第一篇：美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法實(shí)踐及對(duì)我們的啟示

美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法實(shí)踐及對(duì)我們的啟示

1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《政府行為道德法》對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。它對(duì)推動(dòng)美國(guó)廉政建設(shè)、凈化社會(huì)風(fēng)氣起到不可低估的作用。國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為一項(xiàng)廉政建設(shè)措施,在我國(guó)施行已達(dá) 10年之久 ,卻至今未能發(fā)揮其高效反腐的作用 ,反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。究其原因在于我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身存在諸多不完善之處 ,導(dǎo)致該制度無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用 ,嚴(yán)重阻礙了我國(guó)廉政監(jiān)督建設(shè)的進(jìn)程。至此 ,中國(guó)監(jiān)察部副部長(zhǎng)、國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)屈萬(wàn)祥 ,去年 9月 13日在國(guó)家預(yù)防腐敗局成立新聞發(fā)布會(huì)上表示 ,中紀(jì)委監(jiān)察部一直在抓緊研究財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度 ,在適當(dāng)時(shí)候?qū)⒔⒇?cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度。筆者認(rèn)為 ,在抓緊研究財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度之時(shí) ,應(yīng)當(dāng)積極借鑒美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn) ,結(jié)合近年來(lái)我國(guó)廉政建設(shè)的有益嘗試,對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度予以規(guī)范化和法制化 ,盡快建立具有我國(guó)特色的國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法實(shí)踐

美國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度 ,是特殊歷史事件下的產(chǎn)物。1974年, “水門(mén)事件”東窗事發(fā) ,時(shí)任總統(tǒng)尼克松被迫辭職。此后 ,美國(guó)政壇掀起了一股廉政風(fēng)潮 ,針對(duì)尼克松執(zhí)政時(shí)期出現(xiàn)的大量腐敗濫權(quán)現(xiàn)象 ,一系列的制度改革應(yīng)運(yùn)而生。從此 ,凡擔(dān)任公職的人員(包括候選人)必須接受包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)的各種嚴(yán)格審查。1978年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《政府行為道德法》(1989年修訂為《道德改革法》),正式確立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。在該法實(shí)施前 ,美國(guó)也有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度 ,但官員只需向各機(jī)構(gòu)內(nèi)部申報(bào),因此不能有效地起到監(jiān)督作用。新的《政府行為道德法》則對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題作了全面而系統(tǒng)的規(guī)定。其主要特點(diǎn)是 :

第一 ,申報(bào)主體廣泛。根據(jù)《政府行為道德法》的規(guī)定,所有在立法、行政、司法部門(mén)之官員必須公開(kāi)本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)狀況。具體內(nèi)容是 :其一 ,被批準(zhǔn)提名或參選總統(tǒng)、副總統(tǒng)職位的候選人;其二 ,由總統(tǒng)提名需經(jīng)參議院批準(zhǔn)的任職人員;其三 ,新當(dāng)選或在任總統(tǒng)、副總統(tǒng);其四 ,職薪高于 GS—15級(jí)以上的高級(jí)官員和雇員 ,薪俸為 0-7級(jí)或以上的軍職人員 ,廉政署確定屬于或同等于 GS-15級(jí)的人員;其五 ,行政法院法官;其六 ,特殊行業(yè)從事秘密工作或具有制訂政策性質(zhì)工作的雇員;其七 ,郵政總局局長(zhǎng)、基本薪金相當(dāng)于 GS—15級(jí)的郵政總局和郵資委員會(huì)的官員和雇員;其八,廉政署署長(zhǎng)及各行政單位任命的廉政官;其九 ,政府特別雇員 ,即臨時(shí)雇員在上一年度實(shí)際工作超過(guò) 60天的。

第二 ,申報(bào)內(nèi)容具體翔實(shí)。主要由以下七大部分構(gòu)成:其一 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的所有財(cái)產(chǎn)及這些財(cái)產(chǎn)所帶來(lái)的收益。主要包括證券、債券、退休金、撫恤金、避稅年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄、互助基金、房地產(chǎn)、自產(chǎn)糧食、牲畜、用于出售和投資的收藏品以及任伺用于投資或產(chǎn)生收入的財(cái)產(chǎn)。其二 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女的房地產(chǎn)、證券、互助基金股票及其它證券的買賣和交換情況;其三 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女所接受的食宿行樂(lè)方面的饋贈(zèng)和款待、各種補(bǔ)償及其他有價(jià)值的饋品;其四 ,官員本人、配偶及受撫養(yǎng)子女任何超過(guò) 1萬(wàn)美元的債務(wù)。其五 ,官員本人未來(lái)任職協(xié)議或安排、以及過(guò)去延續(xù)下來(lái)的安排 ,如繼續(xù)參加養(yǎng)老金計(jì)劃等。其六 ,官員在政府工作之外的兼職收入。其七 ,初次任職者要報(bào)告前兩年度因個(gè)人服務(wù)而獲得的 5000美元以上補(bǔ)償?shù)膩?lái)源 ,必須注明款源的姓名和地址以及服務(wù)的性質(zhì)。

第三 ,申報(bào)種類及時(shí)間科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。在美國(guó) ,財(cái)產(chǎn)申報(bào)人員是分層次、有重點(diǎn)、有區(qū)別的 ,聯(lián)邦政府 250萬(wàn)雇員中,約 2萬(wàn)名政務(wù)官員的財(cái)產(chǎn)采取公開(kāi)申報(bào)方式。他們的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表一式三份 ,分別在本部門(mén)、道德署和白宮存檔 ,任何公民都可申請(qǐng)查閱 ,但查詢結(jié)果不得用于商業(yè)用途。秘密申報(bào)方式的材料不予公開(kāi) ,由各單位內(nèi)部掌握 ,所填表格只存道德署備查。適用于大約 25萬(wàn)名中、下級(jí)官員和雇員。主要指那些從事工程合同、物資采購(gòu)、執(zhí)照發(fā)放、獎(jiǎng)金管理、企業(yè)監(jiān)管、行政執(zhí)法以及對(duì)非聯(lián)邦實(shí)體產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)影響的人員。一般公務(wù)員不申報(bào)財(cái)產(chǎn)。按照為聯(lián)邦政府服務(wù)的時(shí)限 ,財(cái)產(chǎn)申報(bào)又分為任職申報(bào)、在職申報(bào)和離職申報(bào)三種 :即任何將要擔(dān)任法定需申報(bào)財(cái)產(chǎn)職位的人員 ,在任職后 30天之內(nèi)必須申報(bào)本人、配偶以及所撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)狀況;在職官員和雇員每年 5月 15日之前 ,需要申報(bào)上一個(gè)年度個(gè)人、配偶和撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)狀況;離職官員和雇員 ,則需在離職 30天內(nèi)遞交離職財(cái)產(chǎn)報(bào)告 ,申報(bào)表上的簽字和填報(bào)日必須為離職之后。

第四 ,受理機(jī)構(gòu)權(quán)威性高。總統(tǒng)、副總統(tǒng)候選人、由總統(tǒng)提名參議院批準(zhǔn)的官員向國(guó)會(huì)提名審查委員會(huì)和廉政公署申報(bào);總統(tǒng)、副總統(tǒng)、獨(dú)立檢察官及其任命的人員、各單位廉政官向廉政公署申報(bào);其他官員和雇員向本單位廉政辦公室申報(bào)。在美國(guó) ,廉政公署直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo) ,其主要職責(zé)是管理政府官員的財(cái)產(chǎn)審報(bào)事務(wù)和監(jiān)督政府官員的道德行為 ,并向國(guó)會(huì)報(bào)告工作。

第五 ,處罰力度大。美國(guó)《政府道德法》對(duì)違反利益沖突規(guī)定的行為和財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的違規(guī)行為規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施。對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無(wú)故拖延申報(bào)者 ,各單位可對(duì)當(dāng)事人直接進(jìn)行處罰。司法部可對(duì)當(dāng)事人提出民事訴訟 ,法院可判處 1萬(wàn)美元以下的罰款。對(duì)故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,判處最高 25萬(wàn)美元的罰款或 5年監(jiān)禁。違反利益沖突法的規(guī)定、參與與其經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)系的事項(xiàng)的行為 ,判處 1萬(wàn)美元以下的處罰或 2年以下的監(jiān)禁 ,或兩項(xiàng)并處。

給我們的啟示

早在 1994年 ,第八屆全國(guó)人大常委會(huì)就將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃,1995年 4月 20日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。2001年中央紀(jì)委和中央組織部又頒布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)等。但這些規(guī)定實(shí)際上是把官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為一種組織匯報(bào) ,并不對(duì)公眾公開(kāi) ,沒(méi)有起到應(yīng)有的預(yù)防和監(jiān)督的作用。筆者認(rèn)為 ,借鑒美國(guó)的立法實(shí)踐 ,我國(guó)目前出臺(tái)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法 ,應(yīng)著力解決以下四個(gè)方面的問(wèn)題 ,即 :如何申報(bào)、如何公開(kāi)、如何監(jiān)督、違法如何懲罰等。本文對(duì)此提出以下幾點(diǎn)參考意見(jiàn) :

第一 ,擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體和內(nèi)容 ,解決如何申報(bào)問(wèn)題。按照《規(guī)定》要求 ,目前我國(guó)官員收入申報(bào)的主體和內(nèi)容都很狹窄。從主體上看 ,僅包括黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部及國(guó)有大中型企業(yè)負(fù)責(zé)人。而現(xiàn)在實(shí)際上能撈到“灰色”收入的公職人員不只是縣處級(jí)干部 ,有些與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系密切或者在某方面有一點(diǎn)實(shí)權(quán)的公務(wù)員 ,很可能沒(méi)有任何級(jí)別 ,也有機(jī)會(huì)受賄。所以,財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體不僅要包括所有國(guó)家公務(wù)員 ,而且要包括所有國(guó)家工作人員以及參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)掌握一定公共權(quán)力和利益資源的司法機(jī)關(guān)、政黨組織、國(guó)有事業(yè)單位的工作人員。從內(nèi)容上看 ,《規(guī)定》要求的財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容僅限于官員本人的工資、獎(jiǎng)金、津貼以及稿酬等勞動(dòng)所得 ,這些僅僅是官員公開(kāi)的合法經(jīng)濟(jì)收入情況 ,官員的灰色收入和黑色收入根本無(wú)法從這 4項(xiàng)收入中反映出來(lái)。應(yīng)考慮強(qiáng)化兩方面內(nèi)容 :一是申報(bào)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是國(guó)家工作人員所擁有的財(cái)產(chǎn)而非僅僅是收入;二是申報(bào)的范圍不僅包括個(gè)人所擁有的財(cái)產(chǎn) ,還包括家庭共有的財(cái)產(chǎn)。具體包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)人的近親屬(父母、岳父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財(cái)產(chǎn) ,如果按照《民法通則》界定的“財(cái)產(chǎn)”范疇 ,就是要將官員個(gè)人及其近親屬的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)等一并納人申報(bào)范圍。申報(bào)時(shí)也該寫(xiě)明財(cái)產(chǎn)名稱、價(jià)值、位置 ,還須注明來(lái)源、估價(jià)方法、變更情況等。

第二 ,需要設(shè)計(jì)科學(xué)的申報(bào)種類和時(shí)間 ,解決如何公開(kāi)問(wèn)題。按照《規(guī)定》的要求 ,目前財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料報(bào)送相應(yīng)的上級(jí)組織人事部門(mén)備案即可 ,這實(shí)際上是向組織匯報(bào) ,而不是報(bào)告公眾。從美國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況來(lái)看 ,財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一個(gè) “陽(yáng)光法案 ” ,立法的目的是要讓公務(wù)員的收入公之于眾。所以 ,我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的種類和時(shí)間安排應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)得科學(xué)、嚴(yán)密。首先 ,財(cái)產(chǎn)申報(bào)表公開(kāi)應(yīng)當(dāng)分層次、有重點(diǎn)、有區(qū)別的對(duì)待。對(duì)于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員和直選官員 ,其財(cái)產(chǎn)申報(bào)表應(yīng)完全公開(kāi) ,即 :由受理機(jī)關(guān)置于法定場(chǎng)所,公眾辦理相關(guān)登記手續(xù)后即可查詢、復(fù)印 ,也可以在當(dāng)?shù)氐恼W(wǎng)上發(fā)布或者通過(guò)官方報(bào)紙刊載。一般公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào) ,無(wú)需向公眾公開(kāi) ,所填表格只存受理機(jī)關(guān)備查。其次 ,按照公職人員服務(wù)的時(shí)限 ,財(cái)產(chǎn)申報(bào)可分為任職申報(bào)、在職申報(bào)和離職申報(bào)三種 :任職申報(bào)需在任職后 30天之內(nèi);在職官員應(yīng)在每年 12月 31日之前;離任官員不僅要接受離任審計(jì) ,而且必須接受家庭財(cái)產(chǎn)核查 ,則需在離職 30天內(nèi)遞交離職財(cái)產(chǎn)報(bào)告表。

第三 ,增強(qiáng)受理申報(bào)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和健全執(zhí)行機(jī)制 ,解決如何監(jiān)督問(wèn)題。按照《規(guī)定》要求 ,各單位組織人事部門(mén)負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào) ,并報(bào)送相應(yīng)的上級(jí)組織人事部門(mén)備案。這樣 ,一方面 ,申報(bào)受理部門(mén)缺乏權(quán)威性;另一方面 ,因?yàn)闆](méi)有相對(duì)獨(dú)立的負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)關(guān) ,各個(gè)行政機(jī)構(gòu)自行其事 ,缺乏統(tǒng)一性。如此一來(lái) ,監(jiān)督難免流于形式。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要想成為一項(xiàng)行之有效的預(yù)防機(jī)制 ,必須增強(qiáng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)關(guān)的權(quán)威性和執(zhí)行力。目前可考慮建立一個(gè)規(guī)范的、獨(dú)立的受理和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu) ,即在國(guó)家預(yù)防腐敗局下設(shè)一個(gè)“預(yù)防貪污腐敗中心”專門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和執(zhí)行監(jiān)督。比如 ,被人大提名的官員 ,都必須填寫(xiě)好財(cái)產(chǎn)申報(bào)表接受 “預(yù)防貪污腐敗中心”的調(diào)查核實(shí),確無(wú)利益沖突或已解決好利益沖突問(wèn)題者 ,才會(huì)獲得正式提名。在這個(gè)過(guò)程中 , “預(yù)防貪污腐敗中心”的工作是合作性、建設(shè)性的。人大審查通過(guò)正式任命該官員后 , “預(yù)防貪污腐敗中心”還要跟蹤監(jiān)督其履行承諾的情況。

第四 ,加大處罰力度 ,解決違法如何處罰問(wèn)題。按照《規(guī)定》 ,官員不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)情況 ,所面臨的只是批評(píng)教育或一般的黨紀(jì)政紀(jì)處分 ,處罰力度之輕使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的權(quán)威性蕩然無(wú)存。建立健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度 ,就是要增加官員不申報(bào)和不如實(shí)申報(bào)的成本。具體而言 ,對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無(wú)故拖延申報(bào)者,各單位可對(duì)當(dāng)事人直接進(jìn)行處罰 ,即納入年度考核和職務(wù)晉升考核標(biāo)準(zhǔn)。檢察院可對(duì)當(dāng)事人提出民事公訴 ,法院可判處 1萬(wàn)元以下的罰款;對(duì)故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,對(duì)此《刑法》中應(yīng)增設(shè)不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪。

第二篇：美國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的路徑分析與啟示

美國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的路徑分析與啟示 作者：郇天瑩 來(lái)源：《中國(guó)行政管理》2009年第2期 本站發(fā)布時(shí)間：2009-9-23 20:50:34 閱讀量：114次

[摘 要] 20世紀(jì)以來(lái),美國(guó)針對(duì)公職人員的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題進(jìn)行了漫長(zhǎng)而曲折的探索,最終建立了立法形式的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,其過(guò)程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)頗為典型。分析美國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度形成的歷史過(guò)程、現(xiàn)實(shí)條件和阻力因素,對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的廉政建設(shè)具有重要的借鑒意義,對(duì)中國(guó)構(gòu)建公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了啟示。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度;美國(guó);廉政;反腐敗

美國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度全面系統(tǒng), 堪稱典型。分析美國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度形成的現(xiàn)實(shí)條件及其過(guò)程特征, 對(duì)推動(dòng)中國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程具有較好的借鑒意義。

一、美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的形成與演進(jìn)歷程

美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從提出到正式創(chuàng)設(shè), 再到不斷成熟, 經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的發(fā)展歷程。大致可分為三個(gè)階段:

(一)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的萌芽階段(20世紀(jì)初———20世紀(jì)40年代)

美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的形成與政黨制度的不完善有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。美國(guó)早期的政黨選舉極不規(guī)范, 弊端叢生, 賄選嚴(yán)重。各政黨候選人為了能夠當(dāng)選, 極力拉攏民眾的選票, 或許以官職、或直接給予金錢(qián)引誘, 或給予款待拉攏。用錢(qián)買選票, 以及建立在此基礎(chǔ)上的“政黨分肥”現(xiàn)象等均嚴(yán)重?fù)p害了民主精神。于是, 國(guó)會(huì)要求各候選人在正式選舉結(jié)果公布后必須按照規(guī)定申報(bào), 并向社會(huì)公開(kāi)其競(jìng)選過(guò)程中的各項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支情況。20世紀(jì)初, 伴隨政府經(jīng)濟(jì)職能的強(qiáng)化, 無(wú)論是議員還是行政官員, 在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上的影響力越來(lái)越大。于是, 一些公司企業(yè)、財(cái)團(tuán)法人為了使政治候選人上臺(tái)后能夠?yàn)樽约豪娣?wù), 轉(zhuǎn)而向候選人進(jìn)行大量的政治捐款, 也就是一種提前的“金錢(qián)投資”。為制止此種政治捐款行為, 美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)法令規(guī)定候選人除申報(bào)競(jìng)選費(fèi)用開(kāi)支外, 還須申報(bào)收到的各項(xiàng)捐款情況。如1925年的《腐敗行為法》(Corrup t Practice Act)就規(guī)定: 候選人對(duì)任何一筆超過(guò)100美元的捐款, 都必須申報(bào)。隨后, 這種財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度獲得了進(jìn)一步地發(fā)展。競(jìng)選產(chǎn)生的官員不但要申報(bào)其競(jìng)選費(fèi)用的收支情況, 而且需要申報(bào)私人的財(cái)產(chǎn)情況。[ 1 ]

在美國(guó), 政務(wù)官的財(cái)產(chǎn)申報(bào)源起于政黨選舉, 而事務(wù)官的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度則相對(duì)滯后一些, 大致起始于二戰(zhàn)期間。當(dāng)時(shí), 適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要, 私人公司派出了諸多雇員協(xié)助政府工作, 但他們?nèi)匀粡脑瓉?lái)的雇主那里領(lǐng)取薪水, 只從政府部門(mén)象征性地領(lǐng)取每年1美元的報(bào)酬, 即所謂的“1美元人”。為了避免這些“1美元人”利用公職為自己和雇主謀取私利, 羅斯福政府要求戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)署(theWar Pro2duction Administration, WPA)實(shí)施基本的利益沖突清理制度, 即要求為政府服務(wù)的“1美元人”和無(wú)補(bǔ)貼的人公開(kāi)其所有的證券財(cái)產(chǎn), 并對(duì)這些人的背景進(jìn)行廣泛的審查。[ 2 ]

二戰(zhàn)以后, 美國(guó)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)大危機(jī), 凱恩斯主義盛行, 政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管制、監(jiān)督職能大幅增長(zhǎng), 政府機(jī)構(gòu)和人員相應(yīng)增加, 官員對(duì)社會(huì)管制的權(quán)力也相應(yīng)增加,由此滋生了大量的腐敗現(xiàn)象。于是, 美國(guó)政府開(kāi)始醞釀和制定相關(guān)的反腐敗法律法規(guī), 研究在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 政府官員究竟可能會(huì)從哪些方面“下手”謀取個(gè)人私利, 對(duì)此政府部門(mén)又該如何加強(qiáng)防范和監(jiān)督。作為防范腐敗和監(jiān)督官員的重要手段, 財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度呼之欲出, 不僅是政務(wù)官要申報(bào)財(cái)產(chǎn), 而且事務(wù)官也要申報(bào)。

(二)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的醞釀與形成階段(20世紀(jì)50年代———20世紀(jì)70年代初)

羅斯福政府之后, 美國(guó)歷屆總統(tǒng)都重視加強(qiáng)廉政的制度與道德建設(shè)。從杜魯門(mén)政府起, 建立聯(lián)邦政府的道德標(biāo)準(zhǔn)被看作是反腐敗的一個(gè)主要措施。1951 年9 月27 日,杜魯門(mén)總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提出了《行政部門(mén)道德標(biāo)準(zhǔn)》, 并敦促國(guó)會(huì)通過(guò)立法, 要求公眾揭發(fā)所有總統(tǒng)任命的官員, 包括當(dāng)選聯(lián)邦官員、軍事官員和某些年薪在1萬(wàn)美元以上者的可疑財(cái)產(chǎn)狀況。但這遭到了共和黨國(guó)會(huì)議員的反對(duì), 這件事情最終不了了之。[ 3 ]

繼任的艾森豪威爾總統(tǒng)繼續(xù)推動(dòng)建立政府道德標(biāo)準(zhǔn)。

1957年, 眾議院通過(guò)由其提出的《政府工作人員十項(xiàng)道德規(guī)范》。1958年, 總統(tǒng)助理謝爾曼·艾德姆斯受賄, 推動(dòng)了參議院正式通過(guò)了該道德規(guī)范。這是美國(guó)歷史上首次以國(guó)會(huì)參眾兩院決議的形式建立道德規(guī)范, 盡管當(dāng)時(shí)并無(wú)法律約束力, 但政府雇員和國(guó)會(huì)成員必須遵守這項(xiàng)決議中規(guī)定的行為標(biāo)準(zhǔn), 其中重要的一條就是向社會(huì)公眾公開(kāi)財(cái)產(chǎn)。

1965年, 約翰遜總統(tǒng)以行政令的方式提出了《行政官員道德準(zhǔn)則》。這一命令爭(zhēng)議最大的條款就是, 要求總統(tǒng)提名的官員定期地、秘密地申報(bào)本人家庭財(cái)產(chǎn)。這一條款也賦予文官事務(wù)委員會(huì)一項(xiàng)命令其他聯(lián)邦雇員照此行事的權(quán)力。財(cái)產(chǎn)申報(bào)的條款要求改變了對(duì)聯(lián)邦政府道德方面的管理。所有被任命的高級(jí)官員都被要求把財(cái)產(chǎn)申報(bào)交文官委員會(huì)主席備案, 由該主席審查其中的利益沖突, 并同其他官員一起解決沖突問(wèn)題。雖然高級(jí)文官申報(bào)財(cái)產(chǎn)的制度很少受到阻力, 但對(duì)其他1萬(wàn)名聯(lián)邦雇員申報(bào)財(cái)產(chǎn)的要求受到了爭(zhēng)論, 這迫使文官委員會(huì)縮小了要求申報(bào)財(cái)產(chǎn)的對(duì)象。[ 4 ]盡管如此, 這個(gè)行政令迄今仍然是美國(guó)聯(lián)邦政府官員遵循的重要的道德標(biāo)準(zhǔn)。

在此基礎(chǔ)上, 1968年參眾兩院各自要求議員公布自己的財(cái)產(chǎn)狀況。此后, 美國(guó)的立法、司法、行政三大系統(tǒng)均對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題加以規(guī)范和細(xì)化。美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度基本形成。

(三)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的完善與發(fā)展階段(20 世紀(jì)70年代———至今)

美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度剛開(kāi)始時(shí), 是以一種政府對(duì)其官員和雇員道德要求的形式出現(xiàn)的, 還不是法律。后來(lái), 適應(yīng)政府管理制度化、規(guī)范化的要求, 1978年美國(guó)出臺(tái)了《政府道德法》(the Ethics in Government), 對(duì)政府官員的道德和行為提出了法律制約。該法對(duì)立法、行政和司法三大系統(tǒng)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題分別進(jìn)行了規(guī)定。在該法實(shí)施前,官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只是行政命令, 并且只需向各機(jī)構(gòu)內(nèi)部申報(bào), 因此不能有效地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。《政府道德法》則對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題作了全面而系統(tǒng)的規(guī)定, 堪稱世界財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的典范。依據(jù)該法成立了政府道德署(the Officeof Government Ethics), 其基本職責(zé)是主管政府高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)事務(wù)和監(jiān)督政府官員的道德行為。該署的總監(jiān)由總統(tǒng)任命, 但須經(jīng)參議院的同意。總監(jiān)向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。不征得國(guó)會(huì)同意, 總統(tǒng)無(wú)權(quán)免除總監(jiān)的職務(wù)。政府道德署在聯(lián)邦政府的主要部委設(shè)立有代表機(jī)構(gòu), 一般稱為道德準(zhǔn)則辦公室?！墩赖路ā芬?guī)定了美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架。

在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐不斷深入的同時(shí), 美國(guó)政府還對(duì)其進(jìn)行了不斷地完善。1989年, 美國(guó)又頒布了《政府范圍道德法》(the GovernmentWide Ethics Act), 提出對(duì)立法、行政和司法三個(gè)系統(tǒng)中的官員實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。自此, 總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員、聯(lián)邦法官, 以及行政、立法和司法三大機(jī)構(gòu)的工作人員, 必須在任職前報(bào)告并公開(kāi)自己以及配偶的財(cái)務(wù)情況, 包括收入、個(gè)人財(cái)產(chǎn)等, 以后還須按月申報(bào)。對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的接受、保管辦法、保存期限、公開(kāi)方式、查閱手續(xù)、審查以及對(duì)拒絕申報(bào)和虛假申報(bào)的處罰辦法也都作了詳細(xì)規(guī)定。

伴隨聯(lián)邦政府財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐的不斷發(fā)展, 各地方政府也加快了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)的步伐。并且, 各州的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法實(shí)踐要早于聯(lián)邦政府。自1972年始, 加利福尼亞州、華盛頓州、佛羅里達(dá)州等陸續(xù)制定了財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。截至1979年1月《政府道德法》正式實(shí)施, 美國(guó)已有近3 /4的州制定了本州的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。

此后, 美國(guó)歷屆政府, 特別是聯(lián)邦政府道德署又制訂了一系列配套法規(guī), 最終形成一套較完善的制度。美國(guó)現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是歷次修訂的產(chǎn)物。

二、美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的條件分析

(一)民主政治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展

在反腐敗問(wèn)題上, 美國(guó)的政府改革和民間運(yùn)動(dòng)是兩股重要的推動(dòng)力量。美國(guó)的民主化運(yùn)動(dòng)可以追溯到19世紀(jì)中期。當(dāng)時(shí), 美國(guó)正處于建國(guó)以來(lái)腐敗最嚴(yán)重的時(shí)期。政黨分肥制度模糊了官員的道德準(zhǔn)則, 急速膨脹的公共開(kāi)支又使道德低下的官員們獲取了大量謀取私利的機(jī)會(huì), 各種利益集團(tuán)輕易地收買官員。這種情況下, 美國(guó)出現(xiàn)了進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)和人民黨運(yùn)動(dòng), 使政府面臨強(qiáng)大的改革壓力。運(yùn)動(dòng)的結(jié)果是分肥制的結(jié)束和“利益沖突”概念的建立。浩大的民主運(yùn)動(dòng)使美國(guó)擺脫了最嚴(yán)重的腐敗。

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始, 美國(guó)的民權(quán)運(yùn)動(dòng)、黑人運(yùn)動(dòng)等相關(guān)運(yùn)動(dòng)都強(qiáng)烈要求政治公開(kāi)化、透明化。這些運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了行政部門(mén)結(jié)構(gòu)性的變化, 使政府改變了公共事務(wù)的管理方式。人們意識(shí)到“腐敗對(duì)憲法秩序和民主社會(huì)的價(jià)值構(gòu)成了一種威脅”[ 5 ] , 從而人們決定用民主的方法反對(duì)腐敗。民主化運(yùn)動(dòng)使得如下觀念得以確立: 公職人員的隱私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)受公職職位透明度義務(wù)的限制。任何人出任公職, 都必須部分地放棄普通人所能享受的基本權(quán)利, 承擔(dān)政府公職人員所必需的道德義務(wù)。這也可以叫做公務(wù)員個(gè)性的法定自我喪失, 正是這種個(gè)性的法定自我喪失, 為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度奠定了合法性基礎(chǔ)。

(二)文官制度的確立和完善

美國(guó)政府寄希望于靠英國(guó)的文官制度來(lái)解決道德危機(jī)。美國(guó)的文官制度確立于1883年《彭德?tīng)栴D法》(CivilService Act of 1883)的頒布。該法案奠定了聯(lián)邦政府以“才能”制度為原則的文官制度的基礎(chǔ), 并成立了文官事務(wù)委員會(huì), 確立了“考試制”, 規(guī)定公務(wù)員的錄用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用, 還規(guī)定了職位分類、功績(jī)考核等文官制度的一般原則。美國(guó)公共人事管理現(xiàn)代化進(jìn)程由此開(kāi)始。隨著文官制度的建立, 職業(yè)公共管理在全國(guó)的層次上確立起來(lái), 并擴(kuò)大到州和地方政府。

1978年, 美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《文官制度改革法》(CivilService Reform Act of 1978), 確立了功績(jī)制的九項(xiàng)原則。該法撤銷了具有96年歷史的文官事務(wù)委員會(huì), 而代之以三個(gè)新成立的機(jī)構(gòu): 人事管理總署(Office of PersonnelMan2agement—OPM), 功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)(Merit System Protec2tion Board—MSPB)和聯(lián)邦勞工關(guān)系局(Federal Labor Re2lation Authority—FLRA)?！段墓僦贫雀母锓ā愤€設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的高級(jí)文官(Senior Executive Service)系統(tǒng)。也正是這一年, 《政府道德法》正式出臺(tái)。文官制度的確立和完善為財(cái)產(chǎn)申報(bào)打下了良好的制度基礎(chǔ)。

(三)政治領(lǐng)導(dǎo)人的決心與能力

美國(guó)是一個(gè)總統(tǒng)制的國(guó)家, 總統(tǒng)是高度集權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)者, 也是政治領(lǐng)袖。強(qiáng)有力的總統(tǒng)和他的政治決心是美國(guó)政府制度變革的重要推動(dòng)力量。在美國(guó)人看來(lái), 理想的總統(tǒng)要具有勇氣、誠(chéng)實(shí)、正直、經(jīng)驗(yàn)、遠(yuǎn)見(jiàn)、政治能力、服務(wù)精神等等特質(zhì)。美國(guó)歷任總統(tǒng)為贏取民心也要盡量展示自己的上述特質(zhì)。大打廉政牌, 推動(dòng)公共道德立法, 建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無(wú)疑是一劑妙方。從羅斯福到里根、布什, 無(wú)不積極突破重重阻力, 推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。盡管由于個(gè)人魄力和能力的不同, 努力的效果也不盡相同。但總統(tǒng)們都有改革的政治決心, 為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法治化打下了政治基礎(chǔ)。

(四)丑聞和危機(jī)是改革的催化劑

促使杜魯門(mén)政府建立道德標(biāo)準(zhǔn)的是公眾對(duì)政府腐敗問(wèn)題的嚴(yán)厲批評(píng)。杜魯門(mén)在任期間曾由于政府丑聞而聲譽(yù)大跌。批評(píng)者說(shuō), “密蘇里幫”(密蘇里是杜魯門(mén)的家鄉(xiāng), 杜魯門(mén)曾是來(lái)自該州的參議員)的成員利用其同總統(tǒng)的密切關(guān)系中飽私囊。[6 ]

約翰遜政府時(shí)期,助理商業(yè)部長(zhǎng)赫伯特·W·克洛茨(HerbertW.Klotz)被指控依靠?jī)?nèi)部消息購(gòu)買了得克薩斯海灣硫磺公司的股票。在克洛茨購(gòu)買股票之前, 該公司已經(jīng)在一個(gè)地區(qū)發(fā)現(xiàn)了價(jià)值20億美元的鋅、銅和銀礦藏儲(chǔ)量。他所購(gòu)買的股票價(jià)值在上述發(fā)現(xiàn)被宣布后從最初的每股29.7美元一下子上漲到大約70美元?？寺宕氖潞蠓裾J(rèn)他得知了具體的情報(bào)。雖然沒(méi)有為克洛茨定罪的證據(jù), 但1965年4月, 克羅茨向約翰遜政府提出了辭呈, 而媒體報(bào)道說(shuō)是約翰遜政府要求他辭職。這最終使約翰遜政府意識(shí)到有必要進(jìn)一步建立關(guān)于利益沖突的規(guī)則。[ 7 ] 1965 年初,約翰遜總統(tǒng)提出了11222號(hào)行政令———《行政官員道德準(zhǔn)則》。

1972年發(fā)生的水門(mén)事件, 是美國(guó)歷史上最不光彩的政治丑聞之一, 直接導(dǎo)致了尼克松政府的垮臺(tái)。在此期間副總統(tǒng)阿格紐被控在任馬里蘭州州長(zhǎng)和副總統(tǒng)期間接受賄賂, 被迫以辭職作為撤銷進(jìn)一步起訴的交換條件。幾乎與此同時(shí), 國(guó)會(huì)也爆出了“朝鮮門(mén)”丑聞。1970年, 尼克松政府準(zhǔn)備從南朝鮮撤走兩萬(wàn)名美軍, 遭到南朝鮮總統(tǒng)樸正熙的強(qiáng)烈反對(duì)。為阻止美國(guó)撤軍, 樸正熙便策劃通過(guò)南朝鮮商人樸東善對(duì)華盛頓政界進(jìn)行大規(guī)模的賄賂活動(dòng)。樸東善將85萬(wàn)美元的現(xiàn)金和禮物送給了115名國(guó)會(huì)議員。丑聞被揭露后, 美國(guó)人民掀起了反對(duì)受賄國(guó)會(huì)議員的浪潮。一連串的丑聞和政治事件引發(fā)了人們對(duì)政府官員從政道德的廣泛關(guān)注, 加快了美國(guó)道德立法的進(jìn)程, 推動(dòng)了1978年《政府道德法》的出臺(tái)。

(五)個(gè)人信用系統(tǒng)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了技術(shù)保障

1860年, 第一家民營(yíng)的信用局在美國(guó)紐約布魯克林成立, 美國(guó)個(gè)人信用市場(chǎng)從此發(fā)展起來(lái)。第二次世界大戰(zhàn)以后, 信用消費(fèi)開(kāi)始成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分。到1960年, 信用消費(fèi)在美國(guó)人的文化中已是根深蒂固, 現(xiàn)金的使用大大減少。20世紀(jì)70年代, 信息技術(shù)開(kāi)始用于個(gè)人信用數(shù)據(jù)的收集整理和信用報(bào)告的編制。遍布全美國(guó)的2250多家信用報(bào)告機(jī)構(gòu)通過(guò)合作、兼并和收購(gòu), 逐漸形成幾家全國(guó)性的大公司以及1000多家與其合作的小公司, 他們建立了龐大的信息資料庫(kù), 自發(fā)匯總到信用局。信用局有償向消費(fèi)者本人或者法律規(guī)定的合法機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供信用報(bào)告。

信用報(bào)告包括四個(gè)方面的內(nèi)容:

11個(gè)人識(shí)別信息, 除通常的個(gè)人信息外, 還包括社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)、工作、職務(wù)以及雇主信息;21公共記錄信息, 包括個(gè)人破產(chǎn)記錄、法院訴訟判決記錄、稅務(wù)扣押記錄和財(cái)產(chǎn)判決記錄;31個(gè)人信用信息, 包括每個(gè)信用帳戶的開(kāi)始日期, 信用額度和貸款數(shù)量、余額, 每月償還額, 以及過(guò)去7年的貸款償還情況;41查詢記錄, 包括查詢?nèi)说拿忠约安樵兡康摹｝嫶髧?yán)密的個(gè)人信用系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)官員個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)的審查提供了可能性, 是美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得以建立的技術(shù)基礎(chǔ)。

三、美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的阻力因素分析

(一)政黨的利益之爭(zhēng)

美國(guó)的選舉歷來(lái)就是金錢(qián)政治的產(chǎn)物, 需要大量的資金來(lái)宣傳、運(yùn)作。但財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求各政黨公開(kāi)競(jìng)選期間各項(xiàng)政治捐贈(zèng)的基本情況, 公開(kāi)各項(xiàng)競(jìng)選費(fèi)用的開(kāi)銷情況, 這無(wú)疑堵住了大規(guī)模政治獻(xiàn)金的入口, 必然會(huì)遭到部分政治候選人的反對(duì)。另外, 由于“國(guó)會(huì)成員的權(quán)力和影響是由其所在的政黨是否掌控了眾議院或參議院來(lái)決定的”[ 8 ] , 議員們往往選擇對(duì)所在的政黨忠誠(chéng), 而忠誠(chéng)的表現(xiàn)之一就是在討論重要議案時(shí)團(tuán)結(jié)一致抵制另外一黨的議員。政黨之爭(zhēng)嚴(yán)重阻礙了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)度。例如, 在杜魯門(mén)總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提出建立《行政部門(mén)道德標(biāo)準(zhǔn)》時(shí), 共和黨議員擔(dān)心民主黨想要利用這些措施來(lái)使選民相信它要清掃門(mén)戶, 因而竭力阻撓, 最終迫使提案流產(chǎn)。

(二)既得利益群體的反對(duì)

任何制度的變遷都很難使所有的人都得到正的純收益, 并且往往它還可能會(huì)使一些人的利益遭受損失(至少在短期內(nèi)如此)。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度顯然就是這樣一種制度。由于它涉及的是立法、行政、司法三個(gè)系統(tǒng)全體高級(jí)官員的利益, 而這些人正是政策的制定者, 因而很難得到采納和實(shí)行。即使總統(tǒng)或是部分議員試圖對(duì)當(dāng)時(shí)的制度進(jìn)行變革, 也會(huì)遭到其他人的竭力壓制而難以推動(dòng)。這個(gè)既得利益者和改革推動(dòng)者的博弈過(guò)程貫穿于美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建與發(fā)展的始終。

(三)關(guān)于隱私權(quán)的顧慮

尊重個(gè)人隱私、限制執(zhí)法和情報(bào)單位過(guò)度地監(jiān)視美國(guó)公民, 是美國(guó)的政治文化傳統(tǒng), 也是民主黨和共和黨共同的主張。但財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度需要相關(guān)利益主體如實(shí)地公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)和相關(guān)資料, 尤其是申報(bào)家庭成員的有關(guān)情況, 不可避免地會(huì)觸及這個(gè)問(wèn)題的底線。在競(jìng)選過(guò)程中, 很容易成為一黨攻擊另一黨的口實(shí), 進(jìn)而影響選情。因此, 無(wú)論是民主黨還是共和黨, 主動(dòng)地提出有關(guān)該問(wèn)題的政策建議都會(huì)比較謹(jǐn)慎。而且, 這也是美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立初期往往得不到真正有效執(zhí)行的重要原因。約翰遜總統(tǒng)的11222號(hào)行政令就因此在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到落實(shí)。

四、啟示與借鑒

美國(guó)的政治文化中一直隱含著對(duì)權(quán)力不信任的思想,因而美國(guó)人崇尚用制度管人, 對(duì)腐敗的事先預(yù)防重于事后懲治。我國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行探索, 1994年將《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》列入立法計(jì)劃, 2007年9月國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)屈萬(wàn)祥表示“一直在抓緊研究財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度, 在適當(dāng)時(shí)候?qū)⒔⒇?cái)產(chǎn)申報(bào)制度”。雖然中美兩國(guó)的政治、文化、制度背景差異很大, 美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)仍然可以給我們一些有益啟示。

(一)分步實(shí)施構(gòu)建

首先, 建立統(tǒng)一的《公務(wù)員道德準(zhǔn)則》, 以制度的形式規(guī)范公職人員的行為;其次, 有選擇地在地級(jí)市以下進(jìn)行試點(diǎn)公務(wù)員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào);最后, 以法律的形式在全國(guó)鋪開(kāi)。分步驟實(shí)施、漸進(jìn)式改革可以減小一些阻力, 不至于一下子產(chǎn)生太大的震蕩和沖突。美國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也是采取這個(gè)策略最終得以建立的。

(二)范圍逐步擴(kuò)大

財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)該從高級(jí)公務(wù)員也就是領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)始。然后, 結(jié)合公務(wù)員職位分類管理原則, 按照職位說(shuō)明書(shū)核定普通公務(wù)員中需要進(jìn)行申報(bào)的職位, 按職位申報(bào)。由于中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍龐大, 全員申報(bào)要新增設(shè)不少機(jī)構(gòu)編制, 涉及巨大的人力物力, 成本過(guò)高。并且, 對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的普通公務(wù)員進(jìn)行申報(bào)也沒(méi)有太大意義, 因此, 筆者不主張搞全員申報(bào)。在美國(guó), 目前聯(lián)邦政府需要申報(bào)的仍然是高級(jí)官員, GS15以下的普通雇員不需要申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)。這樣也可以贏取一些普通公務(wù)員的支持。

(三)建立和完善個(gè)人信用系統(tǒng)

措施包括: 實(shí)行個(gè)人終身獨(dú)立銀行帳戶制度, 對(duì)現(xiàn)金的支取額度作出嚴(yán)格限制, 全面實(shí)行信用卡支付和銀行轉(zhuǎn)帳支付制度, 變儲(chǔ)蓄實(shí)名制為真正意義上的金融實(shí)名制[ 9 ]。在實(shí)名制基礎(chǔ)上, 建立和完善個(gè)人信用系統(tǒng)。

[參考文獻(xiàn)]

[References]

[ 1 ]劉明波.中外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度述要:寫(xiě)在我國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度實(shí)施之際[M ].北京:中國(guó)方正出版社, 2001.3-4.[ 1 ]L iu Mingbo.A Survey of Properties Declaration System atHom e and Abroad.Beijing: China Fangzheng Press, 2001.pp3corrup tion.Am erican S tudies Quarterly,2004(3).[ 5 ] [美]約翰·C·博倫斯,亨利·J ·施曼特.美國(guó)政治腐敗:權(quán)利·金錢(qián)·美女[M ].吳瑕譯.杭州:浙江人民出版社, 1992.3.[ 5 ]John.C.Bollens, Henry.J.Schmandt.Political Corruption:Power,M oney, and Sex.Translated byWu Xia1 Hangzhou:Zhejiang Peop le’s Press, 1992.p3.[ 8 ] [美]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯.民治政府:美國(guó)政府與政治[M ].吳愛(ài)明,李亞梅譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2007.1941

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[ 9 ]王明高,胡祥勇.中國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的建立與健全[ J ].湖南社會(huì)科學(xué), 2004(1).[ 9 ]Wang Minggao, Hu Xiangyong.Establishment and Improvement of China ’s Family Property Reporting System.Hunan Social Sciences, 2004(1).(作者單位:北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）

第三篇：巴西水資源管理實(shí)踐及對(duì)我們的啟示

巴西水資源管理實(shí)踐及對(duì)我們的啟示（赴國(guó)外考察報(bào)告）

2008年2月27日至3月12日，我廳組團(tuán)赴南美洲的巴西、智利和秘魯三國(guó)考察水資源管理政策、體系、機(jī)構(gòu)和具體做法等，并參觀和訪問(wèn)有關(guān)的水電站、用水企業(yè)及水務(wù)咨詢公司，對(duì)上述三國(guó)的水資源管理情況有了初步的了解，其中由于巴西屬于發(fā)展中國(guó)家，其自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及水資源狀況又具有鮮明的特點(diǎn)，特別是1990年代前開(kāi)始對(duì)水資源屬性、作用、意義的認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變以及引發(fā)的管理革命，對(duì)我省的水資源管理具有一定的借鑒意義。現(xiàn)將巴西水資源管理實(shí)踐及對(duì)我們的若干啟示介紹如下。

一、巴西經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然及水資源概況 巴西全稱為巴西聯(lián)邦共和國(guó)，國(guó)土面積約850萬(wàn)平方公里，人口1.7億，為世界第五大國(guó)家。巴西自然條件得天獨(dú)厚，生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)極大的生物多樣性，是世界上淡水資源最豐富的國(guó)家，淡水資源總量約為5.66萬(wàn)億立方米，占世界淡水總量的12%。橫貫巴西北部的亞馬孫河是世界上最長(zhǎng)、最深、最寬和流量最大的河流，河長(zhǎng)約7100公里，最大流量達(dá)21萬(wàn)立方米每秒，超過(guò)世界上排名其后的9條大河流量之和。雖然巴西水資源豐富，但人口集中在城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，缺水矛盾仍較突出，已開(kāi)發(fā)的耕地僅占國(guó)土面積的5%，灌溉面積10%。在城市，供水率已達(dá)到90%，但在農(nóng)村，供水率僅為18%，污水處理率不到20%。在1990年代前，由政府投資的供水與污水處理企業(yè)達(dá)85%，此種狀況此后開(kāi)始改變，巴西聯(lián)邦政府和州政府陸續(xù)把部分水務(wù)公司私有化，減輕了政府投資的壓力。許多巴西的水務(wù)公司經(jīng)過(guò)現(xiàn)代化企業(yè)制度改造，按照公司法人模式運(yùn)作，獲得了更多的貸款和資金支持。

亞馬遜流域是世界上流域面積最廣的流域，流域面積610萬(wàn)平方公里，為南美大陸面積的44%，其大部分位于巴西境內(nèi)。亞馬遜流域的大部分面積被熱帶雨林所覆蓋，其生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)極大的生物多樣性，分布著多達(dá)3萬(wàn)多種的植物品種，約2000種魚(yú)類，60種爬行動(dòng)物，35種哺乳動(dòng)物和約180種鳥(niǎo)類。亞馬遜流域是世界上最大的鋁土礦和銅鐵礦所在地，而木材和木制品、黃金、錫的出口量也逐年增加。但由于該流域人口不斷增加，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，給自然資源特別是森林資源造成持續(xù)壓力。一是無(wú)限制的人類活動(dòng)擴(kuò)張，導(dǎo)致原本脆弱的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞；二是森林和植被砍伐致使土壤侵蝕和水土流失，生物多樣性降低，河流淤積嚴(yán)重；三是氣候變化導(dǎo)致水文循環(huán)改變，而森林大火和干旱森林面積減少加劇水文循環(huán)變化；四是由于隨意使用農(nóng)業(yè)殺蟲(chóng)劑、固體廢物傾倒及不當(dāng)水利用致使水污染嚴(yán)重。伊泰普水電站(Itaipu Binacional)為世界上目前僅次于三峽水電站的第二大水電站，位于巴拉那河流經(jīng)巴西與巴拉圭兩國(guó)邊境的河段。1973年巴西和巴拉圭兩國(guó)政府簽訂協(xié)議，共同開(kāi)發(fā)界河長(zhǎng)200公里一段水力資源，之后歷時(shí)16年，耗資170多億美元，于1991年5月建成舉世界矚目的伊泰普水電站。伊泰普水電站壩址控制流域面積82萬(wàn)平方公里 ,大壩全長(zhǎng)7744米，高196米，庫(kù)面積1350平方千米，電站總庫(kù)容290億立方米，多年平均流量8500m /s。電站安裝了18臺(tái)70萬(wàn)kW混流式水輪發(fā)電機(jī)組，總裝機(jī)容量1260萬(wàn)千瓦，多年平均發(fā)電量790億kW·h，為世界單機(jī)容量最大機(jī)組,年發(fā)電量可達(dá)750億度，所發(fā)的電由巴西和巴拉圭兩國(guó)均分，其中分配給巴拉圭的電量又由巴西購(gòu)買一部分。電站主壩為雙支墩大頭壩，最大壩高196m，長(zhǎng)1064m,是世界最高的大頭壩，安裝14扇20m×20m弧形閘門(mén),最大下泄流量62000m /s。

巴西的水資源管理包括制度安排和政策工具，還包括水利工程管理、水資源科學(xué)技術(shù)研究等，上述內(nèi)容均由巴西聯(lián)邦法律規(guī)定。由于巴西國(guó)土面積廣闊，地區(qū)差別大，不同地區(qū)水資源管理的問(wèn)題與任務(wù)各不相同，聯(lián)邦法律本身主要由三部分組成，一是水資源管理的原則；二是水資源管理的手段或方法；三是實(shí)施管理的體制框架。

二、巴西水資源管理的原則與目標(biāo) 在巴西聯(lián)邦法律中，水資源管理的原則為：

1、把流域作為巴西全國(guó)水資源管理政策中的國(guó)土單元。此問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，世界上也普遍采用流域原則，但在巴西卻面臨爭(zhēng)議，反對(duì)者認(rèn)為，由于流域邊界是由分水嶺所決定，但含水層邊界則由可能的地下高水位確定，兩者從不會(huì)重合，把流域作為國(guó)土單元是不合適的。此種爭(zhēng)論直到引入一種新的概念才宣告終止，即在水資源規(guī)劃和管理中把河流流域作為國(guó)土單元的“整體”方法，因此，除了應(yīng)該綜合考慮流域內(nèi)所有的需求、問(wèn)題及目標(biāo)，也要考慮相鄰流域、含水層以及州和市的行政區(qū)域。

2、水資源管理應(yīng)使水的利用具有多重目的。對(duì)水的多重利用是巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。在上世紀(jì)初的巴西，水主要用于發(fā)電，自上世紀(jì)中葉開(kāi)始，隨著衛(wèi)生、灌溉、工業(yè)和其它行業(yè)對(duì)水的需求增加，水的多重應(yīng)用原則的重要性不斷顯現(xiàn)。水的多重應(yīng)用原則使用水者獲取水的機(jī)會(huì)均等，但并不是說(shuō)每一用水者都又有權(quán)獲取等量的水。水的多重應(yīng)用原則明確，應(yīng)使水在整個(gè)流域達(dá)到最適可的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利用。一些決策工具也被引入以支持水的多重利用，如成本效益分析、線性規(guī)劃、博弈論、決策樹(shù)等。

3、水是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有限資源。承認(rèn)水是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值源于其短缺。在巴西，由于亞馬遜流域豐富的水資源，除了東北部半干旱地區(qū)外，通常認(rèn)為水是不會(huì)短缺的，而實(shí)際情況是在巴西的某些流域和地區(qū)，也存在水資源的短缺問(wèn)題。為了解決缺水地區(qū)的水資源供給和需求的矛盾，巴西實(shí)施了一些經(jīng)濟(jì)措施，其中之一就是開(kāi)征水資源稅，并取得初步成功，并試圖以此讓每一位巴西人認(rèn)識(shí)到從現(xiàn)在起必須改變對(duì)用水的態(tài)度，成為理性的用水者。

4、水資源管理應(yīng)分權(quán)，并由各級(jí)政府、用水者及社區(qū)共同參與。水資源的分權(quán)管理是因水資源具有的自身特點(diǎn)所產(chǎn)生的，因?yàn)椴煌牧饔蚓哂胁煌奈锢怼⑸锏忍攸c(diǎn)，需要實(shí)施分散的決策過(guò)程。分散決策的理念是指在下一層級(jí)可以作出合適的決策就不應(yīng)該在上一層級(jí)決策。在巴西，如果流域內(nèi)有關(guān)利益方對(duì)水資源管理的需求和問(wèn)題都十分了解，那么決策就無(wú)需由中央政府進(jìn)行，而對(duì)相對(duì)復(fù)雜的水資源問(wèn)題，則需中央政府出面解決。

水資源管理的責(zé)任不僅僅在政府，還應(yīng)依靠廣大用水者和社會(huì)各界的參與，必須傾聽(tīng)他們的意見(jiàn)，邀請(qǐng)他們參加有關(guān)討論，利益相關(guān)方通過(guò)積極參與、支持政府的水資源管理過(guò)程，使有關(guān)決策更加科學(xué)合理。

5、當(dāng)出現(xiàn)水資源短缺時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮人畜飲水需要。當(dāng)出現(xiàn)水資源短缺情況時(shí)，巴西水資源法律規(guī)定，應(yīng)優(yōu)先保證人畜飲水需要，為此，法律規(guī)定建立水資源預(yù)警制度，這對(duì)巴西半干旱嚴(yán)重缺水地區(qū)尤為重要，因?yàn)橛捎谌彼?，上述地區(qū)的人口開(kāi)始大規(guī)模遷往城市，造成了其他社會(huì)問(wèn)題。

按照以上原則，巴西水資源管理的目標(biāo)為：

⑴保證當(dāng)前和未來(lái)人們可以獲得需要的符合標(biāo)準(zhǔn)的水；

⑵在滿足水資源可持續(xù)應(yīng)用的前提下保證水資源的合理與綜合利用； ⑶防止并應(yīng)對(duì)因自然原因或自然資源不適當(dāng)利用造成水危機(jī)的發(fā)生。同時(shí)，在實(shí)施水資源管理時(shí)還應(yīng)考慮以下因素: ⑴水資源管理應(yīng)是系統(tǒng)性的，應(yīng)同時(shí)關(guān)注水質(zhì)和水量；

⑵應(yīng)充分考慮巴西不同地區(qū)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及地理、生物方面的差異； ⑶綜合考慮環(huán)境管理；

⑷在水資源規(guī)劃編制時(shí)要協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地區(qū)的關(guān)系； ⑸充分考慮土地利用、流域管理、河口及沿海開(kāi)發(fā)。

三、巴西水資源管理常用的政策工具 在巴西，在水資源管理中應(yīng)用的政策工具對(duì)貫徹一系列水資源管理的原則及理念，從而引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立正確的用水態(tài)度至關(guān)重要。在這些政策工具中，一些對(duì)用水者產(chǎn)生直接影響，如取水制度和水資源稅，一些幫助決策者實(shí)施正確的管理，如水資源信息系統(tǒng)。政策工具具有累積作用，如取水許可制度可以緩減用水矛盾，而綜合應(yīng)用取水許可及水資源費(fèi)制度可以進(jìn)一步減少用水矛盾，加上信息系統(tǒng)的使用，使得管理效果更好。

1、水資源規(guī)劃

巴西的水資源規(guī)劃是流域、州及國(guó)家層面上的關(guān)于水資源各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的總和，是巴西水資源管理的基礎(chǔ)及實(shí)施全國(guó)水資源政策的總體要求。該規(guī)劃為長(zhǎng)期規(guī)劃，包括水資源現(xiàn)狀、未來(lái)水質(zhì)水量供需分析以及對(duì)人口變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用改變對(duì)水資源狀況影響分析，同時(shí)，確定了可能產(chǎn)生用水矛盾的區(qū)域。巴西水資源規(guī)劃對(duì)水的合理利用、增長(zhǎng)需求及水質(zhì)改善提出目標(biāo)任務(wù)，確定采取的行動(dòng)以及達(dá)到目標(biāo)所需建設(shè)的水資源工程布局，并對(duì)限水區(qū)域、水資源稅及優(yōu)先取水許可項(xiàng)目提出建議或標(biāo)準(zhǔn)。

2、水體分類 在巴西，一般根據(jù)水的用途對(duì)水體進(jìn)行分類，目的在于確保用水質(zhì)量和減少預(yù)防水污染成本。水體分為三組共八級(jí)：第1組為淡水，其中又分為4級(jí)，特級(jí)為無(wú)需前置消毒或經(jīng)簡(jiǎn)單消毒即可使用的家庭用水以及水生生物環(huán)境保護(hù)用水；1級(jí)為經(jīng)簡(jiǎn)單消毒后的家庭用水、水生生態(tài)環(huán)境用水及與人直接接觸的娛樂(lè)用水，如泳池、滑水、跳水等，也包括魚(yú)類飼養(yǎng)水和動(dòng)物飲用水；2級(jí)：除1級(jí)水外還包括蔬菜、果樹(shù)灌溉用水；3級(jí)：除2級(jí)水外還包括谷類作物、樹(shù)木灌溉用水；4級(jí)：航運(yùn)和景觀用水。第2組為咸水，分為兩級(jí)，其中5級(jí)：與人直接接觸的娛樂(lè)用水、水生生物環(huán)境保護(hù)用水、魚(yú)類飼養(yǎng)水和動(dòng)物飲用水；6級(jí)：航運(yùn)、景觀用水、與人間接接觸的娛樂(lè)用水。第3組微咸水，分為兩級(jí)，其中7級(jí)：與第2組5級(jí)相同；8級(jí)：與第2組6級(jí)相同。水體分類適用于地表水和地下水。

3、取水許可制度

根據(jù)巴西聯(lián)邦法律，下述用水需要申請(qǐng)用水許可： ⑴從某一水體引水或圍壩蓄水，所引或所圍的水用于最終消耗，包括公共供水或用于某一生產(chǎn)過(guò)程；

⑵從含水層抽水用于最終消耗或用于某一生產(chǎn)過(guò)程；

⑶向某一水體排放經(jīng)過(guò)處理或未經(jīng)處理或其他液體或氣體廢物以達(dá)到稀釋、轉(zhuǎn)運(yùn)或處置該水體的目的；

⑷用于水力發(fā)電；

⑸其他影響某一水體中水的流量、水量或水質(zhì)的用水行為。與我國(guó)水法規(guī)定相類似，在巴西，下述行為無(wú)需取水許可： ⑴農(nóng)村地區(qū)分散居住的小規(guī)模人群的用水； ⑵少量引水、集水或排放水； ⑶少量圍壩蓄水。

值得一提的是，在巴西，取水許可不得委托政府以外的任何組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行，水權(quán)的授予只能由聯(lián)邦政府組成部門(mén)或各州的有關(guān)政府機(jī)構(gòu)作出。

4、水資源費(fèi)

征收水資源費(fèi)是因?yàn)樗墙?jīng)濟(jì)物品，通過(guò)征收水資源費(fèi)，可以鼓勵(lì)全社會(huì)合理節(jié)約利用水資源，并為全國(guó)水資源管理籌集財(cái)政資金。在巴西，征收水資源費(fèi)的用水類型與取水許可用水類型相同，換句話說(shuō)，無(wú)需授權(quán)使用的用水則不必繳納水資源費(fèi)。征收水資源費(fèi)在巴西引起了激烈的爭(zhēng)論，有人把此看成是一種稅種，質(zhì)疑其社會(huì)可接受度，但一般認(rèn)為，如果水資源費(fèi)取之于民，用之于水，則接受度就高，反之，其可接受度會(huì)受到損害。水資源費(fèi)主要用于資助水資源規(guī)劃中其確定的水資源工程、行動(dòng)項(xiàng)目及研究課題，其次可用于水資源管理系統(tǒng)的運(yùn)行及有關(guān)組織、機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用。根據(jù)巴西聯(lián)邦法律，以上支出占水資源費(fèi)總收入的7.5%。

四、巴西全國(guó)水資源管理的制度安排 巴西全國(guó)水資源管理的制度安排是一系列在水資源管理中發(fā)揮重要作用的體制、機(jī)制，換句話說(shuō)，是政府機(jī)構(gòu)、私人團(tuán)體和社會(huì)組織按照法律規(guī)定的原則，運(yùn)用各類管理工具實(shí)施水資源管理的組合體。

1、制度安排要達(dá)到的目標(biāo)。一是在流域?qū)用婢C合考慮水的多重應(yīng)用、水作為經(jīng)濟(jì)物品、政府、用水者和社區(qū)管理分權(quán)及共同參與等原則的基礎(chǔ)上，追求水資源管理的協(xié)調(diào)一致；二是在行政層面對(duì)水事糾紛進(jìn)行仲裁；三是執(zhí)行國(guó)家水資源政策；四是實(shí)施水資源的規(guī)劃、管理、監(jiān)督、保護(hù)和恢復(fù)；五是制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2、全國(guó)水資源管理體制。巴西目前的水資源管理體制包括全國(guó)水資源委員會(huì)、各州及聯(lián)邦特區(qū)水資源委員會(huì)、河流流域委員會(huì)、聯(lián)邦、州和市的水資源組織以及水管理局等。⑴全國(guó)水資源委員會(huì)：全國(guó)水資源委員會(huì)處于巴西水資源管理體制中的最高一級(jí)，其職能有9項(xiàng)，一是推進(jìn)國(guó)家、州和地方以及與用水者水資源規(guī)劃的整合；二是對(duì)州一級(jí)水資源委員會(huì)的水資源糾紛作出最終行政裁決；三是對(duì)水資源利用工程的跨州影響作出評(píng)估；四是對(duì)各州水資源委員會(huì)或河流流域委員會(huì)提交的問(wèn)題進(jìn)行討論；五是對(duì)修改現(xiàn)行水資源法律一級(jí)全國(guó)性水資源政策的建議作出評(píng)估；六是指導(dǎo)全國(guó)水資源政策的執(zhí)行、政策工具的應(yīng)用和信息系統(tǒng)的運(yùn)行；七是批準(zhǔn)建立河流流域委員會(huì)的建議，并確定該委員會(huì)的運(yùn)作模式；八是監(jiān)督全國(guó)水資源規(guī)劃的實(shí)施，決定完成規(guī)劃的行動(dòng)方案；九是確定水權(quán)和水資源費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)水資源委員會(huì)由巴西聯(lián)邦政府承擔(dān)水資源管理職能的部局、各州水資源委員會(huì)以及用水者、民間組織的代表組成，其中聯(lián)邦政府代表數(shù)要占50%，還要再加上一票，即聯(lián)邦政府的代表要在委員會(huì)中占簡(jiǎn)單多數(shù)，這種制度安排主要是考慮到水資源管理工作在巴西開(kāi)展的時(shí)間還很短，不可避免要出現(xiàn)政策制定上的失誤和偏差，在現(xiàn)階段有必要由聯(lián)邦政府來(lái)控制多數(shù)。目前巴西全國(guó)水資源委員會(huì)共有29位成員，其中15位來(lái)自聯(lián)邦政府，26個(gè)州共5位代表，按5大水文分區(qū)派出。該委員會(huì)主席由巴西環(huán)境部部長(zhǎng)擔(dān)任，執(zhí)行秘書(shū)長(zhǎng)為環(huán)境部負(fù)責(zé)水資源管理事物的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。從實(shí)際情況看，該委員會(huì)運(yùn)作良好。

⑵全國(guó)與州水資源秘書(shū)處：在巴西水資源管理體制中，該秘書(shū)處可視為具體管理機(jī)構(gòu)，也是全國(guó)水資源委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職能一是協(xié)助全國(guó)水資源委員會(huì)管理行政、技術(shù)和財(cái)務(wù)事物；二是協(xié)調(diào)全國(guó)水資源規(guī)劃的準(zhǔn)備工作并提交委員會(huì)批準(zhǔn)；三是報(bào)告全國(guó)水資源委員會(huì)和河流流域委員會(huì)工作進(jìn)程；四是協(xié)調(diào)水資源信息系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)行；五是制定工作計(jì)劃及相應(yīng)的預(yù)算并提交委員會(huì)批準(zhǔn)。同時(shí)，各州也成立了相應(yīng)的秘書(shū)處，其主要職能是授予用水權(quán)，在水質(zhì)、水量?jī)煞矫鎸?duì)水資源進(jìn)行監(jiān)督和管理，組織和實(shí)施水資源費(fèi)征收，對(duì)違規(guī)使用水資源或違反水資源規(guī)劃的行為進(jìn)行處罰等。

⑶河流流域委員會(huì)：在巴西，河流流域委員會(huì)是一個(gè)非常特殊的組織。根據(jù)巴西法律，該委員會(huì)的成立是沒(méi)有法律依據(jù)的。一般認(rèn)為，這是把有關(guān)利益方召集在一起共同討論和決定有關(guān)保護(hù)自然資源特別是水資源問(wèn)題的組織，主要功能有：一是討論與水資源有關(guān)的問(wèn)題；二是對(duì)水資源糾紛進(jìn)行仲裁，以作為首次行政上訴階段；三是批準(zhǔn)流域水資源規(guī)劃；四是監(jiān)督流域水資源規(guī)劃的執(zhí)行；五是向全國(guó)或州的水資源委員會(huì)提出本流域無(wú)需申請(qǐng)取水許可的儲(chǔ)水、引水、集水和排水的建議；六是建立水費(fèi)征收機(jī)制及建議水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；七是根據(jù)公共或集體利益制定多目標(biāo)利用水資源工程的建設(shè)投資分配制定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)那些至少有一條河流屬于國(guó)家的流域的委員會(huì)，其代表組成包括聯(lián)邦政府、所在州或聯(lián)邦特區(qū)，市、用水者及民間水資源組織。

⑷水管理局：在巴西全國(guó)水資源管理體制中，水管理局是一類有特色的組織，是作為河流流域委員會(huì)的執(zhí)行秘書(shū)處運(yùn)作的。盡管流域委員會(huì)與水管理局關(guān)系密切，但兩者的作用大相徑庭，主要不同點(diǎn)在于其自身性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)。在巴西，流域委員會(huì)被稱為“水議會(huì)”，而水管理局更像私人企業(yè)或國(guó)有企業(yè)。水管理局的職能有：一是對(duì)本轄區(qū)的水資源數(shù)量進(jìn)行計(jì)算和統(tǒng)計(jì)；二是負(fù)責(zé)用水戶登記；三是經(jīng)授權(quán)收取水費(fèi)；四是對(duì)須由水費(fèi)支持的水資源工程進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估意見(jiàn)提交有關(guān)財(cái)政部門(mén)；五是監(jiān)督水費(fèi)的管理使用；六是管理水資源信息系統(tǒng)；七是簽訂有關(guān)財(cái)務(wù)的服務(wù)協(xié)議、合同；八是準(zhǔn)備預(yù)算建議并提交流域委員會(huì)；九是安排水資源研究項(xiàng)目；十是制定水資源規(guī)劃并提交流域委員會(huì)審查；十一是提出水體分類、水資源費(fèi)、水費(fèi)使用及工程建設(shè)資金分配的建議。水管理局的成立須由河流流域委員會(huì)提出，經(jīng)聯(lián)邦或州的水資源委員會(huì)批準(zhǔn)。⑸與水資源管理有關(guān)的民間組織：在巴西，有關(guān)水資源法律對(duì)公眾參與原則的處理是非常謹(jǐn)慎的，因?yàn)?，在水資源管理決策過(guò)程中發(fā)揮民間組織的作用顯得十分重要。巴西的水資源民間組織一般有以下幾種，各市間的聯(lián)合組織，因?yàn)橛惺虚L(zhǎng)等官員參加，其政治影響力較大；與流域有關(guān)的協(xié)會(huì)，如非政府組織，可以帶來(lái)新的思路；區(qū)域、地方或行業(yè)的用水戶協(xié)會(huì)以及水資源學(xué)術(shù)和研究組織等。

五、若干啟示

由于巴西全國(guó)水資源管理政策吸收整合了目前世界上許多國(guó)家采用的水資源管理原則，定義和標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)巴西的水資源管理，特別是在水資源管理的體制機(jī)制建設(shè)上具有里程碑意義。水資源的分權(quán)管理與民主管理不僅是對(duì)水資源管理的一次實(shí)際意義上的革命，也是對(duì)整個(gè)環(huán)境管理的嶄新革命。由于巴西屬于發(fā)展中國(guó)家，特別是1990年代前開(kāi)始對(duì)水資源屬性、作用、意義的認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變以及引發(fā)的管理革命，對(duì)我省的水資源管理具有一定的啟示和借鑒意義。

1、在巴西及南美各國(guó)，近年來(lái)開(kāi)展了對(duì)水資源和水資源管理的大討論，首先對(duì)水資源的屬性、管理原則和目標(biāo)等進(jìn)行了認(rèn)識(shí)上的革命，從而對(duì)水資源管理進(jìn)行了制度安排和政策工具設(shè)計(jì)，并取得了管理實(shí)踐上的初步進(jìn)步。因此，要做好水資源管理工作，在全社會(huì)形成對(duì)水資源和水資源管理的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)是十分重要的。在巴西、智利、秘魯以及南美其他國(guó)家，水危機(jī)事件往往就是管理危機(jī)事件的概念逐步形成，也對(duì)水資源管理作出如下定義，即水資源管理是指對(duì)水資源可持續(xù)發(fā)展的持續(xù)管理（組織）能力，包括制定全社會(huì)可接受的有利于推進(jìn)水資源可持續(xù)發(fā)展的公共政策的能力以及通過(guò)相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)有效執(zhí)行這些政策的能力。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)水資源管理有多種定義，如姜文來(lái)等人在《水資源管理導(dǎo)論》中指出，水資源管理就是為了滿足人類水資源需求及維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境所采取的一系列措施的總和。我們認(rèn)為，在不同的歷史階段，水資源管理的含義是不同的。從偏重洪澇管理到對(duì)水多、水少、水臟問(wèn)題的管理，從偏重修建工程到運(yùn)用多種手段實(shí)施綜合管理，水資源管理正在向?yàn)樗Y源可持續(xù)發(fā)展管理轉(zhuǎn)變，向應(yīng)用法律、經(jīng)濟(jì)、工程、科技等手段的綜合管理轉(zhuǎn)變，管理本身尤其要注重向構(gòu)建可持續(xù)管理能力轉(zhuǎn)變。綜合巴西等南美國(guó)家和我國(guó)、我省情況來(lái)看，水資源管理的內(nèi)容大致包括對(duì)水資源在開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、節(jié)約等方面的規(guī)劃、權(quán)屬、數(shù)量和質(zhì)量、分配、工程、技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)等的管理。

2、不同時(shí)代或時(shí)期，水資源管理的重點(diǎn)和任務(wù)是不同的。巴西等南美國(guó)家在經(jīng)歷了水資源管理從單純發(fā)電到綜合利用的轉(zhuǎn)變，而我省水資源管理的內(nèi)容也不斷豐富和轉(zhuǎn)變。根據(jù)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和水資源現(xiàn)狀，當(dāng)前，我省水資源管理工作要高度重視四個(gè)方面的問(wèn)題：一是防災(zāi)減災(zāi)問(wèn)題。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，受氣候變暖影響，我省氣候條件發(fā)生了較明顯的變化，洪澇臺(tái)旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，出現(xiàn)了臺(tái)風(fēng)影響次數(shù)增多、強(qiáng)度超強(qiáng)，梅雨不典型、梅雨量少，局地強(qiáng)降雨頻發(fā)、山洪災(zāi)害損失大，干旱持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍大等新情況和新特點(diǎn)。這要進(jìn)一步引起我們高度重視，要進(jìn)一步摸清規(guī)律，科學(xué)防范，積極應(yīng)對(duì)。二是民生水利問(wèn)題。水利是民生之基，防汛防臺(tái)抗旱關(guān)系人民生命安全，農(nóng)村飲水安全關(guān)系農(nóng)民身體健康，清水河道建設(shè)關(guān)系百姓生活品質(zhì)。目前，我省還有農(nóng)村飲水、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固等事關(guān)民生的水利問(wèn)題亟待解決。三是水資源保障和節(jié)約用水問(wèn)題。我省人均水資源量低，水資源分布與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相匹配，資源型、水質(zhì)型和工程型缺水問(wèn)題不同程度存在。四是河道等水環(huán)境整治問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我省水資源開(kāi)發(fā)利用方式粗放，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中付出的水資源、水環(huán)境代價(jià)過(guò)大。去年，太湖、巢湖、滇池發(fā)生的藍(lán)藻暴發(fā)事件，也要進(jìn)一步引起我們的高度警惕。

3、巴西是世界上淡水資源最豐富的國(guó)家，但近年來(lái)由于人類活動(dòng)的擴(kuò)張、生態(tài)環(huán)境的破壞，氣候變化導(dǎo)致水文循環(huán)異常以及農(nóng)業(yè)污染加劇以及地區(qū)之間的水資源不平衡等問(wèn)題，也使巴西政府和社會(huì)意識(shí)到缺水的威脅。巴西在水資源管理中通過(guò)取水許可制度的實(shí)施和開(kāi)征水資源稅等措施，試圖讓每一位巴西人認(rèn)識(shí)到，從現(xiàn)在起必須改變用水的態(tài)度，做一位理性用水者，借此引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立正確的節(jié)水觀念。我省是水資源短缺與水環(huán)境污染嚴(yán)重并存的省份，在水資源開(kāi)源受限的情況下，如何進(jìn)一步在全社會(huì)培育正確的用水觀念，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，從而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，顯得尤為重要。

4、巴西水資源應(yīng)用原則從上世紀(jì)的發(fā)電為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)轱嬘谩⑿l(wèi)生、灌溉、工業(yè)等多重應(yīng)用。多重應(yīng)用原則使用水者獲取水的機(jī)會(huì)均等，但并不是說(shuō)每一位用水者都有權(quán)獲取等量的水，這就要求綜合考慮水資源的利用和分配，以最適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為原則。巴西應(yīng)用成本效益分析、線性規(guī)劃、博弈論、決策樹(shù)等科學(xué)工具，采取多傾聽(tīng)用水者意見(jiàn)、鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與有關(guān)水資源利用和管理的討論等方式，使水資源分配的決策更科學(xué)，更符合實(shí)際，這也為我們探索水權(quán)分配的科學(xué)性、合理性提供了啟示。

第四篇：美國(guó)的農(nóng)業(yè)傳播對(duì)我們的啟示

美國(guó)的農(nóng)業(yè)傳播及其對(duì)我們的啟示

2001級(jí)農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展何寬

美國(guó)的農(nóng)業(yè)信息傳播。在美國(guó)，農(nóng)業(yè)部是農(nóng)業(yè)信息收集與發(fā)布的主管部門(mén)，它一般通過(guò)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局、市場(chǎng)管理局等五個(gè)單位分工協(xié)作完成信息傳播：第一個(gè)環(huán)節(jié)是美國(guó)國(guó)家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局，它在46個(gè)州設(shè)有辦公室，擁有全國(guó)200多萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)的基本數(shù)據(jù)資料庫(kù)。它通過(guò)各州的辦公室直接給農(nóng)戶打電話咨詢等方法，對(duì)農(nóng)民的種植意向進(jìn)行調(diào)查，并運(yùn)用衛(wèi)星照片、遙感和抽樣調(diào)查等手段對(duì)各主要農(nóng)作物進(jìn)行種植面積和產(chǎn)量的調(diào)查與預(yù)測(cè)；第二個(gè)環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)部市場(chǎng)管理局，它主要掌握國(guó)內(nèi)現(xiàn)貨市場(chǎng)供求和價(jià)格情況；第三個(gè)環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)部海外服務(wù)局，它通過(guò)各種途徑收集世界各國(guó)各類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、市場(chǎng)需求和價(jià)格變化情況；第四個(gè)環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局，它利用各種資料進(jìn)行各農(nóng)產(chǎn)品的品種分析，完成各主要農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)年的全球和各主要國(guó)家的平衡表；最后是農(nóng)業(yè)部的世界展望局，它牽頭統(tǒng)一分析與評(píng)估所有的資料，此外，還通過(guò)衛(wèi)星系統(tǒng)隨時(shí)監(jiān)測(cè)世界各地的自然災(zāi)害情況。美國(guó)農(nóng)業(yè)部提供的市場(chǎng)信息涉及到120多個(gè)國(guó)家、60多個(gè)品種，囊括了主要農(nóng)產(chǎn)品的全球數(shù)量、國(guó)內(nèi)產(chǎn)量、供求情況、價(jià)格變化等情況，并在法定的日子里公布，保證公眾在平等的條件下同時(shí)獲得這些信息。農(nóng)民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話和郵寄等方式，從美國(guó)農(nóng)業(yè)部及其有關(guān)職能局得到一套完整的市場(chǎng)信息。

美國(guó)的農(nóng)業(yè)是世界領(lǐng)先水平的，這既與其得天獨(dú)厚、豐富的自然資源有關(guān)，如他們的土地資源豐富，土地肥沃其平整適合于規(guī)?；N植，又與其高效的農(nóng)業(yè)管理體制有關(guān)，還與其先進(jìn)發(fā)達(dá)的科技水平有關(guān)。我們不可能完全照搬美國(guó)的做法，因我們的國(guó)情與他們的不一樣，但有些做法我們還是應(yīng)該結(jié)合我們的實(shí)際情況學(xué)習(xí)的。比如，一、美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)信息的掌握相當(dāng)準(zhǔn)確、全面。包括農(nóng)業(yè)種植面積、產(chǎn)量、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)供求狀況及自然災(zāi)害等，另外國(guó)家統(tǒng)計(jì)局擁有全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)基本資料的數(shù)據(jù)庫(kù)。

二、這些農(nóng)業(yè)信息的收集和服務(wù)由政府農(nóng)業(yè)部來(lái)負(fù)責(zé)，屬于公共產(chǎn)品。

三、農(nóng)民和農(nóng)場(chǎng)主獲得這些農(nóng)業(yè)信息的渠道相當(dāng)方便，而且信息是完全公開(kāi)的，他們可以在平等的條件下獲得這些信息。

四、信息傳播的路徑較短。它只有農(nóng)業(yè)部、州、農(nóng)戶這三級(jí)信息傳播鏈，州的農(nóng)業(yè)辦公室就直接和農(nóng)戶取得了聯(lián)系，這樣就保證了信息的準(zhǔn)確度，及傳播效率。

五、美國(guó)不僅考慮國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)情況，而且還考慮國(guó)際市場(chǎng)狀況，這些信息都會(huì)整套的傳遞該他們的農(nóng)民。這些美國(guó)農(nóng)業(yè)信息傳播的特征都對(duì)我們產(chǎn)生有益的啟示。我們現(xiàn)在需要在有條件的地方推行我們的土地流轉(zhuǎn)政策，進(jìn)行土地的規(guī)模化、節(jié)約化經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。讓一些高文化、有技術(shù)的人去做我們新型的農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)主。這需要農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等一系列社會(huì)變革。其實(shí)我們的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)在正在向著這種趨勢(shì)發(fā)展。

美國(guó)的農(nóng)業(yè)科技傳播。教育、科研、推廣“三位一體”的合作傳播體系是美國(guó)農(nóng)業(yè)傳播的主體。美國(guó)政府一直把農(nóng)業(yè)教育、科研和推廣作為自己的重要職責(zé)，從1862年開(kāi)始每個(gè)州設(shè)立贈(zèng)地大學(xué)，并在贈(zèng)地大學(xué)設(shè)立農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)推廣站，形成以州立大學(xué)為依托，農(nóng)業(yè)教育、科研和推廣“三位一體”的農(nóng)業(yè)科技傳播模式。其傳播體系主要有以下特點(diǎn)：1.完善的傳播網(wǎng)絡(luò)。在州立大學(xué)設(shè)立農(nóng)業(yè)推廣站和農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)站，在各縣設(shè)立縣級(jí)農(nóng)業(yè)推廣站。州立大學(xué)農(nóng)業(yè)推廣站主要負(fù)責(zé)對(duì)州農(nóng)業(yè)推廣項(xiàng)目決策、指導(dǎo)和提供技術(shù)支持、服務(wù)以及全州推廣工作進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估；州立大學(xué)農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)站主要開(kāi)展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)研究與示范；縣農(nóng)業(yè)推廣站由經(jīng)大學(xué)培訓(xùn)、擇優(yōu)聘用的推廣人員組成，主要通過(guò)技術(shù)咨詢、信息出版服務(wù)以及組織培訓(xùn)、講座等活動(dòng)，向農(nóng)民（農(nóng)場(chǎng)主）和社區(qū)居民傳播科學(xué)知識(shí)。2.科學(xué)的傳播方式。第一，利用各種傳媒直接傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)；第二，接受電話咨詢和訪問(wèn)農(nóng)戶，直接解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際問(wèn)題；第三，組織講座、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)示范等宣傳新技術(shù)；第四，建立專家科技傳播隊(duì)伍，研究解決直接來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各方面農(nóng)業(yè)科技問(wèn)題。

3、明確的傳播目標(biāo)。通過(guò)一批高素質(zhì)的推廣人員傳播科學(xué)知識(shí)，使農(nóng)民應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、管理技術(shù)、營(yíng)銷技術(shù)，發(fā)展增效農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，增加家庭收入，建設(shè)健康社區(qū)，提高生活質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)全面、持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)在農(nóng)業(yè)科技方面的研究成果豐碩，平均每年產(chǎn)生6000 多項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技科研成果，但是最終傳播到實(shí)踐中產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效果的科技成果卻很少，我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率只有30%～40%，而發(fā)達(dá)國(guó)家的這一指標(biāo)平均為65%～85%。造成這一現(xiàn)象的主要原因就是我們的產(chǎn)、學(xué)、研沒(méi)有結(jié)合到一起，而是相脫節(jié)的，科研和生產(chǎn)相脫節(jié)，這也是多年

來(lái)力求解決但是沒(méi)有根本解決的問(wèn)題。這和科研的選題和立項(xiàng)有很大的關(guān)系。高校和科研機(jī)構(gòu)在選題和立項(xiàng)的時(shí)候，根據(jù)專家的論證，手里掌握的材料和已有的工作成果來(lái)選題，而不是通過(guò)科技入戶發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，帶回來(lái)研究。另外，在成果獎(jiǎng)勵(lì)和科技人員的績(jī)效評(píng)價(jià)方面，比較重視論文，對(duì)論文是不是解決實(shí)際問(wèn)題關(guān)心得不多。我們的好多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身就是屬于脫離市場(chǎng)的“職稱研究”或“政績(jī)研究”，所謂的“研究成果”僅僅是一兩本著作或幾篇文章報(bào)告，經(jīng)過(guò)了評(píng)審之后就被束之高閣。這種科技研發(fā)體系從根本上不利于科技成果轉(zhuǎn)化率的提高。這類農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目無(wú)法成功進(jìn)行傳播的原因是農(nóng)業(yè)科研主體的行為目標(biāo)導(dǎo)向與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)目標(biāo)導(dǎo)向的沖突。有些農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目是符合市場(chǎng)要求的，但研發(fā)主體缺少使其向應(yīng)用轉(zhuǎn)化的主觀意識(shí)和條件，不具備市場(chǎng)推廣的相關(guān)知識(shí)和管理能力是大多數(shù)研發(fā)人員的客觀情況。導(dǎo)致這種傳播無(wú)法成功的原因是農(nóng)業(yè)科研主體的行為能力與市場(chǎng)需求的矛盾?？梢?jiàn)美國(guó)的這種以州大學(xué)為依托的教育、科研、推廣三位一體的合作傳播體系值得我們學(xué)習(xí)。

第五篇：國(guó)外土壤污染防治立法及對(duì)我國(guó)的啟示

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國(guó)外土壤污染防治立法及對(duì)我國(guó)的啟示

摘要：本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外土壤污染防治立法的介紹，指出我國(guó)應(yīng)該借鑒日本、美國(guó)及澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，建立一部土壤污染防治法，并突出強(qiáng)調(diào)我了國(guó)土壤污染防治立法中所必須具有的原則及制度，預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則、可持續(xù)發(fā)展原則與公眾參與原則是防治土壤污染所必須具備的原則，同時(shí)政府責(zé)任制度、經(jīng)濟(jì)刺激制度和土地恢復(fù)制度是保障土壤所不可或缺的制度，是保障土壤污染防治法建立后能夠有效實(shí)施的根本保障。

引言

美國(guó)在上個(gè)世紀(jì)曾經(jīng)啟動(dòng)了一項(xiàng)超級(jí)基金計(jì)劃。為了解決地下水污染問(wèn)題，投入２００多億美元凈化地下水。主要方法是把地下水抽出進(jìn)行凈化處理后再注回地下。計(jì)劃執(zhí)行一段時(shí)間后，科學(xué)家發(fā)現(xiàn)經(jīng)過(guò)凈化處理后的地下水，回到地下后水質(zhì)并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。最后發(fā)現(xiàn)，原因來(lái)自土壤。土壤中的污染物使凈化后的地下水再次被污染。科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，其實(shí)土壤污染與大氣污染、水體污染息息相關(guān)，僅僅治理大氣污染和水體污染，這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，并不能夠使整個(gè)環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量得到根本的改善。由此，土壤重污染被當(dāng)作一個(gè)重要的環(huán)保課題提了出來(lái)。當(dāng)前，國(guó)外土壤污染防治立法開(kāi)展的如火如荼，而我國(guó)尚處于初期階段，因而有必要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)立法的不足。

一、國(guó)外土壤污染防治立法概況

（一）日本土壤污染防治立法

日本是最早在土壤保護(hù)方面立法的國(guó)家，為了解決日本日趨嚴(yán)重的市街地(市區(qū))土壤環(huán)境污染問(wèn)題，日本環(huán)境省于2002年制定了《土壤污染對(duì)策法》，在土壤污染防治法出臺(tái)之前，日本先后 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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制定了基于農(nóng)用地、有毒有害化學(xué)物質(zhì)、水質(zhì)污染(與地下水相關(guān)的部分)防治法而建立的土壤污染對(duì)策體系，頒布了《農(nóng)用地土壤污染防止法律》《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于土壤·地下水污染調(diào)查·對(duì)策方針》《Dioxine 類物質(zhì)對(duì)策特別措施法》等一系列法律，確立了預(yù)防對(duì)策和恢復(fù)對(duì)策的一系列措施。

2002年日本制定了《土壤污染對(duì)策法》，對(duì)調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的確定，以及治理措施、調(diào)查機(jī)構(gòu)、支援體系、報(bào)告及檢查制度(雜則)、懲罰條款進(jìn)行了規(guī)定，并規(guī)定了成為土壤污染調(diào)查對(duì)象的土地條件及消除污染的土地基準(zhǔn)等。該法案運(yùn)用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的觀點(diǎn)，對(duì)工廠、企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)及進(jìn)行城市再開(kāi)發(fā)等事業(yè)時(shí)產(chǎn)生的土壤污染進(jìn)行了約束。進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)預(yù)防原則、政府職責(zé)、土地標(biāo)準(zhǔn)的劃分、激勵(lì)機(jī)制等的規(guī)定。

（二）美國(guó)土壤污染防治立法

美國(guó)的土壤污染防治法律主要是《超級(jí)基金法》，1977年的“臘夫運(yùn)河污染事故”使得 美國(guó)頒布了超級(jí)基金法(Superfund Act)，建立了一套在法律、管理制度以及技術(shù)規(guī)范方面比較完善的土壤污染防治體系?！冻?jí)基金法》主要意圖在于修復(fù)全國(guó)范圍內(nèi)的污染地塊，明確清潔費(fèi)用的承擔(dān)者；規(guī)定包括土地廠房、設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者應(yīng)以追溯既往的方式承擔(dān)法律上連帶、嚴(yán)格、無(wú)限責(zé)任；制定了“危險(xiǎn)登記評(píng)估體系”和“國(guó)家優(yōu)先名單”的運(yùn)作方式，并建立了超級(jí)基金以資助“棕色地塊”的管理和修復(fù)；對(duì)土壤污染采取“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，同時(shí)明確了政府的責(zé)任，規(guī)定了美國(guó)環(huán)保局(EPA)根據(jù)《超級(jí)基金法》實(shí)施整治行動(dòng)時(shí)具體程序。

在“超級(jí)基金法”頒布后，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，美國(guó)也陸續(xù)頒布了一些修訂版和補(bǔ)充法案，如《超級(jí)基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》(Superfund Amendments and Reauthorization 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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Act以下簡(jiǎn)稱SARA)以及《棕色地塊法》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，《棕色地塊法》闡明了污染的責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，并制定了適用于該法的區(qū)域的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)了無(wú)辜的土地所有者或使用者的權(quán)利，為促進(jìn)棕色地塊開(kāi)發(fā)提供了法律保障。

（三）澳大利亞土壤污染防治立法

澳大利亞環(huán)境成文法很多，主要是一些單項(xiàng)立法，綜合性環(huán)境立法較少，屬于“大環(huán)境法”的模式。澳大利亞環(huán)境成文法按其內(nèi)容可以分為四大類：一是有關(guān)環(huán)境規(guī)劃和污染防治的法規(guī)，包括土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、危險(xiǎn)物品控制和污染防治等法規(guī)；二是保護(hù)自然遺跡和人文遺跡的法規(guī)；三是開(kāi)發(fā)、利用和管理自然資源的法規(guī)；四是在相關(guān)法規(guī)，包括職業(yè)安全、勞動(dòng)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和刑事法律中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。

澳大利亞聯(lián)邦有關(guān)土地的環(huán)境保護(hù)法律主要有：《海洋和淹沒(méi)土地法》(1973年)； 《國(guó)家撥款(自然保育、土壤保育)法》(1974年)；《礦物(淹沒(méi)土地)法》(1981年)。地方有關(guān)土地的環(huán)境保護(hù)法(包括6個(gè)州、2個(gè)區(qū)和首都的環(huán)境立法)主要有：(以新南威爾士州為例)《土壤保育法》；《土地委員會(huì)法》(1976年)； 《土地與環(huán)境法院法》(1979年，1983年修訂)等。澳大利亞非常重視公眾參與制度，并且在技術(shù)層面上給予了大力支持，如微灌技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)等，另外，澳大利亞很重視從整個(gè)生態(tài)維護(hù)的層面進(jìn)行土壤污染防治，如對(duì)國(guó)內(nèi)某些區(qū)域土壤通過(guò)設(shè)立保護(hù)區(qū)的辦法進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。

二、我國(guó)土壤污染防治立法現(xiàn)狀

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目前，我國(guó)涉及土壤保護(hù)的法律法規(guī)主要有《憲法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)法》、《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。另外，為了貫徹《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，防止土壤污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國(guó)于1995年制定了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。

盡管相關(guān)的法律法規(guī)不少,但大多針對(duì)經(jīng)濟(jì)利用、土地管理和利用、土地規(guī)劃及土地權(quán)屬問(wèn)題等方面，對(duì)土壤污染防治的規(guī)定分散而不系統(tǒng)，缺乏具可操作性的細(xì)則和有威懾力的責(zé)任追究條款?，F(xiàn)有土壤保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問(wèn)題主要有：可行性低，如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中污染物指標(biāo)偏少，缺少有機(jī)物指標(biāo)，無(wú)法滿足土壤污染控制和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，且未考慮土壤種類和母質(zhì)復(fù)雜性，就在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一以總量為基礎(chǔ)；缺乏居住、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中相關(guān)的土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評(píng)價(jià)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏居住、農(nóng)田、采礦用地環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。

與現(xiàn)行環(huán)境法律中體系性較好的大氣、水、海洋污染防治法律相比，我國(guó)還沒(méi)有形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規(guī)與管理體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、土壤修復(fù)技術(shù)體系等。制定專門(mén)的《土壤污染防治法》，規(guī)定專門(mén)、行之有效的制度和措施，填補(bǔ)法律制度的空白已成為當(dāng)務(wù)之急。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，相關(guān)法律的缺位已經(jīng)逐漸在業(yè)內(nèi)引起重視，在某些發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市，已針對(duì)某些具體場(chǎng)地土壤制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如2002年，上海市政府為配合黃浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā),制定了《黃浦江兩岸濱江公共環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。這也說(shuō)明土壤污染問(wèn)題受重視程度日益提高，建立相應(yīng)的法律法規(guī)體系是規(guī)范土壤保護(hù)工作的迫切要求。

三、國(guó)外土壤污染防治立法對(duì)我國(guó)的啟示

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(一)確立我國(guó)土壤污染防治立法模式

與現(xiàn)行環(huán)境法律中體系性較好的大氣、水、海洋污染防治法律相比，我國(guó)還沒(méi)有形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規(guī)與管理體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、土壤修復(fù)技術(shù)體系等?；仡櫲毡炯鞍拇罄麃?，其土壤污染防治之所以運(yùn)行的較為成功，與其完善的土壤污染防治體系是密不可分的，尤其是日本，早在1970年就頒布了《農(nóng)用地土壤污染防止法律》，之后又制定了《市街地土壤污染暫定對(duì)策方針》等一系列與土壤污染防治有關(guān)的法律，直到2002年才頒布《土壤污染對(duì)策法》。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)土壤保護(hù)的法律主要分散在各部門(mén)法中，主要有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》《基本農(nóng)田保護(hù)法》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《及大氣、水、固體廢棄物污染防治法》等。另外，為了貫徹《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，防止土壤污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國(guó)于1995年制定了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，但《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》仍然存在很多缺陷，如可行性低等。為了更加有效的保護(hù)土壤，在原有基礎(chǔ)上對(duì)各法進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)顯然已不足以適應(yīng)時(shí)代的步伐，因此，制定專門(mén)的《土壤污染防治法》，規(guī)定專門(mén)、行之有效的制度和措施，填補(bǔ)法律制度的空白已成為當(dāng)務(wù)之急。

(二)確立我國(guó)土壤污染防治的立法原則

1、預(yù)防原則

土壤是一個(gè)半穩(wěn)定狀態(tài)的復(fù)雜物質(zhì)體系，對(duì)外界環(huán)境條件的變化和外來(lái)的物質(zhì)有很大的 緩沖能力。從廣義上說(shuō)，土壤具有自凈作用，但是當(dāng)污染物的數(shù)量和污染速度超過(guò)了土壤的凈化能力時(shí)，文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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破壞了土壤本身的自然動(dòng)態(tài)平衡，使污染物的積累過(guò)程逐漸占優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致土壤正常功能失調(diào)，土壤質(zhì)量下降。預(yù)防原則從源頭出了，控制污染物的產(chǎn)生是最有效、成本最低的方法。

預(yù)防原則實(shí)施最成功的國(guó)家是日本。日本的土壤污染防治法律體系中規(guī)定了一系列的預(yù)防原則條款，在大氣方面，日本制定了《大氣污染防止法》以限制煙塵排放，同時(shí)規(guī)定了《Dioxine法》，詳細(xì)規(guī)定了Dioxine 類物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)；在水質(zhì)方面，制定了《水質(zhì)污濁防止法》，詳細(xì)規(guī)定了排放標(biāo)準(zhǔn)、禁止將有害物向地下滲透等；在廢棄物處理方面，制定了《廢棄物處理法》，規(guī)定了填埋標(biāo)準(zhǔn)、最終處理場(chǎng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等；在化學(xué)物質(zhì)及農(nóng)藥方面，制定了《化審法》以處理特定化學(xué)物質(zhì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《肥料取締法》規(guī)定了防止土壤污染的標(biāo)準(zhǔn)，《農(nóng)藥取締法》規(guī)定了有關(guān)土壤殘留的登錄保留標(biāo)準(zhǔn)等。

如上所述，我國(guó)還沒(méi)有建立土壤污染防治體系，土壤污染的預(yù)防規(guī)定只是零星的規(guī)定在其他部門(mén)法中，因而，我國(guó)在建立土壤污染防治法律時(shí)，有必要在總則中明確規(guī)定預(yù)防原則，并將預(yù)防原則貫穿整個(gè)土壤污染防治法律體系中去，同時(shí)在分則條款中制定若干具體措施，如建立土壤污染監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)與評(píng)價(jià)系統(tǒng)，仿效美國(guó)制定“危險(xiǎn)登記評(píng)估體系”，同時(shí)根據(jù)土壤環(huán)境容量確定具體的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)展清潔生產(chǎn)，徹底消除污染源，包括控制“三廢”的排放，加強(qiáng)污灌管理，控制化肥農(nóng)藥的使用，植樹(shù)造林，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等等；另根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，廢物管理是預(yù)防土壤污染的關(guān)鍵因素之一，其制定的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)、尤其是污泥農(nóng)用時(shí)保護(hù)土壤的86/278/EEC指令》，對(duì)農(nóng)用污泥作出了規(guī)定，《關(guān)于廢物的75/442/EEC指令》要求廢物在處置時(shí)不能污染土壤[16]等都起到了很好的預(yù)防作用。

2、污染者付費(fèi)原則

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該原則實(shí)施最成功的要屬美國(guó)。美國(guó)政府根據(jù)超級(jí)基金法有權(quán)要求造成污染事故的責(zé)任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的費(fèi)用。拒絕支付費(fèi)用者，政府可以要求其支付應(yīng)付費(fèi)用３倍以內(nèi)的罰款。如“臘夫運(yùn)河污染事故”中，污染者共賠償受害居民經(jīng)濟(jì)損失和健康損失費(fèi)３０億美元，同時(shí)，美國(guó)在超級(jí)基金法中采取污染者即為“潛在責(zé)任人”的做法，建立了嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任制度。土地污染者對(duì)其污染行為具有不可推卸的責(zé)任，且這種責(zé)任的追溯期永久。通過(guò)土壤污染防治立法，可避免土壤環(huán)境污染糾紛無(wú)章可循、污染責(zé)任無(wú)法鑒定及土地修復(fù)責(zé)任無(wú)人承擔(dān)的局面，改變我國(guó)在土壤污染方面對(duì)企業(yè)幾乎無(wú)任何約束的現(xiàn)狀，并制約因土壤污染修復(fù)或賠償條例缺失造成的國(guó)外重污染工業(yè)紛紛遷移到我國(guó)的趨勢(shì)。而且我國(guó)的土地屬于國(guó)家所有，許多造成土壤嚴(yán)重污染的老工業(yè)企業(yè)多為國(guó)有企業(yè)，加之歷史上對(duì)污染土地不予重視等原因，在操作層面上實(shí)行“污染者付費(fèi)”原則存在較大難度，因而，有必要在土壤污染防治立法中明確污染者付費(fèi)原則，在污染土地治理與開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在“污染者付費(fèi)”原則的基礎(chǔ)上,體現(xiàn)“受益者負(fù)擔(dān)”原理，建立嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任制度，設(shè)立盡可能公平合理的責(zé)任機(jī)制并使之有效實(shí)施，在很大程度上可以推動(dòng)與促進(jìn)污染土地的治理和開(kāi)發(fā)。

3、可持續(xù)發(fā)展原則

美國(guó)在棕色地塊再開(kāi)發(fā)中非常重視可持續(xù)發(fā)展原則，規(guī)定可持續(xù)發(fā)展有兩個(gè)原則：其一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展建基于生態(tài)平衡前提上，其二，公平地分?jǐn)偘l(fā)展的效益和不利的影響。同時(shí)假設(shè)了新發(fā)展模式：發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)變；增長(zhǎng)的效益要求理性的政策努力以保證公平；技術(shù)變革只是諸多可能解決問(wèn)題的途徑之一，并且未必是最好的解決途徑；空間、時(shí)間、階層的外在形式必須給以明確的考慮；社會(huì)經(jīng)濟(jì)--生物因素是互為關(guān)聯(lián)的，忽視這種關(guān)聯(lián)就會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。美國(guó)棕色地帶的再開(kāi)發(fā)，除了把 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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原有的受污染地產(chǎn)修復(fù)為有生產(chǎn)能力的地區(qū)、有利于人類健康的環(huán)境外，同時(shí)強(qiáng)化了社區(qū)自身進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，在土壤污染防治體系中確立可持續(xù)發(fā)展原則意義重大。

可持續(xù)發(fā)展原則的真正落實(shí)，需要對(duì)可持續(xù)開(kāi)發(fā)加以規(guī)劃，單純依靠市場(chǎng)力量不足以取得環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一發(fā)展，不能完全依賴市場(chǎng)進(jìn)程來(lái)處理被廢棄或未得到充分利用的地產(chǎn)，市場(chǎng)并不能保證理性的發(fā)展，對(duì)開(kāi)發(fā)者有吸引力的往往不一定對(duì)整個(gè)社區(qū)有利。在一些差異大的因素諸如自然資源管理、城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)程、社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性和市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題、土地使用規(guī)劃、城市開(kāi)發(fā)和文化遺產(chǎn)的保護(hù)等方面，這一點(diǎn)就體現(xiàn)得更為鮮明。當(dāng)然，土壤污染防治法律體系所關(guān)注的不僅僅是城市土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題，但可持續(xù)發(fā)展原則的基本理念是相同的。

4、公眾參與原則

公共參與原則是土壤污染防治法律體系形成之后能否具體落實(shí)重要體現(xiàn)，實(shí)施最為成功的是澳大利亞。從50年代澳大利亞農(nóng)民開(kāi)始普遍接受了保護(hù)環(huán)境的基本原則，通過(guò)改進(jìn)耕作方式促進(jìn)水土保持；80年代末，一個(gè)愛(ài)護(hù)土地(Land-care)運(yùn)動(dòng)在澳興起，大批農(nóng)民加入了各地的“愛(ài)護(hù)土地小組”這些農(nóng)民在一起交流如何防治土地退化，政府給予支持，投入資金治理水土流失，還設(shè)置官員協(xié)調(diào)農(nóng)民的活動(dòng)。澳大利亞對(duì)改良天然草原，種植人工草地，合理利用草場(chǎng)非常重視，圍欄面積4億公頃，占草場(chǎng)總面積的90%，人工補(bǔ)播及改良草場(chǎng)面積已由50年代的6003公頃增加到現(xiàn)在的2700萬(wàn)公頃。

我國(guó)的土壤污染防治立法必須確立公眾參與原則，使農(nóng)民逐漸樹(shù)立保護(hù)土壤的理念。當(dāng)然，理念的形成與落實(shí)可能并不能很快得以落實(shí)，需要一個(gè)過(guò)程，但澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一旦農(nóng)民接受了保護(hù)土壤的理念，土壤污染防治將起到明顯的效果。

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(三)確立我國(guó)土壤污染防治的立法制度

1、政府責(zé)任制度

預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則、可持續(xù)發(fā)展原則及公眾參與原則是土壤污染防治法律體系乃至整個(gè)環(huán)境法的重要原則，而政府責(zé)任是落實(shí)這幾個(gè)原則的重要保障。美日澳都很注重政府職責(zé)，以澳大利亞為例，澳大利亞在聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三個(gè)層次都設(shè)有專門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府設(shè)有環(huán)境與遺產(chǎn)部，州一級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)較為復(fù)雜，以維多利亞州為例，政府設(shè)立了自然資源與環(huán)境廳，下設(shè)環(huán)境保護(hù)局、自然資源局和生態(tài)再循環(huán)局，聯(lián)邦政府與州政府之間主要通過(guò)協(xié)商和合作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境發(fā)展規(guī)劃，州政府和地方政府之間則主要采取直接干預(yù)方式使州環(huán)境規(guī)劃得以實(shí)施，各級(jí)政府都直接主導(dǎo)相應(yīng)層次生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作，絕大部分環(huán)保工作由政府直接參與完成[22]。再看日本，在土壤污染狀況超過(guò)環(huán)境省所定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則將此地域設(shè)立為指定區(qū)域，由地方長(zhǎng)官（都道府縣）設(shè)立指定區(qū)域、進(jìn)行公示并記錄于臺(tái)帳（稱之為“指定區(qū)域臺(tái)帳”），臺(tái)帳的記載事項(xiàng)和保管要求由環(huán)境省令決定。都道府縣的地方長(zhǎng)官在沒(méi)有正當(dāng)理由時(shí)，不得拒絕閱覽臺(tái)帳的要求。美國(guó)也相繼規(guī)定了聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)的責(zé)任，如EPA于2000年10月出臺(tái)了正式的棕色地塊經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃(Brownfields Economic Redevelopment Intiative)該項(xiàng)計(jì)劃授權(quán)各州、社區(qū)和各類買下棕色地塊的產(chǎn)權(quán)所有者(stakeholder)協(xié)同工作，對(duì)棕色地塊進(jìn)行合理的評(píng)估、清潔和可持續(xù)的再開(kāi)發(fā)利用。

中國(guó)之所以在責(zé)任問(wèn)題上落實(shí)不好，就是因?yàn)檎?zé)任不夠明確，政府責(zé)任不但要規(guī)定，而且要落實(shí)到實(shí)處，只有這樣，中國(guó)才能步發(fā)達(dá)國(guó)家后塵，2、經(jīng)濟(jì)刺激制度

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經(jīng)濟(jì)刺激制度是指利用經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)人們的環(huán)境行為進(jìn)行調(diào)控的一系列規(guī)定的總稱[25]。這種制度是經(jīng)濟(jì)學(xué)中費(fèi)用—效益原理在環(huán)境管理中的一種應(yīng)用，行為人所投入的進(jìn)行環(huán)境治理和保護(hù)的費(fèi)用是與其本身的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)效益密切相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)刺激制度實(shí)施較為成功的是美國(guó)和日本。美國(guó)以稅收方面的優(yōu)惠措施，刺激私人資本對(duì)棕色地塊治理和再開(kāi)發(fā)的投資，據(jù)規(guī)定，用于棕色地塊污染治理方面的開(kāi)支，在治理期間，免征所得稅。在日本，《土壤污染對(duì)策法》的實(shí)施使得原本作為其營(yíng)銷手段的調(diào)查和治理的措施，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N主動(dòng)的新型的土壤環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管理和降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，即土壤污染評(píng)價(jià)、土壤調(diào)查對(duì)策工程中介、有關(guān)土壤污染的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)等一系列的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在此背景下，日本的金融業(yè)也開(kāi)始探討在進(jìn)行土地?fù)?dān)保和貸款業(yè)務(wù)中應(yīng)該增加因土壤污染而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等融資審查內(nèi)容。

經(jīng)濟(jì)刺激制度是鼓勵(lì)公眾由消極到積極保護(hù)土壤的最有效方式，因而一部行之有效的土壤污染防治法律的制定便成為關(guān)鍵所在。我國(guó)可以在稅收方面給予企業(yè)以優(yōu)惠，規(guī)定用于治理土壤污染方面的開(kāi)支呆以免征或少征所得稅，同時(shí)在制定土壤污染防治法時(shí)兼顧今后的土壤污染治理產(chǎn)業(yè)，考慮到土壤污染狀況調(diào)查、凈化和跟蹤監(jiān)測(cè)有機(jī)結(jié)合為一體的復(fù)合型環(huán)保業(yè)務(wù)和市場(chǎng)的發(fā)展前景以此形成專門(mén)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、將會(huì)改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組成部分，從而降低人類的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)向負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3、土地恢復(fù)制度

日本在制定土壤污染對(duì)策法之前，相關(guān)法律已經(jīng)建立起不同的土壤污染對(duì)策體系，如基于農(nóng)用地土壤污染防治法律而建立的土壤污染對(duì)策體系，基于有毒有害化學(xué)物質(zhì)特別措施法律而建立的土壤污染對(duì)策體系，基于水質(zhì)污染防治法而建立的土壤污染對(duì)策體系（與地下水相關(guān)的部分），目前我國(guó)的土壤污染防治法律體系還很不完整，因而有必要在接下來(lái)的土壤污染防治法中建立一系列的 文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng) 004km.cn 免費(fèi)法律咨詢3分鐘100%回復(fù)

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土壤污染恢復(fù)對(duì)策，如利用已有的生物技術(shù)---蘑菇群落、蚯蚓等；污染治理費(fèi)用專款專用，即對(duì)于污染者所付費(fèi)用及政府為治理土壤所撥款項(xiàng)必須用于土壤治理，不得挪作他用；采用補(bǔ)助金和基金手段來(lái)推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體參與到土壤修復(fù)；加強(qiáng)對(duì)污染物的處理，如對(duì)農(nóng)藥及廢棄物加強(qiáng)控制。

目前來(lái)說(shuō)，任一原則的單獨(dú)運(yùn)用都不足以遏制土壤污染，因此，在大力推行預(yù)防原則的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)土壤污染修復(fù)，形成一套土壤污染防治的預(yù)防性、綜合性、整體性、全過(guò)程的制度，爭(zhēng)取從各個(gè)環(huán)節(jié)上防治土壤污染。