第一篇：關于可供開發(fā)養(yǎng)老項目的土地類型及相應開發(fā)途徑的調(diào)研報告修改

關于可供開發(fā)養(yǎng)老項目的土地類型

及相應開發(fā)途徑的調(diào)研分析

養(yǎng)老地產(chǎn)從2013年以來逐漸成為養(yǎng)老服務改革的重頭戲，推進的節(jié)奏不斷加快，隨著建設用地的可利用空間逐漸收窄，如何更好地利用增量用地以及盤活規(guī)模較大、成本較低的存量用地（尤其是企業(yè)自有用地、工業(yè)用地等）來開發(fā)養(yǎng)老項目，成為希望進軍養(yǎng)老行業(yè)的企業(yè)必須思考的問題。

本文嘗試對可供開發(fā)養(yǎng)老項目的不同土地類型及相應開發(fā)途徑進行淺要分析。

根據(jù)《物權(quán)法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國土地分為國家所有和集體所有，其中城市的土地歸國家所有，城市之外的農(nóng)村土地歸集體所有，由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元化土地所有制度。無論是國有建設用地還是集體建設用地，均可以利用作養(yǎng)老項目。具體分析如下：

一、利用國有建設用地開發(fā)養(yǎng)老項目

國有建設用地的取得方式包括劃撥和出讓兩種。

1、劃撥用地做養(yǎng)老 1.1劃撥用地相關概念

劃撥是符合一定條件的主體無償取得國有建設用地的方式。國家專門制訂了劃撥用地目錄，只有屬于該目錄下的用地項目且符合其他申請條件的，才可以申請劃撥土地。在國有土地上建設的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，用地屬于公共管理與公共服務用地中的醫(yī)衛(wèi)慈善用地，因其具有公益性和福利性，建設單位可以通過申請無償劃撥的形式取得土地。一般公辦公營、公辦民營等非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的用地屬于劃撥性質(zhì)，地類為A6。政府為投資建設主體，持有養(yǎng)老機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，養(yǎng)老機構(gòu)可享受民政系統(tǒng)按床位給予的建設補貼和運營補貼。一般政府會通過公開招投標等方式選定專業(yè)化的運營機構(gòu)負責項目的運營和管理，運營機構(gòu)享有一定期限的經(jīng)營管理權(quán)，通過收取租金及服務費以及獲得慈善捐贈、政府補貼等方式取得收益。

1.2相關政策

2015年2月3日十部委發(fā)布的《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》中，明確鼓勵將政府投資舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)特別是新建機構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式，交由社會力量來運營，實現(xiàn)運行機制市場化。有條件的地方，可穩(wěn)妥開展把專門面向社會提供經(jīng)營性服務的公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會組織的試點工作，完善法人治理結(jié)構(gòu)。

北京市民政局2015年3月3日發(fā)布的《關于深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)管理體制改革的意見》中，確定了三種民資參與公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營的方式，包括：采取單項服務外包、專項服務合作等方式，面向社會力量購買服務，分項目、分步驟地使用社會優(yōu)質(zhì)服務資源；公辦民營、公建民營養(yǎng)老機構(gòu)要通過招投標、品牌機構(gòu)連鎖運營等方式，引入具有一定影響力和品牌效應的服務機構(gòu)、社會組織開展運營。

1.3主要開發(fā)途徑

我公司可以利用自身在建筑行業(yè)所積累的資金、技術(shù)、人才等方面優(yōu)勢，通過股份合作制、PPP（政府和民間資本合作，由政府出地，地上物業(yè)建設、經(jīng)營管理均由企業(yè)承擔，在約定時間內(nèi)將物業(yè)歸還政府）、BT（Build-Transfer，建設--移交）、BOT（Build－Operate－Transfer，基礎設施特許權(quán)）、公辦民營等形式與政府相關部門合作，參與公立養(yǎng)老機構(gòu)的建設或運營管理。

2、出讓用地做養(yǎng)老

2.1出讓用地相關概念

出讓是以招拍掛的公開方式或以定向協(xié)議方式有償取得國有土地使用權(quán)用于開發(fā)建設的方式，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《國土資源部、監(jiān)察部關于嚴格實行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓的通知》等法律法規(guī)，我國逐漸確立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓制度。

2.2相關政策

2014年4月17日國土資源部辦公廳印發(fā)的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》提出：營利性養(yǎng)老服務設施用地應當以租賃、出讓等有償方式供應，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計劃公布后，同一宗養(yǎng)老服務設施用地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式供地。同時鼓勵盤活存量用地用于養(yǎng)老服務設施建設。對營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)利用存量建設用地從事養(yǎng)老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。

《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》還指出：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。2015年2月3日十部委發(fā)布的《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》中明確提到：支持機關、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養(yǎng)院等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構(gòu)，支持民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。

北京市政府2013年印發(fā)的《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》中也明確鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。

《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》還指出：要依托中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、通州國際醫(yī)療服務區(qū)，統(tǒng)籌建設集老年產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、物流配送、展覽展銷等一體化的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)。充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，依托國家和北京市可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)，鼓勵建設一批功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強的休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務養(yǎng)老基地。制定優(yōu)惠政策，吸引國內(nèi)外養(yǎng)老服務領域知名企業(yè)入駐，吸引上下游企業(yè)聚集，打造養(yǎng)老服務完整產(chǎn)業(yè)鏈；鼓勵競爭力強、有實力的養(yǎng)老服務企業(yè)走集團化發(fā)展道路，扶持中小型養(yǎng)老服務企業(yè)連鎖經(jīng)營。

2013年10月31日北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關于加快本市養(yǎng)老機構(gòu)建設實施辦法的通知》第四條提出：社會資本投資建設的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，應在限定地價、規(guī)定配套建設和提出管理要求的基礎上，采用招拍掛等方式供地。企業(yè)單位利用自有用地建設的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，采取協(xié)議出讓的方式供地。

小結(jié)：從以上政策內(nèi)容分析可以看到，社會資本投資建設營利性養(yǎng)老機構(gòu)主要類型有以下幾種：

1、企業(yè)自有建設用地（土地用途不限，但要符合規(guī)劃要求）；

2、企業(yè)廠房（存量工業(yè)用地）；

3、機關、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養(yǎng)院等轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構(gòu)；

4、酒店、商業(yè)等商業(yè)設施或旅游設施；

5、企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的學校、社區(qū)用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。以下做具體分析：

2.3可開發(fā)養(yǎng)老項目的主要土地類型及其開發(fā)途徑 2.3.1利用企業(yè)自有用地（存量建設用地）開發(fā)養(yǎng)老項目 政策：對營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)利用存量建設用地從事養(yǎng)老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。企業(yè)單位利用自有用地建設的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，采取協(xié)議出讓的方式供地。

與規(guī)劃、國土等相關部門溝通政策落地結(jié)果：企業(yè)單位可以利用自有的建設用地來建設營利性養(yǎng)老機構(gòu)，首先要符合規(guī)劃用途，先要在規(guī)劃部門調(diào)整規(guī)劃用途做A61機構(gòu)養(yǎng)老設施用地，然后進行土地出讓。出讓方式：如果以企業(yè)單位自己或企業(yè)單位與其下屬的全資子公司合作成立的公司為主體，一般采用協(xié)議出讓方式供地；如果企業(yè)單位與其他非自己所屬的公司合作成立的公司為主體拿地，一般需要走招拍掛程序出讓。對于如果有合作方，而合作方是否為自己所屬的公司，只需要企業(yè)單位出具證明即可。

開發(fā)途徑：可與擁有土地的相關單位（尤其是國企）成立合資公司共同開發(fā)、運營養(yǎng)老項目，或者以租賃、收購土地等形式單獨進行開發(fā)及運營，從而大大降低用地成本。但在拿地主體上有所限制。

2.3.2利用存量或增量工業(yè)用地開發(fā)養(yǎng)老項目 政策：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。

鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。

與規(guī)劃、國土等相關部門溝通政策落地結(jié)果：通過對北京市國土局土地利用處潘主任的咨詢，對于存量的工業(yè)/倉儲用地，包括企業(yè)自有的、協(xié)議出讓的工業(yè)用地，拆除廠房后，建設養(yǎng)老項目，可通過協(xié)議出讓的方式供地。

對于存量的現(xiàn)有廠房，改造為養(yǎng)老設施，只需要規(guī)劃和民政部門批準即可，不需要經(jīng)過土地部門。

對于增量工業(yè)用地，不允許在招拍掛后改變工業(yè)用地性質(zhì)。對于具有歷史遺留問題的增量工業(yè)用地，可以先收儲，將用地性質(zhì)改為A61機構(gòu)養(yǎng)老設施用地后，再走招拍掛程序供地。

開發(fā)途徑：通過將企業(yè)（尤其是國企）閑置的廠房、倉儲用地等存量工業(yè)用地用于養(yǎng)老項目的建設，也是一種有效降低開發(fā)成本的開發(fā)方式。公司可以收購企業(yè)自有的（協(xié)議出讓）工業(yè)用地，或閑置的廠房，如果需要拆除廠房重新調(diào)整指標，則需要走協(xié)議出讓程序，如果在現(xiàn)有廠房基礎上改造擴建，只需要獲得規(guī)劃部門及民政部門批準即可。

2.3.3利用合適的商業(yè)用地開發(fā)養(yǎng)老項目

政策：鼓勵社會資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。與規(guī)劃、國土等相關部門溝通政策落地結(jié)果：利用增量的商業(yè)用地做養(yǎng)老，主要是走招拍掛程序拿地，企業(yè)自有的存量商業(yè)用地做養(yǎng)老，屬于企業(yè)自有用地范疇，可以協(xié)議出讓，但以前經(jīng)過招拍掛拿的商業(yè)用地做養(yǎng)老，需要收儲重新走招拍掛程序。存量的現(xiàn)有商業(yè)設施，不拆除，只是改造成養(yǎng)老，只需要經(jīng)過民政和規(guī)劃部門批準即可，不需要再走土地出讓程序。

開發(fā)途徑：借鑒酒店式公寓的經(jīng)營管理模式開發(fā)養(yǎng)老項目，所謂合適的用地是指要考慮老人對醫(yī)療、環(huán)境、交通等特殊的需要，這是有別于一般酒店式公寓的地方。土地取得方式一般是以商業(yè)辦公用途立項，通過招拍掛的形式獲取土地，其盈利模式為出售+租賃+物業(yè)管理服務。一般按照酒店式公寓的（產(chǎn)權(quán)式酒店）形式進行規(guī)劃建設，物業(yè)持有者可以將酒店式公寓出售（一般可以辦理產(chǎn)權(quán)證），也可持有通過租賃的方式收取租金。不論是出售還是租賃，物業(yè)持有人需成立運營管理公司提供統(tǒng)一管理和服務，收取相應的物業(yè)管理費。

需要注意的是，因為商業(yè)用地的使用年限為40年，而《物權(quán)法》第149條規(guī)定:非住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其它不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?？梢妼τ谏虡I(yè)用地使用年限屆滿后的自動續(xù)期問題法律規(guī)定比較模糊。另外一個不利因素是，商業(yè)用地的日常生活成本較高，水電費均按照工商業(yè)計價，這一定程度上抬高了開發(fā)企業(yè)的運營成本。

利用增量商業(yè)用地做養(yǎng)老，成本會比較高，而且需要走招拍掛程序拿地，建議謹慎。但是如果收購成本低廉的商業(yè)設施做改擴建，還是可行的，例如萬科的幸福匯，就是小區(qū)配套商業(yè)設施改造成的養(yǎng)老項目。

2.3.4對現(xiàn)有經(jīng)營欠佳的酒店項目進行改造，開發(fā)養(yǎng)老項目

酒店作為商業(yè)設施的一種，也可以作為養(yǎng)老項目載體之一。

與規(guī)劃、國土等相關部門溝通政策落地結(jié)果：對于利用酒店、商業(yè)配套設施等改擴建的養(yǎng)老項目，并不需要走國土部門的協(xié)議出讓或招拍掛流程，通過規(guī)劃部門的控規(guī)調(diào)整及民政部門的許可即可。關于酒店用地的利用同上面敘述的商業(yè)用地一樣。凡是經(jīng)過招拍掛程序拿到的酒店用地，改變性質(zhì)后，需收儲重新走招拍掛出讓，如果是企業(yè)自有酒店用地，可以協(xié)議出讓。

開發(fā)途徑：位處市區(qū)的酒店在地段、周邊配套等方面具有較大的優(yōu)勢，但目前酒店業(yè)市場普遍不景氣，如北京市60家五星級酒店2014年均出現(xiàn)虧損，空置率達40%。因此我公司可通過收購、租賃等形式整合相關酒店類資源開發(fā)養(yǎng)老項目，一方面可以解決老年人入住難的問題,另一方面也可以滿足老人對生活品質(zhì)的需求。目前已有一些酒店類公司依托自身的資源優(yōu)勢提供老齡服務，也有的將酒店改造為養(yǎng)老公寓以提供老齡服務，如北京九華山莊即依托豐富的酒店管理經(jīng)驗，將旗下部分酒店業(yè)務轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)養(yǎng)老的功能。保利和熹會養(yǎng)老項目也是利用其西山林語小區(qū)配套酒店設施改造成的養(yǎng)老項目。萬科杭州隨園嘉木也是酒店改造成的養(yǎng)老項目。

2.3.5利用旅游用地開發(fā)養(yǎng)老項目

旅游用地也是作為養(yǎng)老可以利用的土地類型之一。

與規(guī)劃、國土等相關部門溝通政策落地結(jié)果：仍然是遵守以前經(jīng)過招拍掛的旅游用地做養(yǎng)老，改變土地性質(zhì)后仍然要招拍掛出讓，原來為企業(yè)自有或協(xié)議出讓的旅游用地，可以協(xié)議出讓。旅游項目房間設施改造成養(yǎng)老用房的，得到民政部門和規(guī)劃部門許可，可以不經(jīng)過國土局。開發(fā)途徑：此種模式依托特定地區(qū)本身具有的自然風光資源或旅游景區(qū)資源，將其與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，設計適合老年人的旅游路線或是在臨近環(huán)境優(yōu)美的風景區(qū)建立養(yǎng)老社區(qū)、俱樂部或度假酒店，并提供各式旅游休閑服務，從其性質(zhì)來看多為經(jīng)營性（營利性）的模式。

此模式用地性質(zhì)為旅游用地，通常是以旅游地產(chǎn)立項獲取土地。使用年限為40年。土地取得方式根據(jù)建設內(nèi)容的性質(zhì)進行區(qū)分，涉及老年住宅建設的，以招拍掛的出讓方式取得國有建設用地。周邊的景觀可以利用集體林地、農(nóng)用地進行建設。盈利方式為租金+房價款+服務費+物業(yè)管理費?？蛻魧ο笾饕槍ι眢w健康且具有一定經(jīng)濟實力的老年人，使其有機會進行候鳥式的旅游、療養(yǎng)。

目前，杭州萬科的隨園嘉樹就是旅游用地做養(yǎng)老，但其拿地方式是招拍掛拿地模式（定向招標）。

2.3.6空閑的學校、社區(qū)用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務

政策：企事業(yè)單位、個人對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務且連續(xù)經(jīng)營一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。

與規(guī)劃、國土等相關部門溝通政策落地結(jié)果：對學校、社區(qū)用房、或醫(yī)院等其他可以利用的社會資源，存量用房進行改造利用，興辦養(yǎng)老機構(gòu)，需征得相關部門批準（規(guī)劃、醫(yī)療、教育、民政部門）許可后改變建筑使用功能，不需要走國土局出讓程序。但涉及到教育用地、醫(yī)療用地（凈地）轉(zhuǎn)變性質(zhì)建設養(yǎng)老項目的，根據(jù)其是否涉及到企業(yè)自有用地還是新增用地來操作，企業(yè)自有的教育、醫(yī)療等，適用于自有用地協(xié)議出讓。新增的仍然走招拍掛出讓程序。

開發(fā)途徑：可供利用來做養(yǎng)老的資源比較多，學校、醫(yī)院，社區(qū)用房，同時，公司也可以與相關企事業(yè)單位合作，以整合、置換、轉(zhuǎn)變用途、租賃等方式，對其舉辦的各類培訓中心、活動中心、度假村、療養(yǎng)院、招待所等資源進行改造，用于養(yǎng)老項目的建設。但是這些類型主要是改造改建方式比較受到政策支持，如果涉及相關用地開發(fā)建設，則需要分情況，涉及自有用地的，按照自有用地的政策規(guī)定，協(xié)議出讓。涉及公開市場招拍掛拿地則采用招拍掛形式出讓。

二、利用集體建設用地開發(fā)養(yǎng)老項目 2.1相關政策

2013年10月31日北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關于加快本市養(yǎng)老機構(gòu)建設實施辦法的通知》第四條提出：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可采取占地方式，利用集體建設用地建設養(yǎng)老機構(gòu)。第五條提出：由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投資建設的養(yǎng)老機構(gòu)，以及社會資本在采用農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)方式獲得的集體建設用地上投資建設的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，符合法定建設程序的，參照社會資本投資建設的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)享受建設及運營期間的各項優(yōu)惠扶持政策。

2014年4月17日國土資源部辦公廳印發(fā)的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地。

關于土地流轉(zhuǎn)相關政策：

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！翱s小征地范圍”就是在城市規(guī)劃區(qū)以外的非公益性建設用地，使用農(nóng)村集體建設用地的，可以采用只轉(zhuǎn)不征的方式獲得土地。

目前國家正在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都進行縮小征地范圍的試點，探索合理界定征地范圍以及除商品住宅外的非公益性項目使用農(nóng)村集體土地的用地取得方式等事項。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，對符合土地利用總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃的，試點城市允許除商品住宅外的非公益性項目使用農(nóng)村集體土地，突破了建設項目原來只可以使用國有土地的限制。使工礦、倉儲、商服、旅游類項目用地，退出征地范圍，只轉(zhuǎn)不征。

各試點城市目前正在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，選取集體土地界線清楚、產(chǎn)權(quán)明晰并完成確權(quán)頒證的鄉(xiāng)村開展試點工作。在項目類型上各地主要選擇除商品住宅外的旅游娛樂、商業(yè)服務、工業(yè)倉儲等非公益性用地。如天津市的6個試點項目除一個是倉儲外，其余都是工業(yè)項目。成都市選擇的 10個項目主要是旅游商業(yè)服務類的。且都是一些用地規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)布局比較分散的個體民營企業(yè)。

2.2 政府相關部門解釋

根據(jù)對北京市國土局耕保處的咨詢，對于國土資源部辦公廳印發(fā)的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地。給予了相關解釋。

前半句“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施”目前已經(jīng)在按照政策執(zhí)行，具體如下：

2.2.1明確主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責養(yǎng)老項目的證照辦理及對外法律簽訂，即使民營資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合資運營，民營資本為大股東，項目的主體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

2.2.2在農(nóng)村集體用地上建設的養(yǎng)老項目，規(guī)模受到限制，規(guī)模是按照本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員數(shù)來規(guī)劃床位數(shù)的，即服務的老人范圍的限定在本村集體內(nèi)或最多輻射到周邊區(qū)域，具體床位數(shù)由民政局及規(guī)劃部門確定。

2.2.3目前農(nóng)村集體用地上僅能設立非營利性機構(gòu)。

對于后半句“民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地”目前尚沒有細則可以執(zhí)行：

該規(guī)定并沒有實際執(zhí)行，因為民間資本舉辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，主體并不明確，是指民間資本參與集體經(jīng)濟組織，還是指民間資本可以自己來辦養(yǎng)老，均不明確，同時由于目前土地無法流轉(zhuǎn)至民間資本名下，因此民間資本自己使用農(nóng)村集體所有土地來建設養(yǎng)老機構(gòu)，目前還無法實施。

從國土局耕保處了解到，北京大興今年要開始試點集體建設用地流轉(zhuǎn)。

2.3主要開發(fā)途徑 2.3.1企業(yè)與村集體聯(lián)合興辦養(yǎng)老機構(gòu)

在此模式下，可以考慮由企業(yè)出資金，以租賃、入股、合作開發(fā)等多種方式取得土地，與村集體合作開發(fā)經(jīng)營性養(yǎng)老服務設施。一方面可以解決村集體自身的養(yǎng)老福利需求，另一方面投資者也可自行對外經(jīng)營（規(guī)模有限）以獲得收益。盈利模式為租賃+物業(yè)管理服務，按照酒店式公寓的形式進行規(guī)劃建設，物業(yè)持有人成立運營管理公司提供統(tǒng)一管理和服務，收取相應的物業(yè)管理費。

2.3.2企業(yè)自行投資建設養(yǎng)老機構(gòu)

在此模式下，企業(yè)通過土地轉(zhuǎn)讓，支付轉(zhuǎn)讓費用獲得一定期限的集體土地使用權(quán)限進行自行開發(fā)，村集體不直接參與養(yǎng)老機構(gòu)建設，而只是作為集體建設用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體，收取土地流轉(zhuǎn)費用。企業(yè)與村集體簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，取得土地使用權(quán)。但這種模式還需要一定的時間才能實行，現(xiàn)階段無法實施。

2.4利用農(nóng)村集體建設用地開發(fā)養(yǎng)老項目的機會/優(yōu)勢及風險 2.4.1機會和優(yōu)勢

首先，集體建設用地成本低廉，用地性質(zhì)不用改變。太申祥和、金手杖等養(yǎng)老項目均是利用集體建設用地做養(yǎng)老項目。

第二，集體土地流轉(zhuǎn)即將開始試點，北京大興今年將開始試點，如果先期通過租賃或者合作方式把集體建設用地圈起來，進行建設，等到集體土地流轉(zhuǎn)開始實行，可以協(xié)議方式獲得土地使用權(quán)。通過集體土地流轉(zhuǎn)可以增加建設用地的供給總量，通過協(xié)議出讓、招牌掛的方式可以使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用。

第三，由于企業(yè)在開發(fā)過程中既將農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)化為服務人員，完善了農(nóng)村景觀體系，推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程，同時還解決了當?shù)卮迕竦酿B(yǎng)老問題，因此可以爭取讓村集體適當降低土地價格，從而有效降低企業(yè)開發(fā)建設養(yǎng)老服務設施的成本，實現(xiàn)企業(yè)與村集體的合作雙贏。

第四，農(nóng)村擁有良好的自然風光和生態(tài)環(huán)境，因此將項目設計為療養(yǎng)性、康復性的養(yǎng)老機構(gòu)，或租賃型養(yǎng)老公寓都較為適宜。

2.4.2風險

首先：政策對于集體用地的規(guī)范還有待細化，《意見》在涉及利用集體建設用地興辦養(yǎng)老服務設施方面，僅提到“依法使用”，并未給出更為明確的指導。根據(jù)國土局解釋，現(xiàn)階段還只能與集體經(jīng)濟組織為主體來開發(fā)建設非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，而且規(guī)模是受到限制的，嚴格按照本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的老人來安排床位規(guī)模。

同時，十八屆三中全會中提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，然而，集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)仍在試點中，《土地管理法》等相關現(xiàn)有法律并未做出修改。集體土地的流轉(zhuǎn)還有待時日。

第二，可以與集體經(jīng)濟組織合作開發(fā)養(yǎng)老項目。但是由于必須以集體經(jīng)濟組織為主體，雖然有協(xié)議約束，但很多方面可能會仍然受制于集體經(jīng)濟組織，另外，土地的使用權(quán)屬于農(nóng)村經(jīng)濟組織，這樣作為地上物的實際投資主體，開發(fā)商并不能完全獲得地上物的所有權(quán)，但可以通過合資合作的方式與農(nóng)村經(jīng)濟組織共同擁有地上物產(chǎn)權(quán)。開發(fā)此類項目（類似小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)）一般采用的全部持有并出租的方式，以避免法律和政策風險。

第三，不建議租賃集體建設用地做養(yǎng)老，一方面是由于租賃期限受到限制，不利于運營：《中華人民共和國合同法》第二百一十四條規(guī)定：租賃期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效。鑒于養(yǎng)老項目回收期普遍較長，因此租賃農(nóng)村集體建設用地開發(fā)養(yǎng)老項目面臨租賃期限屆滿后的續(xù)期問題，不利于企業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營。另一方面租賃集體建設用地，很多時候需要與村鎮(zhèn)集體協(xié)調(diào)，容易由于地價增長造成糾紛。

第四，需要注意集體建設用地是否已經(jīng)確權(quán)，四至范圍是否明確，確認是否全部為建設用地，避免占用到耕地。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，相應集體用地轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)用于公共服務設施建設將有較大空間。同時，國務院印發(fā)第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》，核心是確保18億畝耕地紅線——中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。耕地紅線即經(jīng)常進行耕種的土地面積的最低值。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。因此在利用集體建設用地開發(fā)養(yǎng)老服務設施用地時必須注意這一前提，避免行政處罰風險。

三、結(jié)語

綜合以上分析，我們可以得出結(jié)論：存量用地，以前是企業(yè)自有或者協(xié)議出讓的用地（包括工業(yè)、旅游、旅館、醫(yī)療、教育等）開發(fā)養(yǎng)老項目均可以采用協(xié)議出讓方式獲得土地；存量用地（歷史遺留需要轉(zhuǎn)移或多年未開發(fā)），是通過招拍掛獲得的土地，改變土地性質(zhì)后，仍然需要國土局收儲再經(jīng)過招拍掛程序拿地；增量用地，現(xiàn)在從公開市場招拍掛拿的工業(yè)、旅游等用地，原則上不允許改變土地性質(zhì)，即使允許改變土地性質(zhì)，仍然要走招拍掛程序獲得地塊。

由此我們總結(jié)出以下幾種類型的土地適合現(xiàn)階段我公司可以利用來開發(fā)養(yǎng)老項目：

1、企業(yè)自有用地（土地屬性可以是辦公、商業(yè)、工業(yè)、旅游、旅館、醫(yī)療、教育等），主要途徑為：與擁有土地的國企或企事業(yè)單位合作進行開發(fā)建設。在符合規(guī)劃條件下，通過一定的拿地主體操作，協(xié)議出讓獲得土地。

2、由于需要搬遷遺留下來的工業(yè)用地、倉儲用地、旅游用地等，以前是協(xié)議出讓而非招拍掛出讓獲得的用地。主要途徑為：股權(quán)收購或合作開發(fā)。

3、現(xiàn)有的空閑的廠房、社區(qū)配套用房、商業(yè)、酒店、學校、醫(yī)院、各類培訓中心、活動中心、度假村、療養(yǎng)院、招待所等，主要途徑：收購股權(quán)或資產(chǎn)，對現(xiàn)有的設施進行改造，開發(fā)建設養(yǎng)老項目。優(yōu)點是，只需要規(guī)劃、民政等相關部門批準，不需要改變土地性質(zhì)，不需要走國土局公開市場出讓程序。缺點是：只能改造，不能拆除重建，如果重建，調(diào)整指標，國土部門走出讓程序。

4、集體建設用地。主要途徑：與集體經(jīng)濟組織合作開發(fā)養(yǎng)老項目，雖然我們并不能完全獲得地上物的所有權(quán)，但可以通過合資合作的方式與集體經(jīng)濟組織共同擁有地上物產(chǎn)權(quán)。優(yōu)點：成本低廉，手續(xù)相對簡單。缺點:目前只能執(zhí)行以集體經(jīng)濟組織為主體，興辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，且規(guī)模受到限制，具有一定風險。由于集體建設用地土地流轉(zhuǎn)即將在北京大興試點，可以先在大興選擇集體建設用地與集體經(jīng)濟組織合作，但需要確保合作的集體建設用地已經(jīng)確權(quán)，四至清晰，并在集體經(jīng)濟組織名下。

第二篇：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目調(diào)研報告

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目與其他項目有機整合有利于項目資金優(yōu)勢互補，有利于減少多頭申報、重復建設和解決多頭管理、分散使用的問題，有利于實現(xiàn)“一步規(guī)劃、分步實施、集中連片、持續(xù)開發(fā)、擴大規(guī)?！钡哪繕耍欣谇袑嵃l(fā)揮財政資金的最大效益。從而進一步提高區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)業(yè)基礎設施條件，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，為加快全面建設小康社會步伐奠定堅實的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎。但在實踐整合工作中仍然存在一些困難和問題。

一、主要問題

（一）資金申報階段

其他項目資金大多需要對上爭取，地方為了爭取上級項目專項資金，需要根據(jù)不同的項目管理部門和項目資金性質(zhì)，對每個項目都要編撰實施方案等申報材料。而農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目與其他項目申報時間又不一致，這就在申報時可能存在不知道其他項目資金有多少，能夠做些什么。這就使農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目無法與其他項目資金形成很好的優(yōu)勢互補作用，致使項目實施中可能就存在項目調(diào)整或變更。

（二）規(guī)劃設計階段

由于整合的資金性質(zhì)不同，在規(guī)劃設計階段可能存在使用的標準就不同。如：公路建設，交通資金的規(guī)劃設計使用的是交通部門的標準，其他資金的規(guī)劃設計使用的可能就是農(nóng)機部門機耕道的標準。在概算方面，各項目主管部門使用的概算標準可能不一樣。另外，有的項目需要農(nóng)戶投工投勞，屬財政補助項目；有的項目又是財政全額預算。這就會造成在今后工程整合發(fā)包時，一樣的工程不同的單價，不同的要求。

（三）組織實施階段

1、整合項目實施監(jiān)督管理要求不一樣。有的項目需要聘請監(jiān)理（農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目），有的項目是要求村組、群眾代表組成監(jiān)督小組對項目實施進行監(jiān)督管理。由于監(jiān)理單位與監(jiān)督小組的專業(yè)、素質(zhì)不同，在項目監(jiān)督管理中無法一致。

2、整合項目建設方式可能不一樣。有的項目由工程隊施工，有的項目由農(nóng)戶自建或村委會委托建設，這就需要項目主管部門和項目實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加更多的現(xiàn)場技術(shù)人員和指導人員。這樣整合項目實施的組織協(xié)調(diào)困難加大。

3、整合項目實施對農(nóng)戶的要求不一樣。如：國土整理項目不用農(nóng)戶自籌，而農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目必須農(nóng)戶自籌，項目區(qū)農(nóng)戶存在攀比心理，給農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的實施增加了一定的難度。

4、整合項目實施招投標規(guī)定不一樣。有的項目要求農(nóng)戶投工投勞參與建設，實施“民辦公助”，有的項目要求嚴格按招投標管理規(guī)定進行全包建設，這些都會給項目實施和管理帶來較大難度。

（四）驗收報賬階段

1、整合項目驗收確認有一定難度。有的在整合項目實施時，并沒有明確哪種資金實施哪一部分，可能是把兩種或多種資金合起來做一個工程，但項目驗收又是各個項目驗收各個項目。驗收時就會無法確認各種資金完成的具體工程量。

2、整合項目報賬難度大。由于是整合資金實施，可能存在一個工程的建設由兩種或多種資金構(gòu)成，如何實施報賬，在哪種資金中報賬多少，存在一定困難和問題。比如：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目與其他項目資金整合實施，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目基建工程需要進行竣工審計，但絕大部分其他項目資金不需要竣工審計，只是通過財政投資竣工結(jié)算評審就可以與施工單位進行結(jié)算。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目基建工程竣工審計需要縣級農(nóng)發(fā)機構(gòu)承擔一定的審計費用，并作為工程成本間接費用列支報賬；而對于整合項目在進行聘請中介機構(gòu)或?qū)徲嬀诌M行工程竣工審計時，不可能只審計農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目而不審計其他項目資金投入部分（實際上有的項目也無法分開），這樣就會多產(chǎn)生審計費用。

二、對策建議

要真正改變財政資金使用分散、效益低下的狀況，就必須加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與其他項目資金整合的力度，集中財力辦大事，形成規(guī)模出效益，實現(xiàn)“開發(fā)一片、見效一片”的目標。

（一）高度重視，形成整合機制

1、提高到項目整合的認識。深入推進項目資金整合，是貫徹落實科學發(fā)展觀的客觀要求，是推進財政科學化、精細化管理的重要舉措，是加強財政管理、推進財政改革的重大措施，是做好新形勢下財政工作的迫切需要。特別是縣級政府及相關職能部門，要高度重視，充分認識深入推進項目資金整合的重要性和迫切性，在全面總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，進一步提高認識，努力克服對財政資金整合的認識還不到位、一些部門和單位對項目資金整合仍有畏難情緒等困難和問題，積極創(chuàng)新，深入推進項目資金整合工作，形成機制，以保長效。

2、建立健全整合機制。在整合機制上要做到：一是成立整合機構(gòu)，落實責任和人員?？h級政府應當成立財政資金整合辦事機構(gòu)，負責對全縣項目整合工作進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織實施。同時，要明確縣級相關職能部門的責任，按統(tǒng)一要求進行項目整合，確保整合項目實施具有可操作性。二是要明確整合范圍。要根據(jù)中央、省、市關于整合項目資金的要求，積極探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與土地整理、扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設、農(nóng)村中小型基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科技推廣等其它項目資金相互配合、統(tǒng)籌安排的投入機制。三是堅持整合原則。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功”的原則，圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設，將各類項目資金捆綁使用，充分發(fā)揮各類項目資金互相支持、相互配合的聚合效應，提高項目建設標準和資金使用效益，避免重復投資，避免低水平的重復建設。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施

科學規(guī)劃是整合項目資金、實行規(guī)模開發(fā)的前提和基礎。沒有一個統(tǒng)一的中長期規(guī)劃，就很難對財政資金進行統(tǒng)籌安排，就仍然會“各吹各的號、各唱各的調(diào)”，整合資金、規(guī)模開發(fā)就會是一句空話。因此，縣級政府應當對某個區(qū)域或哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展什么主導產(chǎn)業(yè)，建設哪些基礎設施要有一個統(tǒng)一的規(guī)劃。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃中要堅持“因地制宜、集中連片、科學合理布局”的原則。一是注重項目區(qū)選擇的科學性。在深入調(diào)研、認真分析的基礎上，堅持集中連片規(guī)模開發(fā)、整合項目集約建設的原則，根據(jù)基礎條件好、開發(fā)潛力大的標準，選定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與其他項目資金有機結(jié)合起來的項目區(qū)。二是注重項目建設內(nèi)容的完整性。整合項目區(qū)的總體規(guī)劃和實施方案編制，要按照“圍繞產(chǎn)業(yè)搞開發(fā)、搞好開發(fā)促產(chǎn)業(yè)、做大產(chǎn)業(yè)促增收”的總體思路，緊緊圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)效益兩大目標，做到既有基礎設施建設項目，又有高效農(nóng)業(yè)發(fā)展社會公共服務項目。三是注重項目工程的互補性。針對國土、交通與農(nóng)發(fā)辦之間項目建設內(nèi)容交叉、標準不一的實際，對同類工程采取規(guī)劃時地點結(jié)合、建設時工程互補的辦法進行處理，確保工程標準一致、質(zhì)量可靠。四是注重項目建設時間的連續(xù)性。為真正發(fā)揮規(guī)模開發(fā)效益，規(guī)劃時始終堅持大手筆、高起點的原則，實行“滾動開發(fā)”、分步實施，而不是“遍地開發(fā)”，既有總體規(guī)劃，又有實施計劃，確保項目區(qū)建設時間的連續(xù)性。

（三）有序管理，統(tǒng)一實施

1、整合項目要做到有序管理。對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與其他項目資金整合實施的項目，要落實牽頭部門，避免多頭管理，最終造成無人管理的問題；要形成整合項目實施方案，對整合的各個項目的實施地點、實施內(nèi)容、資金投入、資金報賬等進一步明確，對項目實施的管理責任進行明確，做到整合項目只有一個牽頭部門，根據(jù)實施的內(nèi)容明確責任人和技術(shù)指導人員，確保項目實施有人管理、有序管理。

2、強化項目實施管理。實行“四個統(tǒng)一”。一是統(tǒng)一質(zhì)量標準。根據(jù)有關行業(yè)標準，結(jié)合總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)范路、渠等基礎建設項目的工程質(zhì)量標準，使工程質(zhì)量管理有章可循。二是統(tǒng)一管理程序。要對每個項目制訂詳細具體的實施方案，要對整合項目實行“一名領導、一套班子、一抓到底”的工作機制，杜絕一個項目多人領導、多人管理。嚴格執(zhí)行合同管理制、質(zhì)量監(jiān)理制，對凡不執(zhí)行上述規(guī)章制度的，或未按規(guī)劃設計施工且工程質(zhì)量不合要求的一律實行“四不”，即不收方、不驗收、不報賬、不劃款。同時，采取現(xiàn)場查看、臨時抽查和定期檢查相結(jié)合的方式，加強技術(shù)指導、質(zhì)量監(jiān)督和矛盾協(xié)調(diào)。三是統(tǒng)一竣工驗收。明確了復驗內(nèi)容，規(guī)定復驗程序。縣級復查驗收時，要請紀檢監(jiān)察、審計、財政、發(fā)改以及有關職能部門人員為成員組成的縣級驗收工作小組，對項目工程嚴格統(tǒng)一驗收，凡經(jīng)復核驗收不合格的一律不予辦理資金結(jié)算手續(xù)。四是統(tǒng)一建后管護。工程竣工驗收后，統(tǒng)一移交所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管理和維護，要求項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立工程管護領導小組、村成立管護委員會，制訂管護制度，明確專人負責，籌措管護資金，進行經(jīng)常性管護，并鼓勵發(fā)展農(nóng)民用水協(xié)會建立長效管理機制，確保項目工程發(fā)揮長久效益。

（四）強化資金管理，規(guī)范資金報賬

目前，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和扶貧開發(fā)資金實行了縣級財政報賬制，其他大部分項目資金實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政報賬。要進一步完善項目資金管理辦法，規(guī)范運行操作，加強了資金運行全過程的監(jiān)管，提高了財政資金的使用效益。

1、規(guī)范管理制度。要進一步完善項目資金的管理辦法，對報賬核算的范圍、程序、手續(xù)等方面進行統(tǒng)一和規(guī)范；明確項目資金管理實行專人專賬核算管理制度，專款專用，專賬核算，嚴禁違規(guī)列支財政資金。同時，在形成的整合項目實施方案中，要明確各個項目報賬金額的比例。如：一項目整合了兩類資金進行實施，在整合實施方案中就要明確：整合項目要分類報賬。要根據(jù)中標金額乘以各類資金預算時所占的比例，為各類資金報賬時的金額。從而使報賬時有依可循，避免項目資金之間相互擠占。

2、規(guī)范報賬程序。對項目資金，原則上由財政部門按規(guī)定程序直接將資金結(jié)算給施工單位或供應商。對報賬手續(xù)不規(guī)范、支出內(nèi)容不合規(guī)、項目主管部門審核意見不明確的報賬項目，財政不予報賬。對農(nóng)民的補助支出按涉農(nóng)補貼“一折通”要求直接發(fā)放到戶。特別是工程竣工后，要由施工單位提出驗收申請，項目實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行初步驗收，再申請縣級部門進行復查驗收?？h級驗收要由紀檢監(jiān)察、審計、財政、發(fā)改以及有關職能部門人員為成員組成縣級驗收工作小組，并邀請監(jiān)理單位參與竣工驗收，填制工程驗收單，施工單位報帳時必須做到五有：有申請表、有驗收單、有正式施工發(fā)票、有工程預算、工程決算、施工合同，做到程序規(guī)范，資料齊全，手續(xù)到位，報帳及時。

第三篇：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項目調(diào)研報告

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項目調(diào)研報告

我縣實施的2012年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)生態(tài)示范項目總投資XX萬元，其中中央投資XX萬元，省級配套XX萬元，地縣級配套XX萬元。項目建設總規(guī)模XX畝，全部為XXXX。

一、部門項目管理辦法執(zhí)行情況

為了充分利用國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策，加快我縣林業(yè)生態(tài)工程建設進程，切實完成農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)生態(tài)示范項目，發(fā)揮項目的最大效益，臨澤縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)生態(tài)示范項目，自批復實施并開工建設以來，嚴格按照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項目管理辦法》、《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門項目管理辦法林業(yè)項目實施細則》及規(guī)劃設計組織施工建設，實行領導掛項目，層層抓落實的制度，現(xiàn)已按計劃完成了各項建設任務。

二、部門項目的定位和作用

XX地處…………………………………………………………………………………………………………………………………

三、部門項目、地方項目的有機銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展 項目實施以來，我局積極加強與農(nóng)發(fā)部門的溝通協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮部門在的行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，及早做好項目規(guī)劃設計及土地、用水等前期準備工作，積極協(xié)調(diào)爭取地方配套資金和項目建設單位自籌物資及資金。在項目建設過程中全程實現(xiàn)了與農(nóng)

發(fā)部門聯(lián)合申報、聯(lián)合監(jiān)督檢查、聯(lián)合驗收，建立了互相支持、相互促進、共同發(fā)展的協(xié)作機制。

四、部門與農(nóng)發(fā)機構(gòu)的分工和協(xié)作

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)生態(tài)示范項目管理中，部門主要負責項目規(guī)劃設計和組織實施，農(nóng)發(fā)部門主要負責資金管理、考評驗收。林業(yè)部門與農(nóng)發(fā)部門全程參與項目建設，配合協(xié)作較好。一是項目申報由部門和農(nóng)發(fā)部門聯(lián)合選定，聯(lián)合行文上報；二是上報后由上級主管部門和農(nóng)發(fā)部門聯(lián)合組織評審；三是在項目建設及完工后，由部門和農(nóng)發(fā)部門聯(lián)合組織驗收，上級部門聯(lián)合督查、檢查、審計。

五、建議

一是增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目數(shù)量、范圍，進一步提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目在生態(tài)建設項目中的比例；二是加強協(xié)調(diào)，提升統(tǒng)一作戰(zhàn)能力，使各有關部門密切配合，切實使農(nóng)發(fā)辦項目和其它生態(tài)項目形成合力，形成投資不變、渠道不亂，捆綁使用、相互彌補，各炒一盤菜、共做一桌席的資金投入格局，提高資金使用效益。

第四篇：新產(chǎn)品開發(fā)調(diào)研報告

新產(chǎn)品項目調(diào)研報告

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第五篇：旅游開發(fā)調(diào)研報告

xxxx方圓28平方公里，地勢坦蕩平曠，核心區(qū)域集中在涌洞鄉(xiāng)境內(nèi)，距縣城40公里，與湖南省保靖縣相鄰，蓋上有川河、楠木兩個村11個組，850戶3090人。平均海拔1230米，四季云煙，夏季平均溫度20℃左右，堪稱自然空調(diào)、天然氧吧，冬季銀妝素裹，一派北國風光，是夏季避暑、冬季滑雪的絕佳勝地。筆者近期對xxxx進行了調(diào)研，對推進其旅

游發(fā)展提出了一些初淺建議。

一、xxxx旅游開發(fā)意義深遠

由于交通限制，xxxx可謂“養(yǎng)在深閨人未識”，但其獨特的自然魅力，一直深受縣內(nèi)市民寵愛，每年都有不少游客、驢友、攝友慕名前往或故地重游，也逐步吸引周邊市民眼球。特別是隨著八十步至太平場公路的改造，可進入性大幅改善，越來越多的市民到xxxx觀光、避暑、賞花、驢行。初略統(tǒng)計，今年以來，已有超過5000余人次實地領略xxxx風光，單是5月4日“鄉(xiāng)村旅游川河行”當天，就吸引400余名市民參與?？梢姡瑇xxx旅游開發(fā)眾望所歸，值得期待。

xxxx作為我縣旅游的儲備資源，其開發(fā)意義重大。一是可以通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，使當?shù)厝罕姸松稀奥糜物埻搿?，擴寬就業(yè)渠道，能在較快時間內(nèi)促進當?shù)厝罕娋徒蜆I(yè)，走出一條高山貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的新路子。二是能夠加速形成縣城—xxxx—酉水河一日游精品線路，助推我縣旅游集散地和目的地建設。三是可以作為大邊城景區(qū)的補充，添加新的旅游景點，形成旅游資源互補，豐富邊城景區(qū)體量和內(nèi)涵。

二、xxxx旅游開發(fā)正當其時

黨中央、國務院高度重視武陵山區(qū)發(fā)展，《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》提出，利用豐富獨特的山水生態(tài)和民族文化旅游資源優(yōu)勢，促進旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進省際生態(tài)文化旅游協(xié)作，建成國內(nèi)外具有重大影響力的生態(tài)文化旅游區(qū)。市委、市政府每年召開一次渝東南旅游專題會議，每次研究一個問題，推動渝東南旅游發(fā)展實現(xiàn)從無到有、由小到大、從低到高的歷史性跨越。2012年8月，市政府在南川區(qū)召開鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)場會，提倡各區(qū)縣“不爭論、允許試、大膽干，干起來再說”。日益優(yōu)化的外部環(huán)境，為xxxx旅游發(fā)展提供了難得的機遇。

近兩年來，縣委、縣政府將旅游產(chǎn)業(yè)放到更加突出位置，加大旅游景區(qū)開發(fā)和網(wǎng)絡布局擴展，啟動實施了洪安邊城、西街、鹽水井湖等一批旅游重點項目。整合上千萬元用于鄉(xiāng)村旅游基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，推出鐘靈、大溪、孝溪等一批鄉(xiāng)村旅游景點。全縣旅游發(fā)展呈現(xiàn)出蓬勃生機。

隨著八十步至太平場公路的改造升級，蘊藏已久的xxxx，亟待揭開神秘的“蓋頭”，向世人展示其無窮的魅力。

三、xxxx旅游開發(fā)矛盾突出

（一）資源小而分散。xxxx蓋頂有天然石門回道“四門洞”、雞冠巖、栩栩如生的“朱氏婆婆”、滿山映山紅、萬畝天然草場、千年銀杏古樹、紅軍戰(zhàn)斗遺址；蓋下有千畝梯田，“黑洞”與“亮洞”（俗稱穿洞）遙遙相望；納沙河沿岸有“十八堡”、“十八溪”、“婆婆山”、“扁口洞”?？傮w來看，旅游資源豐富，但若站在武陵山區(qū)來審視評估，這些資源缺乏稀有性和震撼力，且分布較為分散，難以在短期內(nèi)發(fā)揮效益。

（二）生態(tài)環(huán)境較差。一方面，xxxx自然植被較差，森林覆蓋率不到30%，多以灌木和草場為主，缺乏高大喬木和林帶，且裸露巖石多。另一方面，xxxx蘊藏大量的煤、黑滑石、硅等礦產(chǎn)資源。作為我縣歷史上煤礦主要產(chǎn)地之一，其開采給區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來嚴重影響，隨處可見廢棄的煤渣，一遇下雨污水橫流。同時，地處兩省市交界地帶，硅礦私挖濫采屢禁不止，部分核心草場出現(xiàn)損壞，隨處可見開采“傷疤”。

（三）配套設施滯后。從涌洞政府駐地、干川和平馬上山的公路都是泥土路，可進入性差。布局國電、烏電兩大電網(wǎng)，但改造多年電力依然不穩(wěn)定。唯一的小型水庫（爛泥溝水庫）基本沒有發(fā)揮功效，主要依靠地下水，用水質(zhì)量難以保證。整個區(qū)域沒有成熟的旅游接待點，缺乏有品位、上質(zhì)量的鄉(xiāng)村旅游接待戶，唯一的避暑山莊由煤礦廠區(qū)改造而成。此外，景點安全防護設施、公廁、垃圾處置等配套設施缺乏。

（四）遺留問題凸顯。前些年，我縣依托區(qū)域良好的土壤條件和適宜的氣候，引進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，在xxxx發(fā)展起了2萬余畝金銀花基地。但是，由于當時對旅游開發(fā)預測和估計不夠，導致基地基本布局在核心草場，且低價簽訂了長達數(shù)十年的土地流轉(zhuǎn)合同，而xxxx的主要資源集中在草場地帶。如下一步引進企業(yè)進行整體開發(fā)，則勢必處理金銀花基地與草場如何選擇、流轉(zhuǎn)合同如何終止等遺留問題。

四、xxxx旅游開發(fā)任重道遠

（一）精心規(guī)劃是前提

規(guī)劃是制約xxxx旅游開發(fā)的關鍵，必須高度重視，精心編制。武陵山區(qū)旅游資源稟賦大體相當，xxxx處

于諸多名勝景點的包圍中，很容易陷入同質(zhì)化陷阱。如何定位xxxx旅游開發(fā)思路？必須跳出秀山、立足武陵，認真考察論證，注重差異化發(fā)展，與周邊景區(qū)形成互補。結(jié)合資源特點，可考慮將其定位集觀光、避暑、休閑、探險于一體的綜合旅游項目。

xxxx作為以生態(tài)自然為基石的旅游資源，在具體的規(guī)劃中，不一定需要大手筆，但必須符合實際，尊

重自然，要杜絕照搬同類成熟景區(qū)開發(fā)模式，堅持低碳、低成本開發(fā)，綜合考慮前期投入和后期管理問題，切忌大興土木、亂造人文景觀，要防止對資源進行過度包裝，減少資源破壞和開發(fā)成本。

（二）保護開發(fā)是核心

自然資源具有“破壞容易恢復難”特點，很多時候保護更是政績。旅游開發(fā)的實質(zhì)在于實現(xiàn)資源價值，而xxxx的資源價值正在于其天然性、獨特性、神秘性、多樣性。當前，一要通過編制規(guī)劃對景區(qū)生態(tài)資源進行科學論證，進行環(huán)境影響評價，確定旅游發(fā)展規(guī)模，合理規(guī)劃旅游資源保護區(qū)，保護區(qū)一旦確定，嚴禁新建房屋和搭建產(chǎn)業(yè)設施。二要做好旅游開發(fā)與礦產(chǎn)資源的規(guī)劃協(xié)調(diào)，科學確定礦產(chǎn)開采區(qū)，對開采規(guī)模進行限制，選址必須符合旅游開發(fā)要求。三要依據(jù)自然環(huán)境的承載能力和生態(tài)旅游要求設置景區(qū)旅游線路、服務設施等，少建人文景觀，對確需建設的旅游設施，其格調(diào)與外觀要與周圍自然景色相協(xié)調(diào)。四要抓好區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治。

現(xiàn)代旅游越來越注重可體驗性和可參與性。鑒于此，一是在核心區(qū)域規(guī)劃映山紅、杜鵑花、金銀花以及生態(tài)農(nóng)業(yè)、藥材等觀光帶，使游客四季都能有所品賞，改變目前品種單

一、可供觀賞期短問題。二是應著手將金銀花移栽出核心草場，還原一片高山草原。三是規(guī)劃發(fā)展高山蔬菜等生態(tài)種養(yǎng)殖業(yè)，打好綠色無公害品牌，建設集采摘、觀光、休閑與自助種植為一體的農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園，供游客體驗。四是依托高山草場、千仞絕壁、山洞奇觀，適時推出一批游客參與性活動。

要正確處理好景區(qū)開發(fā)與群眾利益的關系，不與民爭利。當前，應對區(qū)域農(nóng)民早作安排，減小后期旅游開發(fā)壓力。一是根據(jù)群眾意愿，通過高山生態(tài)扶貧搬遷，將部分村民遷出旅游開發(fā)核心保護區(qū)，緩解景區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力。二是對核心區(qū)現(xiàn)有原始村落作為景點打造，進行升級改造，完善步行道、污水、垃圾等基礎配套設施，挖掘歷史文化，提升檔次。

（三）完善配套是重點

可進入性是制約xxxx旅游發(fā)展的關鍵，必須加速突破。短期內(nèi)，建議按三級公路或高于通暢工程標準建設平馬至xxxx旅游產(chǎn)業(yè)路，屆時xxxx到洪安僅需20分鐘，能有效地將兩個景區(qū)串聯(lián)起來，構(gòu)筑縣城-洪安-xxxx-酉水河-縣城旅游環(huán)線，同時打通干川水源至xxxx等斷頭路。長期看，應全力爭取建設秀山至龍山高速公路，如能建成，將全面激活xxxx、酉水河乃至整個龍池、石堤片區(qū)旅游發(fā)展活力。

從旅游經(jīng)濟的角度講，過境游給景區(qū)的收益是有限的，過夜游則在吃、住、行、購等方面更具潛力。因此，要想辦法讓游客在xxxx過夜。短期內(nèi)，建議培育一批上檔次的農(nóng)家樂和鄉(xiāng)村旅游接待戶。亦可在核心區(qū)外圍建設高山避暑納涼點，引導群眾發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，促進群眾就地就業(yè)。長期看，景區(qū)成熟后，可借鑒石柱黃水假日森林小區(qū)的經(jīng)驗，通過“旅游地產(chǎn)”模式開發(fā)產(chǎn)權(quán)式公寓、度假酒店等業(yè)態(tài)，豐富業(yè)態(tài)布局。

當前，要加快完善車行道、景點標識標牌、參觀步道、漫游步道、安全防護、垃圾處置、污水處理等設施設備，配套建好生態(tài)停車場，合理規(guī)劃建設一批休息亭臺和環(huán)保公廁，提高景區(qū)的便捷性、舒適性。

（四）適度營銷是輔助

xxxx作為新興自然景區(qū)，就目前來看，重點市場應是城市自駕游和驢行群體，適合在周邊地區(qū)作小范圍的推介。長遠來看，縱觀國內(nèi)知名旅游城市，都是以一個核心景區(qū)帶動其余景區(qū)營銷。xxxx也不例外，不宜單打獨斗，必須依托邊城這張名片，融合邊城整體營銷，通過客源輸送促其發(fā)展。倒是可以在文化的挖掘上做點文章，對現(xiàn)有資源巧妙融入民俗文化和歷史故事，惟妙惟肖，讓人體會身臨其境的感覺。

（五）多方投入是保障

旅游業(yè)投資大、周期長、見效慢。鑒于目前景區(qū)基礎條件太差，開發(fā)投入高、收益慢，招商難度較大，必須多措并舉。一是爭取將xxxx納入國家扶貧開發(fā)示范區(qū)建設，積極向上爭取資金。二是鄉(xiāng)村旅游扶貧、高山生態(tài)扶貧搬遷、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、退耕還林等政策應向區(qū)域適當傾斜，完善基礎設施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。三是加快出臺旅游優(yōu)惠政策，加大招商引資力度，引進有實力的企業(yè)進行整體開發(fā)。四是可由政府單獨或與投資方聯(lián)合設立旅游開發(fā)投資公司，解決好土地流轉(zhuǎn)糾紛，儲備一批土地，待景區(qū)成熟后再進行出讓，平衡開發(fā)資金。

同時也應認識到，搞旅游發(fā)展，難免負債，要有正確的負債觀，我們認為三種情況下可以舉債建設：現(xiàn)在建設的成本比三五年后節(jié)約幾倍的基礎設施項目；現(xiàn)在建設和未來建設相當，但老百姓當前有迫切需要、能帶來良好的經(jīng)濟和社會綜合效益的項目；經(jīng)過充分、科學論證的項目。但在操作中要量入為出，把握好原則，控制好風險，發(fā)揮好效益。