第一篇：深化縣級政府機(jī)構(gòu)改革的對策思考

深化縣級政府機(jī)構(gòu)改革的對策思考

按照“大部制”改革要求，全國各地正在啟動實施市縣級政府機(jī)構(gòu)改革，這也是深化市縣級行政管理體制的重大舉措，是從體制機(jī)制上建設(shè)服務(wù)型政府的唯一途徑，是解決一個擁有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國做大做強(qiáng)占國土總面積93％的縣域經(jīng)濟(jì)重點出路。市縣政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位關(guān)聯(lián)著縣域經(jīng)濟(jì)，連接著城市與農(nóng)村，既承載著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重?fù)?dān)，又面臨著城市經(jīng)濟(jì)沖擊。為了做好這次縣級政府改革，根據(jù)區(qū)域錯綜復(fù)雜的客觀條件，有效增強(qiáng)市縣政府執(zhí)行國家宏觀調(diào)控能力，正確定位政府職能、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，近期筆者深入縣級一些部門和單位作了專題調(diào)研，就發(fā)現(xiàn)的一些問題進(jìn)行了深層次的研究思考。

一、縣級政府機(jī)構(gòu)改革背景和機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況

“郡縣治，天下安”。郡縣制自秦大一統(tǒng)二千多年來，縣作為我國行政區(qū)劃中的一個基本單元，其設(shè)置始終保持了相對穩(wěn)定，在地方政權(quán)組織中發(fā)揮著重要作用，成為整個社會發(fā)展穩(wěn)定的“基石”?？h級政權(quán)組織上承省市，下管基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是宏觀與微觀的結(jié)合部，是理論與實踐的載體，擔(dān)負(fù)著縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重任，直接組織、宣傳、踐行黨在農(nóng)村各項路線方針政策，政權(quán)作用的發(fā)揮直接體現(xiàn)黨在群眾中的形象。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，縣級政權(quán)的責(zé)任已經(jīng)延伸到廣大農(nóng)村群眾，所承擔(dān)的責(zé)任越來越大，需要辦的事情越來越多，地位和作用越來越重要。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和各類社會矛盾凸顯期，縣級政權(quán)組織如何正確處理好與省(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，合理的界定其職能，建立精干、廉潔、高效的縣級政權(quán)組織，直接關(guān)乎著生產(chǎn)力的發(fā)展，關(guān)乎著人民群眾對政府的期盼。黨的十七大提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！睘榭h級政府機(jī)構(gòu)改革指明了方向。

以陜西省商洛市丹鳳縣為例，筆者調(diào)查了解到，縣級政府先后經(jīng)歷了多次重大的調(diào)整與改革，始終按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，目前縣政府組成部門24個，分別是政府辦、監(jiān)察局、發(fā)計局、經(jīng)貿(mào)局、教育局、科技局、民政局、公安局、司法局、審計局、財政局、人事和勞動社會保障局、城鄉(xiāng)建設(shè)局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利水土保持局、交通局、文化文物體育局、衛(wèi)生局、計生局、統(tǒng)計局、扶貧開發(fā)局、國土資源局、環(huán)保局，其中，監(jiān)察局與縣紀(jì)委機(jī)關(guān)合署，國土資源局、環(huán)保局由市級垂直管理。縣政府直屬機(jī)構(gòu)6個，分別是糧食局、信訪局、鄉(xiāng)企局、廣電局、畜牧局、安監(jiān)局，經(jīng)濟(jì)組織1個(縣供銷社)。同時，國稅、地稅、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、電信、供電、金融等部門由省、市垂直管理?，F(xiàn)在隨著縣級政府機(jī)構(gòu)改革不斷深入，職能定位更加合理，行政資源配置日趨科學(xué)，行政效能大大提高，政府的凝聚力、向心力日益增強(qiáng)，人民群眾對縣級人民政府的滿意度得到普遍提高。

二、縣級政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在的問題及成因

近年來，通過不斷轉(zhuǎn)變縣級政府職能，加強(qiáng)縣級政府自身建設(shè)，有效推動了縣級政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程。但隨著新形勢發(fā)展和內(nèi)外部環(huán)境因素的影響，縣級政府機(jī)構(gòu)在實際運(yùn)行中，與中、省已實施的“大部制”改革要求、與建設(shè)服務(wù)型政府需要還存在一定差距。主要表現(xiàn)是：

(一)垂直管理部門過多，縣級政府職能不斷被弱化。從財政管理體制看，一級政府一級財政，但由于承擔(dān)縣級稅收征管任務(wù)的國稅、地稅部門上劃省級垂直管理，縣級政府無權(quán)安排稅收計劃，造成縣級稅收工作被動執(zhí)行來自上級安排的局面，不利于提高縣級政府組織稅務(wù)征收的積極性。從人事管理制度看，垂直管理使得“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制被打破，縣級政府對上劃部門的管理職能受到限制，擔(dān)負(fù)守護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、安全生產(chǎn)等工作主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣級政府“一把手”，卻對履行其相關(guān)職能的部門負(fù)責(zé)人缺乏有效的管理手段，形成了縣級政府對部門監(jiān)管上的“真空”，出現(xiàn)了“看得見的管不住，管得住的看不見”的怪現(xiàn)象，在一定程度上也容易滋生腐敗。

(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊交叉，政府職能得不到充分發(fā)揮?？h級一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、職能交叉，工作上多頭管理，遇到責(zé)任相互推，碰到好處互不讓。據(jù)了解，移民搬遷工作，發(fā)計局管生態(tài)移民、扶貧局管扶貧移民、民政局管因災(zāi)移民，上面的項目、資金可以說是撒了“胡椒面”，不利于縣級政府整合項目、捆綁資金，集中財力為群眾辦大事、辦實事；食品藥品安全監(jiān)管，行政許可在衛(wèi)生局，執(zhí)法監(jiān)督在藥監(jiān)局，看似誰都管，實則無人管，出現(xiàn)了許可與監(jiān)管“兩張皮”現(xiàn)象；生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量技術(shù)規(guī)范工作，各行業(yè)、各部門都有各自的監(jiān)督執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法隊伍，造成了“政出多門、重復(fù)執(zhí)法”的惡果。

(三)政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，越位、缺位、錯位現(xiàn)象依然存在?？h級一些政府部門思想不解放，思維不超前，官老爺思想嚴(yán)重，該作為的不作為，不該作為的亂作為，攬了許多“不該管、管不了、管不好”的事情。整體轉(zhuǎn)為行業(yè)管理或事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)，有的還在不同程度上違法行使著行政執(zhí)法職能；一些政府職能部門缺乏應(yīng)有的宏觀調(diào)控手段，習(xí)慣于沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制下的那一套，對企事業(yè)單位不是主動服務(wù)，而是使用粗暴簡單的行政命令直接干預(yù)企事業(yè)發(fā)展。

(四)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，部門機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)受到一定影響。由于縣級政府可分配使用的行政編制過少，部門難以做到“因事設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，形成了下邊一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)上級部門幾個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)乃至幾個部門的工作任務(wù)，導(dǎo)致部門職能交叉、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢和忙閑不均等問題比較突出。此外，諸如衛(wèi)生局等政府工作部門內(nèi)部組建或掛靠了一些協(xié)會、學(xué)會、工會組織，其重大事項和活動基本由主管部門決定，缺乏應(yīng)有的獨立性、行業(yè)代表性，組織化、社會化程度進(jìn)展十分緩慢，一定程度影響了政府機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)。

(五)人事編制管理權(quán)缺失，造成行政效能得不到有效提高。縣級政府在機(jī)構(gòu)管理上，因受條條框框的制約，對那些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中職能弱化的部門想撤撤不掉，想強(qiáng)化的無法加強(qiáng)；只能是有想法、沒辦法，不利用行政資源的合理配置。同時，由于受歷史和客觀等諸多因素影響，縣級政府一些組成部門“退居二線”的領(lǐng)導(dǎo)不上班，轉(zhuǎn)任為主任科員，系統(tǒng)(局)黨委(支部)書記、紀(jì)委書記、工會主席等一大堆按有關(guān)規(guī)定設(shè)置的干部，大量占用了部門行政編制，導(dǎo)致許多部門“官多兵少”或編制飽和，這種臺帳上編制已滿，實際上干事的卻沒有編制的“特殊問題”存在，在一定程度上影響了縣級政府的執(zhí)行力和公信力。

三、深化縣級政府機(jī)構(gòu)改革思路與對策

縣級政府機(jī)構(gòu)改革要取得新成效，必須堅持“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，在保持改革政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，結(jié)合歷次改革中存在的突出問題，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步實施，抓重點、攻難點，大力推進(jìn)縣級政府機(jī)構(gòu)改革，以實現(xiàn)在職能轉(zhuǎn)變中創(chuàng)新縣級政府管理方式，在深化職能定位中解放生產(chǎn)力，在建設(shè)人民滿意的政府中發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)。具體應(yīng)著力做好五個方面：

(一)理順上下管理關(guān)系，合理配置事權(quán)財權(quán)。縣級政府機(jī)構(gòu)改革不是單兵突進(jìn)，涉及省(市)與縣事權(quán)、財權(quán)的配置。可適度加快“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革步伐，推進(jìn)“省直管縣”體制，賦予縣級政府更大的調(diào)控權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。在新體制下，省和市在投資上要將原來“歸口”下達(dá)項目資金計劃，逐步改為“切塊”下達(dá)給縣級政府，以給予縣級政府一定的資金分配調(diào)控權(quán)；將一些行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和直接為市場經(jīng)濟(jì)營造軟環(huán)境和服務(wù)的機(jī)構(gòu)管理權(quán)適度下放到縣，賦予縣級政府協(xié)調(diào)工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、稅務(wù)、電信、供電、銀行等中、省、市垂直管理部門的權(quán)力，促使這些部門更好地發(fā)揮職能作用。對列入縣級政府組成部門的國土、環(huán)保，要按照權(quán)責(zé)對等的要求，下劃縣級政府管理；為防止“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”后出現(xiàn)新的地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)的抬頭，可通過中省巡視制、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、目標(biāo)責(zé)任制考核等手段，加大對縣級政府行政行為的監(jiān)督管理。

(二)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高縣級政府執(zhí)行力和公信力。在改革中，應(yīng)按照“政事分開、政企分開、政資與市場中介組織分開”的要求，將縣級政府的主要職能界定為“培育市場經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)社會管理，搞好環(huán)境整治，維護(hù)社會穩(wěn)定”，將職責(zé)重點放到在縣域內(nèi)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、建設(shè)重點工程項目、優(yōu)化招商引資環(huán)境、加強(qiáng)社會治安管理、完善社會保障體系、維護(hù)社會公平正義、加大宏觀調(diào)控等方面上來，以逐步提高縣級政府公共服務(wù)能力和社會管理水平。在研究縣級政府職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制時，要堅持因地制宜原則，綜合考慮人口密度、地域面積、城鎮(zhèn)化程度和地域差異等因素，充分尊重采納縣級政府提出的合理化建議意見，不搞“一刀切”，做到制定的改革方案切合實際，便于操作。對可由社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展的工作職能，堅決下放給企業(yè)、事業(yè)單位或社會中介組織，走市場化和社會化道路。

(三)科學(xué)整合行政資源，實行大部門管理體制。改革時應(yīng)將工作重點放在整合機(jī)構(gòu)，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制上?？梢钥紤]把縣一級政府機(jī)構(gòu)分為兩類：一類是必設(shè)機(jī)構(gòu)，主要行使監(jiān)督管理職能，如公安、財政、審計等，實行上下對口；另一類是非必設(shè)機(jī)構(gòu)，可不與省市對口設(shè)置，按照一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，把職能相同或比較相近的部門加以整合，歸并成以一個部門為主管理的較大機(jī)構(gòu)，如大安全監(jiān)管體制、大農(nóng)業(yè)服務(wù)體系、大交通管理體制和住房—城鄉(xiāng)建設(shè)體系等，明確牽頭部門、分清主次責(zé)任，著力解決職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題。

(四)有效規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理配備編制數(shù)額。改革時可結(jié)合省、市兩級行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)范縣級政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步將行政編制直接分配到部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，達(dá)到機(jī)構(gòu)與編制、編制與崗位、崗位與人員相一致、相統(tǒng)一，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)與編制精細(xì)化管理，做到人員、崗位、編制的一一對應(yīng)，使那些“退居二線”不上班的“領(lǐng)導(dǎo)”、轉(zhuǎn)任為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主任科員和以各種理由不上班“一族”無“市場”，這樣既達(dá)到上下級部門間縱向一致，又達(dá)到各縣區(qū)間橫向統(tǒng)一，以便于上級機(jī)關(guān)對下級部門的管理和考核。

(五)積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中開展配套改革。改革是有成本的，推進(jìn)縣級政府行政機(jī)構(gòu)改革，必須財政兜底，建立多層次、多途徑分流富余人員的財政補(bǔ)償機(jī)制。要妥善安置分流人員，合理使用黨政人才，把政策性分流帶來的影響降到最小，以保持社會大局穩(wěn)定。還應(yīng)對部門設(shè)置的紀(jì)檢、工會和黨組織，考慮按黨政分設(shè)的要求，劃歸相應(yīng)口管理，不占用部門行政編制。同時，還要與事業(yè)單位分類改革配套進(jìn)行，以進(jìn)一步優(yōu)化事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)，讓富余分流人員積極投身到社會化、市場化的公益服務(wù)中去，以降低行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位運(yùn)行成本，最終達(dá)到配套改革的目的。

第二篇：如何進(jìn)一步深化縣級政府機(jī)構(gòu)改革

如何進(jìn)一步深化縣級政府機(jī)構(gòu)改革

王 昕 杰

(河南省社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，河南 鄭州 450002)

摘要：多年來的縣級政府機(jī)構(gòu)改革始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，其深層原因是：“全能政府”使政府職能無限擴(kuò)大；政府職能存在錯位、越位問題；干部人事制度不甚合理；監(jiān)督機(jī)制不健全；政績評價機(jī)制不科學(xué)。解決這一問題的根本出路在于：轉(zhuǎn)變政府職能；建立有限責(zé)任政府；理順黨政、政府之間以及政府部門之間的關(guān)系；科學(xué)確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員定編的依據(jù)；建立科學(xué)合理的考核評價體系；做好機(jī)構(gòu)改革的人員流動工作。關(guān)鍵詞：縣級機(jī)構(gòu)；改革；轉(zhuǎn)變政府職能

中圖分類號：D625文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003—0751(2005)04—0010—06 縣級政府機(jī)構(gòu)改革是機(jī)構(gòu)改革系統(tǒng)工程的重要一環(huán)。行政許可法的頒布實施，對政府職能轉(zhuǎn)變、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切實有效措施加快縣級政府機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步，是一個亟待解決的課題。

一、縣(市)級機(jī)構(gòu)改革存在的主要問題

第一，政府機(jī)構(gòu)規(guī)模臃腫，人員膨脹，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)失控，財政負(fù)擔(dān)過重。50多年來，黨和政府為建立和完善結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制進(jìn)行了堅持不懈的努力，先后進(jìn)行了大大小小12次機(jī)構(gòu)改革。每一次機(jī)構(gòu)改革，雖然都有一定的成效，但始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，涉及范圍最廣、難度最大的是縣（市）級政府，這不僅因為縣市級機(jī)構(gòu)是中國最基本的行政單元，縣級機(jī)構(gòu)是承上啟下、連接城市和農(nóng)村的關(guān)鍵層次和中間部門，還因為“在中國2800多個縣（市）中，有超過1/3的縣級政府面臨財政赤字?？梢哉f，全國多數(shù)縣的財政既是‘吃飯財政’，又是‘討飯財政’（向上級），甚至極少數(shù)已經(jīng)成為‘搶飯財政’（向農(nóng)民）?！雹購娜珖秶?，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口與鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財政的人口比例大約為30∶1②，有的縣為14∶1③?！皳?jù)有關(guān)部門對我國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個，其人員平均數(shù)58人，超過正常編制的2至3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達(dá)到290余人，超編嚴(yán)重?！雹?/p>

“小政府、大社會”的城市行政體制，曾一直是石獅市人的自豪，而現(xiàn)在的石獅市政府部門已由1988年建市時的11個增至18個。如果除去兼職，建市時的石獅市市委書記實際上是一正一副，而現(xiàn)在是一正四副五位書記，市長由一正三副增加到一正七副；建市時全市事業(yè)單位實有人數(shù)1421人，到目前已有各類事業(yè)單位264個，編制5747人。⑤根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，截至2004年，河南省110個縣（市）中，91個縣政府共有正副縣長724名，19個縣級市有正副市長168名，另外還有14名正縣級干部和助理縣市長，全省共有正副縣市長906名，平均每個縣市有正副縣市長8.146名，個別縣市達(dá)到13名，國家級貧困縣政府也有8—9名正副縣長。如果加上縣（市）委、縣（市）人大、縣（市）政協(xié)三大班子，縣（市）領(lǐng)導(dǎo)僅用車費(fèi)用，全省110個縣（市）全年需要支出1億元以上。

第二，黨政職能交叉重疊，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，黨委與政府幾乎管同樣的事，每一項工作黨委副書記或常委分管，政府有副縣（市）長主管。由于副職過多，平均一位副職只管兩三個局委，不可避免地造成“八多一低”，即會議多、講話多、文件多、陪會多、檢查多、領(lǐng)導(dǎo)小組多、內(nèi)耗多、行政費(fèi)用多，工作效率低。各類領(lǐng)導(dǎo)小組繁多，常設(shè)的有工業(yè)、農(nóng)村、計劃生育、扶貧開發(fā)、防汛抗旱指揮部等領(lǐng)導(dǎo)小組，臨時性的領(lǐng)導(dǎo)小組更多，幾乎是每開展一項工作都要成立一個領(lǐng)導(dǎo)小組，有一個縣成立的各種領(lǐng)導(dǎo)小組多達(dá)100多個。而每一領(lǐng)導(dǎo)小組都有黨政人大政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)成員參加。

政府下屬機(jī)構(gòu)職能重疊交叉問題也很嚴(yán)重。例如一個縣的政府機(jī)構(gòu)，工業(yè)管理方面除了經(jīng)貿(mào)委，還有中小企業(yè)局、有色工業(yè)局、煤炭局、工業(yè)區(qū)管委會、鉛業(yè)辦公室、行政性公司等部門；農(nóng)業(yè)管理方面除了農(nóng)業(yè)局，還有農(nóng)業(yè)開發(fā)辦公室、扶貧辦、煙草辦、煙草局、畜牧局、菌類辦公室等；水利管理方面除了水利局，還有某某水庫管理局、某某灌區(qū)管理局、某某河區(qū)移民局等；林業(yè)管理方面除了林業(yè)局，還有果品局等部門。在社會事務(wù)管理方面，交通運(yùn)輸由公安局、交通局、農(nóng)機(jī)局等部門多頭管理。由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多，下屬機(jī)構(gòu)多，政出多門，多頭管理，造成人員多、會議多、評比多、升級達(dá)標(biāo)多、經(jīng)費(fèi)開支多、辦事手續(xù)多、蓋章多、扯皮多、矛盾多，嚴(yán)重影響工作效率。

第三，政府職能錯位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。從政府與企業(yè)的關(guān)系看，政府還沒有完全從企業(yè)活動中超脫出來，行政干預(yù)在某些領(lǐng)域依然存在，仍然管了許多“不該管、管不了、管不好”的事情。政府對直接管理工業(yè)的部門實施撤銷或轉(zhuǎn)制行為帶有很濃厚的行政色彩，政府在投資、生產(chǎn)、銷售等方面還嚴(yán)重干預(yù)著企業(yè)行為。政府管得很苦，企業(yè)經(jīng)營得很累。有些縣級政府對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理陷得比較深，以至于哪些土地應(yīng)該種什么、怎么種，春播、夏管、秋收等基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都成為縣級政府職能范圍內(nèi)的事情。從政事關(guān)系看，一些事業(yè)單位履行大量的行政職能，有的局委有幾個事業(yè)單位。為精簡政府工作人員，不少地方在原政府部門下設(shè)事業(yè)單位，把相應(yīng)的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)放到這些單位，讓它們收費(fèi)養(yǎng)人。從政府與社會的關(guān)系看，政府放權(quán)不夠，中介機(jī)構(gòu)依附于政府部門，各種社會中介組織還不能真正適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要精力沒有有效放在發(fā)揮公共財政作用，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上，而是忙于應(yīng)對上級派下來的硬指標(biāo)工作，甚至亂收費(fèi)，亂攤派，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)村民主與法治建設(shè)進(jìn)程。

第四，管理層次較多，限制縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。省管市、市管縣，權(quán)力層層分割，利益層層分享，一些地級市政府對縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能產(chǎn)生帶動力和輻射力，而是依靠權(quán)力直接分享縣級政府利益，經(jīng)常與所轄縣、市爭項目、爭資金、爭資源，并擅自改變國家給予縣市政府的各種優(yōu)惠政策。比如在稅收方面，省政府定為2∶8分成，地市級政府則改為3∶7分成，其中1成被地市級政府截留。各種不必要的檢查、評比，浪費(fèi)了縣市政府的大量時間和財力，不僅不能有效促進(jìn)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反給縣市增加財政負(fù)擔(dān)，制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第五，行政審批法落實尚未到位。為適應(yīng)《行政許可法》的實施，各地都深化了審批制度改革，但仍保留有相當(dāng)數(shù)量的審批項目；雖然較普遍地建立了行政服務(wù)中心，對行政執(zhí)法、行政審批、行政收費(fèi)作了一些改進(jìn)，但多層執(zhí)法、多頭收費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在，有的辦審批手續(xù)，既要到“中心”辦理，又要到原單位辦理，反而還增加了工作難度。

二、“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹” 的深層原因分析

（一）“全能政府”使政府職能無限擴(kuò)大

在權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過計劃手段干預(yù)和操作社會生活的一切領(lǐng)域，成為全能政府。政府包攬一切，該管的管，不該管的也管，而該管的沒有盡到管理者應(yīng)盡的責(zé)任。政府的職能延伸到社會生活的各個方面，本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。經(jīng)濟(jì)管理職能、社會工作、行政管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能過多，管理過寬，勢必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu)，從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。隨著行政主體的發(fā)展和不斷變化，政府職能被不斷地進(jìn)行簡單的切割劃分和調(diào)劑配置，越切越細(xì)，越分越亂，切出來的“新”部分越來越多，職能越來越被人為放大，對設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來越強(qiáng)烈，這是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理

長期以來，我國政府機(jī)構(gòu)事實上存在著“能進(jìn)、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度，缺乏競爭的動力與壓力，也沒有嚴(yán)格的獎懲考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇機(jī)會就升級，一些虛職領(lǐng)導(dǎo)工作不管，待遇照常享受；政府機(jī)構(gòu)一有條件就升格，一開口子就增加職數(shù)，機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的地方，致使干部隊伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。使用和配置干部，不受約束，隨意性強(qiáng)，人為因素大，盡管有規(guī)定和要求，但總有融通的辦法，不去執(zhí)行，使規(guī)定形同虛設(shè)，不起作用。用誰不用誰，同一職位安排多少職數(shù)，沒有硬性的規(guī)定和要求。即使提錯了，超職數(shù)配備，也無人追究責(zé)任，即使追究也是大事化小，小事化了。不合理的干部人事制度，進(jìn)一步助長了跑官、買官、跑關(guān)系的社會惡習(xí)，也是造成機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不受約束的一個重要原因。

（三）監(jiān)督制約機(jī)制不健全

領(lǐng)導(dǎo)之所以能根據(jù)自己的好惡，憑主觀意向隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)，增加人員，任用干部，關(guān)鍵是缺乏公正嚴(yán)肅的約束與監(jiān)督機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制、人員安排沒有法律依據(jù)，缺乏硬約束、硬保障，也無有效的內(nèi)部制約機(jī)構(gòu)和失責(zé)后的懲治手段。干部任用條例雖然很好，但實踐中落實不到位，甚至走形變樣。組織部雖然內(nèi)設(shè)有監(jiān)督部門，但對領(lǐng)導(dǎo)往往不敢監(jiān)督，對一般干部又沒法監(jiān)督。這就使得機(jī)構(gòu)膨脹、人員超編問題在軟約束中得以蔓延。而財政撥付與支持則是隨機(jī)構(gòu)和人員的增多而增加，“僧”多則“粥”多，致使人浮于事，政府運(yùn)行成本增加。由于沒有通過財政硬約束來限制機(jī)構(gòu)和人員的增加，所有的政府部門都有增編、增員的愿望和要求。

（四）政績評價機(jī)制不科學(xué)

我國政府政績評價機(jī)制可以歸納為一種“只看產(chǎn)出，不看投入”的機(jī)制，也就是說，在評價某個政府行為時，考察的指標(biāo)僅僅是完成的結(jié)果，橫向縱向的對比，而忽略了為完成這個政府行為而進(jìn)行的投資。因此，這種政府政績評價機(jī)制極易造成某些政府部門為追求政績，盲目地擴(kuò)設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員。此外官本位思想根深蒂固，評價一個人往往以行政級別和學(xué)歷高低作為個人成就和事業(yè)的標(biāo)識，而政府機(jī)關(guān)要求增加編制、升級升格正好滿足了這種個人需求和社會標(biāo)識。同時，官本位思想還誘使大批人才涌向政府部門，加上各種關(guān)系網(wǎng)的縱橫交錯，迫使政府部門不斷因人設(shè)職、擴(kuò)大規(guī)模、提高規(guī)格、增加人員。

三、加快縣級機(jī)構(gòu)改革的幾點建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，打造有限責(zé)任政府

職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)改革的重要依據(jù)，只有分清職能和明確職能，才有可能對原有機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整和改革。過去，我們常把機(jī)構(gòu)改革看成機(jī)構(gòu)的撤銷、合并、調(diào)整等，似乎數(shù)量減少，機(jī)構(gòu)改革目的就達(dá)到了。因而往往追求“精簡機(jī)構(gòu)”、“縮減編制”的表層目標(biāo)，忽視了轉(zhuǎn)變政府職能這個基礎(chǔ)和根本。由于只裁并機(jī)構(gòu)，不轉(zhuǎn)變職能，過不多久，行使原來的職能的機(jī)構(gòu)又以老名目或新名義恢復(fù)，以至機(jī)構(gòu)惡性膨脹周而復(fù)始。為了避免重復(fù)走過去“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路，要深化機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵。

當(dāng)代的責(zé)任政府都是有限的責(zé)任政府，實現(xiàn)從“全能政府”向有限政府的轉(zhuǎn)變，是打造當(dāng)代責(zé)任政府的首要條件，也是推進(jìn)縣級機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。在總的原則上，縣級政府的職能與省級政府、中央政府有一致性，但作為貼近基層、貼近群眾、側(cè)重執(zhí)行的縣級地方政府，它的職能與省級政府和中央政府又存在明顯區(qū)別。不能簡單地把縣級政府職能等同于上級政府職能，縣級機(jī)構(gòu)設(shè)置也不能簡單地套用上級機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式。在我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織以后，在市場經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會的條件下，必須樹立科學(xué)的政府理念，適應(yīng)《行政許可法》的要求，建立有限政府、服務(wù)政府、誠信政府、廉潔政府、透明政府、法治政府。

溫家寶總理在十屆全國人大三次會議政府工作報告中明確指出：“加快轉(zhuǎn)變政府職能。進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業(yè)、市場和社會組織?！痹诋?dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，縣級有限政府的職能主要在于，一是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段糾正國內(nèi)市場的宏觀失控和微觀失靈，提高市場效率，政府對企業(yè)的管理主要是管好產(chǎn)業(yè)方向、外部環(huán)境和依法納稅，不再直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營行為。二是實行政事分開，重點是“收權(quán)”、“放事”，促進(jìn)事業(yè)單位的社會化進(jìn)程。將事業(yè)性單位承擔(dān)的行政職能劃歸政府，將政府機(jī)關(guān)承擔(dān)的一些輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性事務(wù)交給事業(yè)單位。改革對事業(yè)單位的投入體制，對公益性事業(yè)單位實行“政府主導(dǎo)”，財政全額撥款；對準(zhǔn)公益性事業(yè)單位實行政府扶持，財政差額撥款，差額部分實行市場調(diào)節(jié)；對經(jīng)營性事業(yè)單位實行“市場主導(dǎo)”，財政“斷奶”，推向市場。三是實行政社分開，分解政府機(jī)關(guān)、中介組織和市場機(jī)制的功能，各行其是、各負(fù)其責(zé)。凡是市場和社會可以自行調(diào)解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要積極培育和規(guī)劃社會中介組織，將各部門包攬的應(yīng)由社會自我管理的社會性事務(wù)，轉(zhuǎn)交社會中介組織。會計、審計、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)要與政府主管部門徹底脫鉤，變成為相對獨立的法人主體?？h市政府應(yīng)更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財力和物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上。

（二）理順“三種關(guān)系”，重新構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)框架 縣級政府機(jī)構(gòu)改革是一個巨大的社會系統(tǒng)工程，涉及方方面面、上上下下。推進(jìn)縣級政府機(jī)構(gòu)改革，要按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的原則，合理劃分職責(zé)權(quán)限，著力理順“三個關(guān)系”，切實解決職能交叉問題。

一是理順黨政關(guān)系。黨的組織不是政府，不是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)。機(jī)構(gòu)改革最終取得成功，必須堅持黨政分開的原則。中國要建成法治國家，執(zhí)政黨的執(zhí)政方式必須改革,執(zhí)政黨成員的干部任免程序應(yīng)當(dāng)在法律上有明確規(guī)定。對黨員干部的管理要遵循黨務(wù)程序。政務(wù)程序應(yīng)由法律明確規(guī)定。執(zhí)政黨推薦的干部的產(chǎn)生和罷免不得違反法定的政務(wù)程序和公務(wù)員制度。建議采取三個辦法解決黨政分開問題：一是從領(lǐng)導(dǎo)分工上解決。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，嚴(yán)格控制編制，在法律許可和環(huán)境需要的前提下，黨政領(lǐng)導(dǎo)實行合理兼職，分工不分家，分工不重疊，以解決分工交叉、職能不清、職數(shù)過多問題。二是從職能上解決。黨委主要是研究重大問題，即研究重大的方針政策，重大的改革措施，重大的發(fā)展規(guī)劃，重大的人事任免，重大的應(yīng)急事宜。大量的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等職能交由政府去履行。三是從機(jī)構(gòu)設(shè)置上解決。依據(jù)職能定機(jī)構(gòu)，結(jié)合職能的弱化、轉(zhuǎn)移、強(qiáng)化等不同情況，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并、調(diào)整。撤銷縣（市）委政府職能交叉重復(fù)的職能，對需要縣（市）委和政府部門共同承擔(dān)的職能以及職能相近的部門，可實行合署辦公或一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子、多塊牌子，以適應(yīng)當(dāng)前對上對外的工作需要?？h市委、縣市政府成立一個黨政綜合辦公室合署辦公，縣委辦、政府辦、黨史辦(地方志辦)、機(jī)要局、保密局、檔案局、政研室、信訪局等部門變成相應(yīng)內(nèi)設(shè)下屬科室；組織部、老干部局、編辦、縣(市)直黨委、人事勞動和社會保障局等合為一個部門；所有管理工業(yè)的機(jī)構(gòu)、部門合并為一個機(jī)構(gòu)，成立工業(yè)發(fā)展局，把經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、有色工業(yè)局、煤炭局等局委的管理職責(zé)交由工業(yè)發(fā)展局統(tǒng)一履行；農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作成立農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會，農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、農(nóng)業(yè)局、畜牧局、煙草局、扶貧辦、煙草辦、蔬菜辦、菌類辦等部門的職責(zé)統(tǒng)交由農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會履行；宣傳部、文明辦、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門成立文教衛(wèi)體委員會，內(nèi)設(shè)相應(yīng)科室；林業(yè)局、果品局合署辦公；水利局、庫區(qū)局、灌區(qū)局、移民局等合署辦公，內(nèi)設(shè)相應(yīng)科室，明確職責(zé)；民政局、宗教局、殘聯(lián)合署辦公；統(tǒng)戰(zhàn)部、臺辦、僑辦、工商聯(lián)等合并辦公，內(nèi)設(shè)相應(yīng)科室，明確分工和職責(zé)；政法委、綜合治理辦、610辦公室合署辦公，內(nèi)設(shè)相應(yīng)科室，明確職責(zé)；紀(jì)檢委、監(jiān)察局、糾風(fēng)辦、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)辦合署辦公，內(nèi)設(shè)相應(yīng)科室，明確職責(zé)。對于編制10名以內(nèi)的縣直單位，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)只設(shè)一正一副，30名以下的設(shè)一正二副，任務(wù)特別重的不得超過一正三副。同時要合理配備黨務(wù)干部。

二是理順各級政府之間的關(guān)系。省、地市政府要在過去分權(quán)改革的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)匕褭?quán)力下放給縣級政府，省、地市、縣市、鄉(xiāng)各級政府職能要進(jìn)行明確劃分。省級政府要切實履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會管理的職能，按照國家法律法規(guī)和方針政策，制定省際區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)造公平、公正和公開的競爭環(huán)境，維護(hù)市場秩序，打破地區(qū)條塊分割，解除主管部門與國有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，切實落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，深化企業(yè)改革，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。地市級政府必須逐步削弱其政府職能，以至取消本級政府，眼前主要是逐步管理從企業(yè)分離出來的社會事務(wù)，實行屬地管理，進(jìn)一步改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場秩序，搞好社會服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能。不再與縣市政府爭資源、爭資金、爭項目，不再巧立名目剝奪下級縣市政府利益，不再對下級縣市政府正常運(yùn)作進(jìn)行不必要的干涉，變領(lǐng)導(dǎo)為服務(wù)，真心實意地幫助下級縣市政府克服困難，解決問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治和法治建設(shè)，依法行政，規(guī)范管理，把主要工作職能放在搞好社會公共服務(wù)方面，只宜參與鄉(xiāng)域道路、水電、學(xué)校和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性投資，一般情況下不宜再以集體經(jīng)濟(jì)所有者名義參與競爭性的投資經(jīng)營活動。對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，變小鄉(xiāng)為大鄉(xiāng)，變小鎮(zhèn)為大鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)本著精簡、效能的原則，黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，黨委書記兼人大主席，一名副書記兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；各行政村也要采取合并的方式，變小村為大村，村兩委干部交叉任職，村支書也可兼村民組長，以減少鄉(xiāng)村兩級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?？h級政府職能要轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化。

三是理順政府部門之間的關(guān)系。相同或相近的職能應(yīng)交由一個部門承擔(dān)；必須由幾個機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)的工作，要明確分工，分清主次，確定牽頭部門，保持工作緊密銜接而又不相互重復(fù)。對調(diào)整、轉(zhuǎn)移、下放、取消的職能，都要以一定的方式固定下來，避免日后有人隨意改變。(三)科學(xué)確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員定編的依據(jù)

機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的確定，過去不少縣市是以各縣土地面積、人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政收入等狀況為依據(jù)。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前情況下，應(yīng)該以人均財力、人口和國土面積為依據(jù)。選定這一依據(jù)，將更適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和實際情況，有利于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力的發(fā)展。三種因素中，主要由人均財力來決定，人均財力應(yīng)占權(quán)重數(shù)值的50%，人口應(yīng)占40%，國土面積應(yīng)占10%。財力大，多設(shè)機(jī)構(gòu)和編制，財力小，少設(shè)機(jī)構(gòu)和編制。國土面積和人口決定公務(wù)的工作量，國土大人口多，工作難度大，情況復(fù)雜，公務(wù)工作量相對大些，反之則少。提出這一原則的本意是設(shè)置機(jī)構(gòu)和編制數(shù)要量力而行，要充分考慮當(dāng)?shù)氐某惺苣芰蛯嶋H需要，克服上下對應(yīng)、照抄照搬所帶來的消極后果，體現(xiàn)出每個縣市的個性和特色，也有利于從制度上克服隨意增編、增職的行為。同時，要加強(qiáng)編制法治化建設(shè)，規(guī)范各項管理制度，使編制管理有法可依，有章可循。徹底改變過去存在的個人、上級領(lǐng)導(dǎo)隨意規(guī)定的做法，防止減而復(fù)增，出現(xiàn)再度膨脹的現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)必須限定，大縣一正兩副三位書記，小縣一正一副兩位書記，正副縣（市）長不超過一正三副，省下派干部要占所下派縣（市）領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，否則，其下派和工作費(fèi)用由所屬單位全部支付。領(lǐng)導(dǎo)在政府各部門內(nèi)部，要通過嚴(yán)格規(guī)章制度和考核獎懲制度，規(guī)范行為，并大力推行電子政務(wù)，實現(xiàn)辦公自動化，提高工作效率。

選用干部除了考慮投入產(chǎn)出和成本外，必須堅定地以胡錦濤總書記提出的“四看”、“四不唯”為依據(jù)?！八目础奔粗饕礃I(yè)績，看品德，看知識，看能力；“四不唯”，即不唯學(xué)歷，不唯職稱，不唯資歷，不唯身份。這個科學(xué)的用人依據(jù)，是選人、用人價值觀的重大創(chuàng)新。我們必須遵循科學(xué)的用人依據(jù)，大膽改革和創(chuàng)新選用人制度，并確立正確的用人導(dǎo)向。

（四）做好機(jī)構(gòu)改革的人員分流工作

機(jī)構(gòu)改革，說到底是“人”的問題。搞好人員分流，是縣級機(jī)構(gòu)改革沖破“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈、走向成功的關(guān)鍵。通過機(jī)構(gòu)改革降低行政成本，是衡量機(jī)構(gòu)改革成果的基本尺度。行政成本的降低，很大程度上取決于人員分流的結(jié)果。過去機(jī)構(gòu)改革的人員分流模式，已不能適應(yīng)本輪機(jī)構(gòu)改革的要求和目的。人員分流既是縮小政府體積，精化行政機(jī)關(guān)隊伍的必經(jīng)過程，也是行政機(jī)關(guān)自身形象塑造，轉(zhuǎn)變職能，提高辦事效率的過程，更是行政機(jī)關(guān)干部合理流動、正確選位、人盡其能、才盡其用的過程。分流是行政人力資本資源重新配置的過程，而不是簡單縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模和裁減人員。通過行政人力資本要素的合理流動與重組，帶來或促進(jìn)行政人力資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，進(jìn)而創(chuàng)造出新的生產(chǎn)力。人員分流的目的是增效，通過分流提高行政人員素質(zhì)，最大限度調(diào)動和發(fā)揮行政人員的工作積極性和創(chuàng)造潛能，極大地提高工作效率，降低成本，因此在本質(zhì)上，它是一次人力資本能量的再開發(fā)。

按照這一思路和要求，人員分流的途徑和方式要多樣化，對不同的人員可采取不同的對策。對于各單位雇傭的臨時人員要堅決徹底清退；對于不占編制的正式人員，年齡較大或接近退休年齡的，可提前退休，享受正常退休待遇；其余人員采取買斷工齡的辦法推向社會。對占正式編制人員的分流，要加大分流力度，被分流人員不少于占編制人員的1/3。黨政群團(tuán)部門人員分流采取同一比例辦法進(jìn)行。上崗職數(shù)按2/3的比例設(shè)定，全員參與競爭上崗。參加工作滿30年以上或愿意提前退休的人員，可以提升兩級工資和一個行政級別，鼓勵分流人員提前退休；對競爭下崗者提倡領(lǐng)辦創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實體，原工資待遇原則上允許保留3—5年，3—5年后愿意重回單位工作的，有權(quán)重新通過新一輪競爭上崗；對3—5年后不愿回來者，買斷工齡，推向社會，與政府徹底脫鉤。其余人員可以到缺編的下屬事業(yè)單位或企業(yè)任職，到下屬事業(yè)單位或企業(yè)上班后，應(yīng)與原單位脫離一切關(guān)系。

分流后留下來的人必須是“精兵強(qiáng)將”，無論思想政治素質(zhì)，還是業(yè)務(wù)素質(zhì)都應(yīng)高，老、中、青搭配適當(dāng)，知識結(jié)構(gòu)、能力、經(jīng)驗各方面都適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

與此同時，還要做好分流人員的社會保障工作。社會保障是保證人員分流順利進(jìn)行和機(jī)關(guān)工作人員合理流動的基本條件，是化解機(jī)構(gòu)改革矛盾的緩沖器和吸納器。可實行五保(養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療和生育)合一、四位(機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)和農(nóng)村)一體等社會保險模式，這是機(jī)構(gòu)改革人員分流到位的有效保證。(五)建立科學(xué)合理的考核評價體系

建立科學(xué)合理的政府及其工作人員績效考核體系，是解決機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，提高政府工作績效的有效途徑。分工再明確，職責(zé)再清晰，若沒有科學(xué)的考核和檢驗，清晰的職責(zé)也不可能實實在在得到履行。到底該如何考核政府及其工作人員的工作績效？目前存在有很多難點，需要解決的問題很多。首先，要細(xì)化政府的職能定位，確定考核內(nèi)容，讓被考核者心中有數(shù)；要確定各考核指標(biāo)之間的關(guān)系；要量化基本工作、社會發(fā)展的各項指標(biāo)。其次，要明確考核的辦法和根據(jù)：要圍繞政府機(jī)關(guān)工作職能建立一套考評標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系；同時要廣泛吸引社會公眾的參與，人民群眾的滿意程度是衡量政府工作極其重要的指標(biāo)。

對政府工作人員的個人考核，要按德、勤、績、能全面考核要求，針對不同崗位、不同職責(zé)、不同任務(wù)，設(shè)計相應(yīng)考核指標(biāo)，科學(xué)確定考核權(quán)數(shù)，要以崗設(shè)職，以崗定責(zé)，真正實現(xiàn)崗位、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一。與此同時，還必須重視政府及其工作人員自律精神的培養(yǎng)。有限責(zé)任政府的打造，既要依靠外部條件的規(guī)定和約束，又要依靠自身素質(zhì)的提高和職業(yè)良心的自覺，知道自己應(yīng)該干什么以及怎么去干好。外在的規(guī)定和約束只是對不履行職責(zé)或不知道履行什么職責(zé)的政府和人員才有效力。一大批自覺、自律、長期內(nèi)練、善于學(xué)習(xí)、修養(yǎng)良好的國家公務(wù)員隊伍的形成，是合格的有限責(zé)任政府建立的必備條件。

①葉靜：《財政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。②參見韓?。骸锻七M(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)配套改革要有周密政策設(shè)計》，《財經(jīng)》2004年第20期。③參見林君：《貴在把握比較優(yōu)勢重在狠抓工作落實──關(guān)于白山“三農(nóng)”工作的初步實踐與思考》（2005年3月22日），http://004km.cn/ReadNews.asp?NewsID=3185.④李薇薇：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，平均超編2至3倍》，《中國青年報》2004年11月4日。⑤參見朱永紅：《福建省石獅市小政府不斷擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)精簡16年再回原點》，《新京報》2004年11月10日。

第三篇：級政府機(jī)構(gòu)改革評估報告

**市市級政府機(jī)構(gòu)改革評估情況匯報

**市機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室

2011年4月11日

**市政府機(jī)構(gòu)改革在省委省政府、市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省編委、省編辦的具體指導(dǎo)下，在各部門的大力支持和密切配合下，現(xiàn)已完成。根據(jù)省編委《轉(zhuǎn)發(fā)中央編委關(guān)于開展地方政府機(jī)構(gòu)改革評估的通知》（*機(jī)編?2010?5號）和《關(guān)于開展市縣政府機(jī)構(gòu)改革評估的通知》（*機(jī)編辦?2011?61號）要求，我們迅速開展了市、縣政府機(jī)構(gòu)改革評估工作。在中共**市委、市政府和市編委領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，我市按時完成了市級政府機(jī)構(gòu)改革自查評估工作，并依時按要求向省編委、省編辦提交了自查評估報告和政府機(jī)構(gòu)改革評估表?，F(xiàn)將有關(guān)情況匯報如下：

一、**市政府機(jī)構(gòu)改革自查評估工作開展情況

去年下半年，根據(jù)省編委《轉(zhuǎn)發(fā)中央編委關(guān)于開展地方政府機(jī)構(gòu)改革評估的通知》（*機(jī)編?2010?5號）要求，我們印發(fā)了《關(guān)于開展政府機(jī)構(gòu)改革評估的通知》（*市機(jī)編?2010?76號），在各縣（市、區(qū)）和市直各單位組織開展了政府機(jī)構(gòu)改革自查評估工作。今年2月28日至3月4日，市編辦組成兩個調(diào)研檢查組，對我市8個縣（市、區(qū)）的機(jī)構(gòu)編制重點工作開展了全面的督導(dǎo)檢查，就政府機(jī)構(gòu)改革評估工作開展了問卷調(diào)查和實地抽查，初步完成了縣（市、區(qū)）的政府機(jī)構(gòu)改革評估檢查工作。

3月下旬接到省編辦《關(guān)于開展市縣政府機(jī)構(gòu)改革評估的通知》以后，我市高度重視，就我市政府機(jī)構(gòu)改革關(guān)于自評、省評估組評估、交叉互評、縣對市的倒評、公眾評估等五項評估工作，制訂了《關(guān)于開展市、縣政府機(jī)構(gòu)改革評估的工作方案》，并按方案部署如期完成了如下工作：一是準(zhǔn)備好市縣級政府機(jī)構(gòu)改革自評報告、市縣（市、區(qū)）政府機(jī)構(gòu)改革評估表、制作印制政府機(jī)構(gòu)改革評估公告欄和問卷表三個材料；二是認(rèn)真籌備市政府機(jī)構(gòu)改革評估座談會、公眾訪問問卷評估活動二個活動，迎接省評估組評估檢查工作。

二、**市市級政府機(jī)構(gòu)改革基本情況

**市市級政府機(jī)構(gòu)改革從2009年11 月開始正式組織實施，至2010年4月底基本完成，政府各部門“三定”規(guī)定運(yùn)行平穩(wěn)，達(dá)到了預(yù)期目的，取得了明顯成效。改革后，市政府設(shè)臵工作部門32個，實現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)個數(shù)和現(xiàn)有行政事業(yè)編制總量兩個不突破（見附件《**市人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)臵表》）。

三、**市市級政府機(jī)構(gòu)改革主要做法

政府機(jī)構(gòu)改革工作是一件牽動經(jīng)濟(jì)社會全局的大事，是一項系統(tǒng)工程。面對新一輪市級政府機(jī)構(gòu)改革，我市高度重視，按照中央、省的部署和要求，精心組織，強(qiáng)化措施，規(guī)范操作，嚴(yán)肅紀(jì)律，力圖確保政府機(jī)構(gòu)改革工作健康、有序、扎實、穩(wěn)步推進(jìn)。經(jīng)過努力，較好地完成了政府機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，為我市推動綠色的經(jīng)濟(jì)崛起、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障。

在這次市級政府機(jī)構(gòu)改革中，我市緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這一主線，抓住政府機(jī)構(gòu)改革方案這一龍頭，重點做好三項工作：

一是抓方案制訂。從2008年下半年開始，我市機(jī)構(gòu)編制部門圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、理順職責(zé)關(guān)系等問題多次深入各部門進(jìn)行調(diào)查研究，形成了專題調(diào)研報告，明確以轉(zhuǎn)變職能為核心，以轉(zhuǎn)變思想觀念來促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，以整合資源來推動職能轉(zhuǎn)變，以發(fā)展社會中介組織來促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，以政府購買服務(wù)來提供職能轉(zhuǎn)變，努力推動政府機(jī)構(gòu)改革，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供體制機(jī)制保障，從而為制定機(jī)構(gòu)改革方案、實施意見、配套政策和做好部門“三定”工作打下了堅實基礎(chǔ)。2009年3月份省委省政府出臺《廣東省市縣人民政府機(jī)構(gòu)改革意見》后，我市根據(jù)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，加強(qiáng)上下溝通，得到省編辦的大力支持，在前期充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合上級精神和**實際，從有利于**的發(fā)展、穩(wěn)定和服務(wù)市委市政府戰(zhàn)略決策部署出發(fā)，認(rèn)真貫徹積極穩(wěn)妥的工作方針，既有力推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合，嚴(yán)控機(jī)構(gòu)和人員編制，又積極開展民主協(xié)商，反復(fù)溝通、消化矛盾、減少震蕩，從而提高改革決策的科學(xué)化、民主化水平，通過幾易其稿形成方案初稿。我市方案初稿既在“大部制”改革方面有一定突破，又充分體現(xiàn)了**特色，由此實現(xiàn)了“三個一次性”，即一次性通過市編委會審議、一次性通過市委常委會審議、一次性通過省委省政府審批，最終形成《**市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》。同時，我們還擬定了《關(guān)于認(rèn)真做好市政府部門“三定”工作的意見》等一系列重要指導(dǎo)性文件，為全市政府機(jī)構(gòu)改革工作提供了有力的政策依據(jù)。

二是抓部署實施。2009年9月省編委批準(zhǔn)了我市市政府機(jī)構(gòu)改革方案。按照當(dāng)年底基本完成改革任務(wù)的時間要求，時間緊，任務(wù)重。為確保按時完成改革任務(wù)，我市及時召開動員會，市委副書記、市長作動員報告，并下發(fā)《**市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》和《關(guān)于認(rèn)真做好市政府部門“三定”工作的意見》等相關(guān)文件。同時，認(rèn)真組織“三定”工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范“三定”規(guī)定審批程序，按照“先易后難、分步實施、統(tǒng)籌兼顧、重點突破”的原則，分組審核工作部門“三定”規(guī)定。在整個改革過程中，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和市編委會高度重視，全程參與，靠前指揮，先后多次召開專題會議，認(rèn)真進(jìn)行研究部署。通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系，正確引導(dǎo)輿論，嚴(yán)肅改革紀(jì)律，嚴(yán)格工作程序和時間要求，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地完成了這次政府機(jī)構(gòu)改革任務(wù)。

三是抓整體聯(lián)動。政府機(jī)構(gòu)改革是一項系統(tǒng)工程。我市高度重視部門之間的整體配合。在市委、市政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)檢、組織、編制、人事、財政、審計、國有資產(chǎn)管理、檔案等部門密切配合，整體聯(lián)動，合力推進(jìn)。機(jī)構(gòu)改革之初，市機(jī)構(gòu)編制部門就和監(jiān)察、財政、人事、審計部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)明政

府機(jī)構(gòu)改革紀(jì)律的通知》，加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)改革的政治紀(jì)律、機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律、組織人事紀(jì)律、財經(jīng)紀(jì)律和保密檔案紀(jì)律，并與組織、檔案等部門溝通協(xié)商，推進(jìn)改革配套工作。正是由于相關(guān)部門的大力配合，從而保證了整個機(jī)構(gòu)改革工作的順利進(jìn)行。

四、**市市級政府機(jī)構(gòu)改革主要成效

與歷次機(jī)構(gòu)改革相比，這次政府機(jī)構(gòu)改革特色主題鮮明，呈現(xiàn)“兩大亮點”：一是政府職能得到明顯轉(zhuǎn)變，政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開得到進(jìn)一步推進(jìn)，從制度上進(jìn)一步凸顯了市場在資源配臵中的基礎(chǔ)性作用和公民與社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用；二是部門責(zé)任得到明顯加強(qiáng)，按照權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)的要求，在賦予部門職權(quán)的同時，明確了其相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

改革后，我市政府各部門運(yùn)行平穩(wěn)，政府機(jī)構(gòu)改革達(dá)到了預(yù)期目的，取得了明顯成效，主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)、理順職責(zé)關(guān)系、健全行政運(yùn)行機(jī)制等四個方面：

一是大力轉(zhuǎn)變政府職能。

轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的核心，是深化行政管理改革的突破口。

1、按照“對內(nèi)放寬、對外放開、對下放權(quán)”的原則，下放營業(yè)性演出活動審批、農(nóng)村村民住宅用地審批、林木種子生產(chǎn)許可證核發(fā)等9 項社會管理和經(jīng)濟(jì)管理審批權(quán)限給下級政府，涉及民族宗教、體育、文廣新聞、國土、民政、教育等6個部門；擴(kuò)大不跨地級市的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批、丁級測繪資質(zhì)核準(zhǔn)等 29項其他管理權(quán)限給下級政府，涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、公安等9個部門，發(fā)揮市場機(jī)制配制資源的基礎(chǔ)性作用；市水泥行業(yè)協(xié)會、市廣告協(xié)會等 7個社會組織與政府、財政供養(yǎng)事業(yè)單位脫鉤，減少政府微觀管理職能；強(qiáng)化城市功能組建市城市綜合管理局，將市市政公用事業(yè)管理局除供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理和指導(dǎo)城市公共客運(yùn)以外的職責(zé)劃入市城市綜合管理局。

2、著力深化行政審批制度改革，建立行政審批項目動態(tài)評估機(jī)制和新設(shè)定行政審批項目的審查論證機(jī)制，國土、人力資源和社會保障、衛(wèi)生、文廣新聞、交通運(yùn)輸、財政、城市綜合管理等7個部門取消行政許可事項11項,占原行政許可事項的5 %，現(xiàn)市政府決定保留行政許可事項175項；取消（不含調(diào)整為內(nèi)部管理事項）非行政許可的審批事項2項，占原非行政許可的審批事項8%；理順政府部門與社會組織的關(guān)系，創(chuàng)新社會組織參與社會公共管理和提供公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。

二是積極加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)。

強(qiáng)化“窗口”機(jī)構(gòu)直接服務(wù)，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國土等 28個工作部門共增加和加強(qiáng)了社會管理和公共服務(wù)方面的職責(zé)78項。設(shè)立了行政服務(wù)中心，重點領(lǐng)域、重要行業(yè)、民生環(huán)保的管理部門均進(jìn)駐行政服務(wù)中心，實行

“一站式”服務(wù)，規(guī)范部門對窗口的授權(quán)，凡能交窗口辦理的事項，全部由窗口直接辦理，不得另行受理，嚴(yán)禁多頭審批、雙軌運(yùn)行。健全“窗口”機(jī)構(gòu)辦事制度，公開辦事依據(jù)，簡化辦事流程，完善辦事制度。行政審批事項辦事流程簡化、辦事流程公開有199項，全部集中到行政服務(wù)中心，占全部審批事項的100%。推行政務(wù)公開，陽光政策，實現(xiàn)74項行政審批事項全過程網(wǎng)上辦理，占全部審批事項的37%。

三是切實理順職責(zé)關(guān)系。

堅持依法行政，合理界定部門權(quán)限。對職能交叉的問題，堅持一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，理順部門間職責(zé)關(guān)系14項，做到部門職責(zé)分工明確，管理范圍邊界清楚，便于充分發(fā)揮部門的積極性；對確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系，明確相互之間如何銜接，整合相同或相近職能的審批事項由一個部門為主管理15項；確需多部門審批的事項中有5項推行并聯(lián)審批，占全部審批事項3%。同時，建立健全政府部門間的協(xié)調(diào)配合和磋商機(jī)制，部門間建立協(xié)調(diào)機(jī)制14項，推進(jìn)政府高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。比如：組建市水務(wù)局，將市水利局的職責(zé)，以及市市政公用事業(yè)管理局供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理等職責(zé)整合劃入市水務(wù)局，解決了多龍治水、多頭監(jiān)管的問題；組建市交通運(yùn)輸局，將市交通局的職責(zé)，以及市市政公用事業(yè)管理局指導(dǎo)城市公共客運(yùn)的職責(zé)整合劃入市交通運(yùn)輸局，加強(qiáng)了統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展的職責(zé)；實現(xiàn)部門管理越位的退位，錯位的正位，缺位的補(bǔ)位。

四是努力完善行政運(yùn)行機(jī)制。

推行政府績效管理，安全生產(chǎn)監(jiān)督、統(tǒng)計、國土等 7個部門建立了20項落實部門責(zé)任的機(jī)制，建立了符合**實際的績效評估指標(biāo)體系，實行以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)績效管理，將評估結(jié)果與行政效能監(jiān)督，與干部使用、評優(yōu)、獎懲結(jié)合起來。健全行政監(jiān)督制約機(jī)制，在完善行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制方面采取了43項新舉措,形成人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。在“三定”規(guī)定印發(fā)后，抓緊組織實施，嚴(yán)格按照“三定”規(guī)定履行職責(zé)、設(shè)臵機(jī)構(gòu)、配備人員，做好定崗定員工作，38個部門按照“三定”規(guī)定設(shè)臵內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、加掛牌子、配臵職責(zé)。市環(huán)保局、市人社局、市水務(wù)局、市司法局、市經(jīng)信局、市扶貧局、市安監(jiān)局、市藥監(jiān)局、市教育局、市金融局、市衛(wèi)生局、市計育局等12個部門制定了“三定”規(guī)定職責(zé)細(xì)化分解方案。

這次改革較好地解決了影響我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制障礙，轉(zhuǎn)變了政府職能，優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步健全了政府責(zé)任體系，初步建立了符合我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的行政管理體制，推動了法制政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、廉潔政府的建設(shè)，為我市在新的歷史起點上推動綠色的經(jīng)濟(jì)崛起，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障。

我市政府機(jī)構(gòu)改革工作雖然取得一定成效。但是，與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制的要求相比，與省委、省政府和省編辦的要求相比，還有一定的差距。一是改革不夠配套。黨政機(jī)構(gòu)改革不同步，只改政府部

門不改黨委部門，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制資源配臵不夠優(yōu)化，難以全面達(dá)到“精簡、效能、統(tǒng)一”目的。政事、政企改革也不配套。事業(yè)單位分類改革滯后于政府機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)改革難以完全達(dá)到預(yù)期。二是仍然保留了部分過渡性事業(yè)編制。由于我市行政編制少，難以滿足正常的工作需要，這次清理議事協(xié)調(diào)實體性機(jī)構(gòu)時仍有少量事業(yè)編制無法消化。三是機(jī)構(gòu)編制反彈的壓力仍然存在，行政審批制度改革工作還需不斷深化，尤其是在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面，還有很多深層次的問題亟待研究解決。

今后，我們將以這次政府機(jī)構(gòu)改革為新的起點，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀的思想，認(rèn)真貫徹執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理的有關(guān)文件，做好改革后的配套工作，進(jìn)一步完善工作機(jī)制，切實加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，鞏固改革成果，為深化行政管理體制改革和事業(yè)單位分類改革打好基礎(chǔ)，不斷推進(jìn)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、法治型、廉潔型政府建設(shè)，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力和水平，為加快**綠色的經(jīng)濟(jì)崛起而不懈努力。

五、對深化行政體制改革的意見建議

一是加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革評估結(jié)果的運(yùn)用，進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革。建議通過這次評估，總結(jié)經(jīng)驗，及時研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，做深、做細(xì)、做實有關(guān)后續(xù)工作，切實把改革的各項要求落到實處，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革全過程的閉合管理，加快推動政府職能轉(zhuǎn)變，促使政府全面正確履行職能，逐步形成鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的長效管理機(jī)制，為進(jìn)一步深化改革奠定良好的基礎(chǔ)。

二是圍繞目標(biāo)要求，進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革。建議從加快廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度出發(fā)，根據(jù)各地所處經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的實際，加強(qiáng)統(tǒng)籌。一方面，圍繞加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展這一目標(biāo)，積極穩(wěn)妥處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，推進(jìn)行政管理體制改革和公共財政體制、行政審批制度等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革；另方面，緊扣構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制這一總要求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)這一政府職能定位，認(rèn)真把握不同改革任務(wù)的特點和難點，推進(jìn)政府“大部制”改革、富縣強(qiáng)鎮(zhèn)及簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革和事業(yè)單位分類改革與社會管理體制改革，著力轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效能，努力形成精簡、統(tǒng)一、效能的政府職責(zé)體系。

三是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，加快機(jī)構(gòu)編制法制化進(jìn)程。為解決機(jī)構(gòu)編制法規(guī)意識淡薄，機(jī)構(gòu)編制管理隨意性大，與機(jī)構(gòu)改革相配套的管理機(jī)制不夠健全等問題，建議抓緊推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法制化，盡快健全和完善與機(jī)構(gòu)改革相配套協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)編制長效管理機(jī)制，加快完善機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)體系建設(shè)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的后續(xù)管理，探索建立編制總量管理和有增有減的動態(tài)管理制度，健全機(jī)構(gòu)編制部門與組織、財政等相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合和制約機(jī)制，建立完善機(jī)構(gòu)編制實名制管理制度，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)信息化建設(shè)，強(qiáng)化加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查，進(jìn)一步鞏固和深化機(jī)構(gòu)改革成果，努力形成相對科學(xué)穩(wěn)定的政府組織機(jī)構(gòu)，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。

第四篇：關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的幾點思考

題目: 關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的幾點思考

改革開放的近30 年來, 中國的經(jīng)濟(jì)和社會獲得了快速的發(fā)展,社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化：公有制占據(jù)整個國家經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，形成了現(xiàn)在的公有制占據(jù)主導(dǎo)、非公有制經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)生；過去的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，也逐漸被打破，社會成員的結(jié)構(gòu)由過去的工農(nóng)兵，變成了現(xiàn)在各種社會身份、經(jīng)濟(jì)地位差異，企業(yè)主的出現(xiàn)、個體經(jīng)營者的產(chǎn)生、獨立職責(zé)者游離于社會任何組織的現(xiàn)象、沒有任何職業(yè)且生活無保障的人員大量涌現(xiàn)，使社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了徹底改變。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展，為了適應(yīng)國內(nèi)外的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在推進(jìn)政治體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革以及推進(jìn)民主政治方面進(jìn)行過不斷的改革。一是撤銷了適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門, 調(diào)整了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的政府職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置;二是在政企分開、政資分開、政社分開方面有明顯的進(jìn)展, 強(qiáng)化了政府宏觀管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能;三是編制法制化加強(qiáng), 普遍實行 “ 三定”方案;四是政務(wù)綜合管理邁出了新步伐, 如 2003 年組建的商務(wù)部;五是精簡了機(jī)構(gòu)和人員, 提高了行政效率。僅就政府機(jī)構(gòu)改革而言，改革開放后5次機(jī)構(gòu)改革。

應(yīng)當(dāng)說，由于種種原因，政府職能的轉(zhuǎn)換進(jìn)程相對較為緩慢----來自各級權(quán)力機(jī)構(gòu)的內(nèi)部抵觸，改革意味著利益的重新分配，一些機(jī)構(gòu)不愿意既得利益受到改變和影響，想方設(shè)法找出各種理由阻止機(jī)構(gòu)

的改變；傳統(tǒng)的管理方式留下的習(xí)慣的思維與行為方式的慣性，驅(qū)使著各級機(jī)關(guān)自覺不自覺地沿襲過去的行政行為；社會中介發(fā)展緩慢，導(dǎo)致社會與民眾自治能力的低下，一些中介應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)無法承擔(dān)，給各級政府機(jī)關(guān)不放權(quán)留下了廣泛的空間和充足的理由；市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變也相對起步較晚，為政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換的緩慢，提供了一個社會經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的理由；社會民眾的自我管理能力與意識的缺失，使得我們社會中的多數(shù)人，缺乏自我管理的能力，也不具備相應(yīng)的管理能力，有些問題不得不完全依賴和依靠政府管理，許多事情需要政府包辦代替；當(dāng)時的世界政治格局的變化，給我國帶來的負(fù)面影響，如何堅持社會主義道路，需要我們澄清理由與實踐中的許多問題，客觀上也影響了我國政府體制、政府職責(zé)轉(zhuǎn)換的進(jìn)程等等。

因此, 當(dāng)我們回顧改革開放后的 5 次政府機(jī)構(gòu)改革時卻發(fā)現(xiàn), 它們無法應(yīng)付社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了徹底改變情況下新的挑戰(zhàn)。因為它們有一個共同的特點, 即都是一種 “ 應(yīng)急式”被動式的改革。1982 年的機(jī)構(gòu)改革增設(shè)了國家體制改革委員會, 目的是要促進(jìn)體制改革;以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社, 是要鞏固包產(chǎn)到戶的成果。1988 年國務(wù)院新設(shè)立特區(qū)辦、版權(quán)局、專利局、環(huán)保局、技術(shù)監(jiān)督局、進(jìn)出口商品檢驗局, 是要適應(yīng)對外開放的需要;撤銷國家經(jīng)濟(jì)委員會是要為各級財政和國有企業(yè)的承包鋪平道路。1993 年, 將國家稅務(wù)局升格為總局, 新設(shè)立國家外匯管理局, 是要為稅制改革和匯率并軌奠定基礎(chǔ)。1998 年, 強(qiáng)化經(jīng)貿(mào)委的功能, 組建勞動和社會保障部, 是要加強(qiáng)應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)緊縮的能力。2003 年, 設(shè)立商務(wù)部是為了加入WTO的需要, 成立國資委是要進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)改革, 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。正是由于這種 “ 應(yīng)急式”的改革,缺乏首尾一致的明確思路, 機(jī)構(gòu)是分還是合、是上規(guī)格還是降規(guī)格、單獨設(shè)置還是內(nèi)設(shè)于某一部門以及職能的配置等, 都是服從于短期的政策目標(biāo), 從而使一些根本性問題長期得不到解決。這些問題主要表現(xiàn)在: 第一, 職能轉(zhuǎn)變沒有得到根本解決, 與 “ 小政府、大服務(wù)”的新的社會需求不相適應(yīng)。在漸進(jìn)式和政府主導(dǎo)型的改革過程中, 中國近30 年的政府戰(zhàn)略基本上是一個經(jīng)濟(jì) “ 趕超型”的戰(zhàn)略, 政府深深地介入了經(jīng)濟(jì)生活。它一方面促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展, 但也帶來了嚴(yán)重的后果, 出現(xiàn)了社會的非均衡發(fā)展, 導(dǎo)致公共服務(wù)和公共物品的缺失。兩大矛盾日益突出：一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。在 2006 年全國人大召開期間, 代表們討論的一個熱點話題是所謂新時期的 “ 三座大山”(即上學(xué)難、看病難和就業(yè)難)就是這種發(fā)展非均衡性的突出表現(xiàn)。也就是說, 時至今日,政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀粵]有得到根本解決, 政府管了很多不該管的事, 而該管的事卻沒有管好。下面的數(shù)據(jù) 可以較好地說明這一點。2002 年我國人均 GDP 水平接近1000 美元, 與英國、瑞典、芬蘭、丹麥、法國、德國等發(fā)達(dá)國家 1960 年的人均GDP 相近, 但該年我國社會保障支出水平占 GDP 的比重為 7.15%,與發(fā)達(dá)國家 1960 年普遍在 12.5%至 20.5%之間的支出水平有較大差距, 甚至低于當(dāng)時人均 GDP 僅 458 美元的日本(8.0%)。另一則數(shù)據(jù)顯示, 我國社會保障占財政支出的比例不足 15%, 而在不少發(fā)達(dá)國家, 如法國、丹麥、瑞典等國, 其社會保障總支出占公共總支出的比重超過 50%。國際經(jīng)驗說明, 當(dāng)一國人均 GDP 從 1000 美元向 3000 美元過渡時, 也就是該國公共需求快速擴(kuò)張時期, 這一時期需要的 是 “ 小政府、大服務(wù)” , 但根據(jù)零點研究咨詢集團(tuán)的調(diào)查顯示, 我國目前卻存在 “ 保障型公共產(chǎn)品總量短缺” , “ 文體娛樂等高層次需求的公共服務(wù)供給不足、服務(wù)水平不高” , “ 公共產(chǎn)品硬件供給不足” , “ 公共產(chǎn)品分配嚴(yán)重不均衡”幾個突出問題。

第二, 與第一點相聯(lián)系的政府部門的權(quán)力過大。在長期的計劃經(jīng)濟(jì)條件下所形成的高度集中的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，把觸角伸向了社會生活的方方面面，并通過政府部門對權(quán)力的分割而支配、控制著社會生活的各個領(lǐng)域，管了許多不該管，管不了，也管不好的事。尤其是在現(xiàn)行管理體制中，政府以國有資產(chǎn)所有者的身份去管理企業(yè)，造成了政府部門分兵把口行使企業(yè)董事會職能，特別是一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)行政部門還直接充當(dāng)大中型企業(yè)的“婆婆”，掌握著整個行業(yè)的企業(yè)管理大權(quán)。

在很多政府部門, 集決策、執(zhí)行和監(jiān)督于一體,擁有過多的資源配置權(quán)力, 由此造成部門主導(dǎo)的公共政策, 部門利益凌駕于公共利益之上, 進(jìn)而導(dǎo)致公共政策的變形和被扭曲, 甚至導(dǎo)致權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化。人們通常說的 “ 跑步(部)前(錢)進(jìn)”就是這種權(quán)力集中的一個注解。它會誘發(fā)創(chuàng)租和尋租活動, 使腐敗滋生和蔓延。某些政府部門或行業(yè)單位，憑借其行政特權(quán)通過合法與不合法的收費(fèi)，甚至采取不正當(dāng)?shù)氖侄嗡鳌⒛?、卡、要，為本部門、本單位人員的消費(fèi)而謀取經(jīng)濟(jì)收入。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于部門利益與個人利益交織在一起，使得一些部門和單位追求自身利益的愿望更加強(qiáng)烈，加之政府機(jī)構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)人員不斷增加，在財政經(jīng)費(fèi)不足的情況下，只有靠多收費(fèi)來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，從而加劇了利益的部門化，形成了政府部門爭吃企業(yè)飯的局面。近年來, 一些礦難和安全事故的頻繁發(fā)生, 以及國家藥監(jiān)局集體腐敗和其他管制失靈的事件不能不說與這種權(quán)力的集中有莫大的關(guān)聯(lián)。最終必將損害公共利益, 阻礙市場公平競爭環(huán)境的形成。

由于權(quán)力的部門化和利益的部門化，也引起了政策規(guī)制的部門化，把政策變成了維護(hù)本部門的權(quán)力、謀取本部門利益的手段，從而影響了政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)功能的有效發(fā)揮。例如，有的部門為了謀求本部門的利益，制訂出一些對本部門有利，而對別的部門甚至全局不利的政策，對企業(yè)、社會行使規(guī)制權(quán)力；有的部門對上級的政策采取為我所需的態(tài)度，搞“上有政策，下有對策”或只執(zhí)行對己有利的政策，不執(zhí)行對己不利的政策等等。

第三, 與第一、二點相聯(lián)系的是橫向部門劃分過細(xì), 職能交叉嚴(yán)重。大多數(shù)西方國家內(nèi)閣機(jī)構(gòu)或組成部門的設(shè)置都很精干, 除內(nèi)閣辦公室外, 一般在 12 至 19 個之間。而我國現(xiàn)在的國務(wù)院組成部門卻有28 個, 加上直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)等, 共有 66 個機(jī)構(gòu)部門。如農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部、委、局；在人力資源管理方面，勞動、人事、教育等部門職能交叉；在對外商投資、境外投資等方面，發(fā)改委負(fù)責(zé)項目核準(zhǔn)，商務(wù)部負(fù)責(zé)企業(yè)設(shè)立及合同核準(zhǔn)。其次，對于關(guān)系到大部分公眾利益、問題日益突出的食品、安全、藥品等監(jiān)管領(lǐng)域，職能交叉的狀況更為嚴(yán)重。如食品質(zhì)檢就由質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多個部門參與管理。實際上，近年不論是宏觀調(diào)控還是各類專項行動，決策部門多采用行政管理上“轟轟烈烈”的方式，十多個部門聯(lián)合下文、聯(lián)合行動已成常態(tài)，但最后往往互相推諉責(zé)任，誰都不負(fù)責(zé)?！皺?quán)責(zé)不明，導(dǎo)致問責(zé)無門?！?職能交叉導(dǎo)致的另一個后果是行政成本高，效率低下。2006年，我國財政的行政管理費(fèi)為7571.05億元，占政府財政支出的18.73％（不包括預(yù)算外行政事業(yè)費(fèi)），占GDP的3.59％。世界各國行政管理支出占財政支出的比重平均為15.6％左右，高收入國家為9.5％左右。

黨的十七大報告在部署行政管理體制改革中特別指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，為行政管理體制改革指明了方向。就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

據(jù)了解，目前制約我國改革攻堅的主要因素是利益集團(tuán)的掣肘和缺乏改革協(xié)調(diào)機(jī)制。決策、執(zhí)行不分，大大強(qiáng)化了部門利益。政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離?！按蟛恐啤备母锏乃悸?，必須厘清權(quán)力部門和執(zhí)行部門關(guān)系。如公共財政預(yù)算權(quán)、人事權(quán)等權(quán)“回歸”人大常委會，政府部門只管執(zhí)行。把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)交給企事業(yè)單位和市場中介組織。凡是市場機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項，凡是行業(yè)組織通過自律能夠解決的事項，除法律有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)都不應(yīng)干預(yù)。實行“大部制”，如能做到不是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減，而是對行政權(quán)力進(jìn)行厘清并使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，將是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個新舉措。

第五篇：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問題思考

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，使其把工作重心轉(zhuǎn)到加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)上來，可以從根本上消除制約農(nóng)村發(fā)展的體制性障礙。這不僅是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、從源頭和制度上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一項根本措施，也是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保證，直接關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革的最終成敗，是農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵所在。

省委、省政府《關(guān)

于全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點的意見》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)：堅持轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的原則，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、廉潔高效的農(nóng)村基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜。要實現(xiàn)改革的目標(biāo)，需要解決的問題很多。有關(guān)專家認(rèn)為，各地在進(jìn)行改革時，必須注重轉(zhuǎn)變政府職能，妥善安置分流人員，加快農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，實行編制管理實名制。

《意見》要求，首先要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)改革，綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)，一般應(yīng)控制在3-4個以內(nèi)。嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般控制在5-9名，實行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一人兼。全面推行崗位目標(biāo)責(zé)任制。同時，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。推行政事分開，實行公益性職能和經(jīng)營性職能分開，大力整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所。綜合設(shè)置精干高效的公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)主要由財政保障。經(jīng)營性服務(wù)單位實行市場化運(yùn)作。按照國家規(guī)定加快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員社會保障制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再保留和設(shè)立自收自支事業(yè)單位。此外，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制實名制管理，在5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增；深化干部人事制度改革，堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位普遍實行競爭(競聘)上崗和“凡進(jìn)必考”制度，并妥善安置分流人員。

推進(jìn)鄉(xiāng)村區(qū)劃調(diào)整，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的延伸，是鞏固和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果的必然要求。根據(jù)《意見》，全省鄉(xiāng)村規(guī)模原則上定為：平原地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5萬人以上，行政村0.4萬人以上；丘陵地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3萬人以上，行政村0.3萬人以上；山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.5萬人以上，行政村0.15萬人以上。平原、丘陵、山區(qū)縣城人口分別為10萬、8萬和5萬人以上，中心鎮(zhèn)人口分別達(dá)到7萬、5萬和2萬人以上。