第一篇：我國農(nóng)民工社會保障缺失問題及對策

我國農(nóng)民工社會保障缺失問題及對策

摘要

農(nóng)民工是工作在城市里的“農(nóng)民”，社會保障權(quán)益的缺失已經(jīng)成為十分重要的問題。怎樣解決好農(nóng)民工的社會保障是關(guān)系著我國現(xiàn)代化建設(shè)和社會穩(wěn)定的重大問題。本文對農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了分析，提出了改善農(nóng)民工社會保障的建議和措施。

全文分五部分：

第一部分，是本文的鋪墊，說明造成了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移原因。著重闡明：我國城市農(nóng)民工的數(shù)量及流動范圍。

第二部分，論述了農(nóng)民工社會保障缺失的現(xiàn)狀。著重闡明：失業(yè)保障的缺失、醫(yī)療保障的缺失、工傷保險制度的缺位、養(yǎng)老保險制度的缺位、生育保障的不足。

第三部分，論述了農(nóng)民工社會保障缺失的原因。著重闡明：戶籍、立法及農(nóng)民工自身的原因。

第四部分，論述了完善農(nóng)民工社會保障的政策建議。著重闡明：加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉(xiāng)差別；完善社會保障立法，使農(nóng)民工社會保障有法可依；加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民工樹立社會保障意識。

第五部分，著重闡明：政府應(yīng)當(dāng)通過制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個特殊群體的社會保障問題。

關(guān)鍵詞

農(nóng)民工 社會保障 問題 對策

一、引

言

我國二元經(jīng)濟(jì)制度向一元經(jīng)濟(jì)制度變遷的過程中勞動力市場的城鄉(xiāng) 統(tǒng)一與戶籍管理的城鄉(xiāng)分割的矛盾，造成了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。有關(guān)資料統(tǒng)計顯示，我國城市農(nóng)民工的數(shù)量1978年為3000萬(占農(nóng)村勞動力的10%)，1985年為7000萬(占20%)，2001年為17000萬(占35%)，2009年為15000萬(占35%)。從流動范圍看，縣內(nèi)流動占30.7%，省內(nèi)流動的占33.1%，省間流動的占36.2%。龐大的農(nóng)民工勞動力隊伍，為城市的建設(shè)發(fā)揮著巨大的作用，但是城市社會對這些人的采取的態(tài)度卻是“接納貢獻(xiàn)性”和“排斥參與性”的雙重態(tài)度。我國社會保障制度在失業(yè)保障、醫(yī)療保障、工傷保險、養(yǎng)老保險、生育保障等方面的準(zhǔn)入規(guī)則中都要求具有本地戶口。如此一來，農(nóng)民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動者平等的權(quán)益，他們生活在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。如何完善他們的社會保障就成為政府面臨的重大問題。

二、農(nóng)民工社會保障缺失的現(xiàn)狀

對于“農(nóng)民工”，許多學(xué)者給出了定義。劉家鑫（2002）認(rèn)為，“城市農(nóng)民工，指那些在城市從事非農(nóng)工種，而身份仍然是農(nóng)民的進(jìn)城務(wù)工人員?！标惞鹛m（2004）認(rèn)為，“城市農(nóng)民工，是指那些在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)，但其戶籍身份依然是農(nóng)民的勞動者?！敝芤鄦蹋?004）認(rèn)為，“農(nóng)民工是一個特殊群體，他們是在我國改革開放過程中出現(xiàn)的持有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者?！备爬ǖ貋碚f，關(guān)于農(nóng)民工的定義有三層含義：第一，從事非農(nóng)職業(yè)；第二，持有“農(nóng)業(yè)戶口”；第三，所從事職業(yè)的特點與其所持有戶口種類間的不一致性。他們是介于農(nóng)民和城市工人之間的一個特殊階層。有一種說法是：他們非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，是生活在城市的“邊緣人”（翟從海，2004）。

（一）失業(yè)保障的缺失。農(nóng)民工流入城市之后，城市并沒有給他們相應(yīng)的城市居民身份，他們是工作在城市中的農(nóng)民。由于他們不能獲得市民身份，他們的就業(yè)也就出現(xiàn)了許多困難。首先是農(nóng)民工與當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)機(jī)會的不平等，如一些城市制訂有關(guān)條例規(guī)定了限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)，而且近年來這種限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)的數(shù)目還有增加的趨勢。其次是就業(yè)待遇的不平等，如一些單位在簽定合同之前的適用期內(nèi)對農(nóng)民工強(qiáng)行收取數(shù)額可觀的“試用費”，并且在正式工作之后，農(nóng)民工的工資福利水平也都低于當(dāng)?shù)鼐用?。第三，進(jìn)城的農(nóng)民工由于種種限制多在非正規(guī)部門工作，即使是在正規(guī)部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業(yè)的風(fēng)險相當(dāng)大。當(dāng)遇到失業(yè)的情況時，擁有當(dāng)?shù)貞艨诘木用窨梢垣@得失業(yè)補(bǔ)助，但是不具有當(dāng)?shù)貞艨诘霓r(nóng)民工卻不能獲得，他們只能依靠自己以前的積蓄，或者親戚朋友的暫時性幫助來渡過難關(guān)。到萬不得已的時候，這些失業(yè)的農(nóng)民工只能離開城市回到家鄉(xiāng)（附錄2）。根據(jù)羅遐和夏淑梅（2007）的調(diào)查，在城市里有27.4%的農(nóng)民工有過失業(yè)的經(jīng)歷，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。

（二）醫(yī)療保障的缺失。農(nóng)民工進(jìn)城以后從事的多為純體力勞動的職業(yè)，工作環(huán)境的惡劣以及一些用人單位對該工種對勞動者健康的損壞情況的惡意隱瞞使得農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工期間生病的幾率非常高。另外，由于高昂的醫(yī)療費用，又使得農(nóng)民工在生病之后對進(jìn)醫(yī)院看病望而卻步。根據(jù)李強(qiáng)（2006）的調(diào)查，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工中，有36.4%的人在工作期間生過病，更有13.5%的農(nóng)民工在工作期間生病達(dá)三次以上。農(nóng)民工 生病之后，有40.7%的人花錢看病，看病的平均費用為885.46元，與這個數(shù)額形成鮮明反差的是，用人單位為他們支出的費用平均僅有72.3元，不足醫(yī)療費的1/12（附錄3）。對農(nóng)民工來說雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不僅需要支付巨額的醫(yī)療費用，被用人單位解雇也往往是隨之而來的事情。筆者對蘭州周邊建筑工地的農(nóng)民工進(jìn)行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認(rèn)一旦生病就意味著失業(yè)。與高額醫(yī)療費用形成反差的缺位的醫(yī)療保障使許多在進(jìn)城以后經(jīng)過幾年的努力已經(jīng)有了一筆可觀積蓄的農(nóng)民工往往因為一次生病而使自己生活狀況已經(jīng)有所改善的家庭又重新陷入貧困。這種情況導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)常處于貧困線的上下掙扎。

（三）工傷保險制度的缺位。由于農(nóng)民工的農(nóng)民身份，他們進(jìn)城以后受到當(dāng)?shù)鼐用窀鞣矫娴钠缫?，所以從事的行業(yè)多是一些非正規(guī)部門，這些部門并不為他們提供工傷保險。一些黑心的企業(yè)還迫使農(nóng)民工在簽訂勞動合同時加注“工作中出現(xiàn)意外后果由勞動者本人承擔(dān)”等類似的條款，農(nóng)民工的工傷保險基本處于空白狀態(tài)。筆者所在的蘭州市近期就發(fā)生過好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒有工傷保險，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。

（四）養(yǎng)老保險制度的缺位。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都是農(nóng)村的年輕勞動力，他們在城市里工作時，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養(yǎng)家中的老人等問題，很少考慮自身的養(yǎng)老問題。同時，由于我國養(yǎng)老保險體系覆蓋率低，還沒有建立起針對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工等靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險制度。汪澤英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 括個體戶在內(nèi)的1.7億靈活就業(yè)人員，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題由此可見一斑。

（五）生育保障的不足。農(nóng)民工在生育子女方面與具有當(dāng)?shù)貞艨诘木用褚簿哂泻艽蟛罹?。一方面，由于戶籍制度的制約，農(nóng)民工在生育后無法為自己的孩子申請當(dāng)?shù)貞艨?，成為一定意義上的“黑人”；另一方面，農(nóng)民工的工作單位不為農(nóng)民工提供生育保障，在生育后農(nóng)民工很可能會面臨解雇，遭受失業(yè)的威脅。除此之外，農(nóng)民工的子女在獲得社會福利等方面也與城鎮(zhèn)居民有著很大差距。

三、農(nóng)民工社會保障缺失的原因

1958年1月，我國政府以主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將我國公民依據(jù)其居住地劃分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口兩大類，限制農(nóng)民流入城市。改革開放以來農(nóng)村勞動力被允許進(jìn)城務(wù)工。由于二元的戶籍管理制度沒有根本改變，農(nóng)民工的權(quán)益得不到保障。

（一）戶籍原因。戶籍制度是造成農(nóng)民工社會保障缺失的首要原因。農(nóng)民工不因為他們在城市工作的現(xiàn)實而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉(xiāng)，即使有些農(nóng)民工事實上已經(jīng)在城市里安家了。作為一個限制人口流動的法規(guī)，《戶籍管理條例》確實在過去起到過一定的作用。但是隨著改革開放和城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場的形成，這個二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物已經(jīng)越來越成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。一元的勞動力市場和二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其附屬制度的沖突對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約已經(jīng)逐漸凸顯出來。但是現(xiàn)階段，我國的許多規(guī)定和政策都是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，諸如與住房、醫(yī)療、失業(yè)保險、義務(wù)教育等的對象都與該公民的 戶口有關(guān)。社會保障制度與戶口也存在著類似的關(guān)系，制約著農(nóng)民工被覆蓋進(jìn)社會保障體系。

戶籍制度對農(nóng)民工加入社會保障體系有以下兩個方面的影響。首先，農(nóng)民工之所以成為工作在城市里的農(nóng)民，是因為他們即使在城市里找到了工作，也還是不能改變自己戶口的種類，即不能順利使自己的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在城市工作的農(nóng)民工沒有當(dāng)?shù)貞艨?，自然無法在社會保障方面獲得與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤拇觯S多農(nóng)民工就因此被擋在了社會保障的大門之外。其次，戶籍制度不僅給農(nóng)民工加入城市的社會保障體系設(shè)臵了門檻，同時也使他們無法脫去“農(nóng)民”的烙印，在城市里工作時受到各方面的歧視。一方面，農(nóng)民工進(jìn)城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當(dāng)建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。農(nóng)民工處于這樣的工作崗位上（也有人成為非正規(guī)崗位），很難被社會保障體系所覆蓋。另一方面，即使農(nóng)民工可以在一些正規(guī)單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。農(nóng)民工幾乎全部是以“臨時工”或類似的身份出現(xiàn)在用人單位里，這樣一來，農(nóng)民工還是不能獲得與其他具有當(dāng)?shù)貞艨诘穆毠さ纳鐣Ｕ洗觥?/p>

（二）立法原因。我國目前對農(nóng)民工社會保障的立法還很不完善，導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障的缺失。從全國性的法規(guī)來看，對農(nóng)民工社會保障的規(guī)定數(shù)量很少，而且規(guī)定的十分籠統(tǒng)，可操作性很差。我國1991年頒布的最早涉及農(nóng)民工社會保障的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》對農(nóng)民工社會保障有比較具體的規(guī)定，但是包括的內(nèi)容卻很不全面?！秳趧臃ā奉C布以后，我國雖然對勞動的全國性立法增多了，但是在 適用范圍上卻對“職工”一詞沒有做過明確解釋，導(dǎo)致執(zhí)行過程中究竟是否將農(nóng)民工作為單位職工出現(xiàn)了空擋，許多單位在這一點上鉆了空子，把農(nóng)民工排除在單位職工之外，導(dǎo)致他們沒有被覆蓋在社會保障體系之內(nèi)。

從地方性的法規(guī)來看，各地對于農(nóng)民工社會保障的規(guī)定也差別很大。各省市中，確有一些地方規(guī)定對農(nóng)民工的社會保障做出了規(guī)定1，但大部分地方還沒有關(guān)于農(nóng)民工社會保障的規(guī)定。但是，在制訂了關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法規(guī)的省市中，農(nóng)民工社會保障的問題仍然很大程度上地存在。首先，這些規(guī)定在內(nèi)容方面都還不是十分完善，雖然規(guī)定農(nóng)民工可以享受一些險種的社會保障，但是與使農(nóng)民工和其他職工享受同等數(shù)量和水平的社會保障服務(wù)還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關(guān)于農(nóng)民工社會保障的標(biāo)準(zhǔn)不一致，而農(nóng)民工又是一個流動性很強(qiáng)的群體，這就為農(nóng)民工社會保障服務(wù)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移造成了障礙。第三，這些地方性法規(guī)效力的層次較低，很難從根本上保證農(nóng)民工社會保障權(quán)益的實現(xiàn)。

（三）農(nóng)民工的自身原因。除了制度上的原因之外，農(nóng)民工自身的一些原因也造成了他們社會保障缺失的現(xiàn)狀。首先參加社會保障的意識上的原因。在筆者對蘭州市一些建筑工地的調(diào)查中，一半以上的農(nóng)民工都表示不了解社會保障的具體內(nèi)容以及運(yùn)行機(jī)制。也有人認(rèn)為參加社會保障就是無息存款，不劃算。在這種認(rèn)識下，農(nóng)民工自然沒有了參加社會保障的動因，許多農(nóng)民工甚至對參加社會保障有抵觸情緒。其次是經(jīng)濟(jì) 1 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細(xì)則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細(xì)則》；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》；2002年，南京市頒布了《失業(yè)保險辦法》，上海市頒布了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》；2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的針對農(nóng)民工社會保障的法規(guī)中內(nèi)容最全面的。上的原因。農(nóng)民工處于城市勞動者的底層，他們進(jìn)城務(wù)工的目的就是能夠盡量多賺錢來養(yǎng)家糊口。他們的收入十分微薄，同時又有著十分沉重的家庭負(fù)擔(dān)，所以生活拮據(jù)。在這種情況下，他們就很難再負(fù)擔(dān)參加社會保障的費用了。蘭州市一些建筑工地，每月農(nóng)民工要將自己工資的50~70%寄回家里，40%左右的人由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)沒有考慮過。第三是心理上的原因。以醫(yī)療為例，進(jìn)城的農(nóng)民工多是農(nóng)村里的青壯年勞動力，他們認(rèn)為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現(xiàn)的突發(fā)性狀況。而一旦出現(xiàn)了疾病等突發(fā)性狀況，他們往往又采取消極的辦法應(yīng)對。根據(jù)李強(qiáng)（2001）的調(diào)查，大多數(shù)人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢看病的人群中，又有一大半的人不會選擇正規(guī)醫(yī)院治療，而是隨便找一些小診所進(jìn)行簡單的處理。

在農(nóng)民工自身的這種對社會保障消極對待的情況下，一些用人單位自然也就順?biāo)浦鄣夭粸檗r(nóng)民工辦理社會保障手續(xù)，再加上我國現(xiàn)行社會保障制度在監(jiān)督上的種種缺陷和漏洞，農(nóng)民工被排除在社會保障體系之外也就不足為奇了。

四、完善農(nóng)民工社會保障的政策建議

從上述討論可以看出，造成農(nóng)民工社會保障缺失的原因是多方面的。其中有客觀上制度方面的原因，也有農(nóng)民工自身主觀上的原因。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的一支強(qiáng)大的貢獻(xiàn)隊伍，又處于城鎮(zhèn)和農(nóng)村聯(lián)系紐帶上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實改善他們的社會保障狀況不論是對于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化還是保持社會穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。

（一）加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉(xiāng)差別。要改善農(nóng)民工的 社會保障狀況，首先要對我國現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉(xiāng)差別。戶籍制度經(jīng)過了近50年的歷史，它的負(fù)面作用也隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的改革而越來越明顯。

我國目前農(nóng)民工社會保障的缺失的現(xiàn)狀在很大程度上是由現(xiàn)行的戶籍制度造成的，農(nóng)民工進(jìn)城了，但卻無法取得“市民”身份，這就成為農(nóng)民工參加城市社會保障的“先天不足”。要改變農(nóng)民工的社會保障的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)從著力從以下幾個方面改革現(xiàn)行的戶籍制度。第一，放松管制，讓“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻降低。如前所述，戶籍制度使農(nóng)民工成為工作在城市里的“農(nóng)民”，繼而就不能獲得相應(yīng)的社會保障。要改變這一不利于農(nóng)民工的狀況，政府就應(yīng)當(dāng)放松當(dāng)前對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農(nóng)民能夠更自由地選擇城市戶口。鑒于農(nóng)民工工作的流動性較強(qiáng)，政府可以規(guī)定在某城市連續(xù)工作一定年限（如：3年）的農(nóng)民工可以轉(zhuǎn)為城市戶口，這樣就為農(nóng)民工參加社會保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”限制的同時，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。農(nóng)民工在城市里受到歧視的根本原因就是在現(xiàn)階段，“農(nóng)業(yè)戶口”在許多隱含利益（如：醫(yī)療、住房等）的分配方面都不及“非農(nóng)業(yè)戶口”。正因為持有“非農(nóng)業(yè)戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優(yōu)越感，才會對持有“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民工產(chǎn)生歧視的態(tài)度。國家應(yīng)當(dāng)通過各方面的改革措施消除這種隱含利益的不平衡，比如：政府可以投資改善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療狀況，提升農(nóng)村地區(qū)居民的福利設(shè)施等，逐漸消除城市農(nóng)民工所受到的歧視。1

當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻，還有利于城鄉(xiāng)一元勞動力市場的形成，根據(jù)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，進(jìn)而有利而就。過于急促的戶籍制度改革不僅將不利于上述結(jié)果的達(dá)成，更有可能產(chǎn)生負(fù)面影響。如果突然廢除戶籍制度，將會引致巨大的轉(zhuǎn)型成本（Transitional Costs），甚至?xí)斐删薮蟮纳鐣邮帯Ｋ?，戶籍制度的改革?yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，保證改革可能帶來的一些不良影響在可以控制的范圍之內(nèi)。另一方面，改革必然會觸動既得利益團(tuán)體，因此政府在改革過程中應(yīng)當(dāng)注意協(xié)調(diào)，使戶籍制度的改革能夠順利進(jìn)行。

（二）完善社會保障立法，使農(nóng)民工社會保障有法可依。對農(nóng)民工社會保障的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行完善是另外一項改善農(nóng)民工社會保障的措施。要建設(shè)社會主義法制社會，使各種行為有法可依使一個重要原則。健全的法規(guī)制度不僅確定了各種措施的行為規(guī)范，也使得各種措施的實施有了制度的保障。當(dāng)前我國還沒有在國家的水平上建立一部關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法律或規(guī)定，農(nóng)民工的社會保障就沒有了制度保證。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問題，同時由于各地情況不同，對農(nóng)民工社會保障的標(biāo)準(zhǔn)也不同，所以，在相對于全國性的農(nóng)民工社會保障問題時，這些法規(guī)就顯示出了“先天不足”。

因此，解決農(nóng)民工社會保障的當(dāng)務(wù)之急就是要建立一套完整統(tǒng)一的全國性法規(guī)對農(nóng)民工的社會保障進(jìn)行規(guī)定。這樣做的好處是：第一，全國性的法律法規(guī)效力層次高，適用范圍廣。有了一個全國性的法規(guī)規(guī)定農(nóng)民工的社會保障，農(nóng)民工的社會保障問題才會在一個高的層次上和更廣的范圍里得到保證，從而改變目前由地方性法規(guī)為主而造成的農(nóng)民工社會保障覆蓋區(qū)域狹窄的現(xiàn)狀，形成一個全國性的、全面的對農(nóng)民工的社會保障體系。第二，全國性統(tǒng)一的法規(guī)有利于建立一個統(tǒng)一的社會保 障標(biāo)準(zhǔn)，從而解決農(nóng)民工由于在各個就業(yè)地區(qū)之間轉(zhuǎn)移時由于各地標(biāo)準(zhǔn)不同而使社會保障轉(zhuǎn)移不便的缺點，保證農(nóng)民工社會保障參保的連續(xù)性。第三，全國性的法規(guī)還易于催生一個全國統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障管理系統(tǒng)，一方面方便管理，另一方面也節(jié)省機(jī)構(gòu)管理費用。

但是也應(yīng)當(dāng)看到，我國各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡，各地的收入水平和消費水平還有較大差距，如果在各地區(qū)適用同樣的保險賠付標(biāo)準(zhǔn)也是不合理的。這時所謂的“全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”就不應(yīng)是一個絕對量，而應(yīng)是一個指標(biāo)。拿失業(yè)保險來說，如果被保險者在收入水平和消費水平較低的地區(qū)加入保險，然后在收入水平和消費水平較高的地區(qū)失業(yè)，這時的最低保障就應(yīng)該按照“相同的生活水平”這個指標(biāo)來執(zhí)行，以保證農(nóng)民工在失業(yè)后能夠在收入水平和消費水平較高的地區(qū)生活下去。如果反過來，被保險者在收入水平和消費水平較高的地區(qū)加入保險，然后在收入水平和消費水平較低的地區(qū)失業(yè)，這時除了前述做法外，也可以允許被保險者把之前的保險費按存款帳戶銷戶的形式把現(xiàn)金帶入失業(yè)的地區(qū)。這樣也能夠避免可能出現(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)社會保障負(fù)擔(dān)惡性增加的狀況。另外，政府也應(yīng)該采取轉(zhuǎn)移支付等手段來保持社會保障基金的收支在各地間的平衡。

（三）加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民工樹立社會保障意識。政府除了為農(nóng)民工社會保障完善相關(guān)的制度之外，還應(yīng)當(dāng)針對農(nóng)民工參加社會保障意識不強(qiáng)的情況，多進(jìn)行社會保障方面的宣傳，加大社會保障知識的普及面。以制度保證社會保障的實施只能解決一些客觀的問題，而提高農(nóng)民工自我保護(hù)的意識，幫助他們樹立參加社會保障的意識則是從農(nóng)民 工的主觀上推動他們社會保障體系的完善。社會保障知識的普及工作首先要從農(nóng)民工的雇主方面做起，因為他們是直接同農(nóng)民工接觸的團(tuán)體。政府可以采取一些強(qiáng)制性的措施要求雇主承擔(dān)起對農(nóng)民工進(jìn)行社會保障知識的普及工作，并采取一些辦法對這項工作進(jìn)行考核。其次可以通過社區(qū)的一些組織，如居民委員會等，對本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民工進(jìn)行普及社會保障知識的宣講工作。另外，政府還可根據(jù)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工多是從事體力勞動等簡單勞動的特點，采取在農(nóng)民工比較集中的地區(qū)，如建筑工地、勞動力市場等的周圍樹立公益廣告牌的輔助措施。

可以看到，由于農(nóng)民工這個群體流動性很強(qiáng)，進(jìn)行社會保障知識的普及工作是一項巨大的工程。但是，農(nóng)民工同樣是社會主義勞動者，他們受雇于雇主，為企業(yè)創(chuàng)造利潤，為社會創(chuàng)造財富，為國家創(chuàng)造利稅，為我國的現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)著力量，所以，他們理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)被涵蓋在社會保障體系之中，忽視他們的社會保障將是對國家和社會不負(fù)責(zé)任的行為。

通過上述分析可以看出，完善農(nóng)民工的社會保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社會組織的力量。農(nóng)民工是城市中的弱勢群體，但也是一個很大的集體。做好他們的社會保障工作不僅體現(xiàn)著政府對他們的人道主義關(guān)懷，更重要的是體現(xiàn)出了公平原則，這對于我國現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行和社會安定和諧有著十分重大的意義。雖然當(dāng)前農(nóng)民工的社會保障問題比較突出，解決這個問題的起步也存在著一些困難，但作為一個高瞻遠(yuǎn)矚的政府，是不應(yīng)該忽視農(nóng)民工社會保障這個重大的問題的。

五、結(jié)

論

農(nóng)民工社會保障問題是一個關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行和社會穩(wěn)定的重大問題，是新一屆政府創(chuàng)建和諧社會目標(biāo)中不可或缺的一個子目標(biāo)。政府應(yīng)當(dāng)通過制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個特殊群體的社會保障問題，保證他們的權(quán)益受到法律和相關(guān)制度的保護(hù)，使他們平等地獲得城市職工所能獲得的社會保障服務(wù)。一些實際的例子顯示，相關(guān)的制度改革正在進(jìn)行之中，但是立法工作仍舊處于缺失狀態(tài)。參考文獻(xiàn)

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第二篇：我國農(nóng)民工社會保障問題研究

我國農(nóng)民工社會保障問題研究

08經(jīng)濟(jì)學(xué)（1）班張嘉琳 0810070169

摘要：改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市(鎮(zhèn))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。農(nóng)民工作為社會建設(shè)的新型生力軍，對我國社會有著深遠(yuǎn)影響，農(nóng)民工的社會保障問題也受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。將對近年來我國農(nóng)民工社會保障問題研究情況進(jìn)行簡單綜述。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；城鄉(xiāng)分割研究背景和意義

近年來，農(nóng)民工問題一直是社會各界關(guān)注的熱點話題。在學(xué)術(shù)界，對這一問題的研究也越來越多角度、多方面。其中農(nóng)民工社會保障問題尤為引人關(guān)注。

1.1 研究背景

(1)農(nóng)民工隊伍逐漸壯大，在城市建設(shè)中的作用日益凸顯。

據(jù)國務(wù)院研究室課題組調(diào)查報告顯示，目前我國農(nóng)民工總數(shù)大約為2億人。這一龐大的社會群體為中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了功勛卓著的巨大貢獻(xiàn)。有專家測算，農(nóng)民工每年給城里留下的增加值有一兩萬億，同時。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。每年可為農(nóng)村增加5000—6000億元收入。

(2)農(nóng)民工對尊重、平等和社會承認(rèn)的企盼與現(xiàn)實中不公平的社會待遇產(chǎn)生矛盾。

進(jìn)入21世紀(jì)，盡管追求經(jīng)濟(jì)改善仍然是農(nóng)民工流動的最大動因，但新一代的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工開始向往現(xiàn)代化的生活方式。他們對尊重、平等和社會承認(rèn)有更多的企盼。

農(nóng)民工對尊重和平等需求的增長與現(xiàn)實中不公平的社會待遇之間的矛盾日益顯現(xiàn)。

(3)農(nóng)民工保障問題引起經(jīng)濟(jì)界和政治界的關(guān)注。

農(nóng)民工的社會保障問題不僅是個重大的經(jīng)濟(jì)問題，還是一個重大的政治問題。在2009年的兩會上，農(nóng)民工的社會保障等權(quán)益問題的解決是代表和委員們關(guān)注和討論的重要議題，而且被寫進(jìn)了《政府工作報告》。農(nóng)民工就業(yè)、社會保障等問題事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局，解決農(nóng)民工問題是建設(shè)中國特色社會主義的戰(zhàn)略任務(wù)。

1.2 研究意義

基于上述背景。當(dāng)前認(rèn)真研究我國農(nóng)民工的社會保障問題具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

(1)理論意義。正確認(rèn)識農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀及存在的問題，對依據(jù)何種原則、理論建立農(nóng)民工社會保障制度的問題進(jìn)行深入探討，可以充實我國社會保障理論體系。

(2)現(xiàn)實意義。加快構(gòu)建農(nóng)民工的社會保障制度對我國的政治、社會、經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民工自身都有著重要的現(xiàn)實意義。在政治上，建立和完善農(nóng)民工社會保障制度符合構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，符合以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的要求。也是增強(qiáng)我國的法制建設(shè)、解決“三農(nóng)”問題、全面建設(shè)小康社會的需要；在社會上，有利于實現(xiàn)社會公平，緩解社會矛盾的激化，促進(jìn)社會安定有序的發(fā)展和社會順利轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)；在經(jīng)濟(jì)上。符合形成統(tǒng)一勞動力市場的需要，有利于鼓勵農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工。從而實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，有利于提高農(nóng)民工抗風(fēng)險能力。降低預(yù)防性儲蓄、促進(jìn)消費，對于拉動內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極意義；對于農(nóng)民工自身而言。完善農(nóng)民工社會保障制度有利于增強(qiáng)他們的社會穩(wěn)定感、消除他們的自卑心理，減輕他們的生活壓力，也是這個特殊群體的力量發(fā)展到一定程度的必然要求。國內(nèi)相關(guān)研究情況

國內(nèi)學(xué)術(shù)界也對農(nóng)民工的社會保障問題進(jìn)行了較深入地研究，取得了一些富有價值的研究成果，主要包括以下幾個方面：

(1)對目前我國農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀及原因的研究。

盧海元(2004)認(rèn)為城市農(nóng)民工人目前實際上處于社會保障的空白地帶；陳錫文(2004)認(rèn)為農(nóng)民工雖然進(jìn)城創(chuàng)造了財富，但大量農(nóng)民工都沒有社會保障；王文韜等(2004)通過調(diào)研后指出，面對農(nóng)民工社會保障的缺位及其對工傷、醫(yī)療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但效果難如人意。宮曉霞(2005)指出農(nóng)民工的正當(dāng)權(quán)益屢遭忽視，社會保險不容樂觀。

關(guān)于農(nóng)民工社會保障滯后的原因研究。原因主要有以下幾點；第一，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的根本原因，雖然根據(jù)憲法農(nóng)民工應(yīng)該享有社會保障權(quán)，但是缺乏具體的可操作法規(guī)(白鳳崢。2004)；第二，農(nóng)民工群體的社會邊緣性不利于其表達(dá)利益訴求，影響農(nóng)民工社會保障政策迅速、合理地制定(彭宅文，2006)；第三，用人單位不夠重視或因勞動力成本控制而推卸責(zé)任。農(nóng)民工缺乏自我保護(hù)意識，維權(quán)能力差，有些農(nóng)民工自己不想或不敢要求參加社會保險(王玉玫2003)；第四，地方政府和招商引資部門縱容企業(yè)不為農(nóng)民工參加社會保險，甚至把不參加社會保險作為吸引投資的優(yōu)惠政策(華迎放，2004)；第五，社會保障管理不能適應(yīng)農(nóng)民工參保的需要，缺少一個確保社會保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的管理機(jī)制(周亦喬，2004)；第六，農(nóng)民工社會保障問題背后隱藏著短工齡與長保障、工資低收入與社保高消費、高流動與小統(tǒng)籌、保障不足與保障。多余以及期收入與長遠(yuǎn)保障這五大矛盾(趙立航，2005)。

(2)有關(guān)建立農(nóng)民工社會保障模式的探討。

關(guān)于農(nóng)民工社會保障模式學(xué)術(shù)界還存在較大分歧和爭論。有學(xué)者認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不夠，為城市農(nóng)民工人建立社會保障會提高國內(nèi)企業(yè)的成本，會降低中國企業(yè)特別是勞動密集型企業(yè)在國際市場的競爭力。并且認(rèn)為土地就是農(nóng)民工的社會保障。因此不應(yīng)該業(yè)不必要將農(nóng)民工納入社會保障體系(陳平，2002)。更多的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將農(nóng)民工納入社會保障體系。總結(jié)起來。主要有以下四種觀點：

第一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民工社會保障歸人城鎮(zhèn)社會保障制度內(nèi)(張啟春，2003)。將農(nóng)民工納入城市社會保障系統(tǒng)是建立全國統(tǒng)一勞動力市場，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要(周畢芬、闞春萍，2004)。第二種觀點認(rèn)為農(nóng)民工應(yīng)納入到農(nóng)村社會保障體系中，建議外出務(wù)工的農(nóng)村人口參加戶籍所在地農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型合作醫(yī)療，如蘭春娣、任保平和楊立雄等。原因如下：(1)允許農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，會給城鎮(zhèn)社會保障體系造成巨大壓力。(2)如果建立新的農(nóng)民工社會保障體系，會形成與

城鎮(zhèn)職工社會保障體系、農(nóng)村社會保障體系并存的“三元格局”，形成所謂的農(nóng)民工階層，會帶來新的、更大的歧視。(3)只有“還鄉(xiāng)”才可以使農(nóng)民工求得生存再謀發(fā)展(楊立雄，2004)。

第三種觀點認(rèn)為應(yīng)建立專門為農(nóng)民工服務(wù)的社會保障體系。華迎放(2005)認(rèn)為農(nóng)民工社會保障制度模式選擇應(yīng)適應(yīng)不同就業(yè)狀況亞群體的情況；李迎生(2001)指出現(xiàn)階段應(yīng)推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”；羅遐(2003)認(rèn)為農(nóng)民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會保障制度。朱冬梅提出應(yīng)設(shè)計一套獨立的符合農(nóng)民工特點和需要的社會保險方案。

第四種觀點認(rèn)為應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的具體情況建立大范圍內(nèi)歸農(nóng)村社會保障體系管理而小范圍內(nèi)又有其特殊性的社會保障制度(藍(lán)春娣、任保平，2004)。清華大學(xué)人文學(xué)院李強(qiáng)教授通過分析城市農(nóng)民工社會保障方面存在的問題，建議采取多方力量參與，層層化解矛盾的對策，建立“三條保障線”。首先用工單位為受雇農(nóng)民工提供相應(yīng)的社會保障，第二條保障線是發(fā)揮勞務(wù)輸出地“勞動服務(wù)組織”的作用，第三條保障線是勞務(wù)輸入地城市建立“公共勞動”形式的流動人口最低生存保障體制。

另外，勞動保障部社會保險研究所的華迎放在《農(nóng)民工社會保障模式選擇》中分析評價了現(xiàn)行農(nóng)民工社會保障的兩種模式；一為廣東模式，即將農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)保障框架；一為上海模式，即單獨建立一套有別于城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度的保障辦法。他提出取上述兩種模式之長，即農(nóng)民工養(yǎng)老保險可考慮建立過渡性的個人賬戶，其他險種則進(jìn)人現(xiàn)行制度，保當(dāng)期，不承擔(dān)國企歷史債務(wù)。并從政策上建議國家盡快出臺農(nóng)民工社會保險問題指導(dǎo)性意見，以規(guī)范各地工作。王保真、王斌提出對農(nóng)民工社會保障可以實施土地?fù)Q保障的辦法，扶持農(nóng)民就業(yè)和參保，堅持統(tǒng)帳結(jié)合模式，優(yōu)先建立農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌和工傷保險機(jī)制。

(3)建立農(nóng)民工社會保障制度的對策。

第一，消除認(rèn)識誤區(qū)。政府不應(yīng)當(dāng)我借口來推卸和回避在農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)中所應(yīng)盡的責(zé)任，而且應(yīng)消除我國現(xiàn)有的社會保障體系和政策中存在的制度歧視(周亦喬，2004)。

第二，建立多層次的農(nóng)民工社會保障制度?？蓪⑥r(nóng)民工分成三類：一類是長期生活在城鎮(zhèn)并打算定居的，可將他們按富裕型農(nóng)村社會保障制度提供，使其享受較高級的福利型農(nóng)村社會保障待遇；一類是短期在城鎮(zhèn)生活的，需要建立一整套的配套措施來構(gòu)建其社會保障；一類是臨時在城鎮(zhèn)打工的，可將其納入相應(yīng)階段的農(nóng)村社會保障制度內(nèi)(藍(lán)春娣、任保平，2004)。

第三，完善立法和相應(yīng)司法保障措施，以明確保障對象、保障資金籌集、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障管理等方面的問題，同時加強(qiáng)農(nóng)民工社會保障組織建設(shè)，完善農(nóng)民工社會保障管理體制和監(jiān)督機(jī)制(周亦喬，2004)。同時，采取相互服務(wù)公司的形式，由農(nóng)民集資建立農(nóng)村勞務(wù)輸出公司。在這種公司中，農(nóng)民工既是客戶又是股東。作為客戶，他可以獲得公司為他提供的勞務(wù)信息等項服務(wù)；作為股東，他還可以分享公司的經(jīng)營成果，獲得分紅。國家給政策，簡化手續(xù)。減免稅費，鼓勵開辦此類公司。公司為農(nóng)民工提供培訓(xùn)、找工、維權(quán)、社保等服務(wù)，并以這些服務(wù)向用工單位或農(nóng)民工適當(dāng)收取服務(wù)或管理費用(趙立航，8006)。

第四，改革社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法。允許參保職工在轉(zhuǎn)移社會保險關(guān)系時，不僅轉(zhuǎn)移個人賬戶余額，而且也轉(zhuǎn)移與本人繳費對應(yīng)的社會統(tǒng)籌基金，統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移的數(shù)額為社平工資的一定比例，取消農(nóng)民工退保政策，對社會保險關(guān)系無法

轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶、保留社會保險關(guān)系，待其達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時再轉(zhuǎn)移或一次性退還本人(華迎放，2004)。此外，農(nóng)民工社會保障制度的建立。必須堅持分階段、逐步完善的基本原則。優(yōu)先解決突出的基本保障問題，當(dāng)務(wù)之急是建立必要的工傷保險及大病醫(yī)療等救助、補(bǔ)貼制度(鄭功成，2002~崔紅志。2003)。

(4)農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的意義。

建立農(nóng)民工社會保障制度具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)與社會意義。第一，政治意義：鄭功成等(2004)指出建立農(nóng)民工社會保障是政府著眼長遠(yuǎn)的要求。董理(2001)指出社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權(quán)利，建立農(nóng)民工社會保障是保障農(nóng)民工基本公民權(quán)的需要。第二，經(jīng)濟(jì)意義：王和、皮立波(2004)指出建立農(nóng)民工社會保障是新時期社會反貧困的重要舉措。農(nóng)民工作為農(nóng)村“精英分子”的身份和責(zé)任使得他們一旦發(fā)生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能因傷、因病而致貧甚至于返貧。袁志剛(2003)指出農(nóng)民工社會保障的建立可以提高農(nóng)民工抗風(fēng)險能力，降低預(yù)防性儲蓄、促進(jìn)消費，對于拉動內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極意義。第三，社會意義：羅志先(2005)認(rèn)為建立健全農(nóng)民工社會保障制度不僅是快速實現(xiàn)我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和提高城市化水平的需要，也是深化農(nóng)村改革的需要I它不僅有利于兼顧社會公平與經(jīng)濟(jì)效率，有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展，更是建設(shè)社會主義法治國家，構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，王濤等(2005)認(rèn)為城市農(nóng)民工的社會保障問題不僅關(guān)系其權(quán)益維護(hù)，也關(guān)系到我國農(nóng)村城市化進(jìn)程和全面建設(shè)小康社會的實現(xiàn)。

(5)有關(guān)農(nóng)民工社會保障問題的其他方面研究。

農(nóng)民工社會保障問題的有效解決是個較為復(fù)雜的問題，也有許多學(xué)者在某一方面進(jìn)行深入研究。如；張德明、代艷麗等從法律角度來審視當(dāng)前農(nóng)民工社會保障存在的問題及原因，進(jìn)而提出立法建議；喻均林等從政策角度，對農(nóng)民工的社會保障問題進(jìn)行分析并提出政策建議；李文琦等從推進(jìn)城鎮(zhèn)化角度。研究農(nóng)民工的社會保障問題。研究中存在的問題

從以上關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題的相關(guān)文獻(xiàn)資料來看，學(xué)者對農(nóng)民工社會保障問題進(jìn)行了大量卓有成效的研究，為國家相關(guān)政策的制定提供了極為寶貴的理論基礎(chǔ)和方法借鑒。但研究仍存在一些不足；

第一，農(nóng)民工的概念界定過窄。大多數(shù)學(xué)者都將研究對象集中于城市農(nóng)民工或被雇用農(nóng)民工身上，而忽略了同為農(nóng)民工但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的本地農(nóng)村務(wù)工人員及外來農(nóng)村務(wù)工人員，也忽略了農(nóng)民工群體中的自雇者、個體工商戶和其他靈活就業(yè)人員。

第二，研究在總體上還停留在問題的表面。對農(nóng)民工的現(xiàn)狀分析較多。缺乏對現(xiàn)象背后深層原因的分析。另外。對農(nóng)民工社會保障的未來發(fā)展?fàn)顩r或趨勢研究不夠，預(yù)測性研究很少。

第三，研究偏于籠統(tǒng)，分化和展開不夠。在解決農(nóng)民工的社會保障問題方面，所提的政策和措施還比較粗糙，沒有細(xì)化，可操作性不強(qiáng)。

第四，缺乏實證性的定量研究。已有的研究中，大部分屬于定性研究。如關(guān)于農(nóng)民工對社會保障的現(xiàn)實需求特征、農(nóng)民工個體對社會保障繳費的承受能力等。現(xiàn)有的研究還停留在定性分析上。缺乏第一手的調(diào)研資料，從而導(dǎo)致對農(nóng)民

工社會保障的現(xiàn)實狀況把握不準(zhǔn)，如對土地保障作用估計過高。因此研究結(jié)論、政策措施缺乏說服力與可行性。

第五，對于社會保障各方面的研究不均衡?，F(xiàn)有的研究過于偏重在社會保險等方面，對作為農(nóng)民工社會保障重要部分之一的社會救助和社會福利基本沒有涉及。

第六，對建立農(nóng)民工社會保障制度研究的條件和影響的講究不全面?，F(xiàn)有研究往往偏好強(qiáng)調(diào)我國建立農(nóng)民工社會保障制度的阻礙因素，而忽視對其有利條件的分析研究。對可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)研究不夠深入。大量研究圍繞著建立農(nóng)民工社會保障制度研究的必要性和意義，對建立農(nóng)民工社會保障制度可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)研究缺乏深入客觀分析。

第三篇：當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

內(nèi)容摘要 黨的十六屆四中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會，其中要務(wù)之一就是建立健全社會主義保障體系，當(dāng)前我國的社會保障體系還不很健全，社會保障制度還不夠完善，許多重要問題未取得共識，改革任務(wù)仍十分艱巨。最突出的問題主要表現(xiàn)在覆蓋面窄，繳費率高；收不抵支，資金缺口大；多頭管理、政出多門；責(zé)任不清、財政支持不夠;城鄉(xiāng)差別較大等方面。如何切實建立一個符合中國國情的社會保障體系，是需要我們認(rèn)真探討的問題。

關(guān)鍵詞 當(dāng)前 社會保障 問題 對策

我國社會保障實踐是一種轉(zhuǎn)型過程中的實踐，承擔(dān)了許多本不應(yīng)該由其制度本身承擔(dān)的功能。因此，在現(xiàn)階段對我國社會保障制度的設(shè)計理論進(jìn)行反思和調(diào)整，筆者認(rèn)為尤顯必要。本文將提出我國社會保障實踐存在的主要問題，分析社會保障改革面臨的新困境，最后對用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計給出對策建議，以期對變化中的我國社會保障改革實踐有所裨益。

一、我國社會保障實踐存在的主要問題

社會保障制度是一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的?穩(wěn)壓器?，社會保障制度已經(jīng)成為我國建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。我國從1949年著手建立新型社會保障制度以來，經(jīng)歷了創(chuàng)建、發(fā)展、癱瘓和改革四個階段的曲折前進(jìn)，目前已初步建立以?三條保障線?和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)社會保障體系；農(nóng)村社會保障事業(yè)也已取得較大進(jìn)展，救災(zāi)救濟(jì)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度等初步展開，我國社會保障體制改革已經(jīng)取得了顯著的成績。但是，在社會保障事業(yè)發(fā)展的同時，我國社會保障實踐還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

1、覆蓋面小、存在?綠島效應(yīng)?

社會保障本質(zhì)上要求能夠覆蓋到社會全體人員，如果社會上只有一部分人得到某個方面的保障，就會產(chǎn)生在社會保障理論上稱為?綠島效應(yīng)?的社會現(xiàn)象。而事實上我國社會保障不僅覆蓋面窄，而且覆蓋方式不合理。據(jù)統(tǒng)計，2003年年底，全國參加養(yǎng)老保險的社會成員約1.5億人；全國領(lǐng)取失業(yè)保險金的只有440萬人，僅占登記失業(yè)人員(770萬人)的57%；醫(yī)療保險的參保職工不到7000萬人，參保退休人員不到2500萬人，都大大低于實際應(yīng)參保人數(shù)(劉湘毅，2005)；而農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍甚至還由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。被征地農(nóng)民和農(nóng)民工是個龐大的群體，不僅絕對數(shù)很大，而且每年的增量也很大；據(jù)估計，目前被征地農(nóng)民有4000萬人，每年的增量約為200萬人左右，農(nóng)民工已超過1億人，每年增量保守估計也有400萬人左右。面對規(guī)模龐大的這一特殊 群體，社保改革和發(fā)展凸現(xiàn)制度創(chuàng)新與儲備嚴(yán)重不足(高書生，2005)。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當(dāng)于低收入國家的水平。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養(yǎng)老保險為例，享有養(yǎng)老保障的那部分職工領(lǐng)取的實際養(yǎng)老金占了工資水平的80%-90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況(魏杰等，2006)。

2、有效性不足、保障水平低

社會保障體系的基本目標(biāo)在于實現(xiàn)對需求者的有效保障，而我國社會保障水平過低制約了這一目標(biāo)的實現(xiàn)。我國對遠(yuǎn)期的社會保障力度進(jìn)行了限制，按計劃養(yǎng)老金目標(biāo)替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫(yī)療保險待遇從90%左右降至60%左右。失業(yè)保險等也存在著有效性不足的問題。在最低生活保障方面，雖然2002年底城鎮(zhèn)居民受助人口由1999年的266萬人增加到2065萬人，但因保障水平低，部分相對貧困的城鎮(zhèn)居民實際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費水平，且按當(dāng)時復(fù)利12%累計計息，至60歲退休后每月只能領(lǐng)取養(yǎng)老金額15元，這一保障力度顯然過低，不利于達(dá)到社會保障體系的有效性要求。

3、多頭管理、政出多門

目前，我國社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統(tǒng)一的管理體制。如養(yǎng)老保障問題，國企 職工歸勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)，公務(wù)員歸人事部門負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。由于眾多機(jī)構(gòu)共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協(xié)調(diào)、缺少綜合平衡，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進(jìn)程。同時，社會保障的社會化程度偏低，社會保障事項一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運(yùn)營由政府部門經(jīng)辦，還談不上按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，也還未實行真正的社會化管理。另外，社會保障基礎(chǔ)管理水平落后，統(tǒng)計數(shù)據(jù)虛假，容易導(dǎo)致決策失誤。

4、責(zé)任不清、財政支持不夠

鑒于社會保障的公共或半公共性質(zhì)，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內(nèi)容。但是我國財政對社會保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養(yǎng)老保險空賬運(yùn)行情況嚴(yán)重，根據(jù)財政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，到2004年底，全國養(yǎng)老保險空賬達(dá)到7000億元以上。如果空賬繼續(xù)維持，將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機(jī)。個人賬戶的做實，取決于?老人?和?中人?賬戶的資金來源。由于?老人?和?中人?在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤上繳給國家，當(dāng)職工生老病死時再由國家補(bǔ)償給勞動者?，F(xiàn)在實行新的養(yǎng)老保險制度，國家對這部分勞動者予以補(bǔ)償，在理論上是完全公平和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責(zé)任不清、財政并未真正到位等造成的。

5、立法滯后、體系不健全

社會保障制度是國家社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。我國社會保障法律體系不健全，缺少依法行政和有效監(jiān)督機(jī)制。雖然我國的《社會保障法》已經(jīng)出爐，但與之配套的實施細(xì)則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進(jìn)一步完善和實施。缺乏法律的依據(jù)和基礎(chǔ)，人們無法準(zhǔn)確把握國家在這種制度中所承擔(dān)的責(zé)任和個人可以期望的安全值，政府和民間也無從進(jìn)行合理分工并充分發(fā)揮各自的積極性。

6、基金監(jiān)管不到位、運(yùn)用低效

與財政投入不足并存的是社會保險基金高繳費率與低收繳率并存、各級政府社會保障財政責(zé)任模糊、社會保障資金預(yù)算軟約束、社會保險基金保值增值不理想四大突出難題。而且，目前我國參與社會保障基金管理的部門有多個，如財政、民政、勞動、人事部門等等，各部門對基金的管理渠道銜接不夠緊密，對基金的管理不夠?qū)I(yè)、對基金使用的監(jiān)管不到位，造成了社會保障基金集中和使用過程中管理混亂的局面。同時，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發(fā)生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的 極大損失，社保基金的安全性得不到保證，也阻礙了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。2006年9月，審計署對29個省區(qū)市和5個計劃單列市2005年三項保險基金的管理使用情況進(jìn)行了審計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額達(dá)到了71.35億元(其中1999年以前發(fā)生的有23.47億元，2000年以來發(fā)生的有47.88億元)。

二、我國社會保障改革面臨的新形勢

我國社會保障體系建設(shè)是典型的?舊城改造?工程，雖然我國總體上還處在前工業(yè)化發(fā)展階段，卻面臨著比西方后工業(yè)化國家還要優(yōu)厚的保險福利制度的改革任務(wù)；而且，社會保障改革還面臨如下嚴(yán)峻的新形勢：

1、就業(yè)問題

就業(yè)問題是長期困擾我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本問題，無論對個人還是家庭，就業(yè)是避免貧困和清除依賴的可靠途徑，就業(yè)是社會保障的基礎(chǔ)。近幾年中國就業(yè)格局變化明顯，非公有制經(jīng)濟(jì)已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業(yè)，傳統(tǒng)的以單位為對象的社保制度顯然不能適應(yīng)這種分散化、流動性強(qiáng)的就業(yè)格局。

2、社會問題

盡管有人認(rèn)為?在人口老齡化問題上所出現(xiàn)的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產(chǎn)生誤導(dǎo)，不得不引起重視和反思?、?中國人口老齡化并不可怕?(高中生，2005)，但老齡化是基金財務(wù)危機(jī)的主要因素，我國的老齡化速度比西 方國家更為嚴(yán)重卻是不爭的事實。我國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎匾殉^10%，按國際通行標(biāo)準(zhǔn)已進(jìn)入老齡化社會。我國還是一個發(fā)展中國家，老齡化提前到來，即是人們常說的?未富先老?。預(yù)計到本世紀(jì)30年代，我國老齡化將達(dá)到高峰，城鎮(zhèn)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)系數(shù)將大幅增加，醫(yī)療費用也會隨之加重。

3、遷移人口問題

有資料顯示，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的人口已達(dá)7000萬。未來十幾年，我國城鎮(zhèn)化率將以每年1個百分點的速度提高，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊完善農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障辦法，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度。

4、區(qū)域差別問題

我國先后經(jīng)歷沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地改造和中部崛起戰(zhàn)略，實際上反映的是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異，而這種區(qū)域差別是決定社會保障管理方式的主要客觀因素。在地區(qū)發(fā)展不平衡的情形下，國家出臺統(tǒng)一的社會保障政策更會遭遇地區(qū)發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)，從而對社會保障制度一體化構(gòu)成重大阻礙。

5、經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程問題

在加入世貿(mào)組織和參與全球化進(jìn)程的條件下，社會保障制度自身的穩(wěn)定性與采用社會保障措施來維系這個社會的穩(wěn)定性面臨著重大的挑戰(zhàn)。我國養(yǎng)老保險基金制的選擇和個人賬戶實賬制的推行，有可能因資本市場的全球化而受到影響。

三、用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計

在我國大力建設(shè)社會主義和諧社會的今天，社會保障制度設(shè)計更應(yīng)該以和諧社會理論做指導(dǎo)，系統(tǒng)、規(guī)范、周到地設(shè)計我國社會保障制度的保障目標(biāo)，認(rèn)真結(jié)合我國的社會保障國情，努力擴(kuò)大保障范圍，豐富社會保障的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，動態(tài)設(shè)計社會保障的推動進(jìn)程，切實保障基金安全并提高運(yùn)用效率。

1、設(shè)定多元化、兼顧社會與經(jīng)濟(jì)的保障目標(biāo)

多元化目標(biāo)，是指在設(shè)計社會保障制度時，既不能僅把其當(dāng)作一種經(jīng)濟(jì)制度來對待，又不能過分強(qiáng)調(diào)社保改革為國企改革服務(wù)，把社保改革搞成?閉環(huán)系統(tǒng)?。從人類社會的發(fā)展進(jìn)程及社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展進(jìn)程出發(fā)，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業(yè)到各國的正式制度安排，其發(fā)展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護(hù)社會穩(wěn)定、矯正?市場失靈?、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已經(jīng)進(jìn)入一個非常復(fù)雜的、不確定因素甚多且不太穩(wěn)定的時代。社會保障的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是成為全體國民走向共同富裕的重要路徑，并在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)自身的持續(xù)發(fā)展。其發(fā)揮作用主要表現(xiàn)在：社會目標(biāo)，促進(jìn)社會風(fēng)尚、倫理道德水平的提高，?倉稟實，而知禮儀；衣食足，而知榮辱。?適度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應(yīng)成為一個重要的設(shè)計指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，表現(xiàn)在既使經(jīng)濟(jì)增長保持一定的速度，又能促進(jìn)各種結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)杠桿 的作用。政治目標(biāo)，主要是保持社會的穩(wěn)定，平衡各個階層的利益。

總之，我國社會保障設(shè)計理論的目標(biāo)定位應(yīng)是兼顧社會性目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)；以社會安全穩(wěn)定為主，以經(jīng)濟(jì)效率為輔；公平優(yōu)先，兼顧效率。

2、體現(xiàn)社會保障制度設(shè)計的中國特色主要應(yīng)考慮：(1)國有企業(yè)因素。國有企業(yè)的關(guān)鍵問題在于失業(yè)人員的安臵與處理，必須考慮到國有企業(yè)職工的積累性貢獻(xiàn)與社會保障的欠賬問題，這是體現(xiàn)社會公平、保持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。

(2)城鄉(xiāng)差別因素。城鄉(xiāng)差別的核心是?三農(nóng)?問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的興旺、農(nóng)民的富裕是衡量我國現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)，社會保障制度可以在這方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(3)遷移人口因素。根據(jù)目前我國人口流動加快的趨勢，預(yù)計今后20年，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口量將可能達(dá)到3.3億人，另外高層次人才的流動將進(jìn)一步增多和加快，解決好這一群體的社會保障問題，將有利于促進(jìn)勞動力特別是人才在全國的流動，有利于我國現(xiàn)代化建設(shè)及和諧社會的形成。

(4)計劃生育因素。我國的計劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個大難題：養(yǎng)老問題。不遠(yuǎn)的將來，老人社會的沉重負(fù)擔(dān)是每一個社會保障理論工作者、政府管理者都必須面對的問題。

(5)傳統(tǒng)保障因素。傳統(tǒng)保障是一種以家庭保障為核心與重 點，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友接濟(jì)。其特色是在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期(年老、患病和傷殘等)，起著不可忽視的作用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的變化，探索傳統(tǒng)保障與現(xiàn)代保障的具體靈活結(jié)合模式，通過有效輿論措施強(qiáng)化對民族優(yōu)勢保障傳統(tǒng)的宣傳，使之成為現(xiàn)代社會保障的有效補(bǔ)充。

(6)地域差異因素。應(yīng)該充分考慮到沿海與內(nèi)地、東部與西部、老工業(yè)基地與新興產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異，從而設(shè)計出合理的社會保障體制，促進(jìn)地區(qū)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、堅持一元化標(biāo)準(zhǔn)，努力擴(kuò)大保障范圍和覆蓋面

所謂一元標(biāo)準(zhǔn)，即在全國各個地域、各種經(jīng)濟(jì)成分、各類經(jīng)濟(jì)差別地區(qū)、各個權(quán)力范圍內(nèi)，實行統(tǒng)一的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一表現(xiàn)在：

(1)城市與農(nóng)村統(tǒng)一。對全體公民實行平等的?國民待遇?，有步驟、有計劃地打破城鄉(xiāng)藩籬，不再對占全國人中2/3的農(nóng)民進(jìn)行歧視性的制度安排，否則我們永遠(yuǎn)只是?城市社會保障?，而不是真正意義上的?全國社會保障?。就目前而言，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導(dǎo)、鼓勵措施推行養(yǎng)老金計劃，關(guān)鍵是要確定合理的繳費比例，提高養(yǎng)老基金投資回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運(yùn)作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強(qiáng)制保險過渡。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地 區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實行農(nóng)村五保戶供應(yīng)制度，同時強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能，達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)條件后再實行養(yǎng)老金計劃。

(2)居民與遷移人口統(tǒng)一。要分批分步驟地將流動人口吸納進(jìn)城鎮(zhèn)社會保障體系，參與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、低保等社會保障體系。同時，也要考慮到這一群體流動性相對較強(qiáng)的特點，要保證已進(jìn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的流動人員賬戶的全國可轉(zhuǎn)移性，使他們始終處于社會保障體系之中。

(3)沿海與內(nèi)地統(tǒng)一。沿海與內(nèi)地在改革和發(fā)展過程中形成的經(jīng)濟(jì)差距，既有政策的原因，也有天然資源的原因，如果因此而拉開二者的社會保障水平差距，將無法促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步拉大二者之間的結(jié)構(gòu)性差距。

(4)中央與地方統(tǒng)一。中央與地方的保障水平差距，當(dāng)中央水平比地方高時，客觀上損害了中央政府的形象；而當(dāng)中央水平低于地方時，又會弱化中央的調(diào)控能力。

(5)公有與非公經(jīng)濟(jì)主體統(tǒng)一。一方面，公有制企業(yè)的社會保障費用繳納率低下，另一方面在支出時又以高于非公經(jīng)濟(jì)退休人員的水平發(fā)放。這一經(jīng)濟(jì)成分歧視政策給社會穩(wěn)定留下了隱患。

4、豐富社會保障結(jié)構(gòu)和資金籌集、實現(xiàn)方式

為彌補(bǔ)社會保障資金的不足，政府不僅應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動民間的資源以供社會保障之用，而且應(yīng)將非政府組織尤其是民間社 會公益組織看成是政府在社會保障領(lǐng)域中的合作伙伴。政府主管部門應(yīng)主動尋求資金來源多元化，發(fā)揮社會資金的力量，以填補(bǔ)各項社?；鹬锌召~運(yùn)行形成的空洞，逐步降低社?；疬\(yùn)行中的巨大風(fēng)險。相對于我國的社會保障發(fā)展水平，商業(yè)保險更是十分滯后，已經(jīng)從某種程度上延緩了社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，今后體系的設(shè)計應(yīng)考慮到社會保障與商業(yè)保險的協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，將商業(yè)保險的功能還給商業(yè)保險，通過商業(yè)保險補(bǔ)充社會保障功能的不足。也可以爭取聯(lián)合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障項目，甚至可以吸引國際保險基金進(jìn)入國內(nèi)市場，通過多渠道融資來建設(shè)我國社會保障體系。同時，政府可積極倡導(dǎo)社會捐助，設(shè)立各種公益性機(jī)構(gòu)推動社會捐助事業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的社會捐助活動給予政策優(yōu)惠，以進(jìn)一步充實社會保障基金，改善目前單位負(fù)擔(dān)過重的狀況，實現(xiàn)社會保障資金負(fù)擔(dān)比例的合理分配。

社會保障制度的運(yùn)作必須有資金的支持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項長久的制度安排，國家財政就要由現(xiàn)在的半到位發(fā)展為真正全面到位，包括中央財政要將社會保障投入增長機(jī)制固定比例化，地方財政要由不承擔(dān)或少承擔(dān)社會保障責(zé)任發(fā)展到財權(quán)與事權(quán)及社會保障責(zé)任的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實社會保障基金，例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實個人賬戶，也就是說將部分國 有資產(chǎn)從國家財政轉(zhuǎn)為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，可以考慮開征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等；發(fā)行用于社會保障的專項國債等。通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運(yùn)行。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上，必須強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任，對實行強(qiáng)制養(yǎng)老金計劃的，國家應(yīng)當(dāng)通過財政補(bǔ)貼的辦法對農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，以推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實施；對于不具備實行養(yǎng)老金計劃條件的，國家應(yīng)加大社會救濟(jì)的力度，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實現(xiàn)。

5、動態(tài)設(shè)計社會保障推動進(jìn)程

所謂動態(tài)設(shè)計，是指整個體系的設(shè)計應(yīng)具有相當(dāng)?shù)那罢靶耘c適應(yīng)度，針對不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期制定不同的社會保障措施。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、管理能力和技術(shù)支持手段薄弱的條件下，建設(shè)一個完善的社會保障體系需要一個艱苦的長期過程，這個過程大概需要30--50年，必須由近及遠(yuǎn)，由點到面，先易后難，逐步推進(jìn)。在不同經(jīng)濟(jì)體制的過渡期，為保持社會的穩(wěn)定，可以考慮采取混合制的社會保障體制、推行半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制支付。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展期，可以提倡效率優(yōu)先、兼顧公平，采用供款基準(zhǔn)制的社會保障體制、推行現(xiàn)收現(xiàn)付制支付。在經(jīng)濟(jì)的平衡期，考慮到收入差距的拉大，為促進(jìn)社會公平，可設(shè)計受益基準(zhǔn)制的社會保障體制、推行完全基金制，充分發(fā)揮社 會保障的再分配功能。

6、加強(qiáng)基金監(jiān)管，提高運(yùn)用效率

社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴(yán)厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能地使社會保障基金增值。要實現(xiàn)安全和效率的目標(biāo)，需要加強(qiáng)對社會保障基金的預(yù)、決算管理，每年的社保收支預(yù)算和決算須報同級人民代表大會批準(zhǔn)。各級各部門之間社保資金管理渠道要保持緊密銜接和通暢，對資金的管理應(yīng)選擇專業(yè)水平強(qiáng)、政治思想素質(zhì)高的人員，同時必須要有嚴(yán)密健全的資金監(jiān)管機(jī)制，對資金的收入應(yīng)一律上繳當(dāng)?shù)刎斦块T，設(shè)立專賬，每一項支出要有逐級審批，對于通過各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在銀行設(shè)立的社會保障基金專戶，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專門發(fā)放與管理，確保?？顚Ｓ煤突鸬谋Ｖ翟鲋?，提高資金使用效益；通過規(guī)范的制度來監(jiān)督社會保障資金的管理和使用，嚴(yán)格實行?收支兩條線?管理，防止擠占挪用，確保資金的安全。同時需要對社會保障基金進(jìn)行投資運(yùn)作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產(chǎn)。此外，應(yīng)當(dāng)采取組合投資的模式進(jìn)行投資，降低風(fēng)險，確保社會保障基金的安全和效率。

當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

指導(dǎo)教師: 姓 名:魏宇雨 專 業(yè): 日 期:2009年12月15

第四篇：對農(nóng)民工社會保障問題的調(diào)研對策

本文提要：

農(nóng)民工社會保障問題是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的關(guān)鍵問題之一，妥善解決農(nóng)民工社會保障問題是構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的政治任務(wù)。為促進(jìn)對農(nóng)民工社會保障問題的認(rèn)識，人力資源和社會保障農(nóng)民工社會保障專題組日前為本報提供了一份關(guān)于農(nóng)民工社會保障問題調(diào)研報告。

該報告以翔實的數(shù)據(jù)和權(quán)威的論證描述了農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀，以及各種導(dǎo)致農(nóng)民工參保難的主要原因，并對其進(jìn)行了透徹分析。同時，提出了解決農(nóng)民工社會保障問題的基本思路和政策建議。

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中重要的生力軍，是國家的寶貴資源，為我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。妥善解決農(nóng)民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和構(gòu)建和諧社會的政治任務(wù)。

農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀

(一)背景

目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。據(jù)原勞動和社會保障部快速調(diào)查和分析，2005年5月我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的規(guī)模約為1．2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為l億，跨省流動就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬(按照外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力80％進(jìn)入城鎮(zhèn)、50％跨省流動的假設(shè)估算)。

農(nóng)民工最顯著的特點是流動性大，不僅往返流動于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農(nóng)民工進(jìn)行著代際更替。農(nóng)民工總量一直保持不斷擴(kuò)大的趨勢，從農(nóng)民工就業(yè)類型看，有的屬于正規(guī)就業(yè)，相當(dāng)部分已成為企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)骨干，這些農(nóng)民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮(zhèn)工作和生活，但現(xiàn)在的城鎮(zhèn)公共服務(wù)系統(tǒng)仍不能做到平等對待；有的屬于靈活就業(yè)，工作極不穩(wěn)定，隨時可能返鄉(xiāng)。從就業(yè)的行業(yè)分布看，據(jù)原勞動和社會保障部統(tǒng)計，在第二產(chǎn)業(yè)中農(nóng)民工占全部從業(yè)人員的58％，其中在加工制造業(yè)中占68％，在建筑業(yè)中接近80％；第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農(nóng)民工占到52％以上。顯而易見，農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主力軍。

(二)現(xiàn)行社會保險制度沒有排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工

對于在用人單位正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工參加社會保障問題，雖然國家尚未為其建立專門的制度，但在《勞動法》實施后，進(jìn)入城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工原則上也同樣適用該法，應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險?？梢哉f，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，這部分人員參加各險種的通道是敞開的。

(三)農(nóng)民工參保率普遍偏低

1.養(yǎng)老保險?！秳趧臃ā泛?997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，以及2001年勞動保障部《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》，對農(nóng)民合同制工人參加基本養(yǎng)老保險作出了明確規(guī)定。

目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率為15％左右。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達(dá)到20％左右。

農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的形式主要有以下3種：

一是進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。多數(shù)地區(qū)規(guī)定農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工一樣，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，個別地區(qū)在繳費比例(費率)上有所差別。如浙江省實行“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的辦法，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系，參保企業(yè)和個人的繳費比例分別降至12％和4％。但農(nóng)民工參保率仍然很低，到2003年末全省實際參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工約150萬人，不到農(nóng)民工總數(shù)的20％。不僅參保率低，并且參保者中能夠達(dá)到15年以上繳費并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)更少。

二是實施新的農(nóng)民工專項保險制度。**市、**市為外來務(wù)工人員建立了綜合保險制度，包括了老年補(bǔ)貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫(yī)療三項保險待遇。**市要求凡用人單位使用的外來從業(yè)人員和無單位的外來從業(yè)人員，都要繳納綜合保險費(用人單位使用的外來從業(yè)人員由單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由自己繳納)。除外地施工企業(yè)外，綜合保險費率為12.5％，費基為上該市職工月平均工資的60％，其中的7％為養(yǎng)老補(bǔ)貼，總費率負(fù)擔(dān)僅為城鎮(zhèn)職工的l／4。綜合保險由勞動保障部門管理，商業(yè)保險公司運(yùn)作。**市的費率為20％；費基分成幾檔，從社平工資的60％到200％不等，可選擇；繳費由單位和個人共同承擔(dān)，且由勞動保障部門經(jīng)辦。農(nóng)民工專項保險費率相對較低，基金封閉管理，在當(dāng)?shù)赝菩邢鄬Ρ容^順利。

三是參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。據(jù)調(diào)查，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(現(xiàn)已基本改制為民營或股份制企業(yè)，下同)高度發(fā)達(dá)而著稱的蘇南地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工多為本地和外地的農(nóng)民工。這些職工大多數(shù)未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險，但本地農(nóng)民工參加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險，而外地農(nóng)民工則未參加任何保險。近年來，部分已參加農(nóng)保的本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工已經(jīng)并且正在由農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。山西省也于今年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民工納入了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的城鎮(zhèn)職工則進(jìn)入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度。

2.失業(yè)保險?！妒I(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險，與城鎮(zhèn)職工不同的是，對農(nóng)民合同制工

人，個人不繳費。單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，只要本單位已繳納失業(yè)保險費，即由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，向其支付一次性生活補(bǔ)助金。補(bǔ)助的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

當(dāng)前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農(nóng)民工參保繳費，農(nóng)民工本人不敢主張權(quán)利；二是農(nóng)民工流動性強(qiáng)，如果在一個單位工作不滿1年，按政策不能享受相關(guān)待遇，影響了參保積極性；三是農(nóng)民工流動方向不確定性強(qiáng)，在一些地區(qū)數(shù)量較大，時間上往往也很集中，如果轉(zhuǎn)移失業(yè)保險關(guān)系，經(jīng)辦工作難度很大。

3.醫(yī)療保險。在醫(yī)療保險政策上，國家允許農(nóng)民工與其他城鎮(zhèn)勞動者同樣參加基本醫(yī)療保險，并享受基本醫(yī)療保險待遇。按照1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，可以參加基本醫(yī)療保險。原勞動和社會保障部2003年和2004年分別印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》等文件，進(jìn)一步明確了農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的有關(guān)政策。一些外來務(wù)工人員較多的珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)，針對農(nóng)民工流動性大、管理困難以及參保積極性不高等問題，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，采取了兩種辦法促進(jìn)農(nóng)民工參保：一是針對外來工單獨實行住院醫(yī)療保險。如深圳市規(guī)定，由用人單位按本市上年底職工平均工資的1％繳費，單獨建立外來工住院醫(yī)療保險。目前，已有近100萬外來工參保。二是針對外來從業(yè)人員推行綜合社會保險。如前面所講**、**之例，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷捆綁式參保，解決外來從業(yè)人員的醫(yī)療保障問題。從全國范圍看，大多數(shù)農(nóng)民工還沒有參加醫(yī)療保險。平均參保率為10％左右。已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費用報銷，但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實際上也享受不到相應(yīng)的待遇。

4.工傷保險。按照《工傷保險條例》規(guī)定，各類用人單位都應(yīng)為其員工參加工傷保險，因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工依法都是工傷保險的覆蓋對象，在制度上、待遇上農(nóng)民工與城鎮(zhèn)勞動者享受完全同等的待遇，未受任何歧視。工傷保險費平均繳費率一般為職工工資總額的1％左右(不同行業(yè)因工傷保險費使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度即工傷風(fēng)險程度不同而確定的行業(yè)基準(zhǔn)費率有所不同，分為0．5％、1％、2％三類)，由用人單位繳納，農(nóng)民工個人不繳費。目前，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加工傷保險的人數(shù)為7000多萬人，其中已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險。隨著擴(kuò)面力度的加大，農(nóng)民工工傷保險權(quán)益將得到相應(yīng)的保障。

5.生育保險。目前，農(nóng)民工基本未參加生育保險。

除社會保險外，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系也只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，農(nóng)民工由于沒有在輸入地落戶，雖然與當(dāng)?shù)厝送瑯訛檩斎氲氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，卻享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業(yè)、疾病、意外傷害生活陷入困境時，往往孤立無助。

存在的主要問題及分析

目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險還存在比較突出的問題。其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有農(nóng)民工對現(xiàn)行制度缺乏信任，用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工(如門檻高、難轉(zhuǎn)移等)方面的問題。

(一)農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定導(dǎo)致參保困難

在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民工沒有穩(wěn)定工作。據(jù)原勞動和社會保障部調(diào)查，農(nóng)民工在一個單位工作以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面對工資低、勞動強(qiáng)度大，且受到不平等對待，為尋找更好工作機(jī)會，多數(shù)人頻繁流動。這一方面使經(jīng)辦的工作量倍增；另一方面，在農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移的情況下，增加了管理難度，凸現(xiàn)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要；此外，高流動性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。

(二)農(nóng)民工、用人單位和地方政府各有顧慮

農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮和擔(dān)心。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為15年，而農(nóng)民工流動頻繁，如果不能實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問題排除在外。所以農(nóng)民工在離開參保地時普遍不愿將錢放在社保機(jī)構(gòu)，一般都選擇退保。這實際反映出農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險制度的不了解和不信任。農(nóng)民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤，千方百計減少人工成本，主觀上也不愿為農(nóng)民工參加社會保險，強(qiáng)調(diào)企業(yè)技術(shù)含量低，產(chǎn)品附加值不高，只能維持低成本競爭，如果按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險辦法為農(nóng)民工繳納社會保險費，單位負(fù)擔(dān)過重，擔(dān)心會因此影響本企業(yè)的市場競爭力和經(jīng)濟(jì)效益。

一些地方政府對推進(jìn)農(nóng)民工參保也有顧慮，主要擔(dān)心繳費會影響本地的投資環(huán)境，把好不容易招商引資引來的資方嚇跑了，從而影響本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和為官一任的政績。

(三)社保制度門檻高、轉(zhuǎn)移難，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益難以保障

現(xiàn)行制度主要是針對城市原國企職工設(shè)計的，明顯不適合農(nóng)民工。主要表現(xiàn)在以下幾點。

1.費率過高。由于承擔(dān)國有企業(yè)歷史遺留問題的負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險費平均為工資總額的28％，個人繳費為11％，企業(yè)和農(nóng)民工個人普遍感到負(fù)擔(dān)太重。據(jù)原勞動和社會保障部抽樣調(diào)查，1998年全國制造業(yè)企業(yè)繳納的社會保險費相當(dāng)于人均工資總額的27.4％，占其人工成本的17.4％，而人工成本總額相當(dāng)于成本費用總額的12.9％。也就是說，企業(yè)參加社會保險將增加其總成本約2.24個百分點。由于費率過高，形成了高門檻，影響了單位和農(nóng)民工個人參保的積極性。

2.社會保險關(guān)系接續(xù)難。養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位(多為縣市級統(tǒng)籌)內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移政策以及管理手段不適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動的需要。農(nóng)民工流動性大，不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位，而且還經(jīng)?？绲赜蛄鲃樱约半A段性轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)。由于外來農(nóng)民工一般來自不發(fā)達(dá)地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度一般沒有建立，已經(jīng)建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養(yǎng)老保險個人賬戶難以轉(zhuǎn)回原籍，農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移困難。

3.退保實際上損害了農(nóng)民工權(quán)益。由于現(xiàn)行政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動時反復(fù)參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時也先退保、再參保。廣東省有的地區(qū)農(nóng)民工退保率達(dá)95％以上。退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受社會保障的對等權(quán)益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象。

農(nóng)民工社會保障的基本思路

農(nóng)民工的社會保障問題，歸根結(jié)底是在新形勢下重新調(diào)整國家、企業(yè)和農(nóng)民工個人三者之間利益關(guān)系的重大問題，也是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須面對的問題，應(yīng)及早加以研究解決。

(一)基本原則

1.適應(yīng)城鎮(zhèn)化、老齡化和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，將農(nóng)民工納入社會保險。將農(nóng)民工納入社會保障體系，一方面是由社會保障的公平屬性所決定的。我國憲法規(guī)定了公民的社會保障權(quán)利，勞動法規(guī)定勞動者享有社會保障權(quán)利，農(nóng)民工在用人單位與其他職工同樣勞動，作為勞動者也必然應(yīng)依法享有同樣的社會保障法定權(quán)利。另一方面，農(nóng)民工社會保障又不單純是保障問題，還涉及我國城鎮(zhèn)化和“三農(nóng)”問題。據(jù)有關(guān)專家估計，未來20年我國將進(jìn)入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)人口年均增長1個百分比點，約合1700萬人。但城鎮(zhèn)人口自然增長遠(yuǎn)達(dá)不到這個水平，需要大量吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，而農(nóng)民工是最有可能成為城鎮(zhèn)人口的潛在人群。如果農(nóng)民工長期游離于社會保障體系之外，根本不可能在城鎮(zhèn)穩(wěn)定下來，勢必影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其質(zhì)量，也不利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決。此外，隨著獨生子女政策的廣泛實行和農(nóng)村年輕一代向城鎮(zhèn)的遷移，農(nóng)村人口的老齡化和農(nóng)民的老年生活風(fēng)險明顯，農(nóng)民亟須相應(yīng)的保障措施化解老年風(fēng)險。將農(nóng)民工納入社會保險也有利于提升企業(yè)人力資本競爭力，穩(wěn)定生產(chǎn)技術(shù)骨干，確保人力資源的可持續(xù)供給。從現(xiàn)階段保持我國國際競爭力的角度看，許多用人單位主要通過壓低勞動成本(降低工資，減少社會保險費用等)參與國際競爭。但從中長期看，低成本優(yōu)勢不可能一直維持，長期壓低勞動成本，忽視人力資本投資，既不利于勞動者發(fā)展，也不利于企業(yè)提升競爭力，更不利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。

綜上所述，必須從城鎮(zhèn)化和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將農(nóng)民工納入社會保險，提供基本的社會保障。

2.保護(hù)農(nóng)民工利益，適應(yīng)流動的需要。目前，農(nóng)民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到保障有直接關(guān)系。深層次的問題在于，由于農(nóng)民工頻繁流動，單位和農(nóng)民工參保繳費后，社會保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和接續(xù)。因此，要吸引和促進(jìn)農(nóng)民工參保，制度設(shè)計必須適應(yīng)農(nóng)民工的高流動性。比如，通過保障當(dāng)期待遇或增強(qiáng)待遇的可攜帶性，保證其流動就業(yè)過程中的社會保障權(quán)益不受侵害；通過在農(nóng)民工社會保險制度設(shè)計中預(yù)留出“接口”，并與現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會保障制度有效對接，以利于保險關(guān)系的正常轉(zhuǎn)移與銜接。

3.著眼于更多人的參保，堅持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入。農(nóng)民工平均工資水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)在崗職工。據(jù)原勞動和社會保障部調(diào)查，安徽、河南兩省農(nóng)民工年均工資收入僅為6018元和4717元，與城鎮(zhèn)在崗職工平均工資之比分別為1：1.8和1：2.3。廣東省農(nóng)民工的月工資一般為800元，浙江省為600元，與當(dāng)?shù)氐钠骄べY差距更大。由于工資水平低，農(nóng)民工支付基本生活費用后，節(jié)余的工資收入再去支付建房、子女上學(xué)、贍養(yǎng)老人等急迫支出后，往往所剩無幾，因而本人參加社會保險的能力十分有限。因此，要兼顧農(nóng)民工對社會保障的迫切需求與現(xiàn)實能力。農(nóng)民工社會保障應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，堅持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入的原則，即實行低費率、低費基，同時農(nóng)民工個人盡量少繳或不繳費，其享受待遇標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)降低。

4.根據(jù)農(nóng)民工的保障需求與現(xiàn)實可能逐步推進(jìn)。在越來越多的農(nóng)民工脫離土地的情況下，他們在年老或生病后面臨喪失生活來源的風(fēng)險，也面臨工傷、職業(yè)病以及其他疾病等風(fēng)險，與其他職工同樣需要規(guī)避各種職業(yè)和社會風(fēng)險。但由于農(nóng)民工繳費能力較弱，國家的財力也還有限，因此，應(yīng)根據(jù)有關(guān)風(fēng)險對農(nóng)民工的危害程度，以及農(nóng)民工的自身需求，按照分類指導(dǎo)、分步推進(jìn)的原則，先解決農(nóng)民工迫切需要的保障需求，逐步解決農(nóng)民工的社會保障問題。

首先，應(yīng)盡快將農(nóng)民工納入工傷保險。從需求層面看，工傷保險應(yīng)是農(nóng)民工最緊迫的保障需求；從供給角度看，工傷保險平均費率不高(最高不超過工資總額的3％，一般為工資總額的1％)，且不需要個人繳費，又不存在關(guān)系接續(xù)問題，再加上工傷和職業(yè)病對農(nóng)民工本人、家庭和社會的重大影響，容易得到用人單位、農(nóng)民工個人和政府的高度重視和普遍接受。因此，應(yīng)優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險問題。

其次，加快建立農(nóng)民工的大病或住院保險。農(nóng)民工平均年齡較為年輕，小病發(fā)病率遠(yuǎn)低于社會平均水平，風(fēng)險較?。坏捎谑杖氲?，對大病風(fēng)險的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困，所謂“辛辛苦苦幾十年、一病回到解放前”的情況并不鮮見。因此，急需建立相應(yīng)的風(fēng)險化解機(jī)制。

再次，必須逐步解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題。農(nóng)民工年老時勞動能力普遍低下，不少人疾病纏身，在農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能日漸脆弱的情況下，面臨明顯的老年生活風(fēng)險。按照社會養(yǎng)老保險制度自身規(guī)律，建立養(yǎng)老保險制度越早成本越低，積累期一般需要20～30年的時間。據(jù)預(yù)測，2020～2030年我國將迎來老齡化高峰，屆時老齡人口比重將達(dá)到24％。這就給社會養(yǎng)老保險制度提供了必要的積累時間。同時，因時間有限，也意味著從現(xiàn)在開始，我們已進(jìn)入建立社會養(yǎng)老保險制度的“預(yù)警期”。因此，按照養(yǎng)老保險制度的基本規(guī)律，必須從現(xiàn)在起，因勢利導(dǎo)不失時機(jī)地著手解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題。

此外，農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)來到城市，面對疾病、失業(yè)、意外傷害等風(fēng)險時，極易陷入貧困，有的甚至面臨絕境。從建設(shè)和諧社會的角度出發(fā)，也有必要對農(nóng)民工提供臨時或應(yīng)急性的救助。

(二)制度選擇

關(guān)于農(nóng)民工社會保險的制度選擇——是進(jìn)入現(xiàn)行社會保險制度，還是單獨建立專門的個人賬戶保障制度?目前還存在不同的認(rèn)識和看法，需要進(jìn)行理性分析。

1.進(jìn)入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險制度。進(jìn)入現(xiàn)行制度的好處是企業(yè)之間、群體之間公平性較好；也有利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；同時，還有利于在全國范圍內(nèi)建立基本統(tǒng)一的社會保障制度。但缺點是，費率高，用人單位和農(nóng)民工難以接受；轉(zhuǎn)移困難，難以適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的需要；制度的透明度低，農(nóng)民工很難知道自己有多少權(quán)益，未來能享受多少待遇；農(nóng)民工參保后待遇享受問題難以解決；由于農(nóng)民工繳費基數(shù)低，一旦大量農(nóng)民工集中選擇繳費滿15年享受待遇，則難保持基金長期平衡，政府財政要為此承擔(dān)較大的責(zé)任。

2.單獨建立農(nóng)民工個人賬戶制度。為農(nóng)民工專門建立過渡性的個人賬戶制度，優(yōu)點是為農(nóng)民工提供了低費率的保障平臺，由于繳費較低，易為用人單位和農(nóng)民工本人所接受；賬戶權(quán)益可累計計算，農(nóng)民工看得見、摸得著，有利于調(diào)動其參保積極性；便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動需要不斷轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會保險關(guān)系的情況；待遇依據(jù)個人賬戶儲存額確定，政府只承擔(dān)有限責(zé)任。但也有缺陷：一是對現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度有影響。農(nóng)民工目前已占產(chǎn)業(yè)工人隊伍的一半以上，今后還會進(jìn)一步增多。如果他們單獨建立制度，不僅將來統(tǒng)一基本保險制度的難度加大，而且現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的贍養(yǎng)比會顯著上升，在一定時期內(nèi)將增加財政補(bǔ)貼的壓力，增加城保改革的成本。二是使用農(nóng)民工的企業(yè)和不用農(nóng)民工的企業(yè)之間、用農(nóng)民工數(shù)量多與少的企業(yè)之間、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民工之間難以公平競爭，不利于建立公平的市場競爭秩序。三是對農(nóng)民工實行低費率的參保政策，會使同樣在低端就業(yè)市場，又遠(yuǎn)沒有農(nóng)民工吃苦耐勞的城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員處于不利地位，影響城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)和再就業(yè)。四是不利于農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

3.傾向性意見。農(nóng)民工社會保險模式選擇是一個錯綜復(fù)雜的問題。在養(yǎng)老保險尚未實行全國統(tǒng)籌的情況下，很難用一種制度安排將所有的農(nóng)民工全部覆蓋進(jìn)來。鑒此，農(nóng)民工社會保險制度選擇應(yīng)充分考慮其群體細(xì)分情況，根據(jù)亞群體的不同就業(yè)狀況選擇相應(yīng)的保障制度。首先應(yīng)針對流動性較大的農(nóng)民工頻繁流動帶來的一系列困擾，解決權(quán)益累計、關(guān)系接續(xù)以及政府承擔(dān)無限責(zé)任等問題。對此，個人賬戶完全積累的養(yǎng)老保險制度對他們是有利的。其次，要適應(yīng)我國快速城鎮(zhèn)化和逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場的形勢，滿足部分穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工城市化的需要。對此，現(xiàn)行制度又有其優(yōu)勢。

綜上所述，應(yīng)取兩者之所長，對農(nóng)民工實行分層分類保障。即將穩(wěn)定就業(yè)(從事正規(guī)就業(yè)，建立勞動關(guān)系，以及事實勞動關(guān)系5年以上)的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險，同時改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇；對不穩(wěn)定就業(yè)(簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業(yè)的)的農(nóng)民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業(yè)保險按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行外，養(yǎng)老保險先建個人賬戶，不建社會統(tǒng)籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權(quán)益直接記入個人賬戶；醫(yī)療保險先建社會統(tǒng)籌，不建個人賬戶，實行低門檻、保大病、管當(dāng)期。但隨著我國社會保障制度的改革完善，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后，再考慮如何將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障體系的問題。

(三)農(nóng)民工社會保障目標(biāo)

1.對穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的保障目標(biāo)。對穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，結(jié)合完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度，其社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)是：

(1)通過強(qiáng)化征繳擴(kuò)大覆蓋面，努力實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

(2)完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。目前，由于養(yǎng)老、醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次低，接近退休年齡的人在工作變動之后，轉(zhuǎn)入地不愿接受其社會保險關(guān)系，需要對此作出全國統(tǒng)一的規(guī)定。

(3)提高統(tǒng)籌層次，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。為適應(yīng)流動及保護(hù)農(nóng)民工利益的需要，應(yīng)該為農(nóng)民工建立過渡性的個人賬戶制度。但這樣做也帶來一些不利因素：由于對在同一單位工作、就業(yè)不夠穩(wěn)定的農(nóng)民工實行與其他職工不同的制度，客觀上還是形成了對農(nóng)民工的區(qū)別對待(或歧視)，也不利于農(nóng)民工與其他職工之間、使用農(nóng)民工多與少的企業(yè)之間的公平競爭，而且制度操作起來也頗有難度，特別是就業(yè)穩(wěn)定程度的界定和甄別在實際工作中難以把握。如果盡早實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，上述問題將有望解決。

(4)降低社會保險繳費水平。目前的社會保險繳費，特別是養(yǎng)老保險繳費門檻偏高，有必要結(jié)合基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，在更大范圍內(nèi)均衡用人單位負(fù)擔(dān)，適當(dāng)降低繳費比例，同時將基本養(yǎng)老金替代率水平控制在一定水平以內(nèi)，收支缺口作為國家對歷史債務(wù)的責(zé)任由中央財政支付。

2.對不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的保障目標(biāo)。

(1)制度建設(shè)目標(biāo)——建立適應(yīng)不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工特點的低門檻的過渡性保障制度。養(yǎng)老保險為可方便轉(zhuǎn)移和攜帶保險關(guān)系的個人賬戶制度，以便進(jìn)可向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度靠攏，退可向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移；工傷保險進(jìn)入現(xiàn)行制度；醫(yī)療保險則在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本制度框架內(nèi)適當(dāng)變通，只參加住院保險，采取低費率、雇主繳費、保當(dāng)期的辦法予以解決。

(2)工作推進(jìn)目標(biāo)——本著分類指導(dǎo)、逐步推進(jìn)的原則，用3年時間將農(nóng)民工全部納入工傷保險；在5年內(nèi)將農(nóng)民工基本納入大病醫(yī)療保險；考慮到養(yǎng)老保險成本較高，制度建立的難度相對較大，用5～10年的時間逐步解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題。

(3)制度接軌與關(guān)系轉(zhuǎn)移。在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行制度規(guī)定的同時，對穩(wěn)定就業(yè)5年以上的，從過渡制度轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工社會保險制度，按規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，其養(yǎng)老保險賬戶權(quán)益折算為城保繳費年限，以實現(xiàn)平穩(wěn)對接。達(dá)到規(guī)定的最低繳費年限的，按城保計發(fā)辦法享受養(yǎng)老保險待遇。

對非穩(wěn)定就業(yè)、本人又在其他單位或地區(qū)就業(yè)的，原賬戶不轉(zhuǎn)移，并在新就業(yè)地或單位繼續(xù)參保。達(dá)到規(guī)定的最低繳費年限的，通過建立全國社會保險結(jié)算中心進(jìn)行結(jié)算，由各有關(guān)地區(qū)分別發(fā)放待遇。

對返回農(nóng)村，且達(dá)不到最低繳費年限的，達(dá)到退休年齡時轉(zhuǎn)移賬戶與農(nóng)保接續(xù)，并按農(nóng)保計發(fā)辦法享受相關(guān)待遇。

政策建議

做好農(nóng)民工社會保障工作，既要從一部分農(nóng)民工流動就業(yè)的現(xiàn)實出發(fā)，建立過渡性的保障制度；又要考慮越來越多農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的需要，完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度；還要從農(nóng)民工接續(xù)社會保險關(guān)系的需要出發(fā)，建立農(nóng)村社會保障體系。

(一)按《工傷保險條例》為農(nóng)民工參加工傷保險

所有用人單位都要按《工傷保險條例》規(guī)定為農(nóng)民工參加工傷保險，原已參加商業(yè)保險的有關(guān)行業(yè)要轉(zhuǎn)為參加工傷保險。為進(jìn)一步保障農(nóng)民工權(quán)益，要努力擴(kuò)大覆蓋面，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工集中的礦山、建筑等高風(fēng)險企業(yè)和農(nóng)民工參加工傷保險，促進(jìn)農(nóng)民工依法享受工傷保險待遇。要進(jìn)一步完善高風(fēng)險行業(yè)和企業(yè)參加工傷保險的政策。要強(qiáng)化工傷預(yù)防工作，探索適合我國國情的工傷預(yù)防工作模式和工作機(jī)制，從源頭上遏制工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。

(二)為不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工建立大病醫(yī)療保險

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度框架內(nèi)，針對農(nóng)民工流動性強(qiáng)、收人水平低的特點，開展農(nóng)民工大病醫(yī)療保險，著重保當(dāng)期住院醫(yī)療；同時，為切實降低用人單位和農(nóng)民工本人的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民工大病醫(yī)療保險單獨管理，根據(jù)農(nóng)民工大病發(fā)病率實行低費率，費率一般控制在2％以下，農(nóng)民工本人可不繳費。同時，要根據(jù)農(nóng)民工的實際情況，適當(dāng)調(diào)整醫(yī)保的起付線、等待期、住院押金、個人支付比例、護(hù)理等方面的政策。農(nóng)民工凡已參加城鎮(zhèn)職工大病醫(yī)療保險的，原則上不再同時參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應(yīng)制定相應(yīng)的措施，將大病醫(yī)療保險關(guān)系和資金轉(zhuǎn)入農(nóng)村合作醫(yī)療。

(三)建立適合不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工特點的過渡性養(yǎng)老保險制度

1.制度模式。統(tǒng)賬結(jié)合，先建農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，待時機(jī)成熟后再研究如何進(jìn)入養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。

2.繳費。實行低費率。繳費由用人單位和農(nóng)民工雙方負(fù)擔(dān)，企業(yè)按本企業(yè)工資總額的10％，個人按本人工資5％，全部繳費進(jìn)入農(nóng)民工個人賬戶，并發(fā)放個人賬戶卡。該卡記錄繳費情況，可供查詢，但不能提前支取。

3.轉(zhuǎn)移。在不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費的，個人賬戶和保險權(quán)益只接不轉(zhuǎn)，也不允許退保。轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的，按規(guī)定折算繳費年限，調(diào)整個人賬戶規(guī)模，劃分個人賬戶和社會統(tǒng)籌基金；回農(nóng)村的，達(dá)到規(guī)定退休年齡時，允許轉(zhuǎn)移個人賬戶進(jìn)入農(nóng)保。

4.享受。建立權(quán)益結(jié)算系統(tǒng)，退休時根據(jù)全國統(tǒng)一的規(guī)定由有關(guān)地區(qū)分別支付養(yǎng)老金。

5.經(jīng)辦。農(nóng)民工養(yǎng)老保險的經(jīng)辦和賬戶管理原則上由勞動保障部門有關(guān)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

6.基金管理和保值增值。農(nóng)民工個人賬戶基金要與城保基金分開管理?；鹪瓌t上集中到省區(qū)市或副省級城市管理。要制定允許基金間接投資國家基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目，允許基金進(jìn)行市場化投資運(yùn)營的政策措施，也可通過發(fā)行特種國債保證基金增值。

(四)依法為穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險

穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險。已參保城鎮(zhèn)職工社會保險的，要繼續(xù)參保，不得退保，并確保其享受同等待遇。用人單位要依法為農(nóng)民工繳納社會保險費。勞動保障部門要強(qiáng)化社會保險費征繳，督促用人單位為穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險費，努力擴(kuò)大社會保險覆蓋面，切實保障農(nóng)民工的合法社會保險權(quán)益。

城鎮(zhèn)企事業(yè)單位要按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，為其招用的農(nóng)民合同制工人辦理參加失業(yè)保險的手續(xù)，由單位履行繳費義務(wù)。農(nóng)民合同制工人被終止解除勞動合同后，應(yīng)當(dāng)為其中符合條件的發(fā)放一次性生活補(bǔ)助。

(五)進(jìn)一步改革和完善社會保險制度

1.要改進(jìn)完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。允許參保職工在轉(zhuǎn)移社會保險關(guān)系時，不僅轉(zhuǎn)移個人賬戶余額，而且也接續(xù)與本人繳費對應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益。與此同時，應(yīng)取消農(nóng)民工退保政策，即農(nóng)民工離開參保地，本人社會保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的，暫時封存其個人賬戶，保留社會保險關(guān)系。在新工作地繼續(xù)參保的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)社會保險關(guān)系。達(dá)到最低領(lǐng)養(yǎng)老金年齡時本人達(dá)到最低繳費年限的，應(yīng)同等享受養(yǎng)老保險金；達(dá)不到該年限的，其戶籍所在地實行農(nóng)村社會保險的，將個人賬戶余額及對應(yīng)的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地農(nóng)保機(jī)構(gòu)，按農(nóng)保制度規(guī)定享受待遇，未建立農(nóng)保制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。

2.要降低費率。為解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本社會保險制度費率過高的問題，應(yīng)努力擴(kuò)大覆蓋面，明確各級政府的社會保障責(zé)任，降低費率，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。、3.要調(diào)整計發(fā)辦法，保證個人賬戶養(yǎng)老金的收支平衡，減輕財政的支付責(zé)任。

4.要提高統(tǒng)籌層次，逐步建立全國統(tǒng)籌。這是解決農(nóng)民工因頻繁流動難以享受待遇的重要措施，也是社會保障制度建設(shè)的長遠(yuǎn)大計。屆時，為不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工建立的個人賬戶制度應(yīng)著手向全國統(tǒng)籌后的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度過渡。

(六)積極探索、建立健全農(nóng)村社會保障制度

雖然我國城鎮(zhèn)社會保障體系建設(shè)已粗具規(guī)模，但農(nóng)村社會保障制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。隨著農(nóng)村人口老齡化和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民養(yǎng)老和其他社會保障問題日漸突出，迫切需要構(gòu)建與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。為此，應(yīng)建立由國家、集體、農(nóng)民三方負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的社會保險制度，實現(xiàn)農(nóng)村社會保險與城鎮(zhèn)職工社會保險制度的接軌和社會保險關(guān)系的接續(xù)。

(七)建立農(nóng)民工應(yīng)急救助機(jī)制

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)缺乏生活基礎(chǔ)，是城市中最困難的群體之一。為保障其基本生活和權(quán)益，應(yīng)建立農(nóng)民工應(yīng)急救助機(jī)制。一是通過政府和有關(guān)民間機(jī)構(gòu)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，開展針對農(nóng)民工的法律援助；二是對遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農(nóng)民工，由當(dāng)?shù)孛裾块T給予臨時性的應(yīng)急援助。

第五篇：畢業(yè)論文社會保障問題及對策

農(nóng)村社會保險的問題及對策

一、建立農(nóng)村社會保險的必要性

1、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的意義

我國即將迎來人口老齡化的高峰期, 農(nóng)民的養(yǎng)老問題十分嚴(yán)峻, 解決了農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題就是解決了我國大多數(shù)人的后顧之憂, 就是解決了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題, 也就是保障了我國改革開放、安定團(tuán)結(jié)的繁榮局面, 對于構(gòu)建和諧家庭、和諧農(nóng)村、和諧社會具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式主要有家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老、集體養(yǎng)老等, 但隨著社會和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對農(nóng)村養(yǎng)老將起到越來越重要的作用。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會保險的一個重要組成部分, 它是指我國農(nóng)村的非城鎮(zhèn)戶口人員 包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工 支付一定的勞動所得, 在喪失勞動能力時從國家和社會取得幫助, 享受養(yǎng)老金, 以保障衣、食等基本生活需要的一種社會保險制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家的基本社會政策行為, 是政府的重要職能。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險堅持從農(nóng)村實際出發(fā), 以低標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村老年人的基本生活為目的, 堅持保險資金以個人繳納為主, 集體補(bǔ)助為輔, 國家予以政策扶持;堅持建立個人帳戶, 采取自助為主、互濟(jì)為輔、儲備積累的保險方法;堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合;堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化的方向。隨著改革的不斷深化, 經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 農(nóng)民賴以生存的土地不斷減少, 隨著人們觀念的不斷更新, 傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn), 具體如下:

首先, 土地養(yǎng)老保障的功能越來越弱。一是因為我國人均耕地本來就大大少于世界平均水平, 而且隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 人均占有耕地越來越少;二是因為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 已經(jīng)有大量的而且還將越來越多的農(nóng)村人口離開土地;三是農(nóng)產(chǎn)品投入較大, 產(chǎn)值較低, 且受市場和自然環(huán)境的影響較大, 市場和自然災(zāi)害的風(fēng)險也完全由自己承擔(dān);四是因為土地是國家所有, 農(nóng)民只有使用權(quán), 沒有所有權(quán), 不能通過變賣土地來養(yǎng)老。

其次, 家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)方式越來越靠不住。一是因為計劃生育加速了我國的老齡化, 我國 20 年少生了 3 億多人口, 這 20 年走完了發(fā)達(dá)國家近百年老齡化的路程。特別是農(nóng)村, 是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下迎來了老齡化, 也就是所謂的貧困的老齡化和不健康的老齡化;二是因為農(nóng)村實現(xiàn)了一個半子女政策即: 第一胎是男孩不許再生, 第一胎是女孩允許再生一個 , 造成了家庭結(jié)構(gòu)失調(diào)和男女性別比例失調(diào), 不僅將會形成大量 4-2-1 結(jié)構(gòu)的家庭, 而且因男性多于女性, 還會出現(xiàn)一些婚配失調(diào), 只生女孩的家庭也會因傳統(tǒng)的女兒出嫁而無人給自己養(yǎng)老等問題;三是因為觀念的改變, 越來越多的老人希望把養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)權(quán)掌握在自己手里, 不愿靠兒女供養(yǎng), 更不愿看他們的臉色生活, 而子女贍養(yǎng)的老人多, 壓力大, 且獨生子女其“獨”的負(fù)面特點也越來越顯現(xiàn)出來, 他們更愿意自己獨立門戶, 不管老人。

存在決定意識, 這種難以避免的事實, 造成家庭糾紛、社會矛盾增加?；谏鲜龅谋容^與分析, 將來誰為農(nóng)民養(yǎng)老已經(jīng)是不容回避的、刻不容緩的社會問題。所以研究農(nóng)村社會養(yǎng)老問題, 是具有很高的社會價值和現(xiàn)實意義的。

2、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的理論基礎(chǔ)

個人達(dá)到一定年齡進(jìn)入老年階段是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,由于失去勞動能力和確定的生活源, 會引起生活上的諸多不便, 尤其是經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定的問題。養(yǎng)老問題涉及兩個問題, 第一個問題是基本生活物質(zhì)方面的需求, 第二個問題是在滿足基本物質(zhì)需求之上的精神方面的需求。從目前情況看, 解決第一個問題是最

保險是在社會經(jīng)濟(jì)互助原則上建立起來的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度, 其主要經(jīng)濟(jì)職能在于當(dāng)危險事故發(fā)生所引起經(jīng)濟(jì)損失時, 能通過所積累的資金給予補(bǔ)償, 保障經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。每個人在年老失去勞動能力后, 都有可能面臨生活來源不穩(wěn)定或不持續(xù)的危險, 這種生存危險用保險的方式予以分散承擔(dān), 即稱之為養(yǎng)老保險。按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式的不同, 養(yǎng)老保險可分為社會保障項目中的社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險兩種。社會養(yǎng)老保險是指勞動者為預(yù)防年老不能再從事勞動時的生活有保障, 在法律規(guī)定的勞動時間內(nèi)繳納部分保險金, 在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后, 有權(quán)向國家或有關(guān)保險機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取養(yǎng)老金的社會保障制度, 是社會保險制度中被保險人最穩(wěn)定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目, 國際上常

以此作為衡量一個國家的社會保障制度之廣度與深度的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。

商業(yè)養(yǎng)老保險是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式, 以被保險人的生命為保險標(biāo)的, 以生存或死亡為保險事故, 當(dāng)保險事故發(fā)生時, 保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

在實踐中, 社會養(yǎng)老保險較商業(yè)養(yǎng)老保險, 有著許多不可替代的作用, 如可隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實際需要調(diào)整其保障水平、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障相結(jié)合等。因此, 在我國完全用商業(yè)養(yǎng)老保險代替社會養(yǎng)老保險是行不通的, 世界上也沒有先例。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可行性爭論的核心是經(jīng)濟(jì)可行性問題認(rèn)為沒有經(jīng)濟(jì)可行性的學(xué)者認(rèn)為: 在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期, 國家財政應(yīng)付城市養(yǎng)老保障的隱性負(fù)債尚且艱難, 不可能有剩余的財力來兼顧農(nóng)村, 故此, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)緩行;但相反的意見則認(rèn)為: 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)不但具有必要性, 而且具備經(jīng)濟(jì)可行性, 至少現(xiàn)在就可以在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)舉辦。

3、建立健全我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向市場化和社會化的發(fā)展, 傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式正面臨著諸多挑戰(zhàn);而為迎接這一挑戰(zhàn), 由民政部制定并推出的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的實施情況也不盡理想, 存在著許多問題, 亦難以滿足廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求。在這種情況下, 進(jìn)一步建立健全我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度, 解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題, 已顯的十分必要與迫切。

改革開放以來, 隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展, 人民生活和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善, 特別是人口生育水平的迅速下降, 我國的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了急劇的變化, 人口老齡化日漸成為我國社會發(fā)展的一個突出問題。按照國際衡量標(biāo)準(zhǔn), 當(dāng)一個國家或地區(qū) 65 歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到 7%時, 就意味著該國 或地區(qū) 進(jìn)入了老齡化階段。由于我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施較晚, 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險既面臨農(nóng)村原有老年人的養(yǎng)老問題 存量問題 , 又面臨新增老年人的養(yǎng)老問題 增量問題 , 而城鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險面臨更多的是增量問題。因而, 農(nóng)村的養(yǎng)老問題與城鎮(zhèn)相比更為嚴(yán)峻。

此外, 我國的人口老齡化是在社會經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的狀態(tài)下到來的, 與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比具有明顯的超前性。因而,盡快建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度更為刻不容緩, 否則幾十年后, 我國將有可能陷入大批農(nóng)村老年人口老無所養(yǎng)的困境。現(xiàn)階段, 我國農(nóng)村養(yǎng)老任務(wù)的絕大部分是由家庭來承擔(dān)的,農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入。然而, 隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入, 這兩種養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上, 都發(fā)生了一些變化, 使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨諸多困難與挑戰(zhàn), 很難再維系農(nóng)村未來的二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題

1、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏“社會性”。

按照1995年制定的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集堅持以“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予扶持”的原則。目前來看，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入較高，集體經(jīng)濟(jì)實力也較強(qiáng)的農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險已經(jīng)開展得不錯。但畢竟我國仍有許多地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，集體無力對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補(bǔ)助，絕大多數(shù)參保農(nóng)民的保費都基本或完全是由農(nóng)民自己繳納的。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保險應(yīng)有的社會性和福利性，基本上是一種強(qiáng)制性儲蓄，社會養(yǎng)老保險有名無實。

2、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險是覆蓋面窄，發(fā)展不均衡。

我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面仍比較窄，目前參保農(nóng)民還只占農(nóng)村適齡人口的25%，還有很大發(fā)展空間。另外，各地區(qū)發(fā)展不均衡。如山東省煙臺市開展縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險試點比較早，到目前已有98%的適齡農(nóng)民參保，參保農(nóng)民每年交一次費，從最初20—30元到現(xiàn)在幾百元，目前該市的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金積累已達(dá)到16個億，已經(jīng)有10多萬農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金，人均每月80多元。對農(nóng)民來說，口糧基本自給，如果每月有80元零花錢，農(nóng)村老人生活基本沒有問題。但在一些經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，情況恰恰相反。如平陰縣的農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取計算表》計算，農(nóng)民繳費10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)取的錢可能會更少，根本無法滿足農(nóng)民養(yǎng)老的需要。

3我國農(nóng)村養(yǎng)老基金管理不規(guī)范，投資渠道單一，缺乏適當(dāng)?shù)谋Ｖ翟鲋荡胧?/p>

現(xiàn)有基金管理辦法是在1996年以前的金融政策、基金運(yùn)營環(huán)境下制定的，保險基金以縣為單位管理，沒有合法的運(yùn)營主渠道，管理層次低且分散，缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度。加之將社會保障基金征繳、管理、使用集于一身，有悖于國際上將征、管、用分離的通行做法，致使社會保障基金的安全性、流動性與收益性難以得到保障，難以達(dá)到保值增值要求。目前我國社會養(yǎng)老保險基金的增值渠道主要是存入銀行或購買政府債券，但收益率都非常低。在物價不斷上漲的情況下，如果不能實現(xiàn)當(dāng)初農(nóng)民投保時國家承諾的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金12.9%的利率，則養(yǎng)老金不僅不能保值和增值，反而會貶值。

4我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度不健全。

目前，具有國家社會養(yǎng)老保險效力的法規(guī)，只有民政部門在1991年2月印發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金基本法案(試行)》和農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》等極少數(shù)法規(guī)，對不同地區(qū)無針對性，可操作性不強(qiáng)。至今尚無相關(guān)的地方性法規(guī)，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律依據(jù)。目前，我國人口年齡結(jié)構(gòu)正在從成年型轉(zhuǎn)向老年型，而且將向高度老年型發(fā)展，廣大農(nóng)村尤其如此。而且，隨著農(nóng)村耕地面積的減少，加之農(nóng)村青壯勞力大批外出務(wù)工，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能趨于弱化，在農(nóng)村建立完善的養(yǎng)老保險制度顯得尤為迫切。

三、解決我國農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的對策

1.加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持力度，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立起農(nóng)民、集體和政府共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制。從政府的角度來講，財政補(bǔ)貼政策是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實施成功的關(guān)鍵因素，因此，應(yīng)選擇“個人繳費、集體補(bǔ)助、財政支持”的三方共同繳費的農(nóng)村保障模式，而且，目前采取該模式已具備了條件。首先，按照目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)劃，一部分市縣已經(jīng)具備了組織農(nóng)民參保的經(jīng)濟(jì)條件，未來5年大部分市縣也都將具備相應(yīng)條件。根據(jù)有些專家對歐洲13個國家的調(diào)查和研究，他們把養(yǎng)老保險覆蓋到農(nóng)村時，農(nóng)業(yè)的GDP占15%以下，現(xiàn)在我國早已達(dá)到，并已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的新階段，雖然在全國普遍開展農(nóng)村養(yǎng)老保險有一定困難，但不少地方已經(jīng)具備這些條件。其次，從目前和今后一個時期我國縣市財政收入水平看，政府完全有能力對農(nóng)民的養(yǎng)老保險進(jìn)行補(bǔ)貼。以一個60萬人口、財政收入5億元的中等規(guī)?？h為例，適齡參保對象約為30萬人，仍按每人年繳費600元的標(biāo)準(zhǔn)，財政投入每人補(bǔ)貼10%，共需補(bǔ)貼資金1800萬元，僅占財政收入的3.6%。

2.突出重點，在首先保障被征地農(nóng)民的基礎(chǔ)上逐步做到全面覆蓋。按照國際慣例，建立社會養(yǎng)老保險制度也要遵循“優(yōu)先次序”。一般先推出面向城市企業(yè)勞動者的社會保險制度，之后在工業(yè)化發(fā)展高級階段、城市人口占絕對多數(shù)、農(nóng)業(yè)人口所占比例極低的情況下，國家不僅不需要吸收農(nóng)業(yè)積累發(fā)展，而且可以利用工業(yè)積累以財政等方式支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展與改善農(nóng)民生活，這時才推出真正意義的面向農(nóng)業(yè)從業(yè)者的社會保險制度與推進(jìn)“國民皆保障”。實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)高級階段的主要措施，而且優(yōu)先在農(nóng)業(yè)雇傭勞動者中建立，然后才擴(kuò)展到全體農(nóng)民。

3.提高養(yǎng)老基金運(yùn)作效率，實現(xiàn)保值增值。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理運(yùn)作可采用投資運(yùn)作與行政管理相分離的模式，由政府管轄的農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的行政管理，保證政策的執(zhí)行力度；由商業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)作，通過市場化運(yùn)作使基金獲得有效的保值增值。同時，對基金實行專業(yè)化管理，逐步進(jìn)入市場；提高基金投資運(yùn)營層次，設(shè)立全國統(tǒng)一的基金專業(yè)管理機(jī)構(gòu)；建立市場機(jī)制與政府調(diào)控相結(jié)合的管理體制。

4.盡快確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位?，F(xiàn)行制度的不穩(wěn)定性帶來制度風(fēng)險的增大會影響到農(nóng)民購買養(yǎng)老保險的信心。長期以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進(jìn)行引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿原則，政策并不具備法律效力。因此，應(yīng)盡快在民政部、農(nóng)業(yè)部原有法規(guī)的基礎(chǔ)上制定出針對各省具體情況的省級法規(guī)，從法律上明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象和標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范參保者的權(quán)利、義務(wù)和管理者的職責(zé)。

2.1國家發(fā)行國債補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金從長遠(yuǎn)來看,這是社會保險基金的重要來源。農(nóng)民作為當(dāng)前社會相對弱勢的群體,政府應(yīng)給予適當(dāng)支持,國家財政必須為農(nóng)村社會保險的建立提供一定數(shù)量的資金支持。這也是目前世界許多國家的普,各國財政用于社會保障中的支出占中央、遍性做法財政總支出的比例,加拿大為39% ,日本為37%,澳大利亞為35%,中國只有10%,而這10%的投入也絕大部分給了城鎮(zhèn)的職工。鑒于目前財政的實際狀況,中國有能力加大中央財政支出的比例,可以采取每年劃撥固定額度,逐漸補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金的辦法。從1998年起,國家每年發(fā)行國債數(shù)量都在3000～5000億元, 2000年財政部全年累計在國內(nèi)發(fā)行國債

4657億元, 2002年更增至近6000億元。國家可以在每年的國債發(fā)行額度內(nèi)確定適當(dāng)比例如10%,使每年至少有500億以上的資金成為農(nóng)村社會保險基金的固定籌集渠道。

2.2發(fā)行專項福利彩票補(bǔ)充農(nóng)村社會保險基金發(fā)行彩票是許多國家和地區(qū)的特殊部門或項目籌集資金短缺的重要途徑,它具有融資量大,融資迅速且免除政府財政負(fù)擔(dān)的特點。中國從1987年開始發(fā)行了新中國建立以來的第一批福利彩票, 2002年的發(fā)行額為170億人民幣,中國彩票事業(yè)還有很大的發(fā)展空間,在世界上僅處于起步階段。國家已經(jīng)發(fā)行了福利彩票、體育彩票等各項不同類別的彩票,目,“九五”期間 前福利彩票的發(fā)行呈迅速增長的趨勢銷售358億元,籌集福利基金106億元,已成為社會福利事業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)支柱。發(fā)行農(nóng)村保險彩票籌得資金,建立有中國特色的農(nóng)村社會保險體系,對加快農(nóng)村保險基金的增長必將有很大的促進(jìn)作用。所以,大力宣傳發(fā)行福利應(yīng)該借鑒其它彩票的發(fā)行經(jīng)驗彩票的意義,鼓勵百姓以健康的心態(tài)參與這種集娛樂和行善為一體的消費行為。向全國發(fā)行旨在為建立農(nóng)村社會保險基金為目的的福利彩票,可以成為農(nóng)村社會保險基金的補(bǔ)充來源。中國目前有13億人,至少有 億人口具有購買彩票的能力,假設(shè)每人口平均每年購買6元專項彩票,即可籌集10 60億元資金。日前,美國耶魯大學(xué)的兩位教授艾恩耶斯和內(nèi)爾布夫就曾提出了發(fā)行專項福利彩票的建議,而根據(jù)我國世界人口大國的這一實際特點,更適合于這一模式的基金籌集。

2.3繳物的方式,即產(chǎn)品換保險的方法來彌補(bǔ)社會保險基金的不足

所謂“產(chǎn)品換保險”,是以產(chǎn)品換保險服務(wù)機(jī)構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品和其他農(nóng)產(chǎn)品繳納保費來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的創(chuàng)新方法。可指定以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主要對象,各地區(qū)可根據(jù)自己的實際情況確定實施產(chǎn)品換保險的農(nóng)產(chǎn)品,對被征地農(nóng)民實行“土地?fù)Q保險”,對進(jìn)城民工實行“產(chǎn)品換保險 土地?fù)Q保險”的“雙軌制”,但通過這種方式籌，集農(nóng)村社會保險基金需建立產(chǎn)品換保險服務(wù)機(jī)構(gòu)，其主要職能是將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為貨幣,并將轉(zhuǎn)換后的貨幣作為建立農(nóng)民社會保險的保險費,繳納給產(chǎn)品換保險機(jī)構(gòu)。農(nóng)民按當(dāng)?shù)厍澳贽r(nóng)產(chǎn)品平均年產(chǎn)5～15量的一定比例直接以農(nóng)產(chǎn)品交納保費,政府根據(jù)交納的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量實行定額補(bǔ)助,政府的投入隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)提高,但定額補(bǔ)貼不應(yīng)超過20%的最高限。這種方式對商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民提供社會保險是最有效的,這不僅可以解決農(nóng)民生,使農(nóng)民避免遭受市場產(chǎn)出來農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問題風(fēng)險帶來的損害,而且可以為農(nóng)民解除后顧之憂,切實給農(nóng)民帶來實惠。

2.4農(nóng)民繳納的社會保險費也是農(nóng)村社會保險基金的組成部分社會保險的原則之一是權(quán)力與義務(wù)對等。為了強(qiáng)化被保險人的責(zé)任意識,保護(hù)被保險人的權(quán)利,被保險人應(yīng)該擔(dān)負(fù)繳納一定數(shù)量的保險費的義務(wù)。由,因此,應(yīng)針對不同于中國農(nóng)民目前的經(jīng)濟(jì)差距較大地區(qū)的農(nóng)民、各地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況的不同,劃分為繳納數(shù)額的不同標(biāo)準(zhǔn),由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費能力和保障需求自主選擇。并且,在征收社會保險費時,應(yīng)該設(shè)立起征點,而且人年均純收入達(dá)不到2000元者免繳保險費將其列入國家農(nóng)村低保專項列支。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計: 2002年我國31個省、自治區(qū)、市農(nóng)民年人均純收入在2000元以下的有8個,2000～3000元的有16個, 3000元以上的僅7個。另外還有 3000萬農(nóng)民生活在絕對貧困線以下。根據(jù)這一測算,全國農(nóng)村就業(yè)人口三分之二以上都有能力繳納保險費,至少有二億多農(nóng)民為保費繳納人,按每位農(nóng)民個人繳納保費為每年 元計算,將會形成100多億200元的龐大資金。而且將保費繳納分成不同的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定免繳制度,將進(jìn)一步改善當(dāng)前農(nóng)村社會保險基金互濟(jì)性差的現(xiàn)狀。目前世界上只有少數(shù)亞非發(fā)展中國家的農(nóng)民實行這一模式的社會保險制度,實行結(jié)果比較成功的國家是新加坡,我國的農(nóng)村社會保險可以將其作為保險基金體系的一部分。

2.5開征以社會保障稅(或費改稅)為主的新稅種通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法,采用繳稅方式,可以以法律的形式規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資來源,增強(qiáng)了籌資的剛性和強(qiáng)制力,擴(kuò)大了制度的覆蓋面,提高了社會保險抵抗風(fēng) 險的能力,還有利于平衡城鄉(xiāng)之間和各地區(qū)之間的負(fù)擔(dān),從而使農(nóng)村社會保險資金有穩(wěn)定可靠的來源。目前地方財政可控制的來自土地稅費的有土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)工商業(yè)

和其他建設(shè)用地后的土地轉(zhuǎn)讓費、土地補(bǔ)償費、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等地方財政可以從中返還5% 注入農(nóng)村社會保險基金;減免農(nóng)業(yè)稅支持,地方財政可控制的農(nóng)業(yè)稅主要有 經(jīng)營種植業(yè)的農(nóng)業(yè)稅及其附加、牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅 地方財政可從農(nóng)業(yè)稅中返還5%注入農(nóng)村社會保險基金;現(xiàn)在,農(nóng)地轉(zhuǎn)非,農(nóng)使用地的補(bǔ)償價和市場價相差數(shù)十倍，對農(nóng)民是不公平的。中央政府應(yīng)該強(qiáng)制征收耕地轉(zhuǎn)讓的專項,用于為農(nóng)村居民建立社會保險。如果假定稅率 稅收為5%,則每年至少可以取得約800億的資金。這筆大數(shù)目的資金如果按照各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及人口數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)一劃撥,統(tǒng)籌到農(nóng)村社會保險部門,將會對解決農(nóng)村社會保險基金短缺問題起到關(guān)鍵作用。