zhì)的裝飾企業(yè)，相當(dāng)一部分三級企業(yè)面臨著被市場淘汰的危險。因為管理層規(guī)定的資質(zhì)條件不利于低資質(zhì)企業(yè)的參與競爭，從某種程度來說，低資質(zhì)與無資質(zhì)區(qū)別不大。下面從各等級資質(zhì)裝飾企業(yè)的工程承包范圍來分析這一不合理性的原因。

我國現(xiàn)行建筑裝修裝飾工程專業(yè)各級資質(zhì)承包工程范圍為：一級企業(yè)可承擔(dān)各類建筑室內(nèi)、室外裝修裝飾工程（建筑幕墻工程除外）的施工。二級企業(yè)可承擔(dān)單位工程造價1200萬元及以下建筑室內(nèi)、室外裝修裝飾工程（建筑幕墻工程除外）的施工。三級企業(yè)可承擔(dān)單位工程造價60萬元及以下建筑室內(nèi)、室外裝修裝飾工程（建筑幕墻工程除外）的施工。從上述一、二、三級裝飾企業(yè)資質(zhì)承包的范圍可以看出：對于三級企業(yè)允許的工程承包范圍是相當(dāng)不公平的，這甚至不如家裝企業(yè)的工程承包范圍，家裝企業(yè)如同時承接100套住房裝修，每套造價5萬元，則總價可達(dá)500萬元，而三級資質(zhì)的裝飾企業(yè)能承接的工程最高造價為60萬元。一、二、三級裝飾企業(yè)的注冊資本金底數(shù)分別為1000萬元、500萬元、50萬元，比例為20：10：1。如按此比例與二級企業(yè)相比，三級企業(yè)也應(yīng)該可以承接單項工程造價上限為120萬元才較合理，如與造價上限不封頂?shù)囊患壯b飾企業(yè)相比較，三級企業(yè)可承接的單項工程造價上限在200萬元以上也不為過分。一、二、三級裝飾企業(yè)要求的有職稱的工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理人員的最少數(shù)量分別為40人、25人、15人，比例為2.7:1.7:1.0。如按此比例與二級企業(yè)相比，三級企業(yè)也應(yīng)該可以承接單項工程造價上限為700萬元以上才較合理，如與造價上限不封頂?shù)囊患壠髽I(yè)相比較，三級企業(yè)可承接單項工程造價上限在1000萬元以上也不為過分。

還需指出的是，建設(shè)主管部門在確定裝飾企業(yè)資質(zhì)等級承包工程范圍時忽略了這樣一個非常重要的問題：裝飾工程絕對不同于土建工程、水電安裝工程、暖通安裝工程、市政工程等其重要性及施工難度幾乎與工程造價成正比例增長的工程，裝飾工程的施工難度與其造價關(guān)系不大。當(dāng)然，土建工程其難度確實隨著建筑物樓層的增加而成正比例地增加，樓層越高，需要的施工機(jī)械設(shè)備（尤其是垂直運輸機(jī)械）的要求也越高，對管理人員及技術(shù)工人的素質(zhì)要求也越高，施工質(zhì)量、安全的控制難度也越大，所以造價高的高層建筑比造價低的多層建筑所要求的企業(yè)資質(zhì)等級要高也是必然的。然而，裝飾工程的施工難度既與建筑物的樓層高低無直接關(guān)系，又與工程造價的高低無必然的聯(lián)系。例如，一幢20層共200套房的商住樓裝飾工程，每層均有10套房裝飾，每套房做法相同，主要裝飾項目為拋光磚地面、輕鋼龍骨石膏板天花面ICI乳膠漆、ICI乳膠漆墻面、櫻桃木飾面門及門套、廚衛(wèi)墻地磚及鋁扣板天花、TOTO牌潔具等，每套房造價7萬元，每層造價70萬元，整幢樓裝飾總造價為1400萬元。

就是這么一幢簡單的商住樓裝修，按現(xiàn)行裝飾企業(yè)資質(zhì)承包范圍要求，如進(jìn)行整幢樓的招標(biāo)，則只有一級資質(zhì)的裝飾企業(yè)可以參加投標(biāo)；如按一層一層分別招標(biāo)，則可有一、二級資質(zhì)的裝飾企業(yè)同時參加投標(biāo)；如以一套一套房分別招標(biāo)，則一、二、三級資質(zhì)的裝飾企業(yè)均可參加投標(biāo)。而事實上，建設(shè)方絕對不可能把一幢200套住房的商住樓以一套一套進(jìn)行200次招標(biāo)的（樣板房裝修例外），這無疑就剝奪了僅為三級資質(zhì)裝飾企業(yè)的投標(biāo)資格?？墒?，只要略有一點裝修工程常識的人都知道，這樣簡單的裝修項目就是連一般的家裝企業(yè)，甚至沒有任何資質(zhì)的“游擊隊”施工隊伍也可以足夠勝任，更何況是經(jīng)過嚴(yán)格要求注冊的三級裝飾企業(yè)了。

盡管現(xiàn)行建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理要求對于三級資質(zhì)的裝飾企業(yè)已經(jīng)相當(dāng)不公平了，然而現(xiàn)實對于廣大的三級裝飾企業(yè)來說則顯得更為殘酷。

首先，從最近一年來深圳建設(shè)信息網(wǎng)上的招標(biāo)信息可知，大部分裝飾工程的投標(biāo)申請人必須具備建筑裝修裝飾工程專業(yè)承包一級要求，二級裝飾企業(yè)的投標(biāo)機(jī)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如一級企業(yè)，往往某些造價不到200萬元的裝飾工程也要求投標(biāo)人的資質(zhì)條件為裝飾施工一級企業(yè)，所以三級資質(zhì)裝飾企業(yè)的投標(biāo)機(jī)會幾乎為零。

其次，從深圳市政府采購中心（含各區(qū)政府采購中心）的招標(biāo)公告來看，有相當(dāng)一部分裝飾造價在60萬元以內(nèi)的工程都要求投標(biāo)人具備裝飾裝修專業(yè)承包一級資質(zhì)，這樣的工程舉例如下：

1．深圳市景鵬小學(xué)單身宿舍樓改造工程（造價40萬元左右）；

2．深圳市福田區(qū)人民醫(yī)院C棟一樓ECT室裝飾工程（造價30萬元左右）；

3．深圳市福田區(qū)醫(yī)院五樓骨科病房裝修改造工程（造價49.67萬元）；

4．深圳市福田區(qū)崗廈中心教學(xué)綜合樓裝修工程（造價53.9萬元）。

以上這些裝飾工程的招標(biāo)實例，按照國家現(xiàn)行建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)承包的工程范圍要求，既剝奪了二級裝飾企業(yè)的投標(biāo)資格，更剝奪了三級裝飾企業(yè)的投標(biāo)資格。而以下從深圳市政府采購中心（含各區(qū)政府采購中心）招標(biāo)公告上摘錄的幾個例子，則是一、二級裝飾企業(yè)同時剝奪三級資質(zhì)裝飾企業(yè)投標(biāo)資格的例證，這些裝飾工程的造價均在60萬元以下，卻要求投標(biāo)人的資格為裝飾裝修專業(yè)承包二級及以上的資質(zhì)，這些工程有：

1．深圳市福田區(qū)竹香小學(xué)墻裙改造工程（造價20萬元左右）；

2．深圳市福田區(qū)新洲小學(xué)衛(wèi)生間改造工程（造價23.91萬元）；

3．深圳市福田區(qū)中醫(yī)院彩田村社區(qū)康福中心裝飾工程（造價35.2萬元）；

4．深圳市福田區(qū)蓮花派出所辦公室改造工程（造價48.0萬元）

5．深圳市羅湖區(qū)機(jī)關(guān)物業(yè)辦公室裝修工程（造價55.3萬元）。

總之，本該二級企業(yè)資質(zhì)范圍內(nèi)可以施工的工程在招標(biāo)時非要以一級資質(zhì)的企業(yè)參加投標(biāo)，而本該三級企業(yè)資質(zhì)范圍內(nèi)可以施工的工程在招標(biāo)時非要以二級甚至一級資質(zhì)的企業(yè)方可參加投標(biāo)，這樣的現(xiàn)象不僅在深圳，而且在全國也相當(dāng)普遍，這嚴(yán)重地阻礙了二級企業(yè)尤其是三級企業(yè)的生存與發(fā)展。

據(jù)初步統(tǒng)計，近一年來深圳建設(shè)網(wǎng)及深圳市政府采購中心（含各區(qū)政府采購中心）的招

標(biāo)信息中公布的可以供三級資質(zhì)裝飾企業(yè)參加投標(biāo)的項目不超過30項，然而，在這些三級企業(yè)可以參加的投標(biāo)項目中，有些工程要求項目經(jīng)理具有二級以上資質(zhì)（三級裝飾企業(yè)成立時要求的項目經(jīng)理資質(zhì)要求為三級），有些工程要求近三年來類似工程的業(yè)績不少于三個，這些要求使得廣大的三級企業(yè)尤其是新成立的三級企業(yè)實際可以參加的投標(biāo)項目有了一個很大的折扣，也許一年中各方面全部符合三級裝飾企業(yè)投標(biāo)的項目個數(shù)只有20項左右，而深圳市現(xiàn)有三級裝飾企業(yè)100多家，一、二級裝飾企業(yè)也接近100家，這20項夠三級企業(yè)投標(biāo)的項目同時也可由一、二級企業(yè)參與投標(biāo)，如果認(rèn)為一、二、三級企業(yè)的中標(biāo)機(jī)會均等，則每家三級企業(yè)的年中標(biāo)工程數(shù)為0.1個。對三級企業(yè)更為不利的是，當(dāng)前有相當(dāng)一部分的裝飾工程的評標(biāo)仍采用綜合評審法，三級企業(yè)在企業(yè)資質(zhì)、注冊資金、財務(wù)狀況、項目經(jīng)理資質(zhì)、近三年類似工程業(yè)績、獲獎記錄等等方面明顯處于不利位置，所以實際上每家三級裝飾企業(yè)每年能獲得中標(biāo)的平均數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于0.1個，也就是說，在現(xiàn)行的建設(shè)工程資質(zhì)管理及招投標(biāo)體制下，三級裝飾企業(yè)在所有公開的招標(biāo)項目中幾乎沒有中標(biāo)的機(jī)會。

由此可見，廣大的三級裝飾企業(yè)正面臨著極大的生存危機(jī)，因為目前的社會環(huán)境幾乎不給三級資質(zhì)的企業(yè)以生存發(fā)展的機(jī)會，連政府公開招標(biāo)的項目也如此，那么社會上那些主要憑人際關(guān)系、金錢關(guān)系為主的非公開或半公開的招標(biāo)項目更是可想而知了。為了公司的生存，廣大的三級裝飾企業(yè)必須想盡辦法接到工程，他們中有的不得不加入到家裝公司的行列中去，有的不得不象包工頭那樣加入到掛靠一級資質(zhì)裝飾企業(yè)的行列中去，這就是裝飾行業(yè)的掛靠現(xiàn)象屢禁不止、越演越烈的主要原因。

從上述裝飾工程造成掛靠現(xiàn)象三大原因可以看出，第一種原因是屬于經(jīng)濟(jì)因素的范疇，第二種是屬于行業(yè)進(jìn)入難度的因素，第三種是屬于行業(yè)內(nèi)弱勢階層競爭不利因素。歸根到底，這三種因素均與裝飾企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定有密切的關(guān)系，所以，解決裝飾行業(yè)的掛靠問題，裝飾企業(yè)資質(zhì)管理的改革是關(guān)鍵，是突破口。

下面將為如何進(jìn)行裝飾企業(yè)資質(zhì)管理改革進(jìn)行探討如下：

1．改革現(xiàn)行裝飾企業(yè)資質(zhì)等級中高資質(zhì)企業(yè)占有低資質(zhì)企業(yè)市場份額的不公平現(xiàn)象。按照現(xiàn)行建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級規(guī)定，一級裝飾企業(yè)可以承接任何大小的工程，用數(shù)學(xué)符號表示為(0，∞)；二級裝飾企業(yè)可以承接1200萬元及以下的裝飾工程，用數(shù)學(xué)符號表示為（0，1200），三級裝飾企業(yè)可以承接60萬元及以下的裝飾工程，用數(shù)學(xué)符號表示為（0，60）。很顯然，二級企業(yè)占領(lǐng)了三級企業(yè)工程造價在（0，60]范圍內(nèi)的市場份額；一級企業(yè)既占去了二級企業(yè)工程造價在（60，1200]范圍內(nèi)的市場份額，又占去了三級企業(yè)工程造價在（0，60]范圍內(nèi)的市場份額，這將使三級企業(yè)永遠(yuǎn)處于劣勢的競爭狀態(tài)。所以改革的目的是要把高資質(zhì)企業(yè)擠占低資質(zhì)企業(yè)的市場份額還給低資質(zhì)企業(yè)，改革后的一、二、三級裝飾企業(yè)的工程承包范圍用數(shù)學(xué)符號分別表示為：一級企業(yè)（1200，∞），二級企業(yè)（60，1200]，三級企業(yè)（0，60）。

2．?dāng)U大裝飾工程三級企業(yè)承包工程的范圍。經(jīng)過對建筑業(yè)內(nèi)60項專業(yè)承包企業(yè)中三級企業(yè)承包工程范圍的分析，建筑裝修裝飾工程專業(yè)三級企業(yè)所能承包的工程范圍最為不利，建筑裝修裝飾工程三級企業(yè)最低注冊資本金要求為50萬元，其承包工程范圍為造價60萬元及以下的工程，承包工程范圍的造價限額與最低注冊資本金之比為1.2倍，而在60項建筑工程專業(yè)承包企業(yè)中，大部分三級資質(zhì)企業(yè)可承包的工程范圍為企業(yè)注冊資本金的5倍。

另外，在這60項建筑工程專業(yè)承包企業(yè)中，除了建筑裝修裝飾工程三級企業(yè)的承包工程范圍僅為60萬元，其他專業(yè)的三級企業(yè)的承包范圍沒有一個低于200萬元造價的。這就足以說明建筑裝修裝飾三級企業(yè)面對的市場份額最少，競爭中處于最不利的地位，使行業(yè)的潛在進(jìn)入者不屑加入而仍然選擇掛靠的身份，而且已經(jīng)進(jìn)入到該行業(yè)的三級資質(zhì)的企業(yè)同樣不得不選擇掛靠以維持公司的生存，這就是現(xiàn)階段裝飾行業(yè)的掛靠現(xiàn)象在整個建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)最

為普遍的根本原因。鑒于上述原因，我們可以按照大部分專業(yè)承包企業(yè)對三級資質(zhì)的要求，按不超過企業(yè)注冊資本金5倍的范圍確定裝飾三級企業(yè)的工程承接范圍為250萬元及以下建筑室內(nèi)、室外裝修裝飾工程。

3．降低現(xiàn)行裝飾企業(yè)進(jìn)入的門檻。實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的政策，進(jìn)一步放寬裝飾企業(yè)注冊的條件，使大批有能力、懂管理的包工頭早日成為企業(yè)的法人代表，只有讓這樣的包工頭成為企業(yè)真正的主人，讓那些有能力的人再也不必去掛靠別的公司而費心，才能使那些專門靠收取掛靠費為生的公司沒有立足之地。

4．加強(qiáng)對一級資質(zhì)裝飾企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)密的跟蹤管理。一旦發(fā)現(xiàn)掛靠現(xiàn)象即予以嚴(yán)懲，如罰款、降級、停止幾個月的投標(biāo)資格、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，使這些以靠收取掛靠費為生的企業(yè)不敢接受掛靠項目。同時要對它們的資質(zhì)情況進(jìn)行認(rèn)真的核實并重新評估，堅決鏟除造假行為。

5．改革現(xiàn)行建筑工程招投標(biāo)辦法。把原來規(guī)定可由法定代表人的授權(quán)委托代表人參加投標(biāo)會議、開標(biāo)會議及簽訂工程合同的做法改為必須由法定代表人親自辦理，只有這樣才能更有效地遏制掛靠現(xiàn)象。因為目前大部分一級裝飾企業(yè)開出的法人授權(quán)委托證明書中的代理人就是掛靠工程的包工頭，這一條如能實行，那么將是對所有掛靠工程的最有力的打擊：一方面作為裝飾一級企業(yè)的法人代表不太可能成為那些包工頭的跑腿，否則從臉面上也過不去；另一方面，可以避免一家企業(yè)在同一時間接受許多個項目來掛靠，這樣至少可以大大減少掛靠項目。不過，有人肯定會對此提出異議，一家企業(yè)如果一天同時要應(yīng)付幾個項目的投標(biāo)怎么辦，是不是必須放棄某些項目的投標(biāo)？回答是肯定的，首先目前的裝飾施工市場是供遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于求，某些企業(yè)不參與某個項目的投標(biāo)根本不會影響該項目招標(biāo)的順利進(jìn)行，作為施工單位確實應(yīng)該有選擇地去參與投標(biāo)，參與市場競爭，而不應(yīng)該盲目地去抓住所有的投標(biāo)，應(yīng)該作出決策，有的放矢地去參與投標(biāo)，因為任何投標(biāo)都是有成本的。

6．在企業(yè)資質(zhì)改革的同時，建設(shè)主管部門應(yīng)做好對弱小企業(yè)的扶持。幫助與保護(hù)小企業(yè)的利益是國際上公認(rèn)的做法，美國聯(lián)邦政府小企業(yè)管理局同其他政府采購機(jī)構(gòu)合作，開發(fā)出了一個采購預(yù)留項目，大型政府采購機(jī)構(gòu)將整個合同或部分合同預(yù)留給小企業(yè)來投標(biāo)，政府采購中心的預(yù)留項目能夠很好地體現(xiàn)政府扶持和促進(jìn)弱勢群體發(fā)展的社會政策。

7．投標(biāo)權(quán)正確歸位。政府規(guī)定的各類招投標(biāo)活動中，一定要嚴(yán)格按建筑業(yè)資質(zhì)管理的規(guī)定，把相應(yīng)造價要求的工程投標(biāo)權(quán)給予符合資質(zhì)要求的企業(yè)，避免出現(xiàn)本該由三級資質(zhì)企業(yè)參與的投標(biāo)項目在招標(biāo)時提出要求給予二級資質(zhì)甚至只能給予一級資質(zhì)的企業(yè)來投標(biāo)的情況。這一點應(yīng)以立法的形式寫入招投標(biāo)法中，對違反此條者應(yīng)給予行政及經(jīng)濟(jì)處罰。

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