第一篇：高校行政化的原因、弊端及對策

高校行政化的原因、弊端及對策

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高校行政化的原因、弊端及對策

（柳曦 男 1986.10 漢族 北京 碩士 中國政法大學(xué)

中國政法大學(xué)研究生院

北京 100088）

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國高等教育取得了日新月異的發(fā)展。但是高校權(quán)力不斷擴(kuò)大，高校的領(lǐng)導(dǎo)級別不斷提高，從而導(dǎo)致高我國高校的官僚化現(xiàn)象日益蔓延，高校越來越像個官府、衙門，不僅有官場的結(jié)構(gòu)，還有官場的文化、官場的行事方式。行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，使得學(xué)術(shù)創(chuàng)發(fā)能力日漸削弱，學(xué)術(shù)精神漸漸淪喪。高校的官僚化現(xiàn)象已成為制約我國高校發(fā)展的最大阻力。

關(guān)鍵詞：高校；行政化；解決措施 一 高校行政化的表現(xiàn)

（一）高校管理人員職級、待遇套用行政機(jī)構(gòu)模式

高校本來是一個教育、科研機(jī)構(gòu)，并非行政機(jī)構(gòu)。但我國（大陸地區(qū)）套用行政機(jī)構(gòu)模式定位高校管理人員的職級和待遇。比如：各高校都有相應(yīng)的行政級別，高的至副部級，如北京大學(xué)、清華大學(xué)等。迄今為止，全國共有副部級高校 31 所、一般的高校也是正廳級。而高校的級別也就是該高校黨政一把手的行政級別。一把手下面的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也完全是按照行政機(jī)關(guān)規(guī)格：即一般都有處、科等機(jī)構(gòu)和相應(yīng)級別的管理人員。高校管理人員的薪資、待遇也是按照其相應(yīng)行政級別配給，如校領(lǐng)導(dǎo)一般都配有專車、秘書等。高校內(nèi)的學(xué)院、系、教研室分別享受不同級別的待遇。校的黨政機(jī)關(guān)，除了幾個自己獨(dú)有的部門外，基本上也是按照政府的模式設(shè)置的，例如黨辦、組織部、宣傳部、監(jiān)察處、審計(jì)處、基建處、保衛(wèi)處、工會、團(tuán)委等。

（二）高校領(lǐng)導(dǎo)干部任免方式行政化

國際上，高校領(lǐng)導(dǎo)一般都是由高校教職工群體民主選舉產(chǎn)生。但我國高校的校級領(lǐng)導(dǎo)卻是由上級主管部門選任，省屬高校校級領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)由省教育廳掌控，例如，河北大學(xué)的校長的任免權(quán)掌控在河北省教育廳手中。部屬高校校級領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)則由教育部掌控，例如，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）的校長任免權(quán)掌控在教育部手中。甚至有的地方，地方高校的中層領(lǐng)導(dǎo)干部的任免都得經(jīng)地方政府相關(guān)部門審批。而且更為嚴(yán)重的是，在我國由于高校被當(dāng)作行政部門，所以有的地方政府為了解決個別領(lǐng)導(dǎo)干部的級別待遇問題，就把一些根本不懂高等教育的政府官員任命為高校的校級、院級領(lǐng)導(dǎo)。

（三）高校管理運(yùn)行行政化

我認(rèn)為，高校管理運(yùn)行行政化有兩個體現(xiàn)：一是高校運(yùn)行管理受到上級主管部門的直接領(lǐng)導(dǎo)；一是高校內(nèi)部也采取自上而下的行政管理模式。政府不僅管高校的人、財(cái)、物，而且還管高校的具體運(yùn)行，例如重點(diǎn)學(xué)科評審、博士點(diǎn)碩士點(diǎn)設(shè)置、教學(xué)評估、專業(yè)的開設(shè)等，都由政府決定?？傊?，事無巨細(xì)，政府部門都向高校發(fā)號施令；事無巨細(xì)，高校都向政府部門請示匯報(bào)。政府對高校如此，高校內(nèi)部管理亦然。校學(xué)術(shù)委員會由校領(lǐng)導(dǎo)和院（系）領(lǐng)導(dǎo)組成，院（系）學(xué)術(shù)委員會由院（系）領(lǐng)導(dǎo)和教研室主任組成。沒有行政職級的普通教師，學(xué)術(shù)研究水平再高、學(xué)術(shù)研究成果再多、社會影響再大也很少有話語權(quán)。由于我國高校體制的官本位，必然導(dǎo)致行政權(quán)力至上，行政權(quán)力壟斷學(xué)術(shù)，形成“誰的官大誰水平高，誰官大誰真理多，誰官大服從誰”的局面。

（四）教學(xué)人員屈從、聽命于行政機(jī)構(gòu)

我認(rèn)為，高校本應(yīng)是一個搞學(xué)術(shù)研究，做學(xué)問的地方。在這里，教學(xué)人員、學(xué)生應(yīng)該是主體，而行政人員應(yīng)該扮演服務(wù)者的角色。如果沒有教學(xué)人員、學(xué)生的存在，那么學(xué)校和學(xué)校的管理者也就失去了存在的必要。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是，本應(yīng)是高校主體的教學(xué)人員、學(xué)生卻成為行政人員的附庸。在現(xiàn)在的高校中，行政人員利用自己手中的權(quán)力，占有了大量的資源。而在這些資源中，就有教學(xué)人員日常工作中所需要的資源。教學(xué)人員為了我完成自己的本職工作，不得不依附于行政人員。甚至在有的高校中，教學(xué)人員完成的學(xué)術(shù)任務(wù)完全符合學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是行政人員依然以未符合行政標(biāo)準(zhǔn)為由對教學(xué)人員加以批評。這也就是我們所謂的學(xué)術(shù)權(quán)威依附于行政權(quán)威。

（五）高校在許多資源、利益分配過程中常常向行政管理人員傾斜

我認(rèn)為，高校應(yīng)該根據(jù)高校自身的長遠(yuǎn)發(fā)展合理的分配校內(nèi)資源。但是，現(xiàn)在的情況是高校的行政人員利用自己手中的權(quán)力，占有了大量的資源，然后根據(jù)自己的利益取向來分配這些資源。這嚴(yán)重影響了高校的發(fā)展。不僅如此，高校的利益分配也常常向行政管理人員傾斜。就拿高校中最常見但卻是爭議最多的年終獎為例。我在《南方周末》讀到一位大學(xué)講師題為《年終獎，我不滿》的來信。來信說：“云南某農(nóng)業(yè)大學(xué)計(jì)劃發(fā)放2009年度年終獎：助教800-1200元，講師1500-1800元，正副教授2000-3000元；一般科員5000-6000元，副科至正科級7000-9000元，副處至正處級18000-21000元，副校至正校級金額保密?！保?］從這個例子我們不難看出，該校的年終獎分配直接和行政級別掛鉤。我想這樣做的后果將是，嚴(yán)重影響教師的工作積極性從而不利于高校學(xué)術(shù)研究的發(fā)展和高校水平的提高。二 高校行政化的危害

（一）爭權(quán)奪利，無心治學(xué)

高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的泛行政化，不同職級的人員享受不同待遇，從而造成大學(xué)的行政人員，教師甚至一些在校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、院領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)工作的學(xué)生將大量的時間、金錢和精力用于權(quán)利和利益的明爭暗斗中，從而忽視了對學(xué)校、學(xué)生以及教學(xué)的管理。甚至在一些行政化嚴(yán)重的高校，其行政工作人員、教師甚至學(xué)生普遍缺乏一種對科學(xué)與學(xué)術(shù)的敬畏之心和虔誠之心，取而代之的是對“行政權(quán)威”的羨慕，甚至仰視、順從。其中不少教師把做“校官”作為人生的信條和行為取向，而對教書育人這一本職工作的興趣在下降，做學(xué)問的直接動因往往是以此作為叩開仕途的敲門磚。甚至一些教授也渴望當(dāng)官，他們可以不當(dāng)教授，但非去競聘一個校行政官員不可。當(dāng)然，這些人的做法在某種程度上也是可以理解的，因?yàn)?，在大學(xué)里開會，哪怕是學(xué)術(shù)性的會議，也要按級別說話。因此，從某種程度上來看，做校行政官員，掌握了一定的權(quán)力，也就是在為自身賺面子、賺資本。而且更有一種有趣的現(xiàn)象，我們理想中的大學(xué)應(yīng)該是，以校長，校黨委書記為首的校領(lǐng)導(dǎo)主管行政，以教授為主體的學(xué)術(shù)委員會主抓教學(xué)。但是，現(xiàn)在的情況是教授們對校長、校黨委書記甚至院長，無論在行政上還是在學(xué)術(shù)上，都俯首恭聽、唯唯諾諾。這種不良風(fēng)氣令很多學(xué)術(shù)上有極大發(fā)展前途的青年學(xué)者就此停步不前，損害了大學(xué)的學(xué)術(shù)主體性，造成了中國大學(xué)（大陸地區(qū)）及其教授們基于學(xué)術(shù)獨(dú)立、思想自由的學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力的下降，我想這也許就是我國缺乏自主創(chuàng)新能力的重要原因之一。而泛行政化的嚴(yán)重后果是滋生浮躁，在學(xué)校里形成了這種不利于學(xué)術(shù)發(fā)展的價值導(dǎo)向。全國政協(xié)委員、南方科技大學(xué)校長朱清時認(rèn)為：“如果中國的大學(xué)都這么行政化，就沒有希望，學(xué)術(shù)在衰退，那還談什么諾貝爾獎，還談什么大師。是什么使學(xué)術(shù)衰退，就是因?yàn)槊總€人都去追求行政權(quán)力了，討好行政權(quán)力去了，就沒有人坐下來兢兢業(yè)業(yè)地做學(xué)問?！保?］

（二）對教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)的影響

在中國現(xiàn)在的高校中，從一名普通的講師升到副教授乃至教授，最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是發(fā)表論文的數(shù)量。這就使得教師們熱衷于論文的撰寫，從而忽視了教學(xué)。而且教師在撰寫論文時偏重于數(shù)量，忽視了質(zhì)量，生產(chǎn)出大量的學(xué)術(shù)垃圾。更有甚者為了完成學(xué)術(shù)任務(wù)，采取學(xué)術(shù)剽竊的方式。在當(dāng)今的高校中學(xué)術(shù)抄襲事件屢見不鮮。由于現(xiàn)在的大學(xué)生著作所有權(quán)意識不強(qiáng)，再加上自己的老師掌握著自己學(xué)習(xí)成績、畢業(yè)的生殺大權(quán)，從而使得有的教授剽竊勾當(dāng)成功，這些固然是重要因素。但我看來它們對“抄導(dǎo)”們而言充其量只是外因，即是抄誰不抄誰的選擇問題，并非抄與不抄的動機(jī)問題。學(xué)過政治的人都知道外因通過內(nèi)因起作用。如此，“抄導(dǎo)”們剽竊的內(nèi)因又是什么呢？我認(rèn)為是老師將大量時間用于權(quán)力和利益的爭奪上，導(dǎo)致沒有足夠的時間和精力來做學(xué)術(shù)研究，視“傳道授業(yè)解惑”的教師天職為兼職，視神圣的學(xué)術(shù)為進(jìn)入權(quán)力場、名利場的敲門磚。當(dāng)平靜書桌前的青燈變成推杯換盞的霓虹燈，當(dāng)學(xué)富五車變成腸肥腦滿，如果不剽竊，怎能完成一堆打著權(quán)力烙印的學(xué)術(shù)基金項(xiàng)目？如果不剽竊，又怎能保證自己“名利雙收”呢？看來，有了在大學(xué)行政化浪潮中極少有教授能心靜如水的前因，大學(xué)學(xué)術(shù)腐化、抄襲剽竊成風(fēng)也是意料之中的事。曾經(jīng)做過多年高校教務(wù)處長的沈志剛認(rèn)為：“高校對教師的考核越來越像GDP，比如科研論文多少篇、科研經(jīng)費(fèi)多少萬元、科研項(xiàng)目級別多高等，所有這些都是由學(xué)校的職能部門去做，這與中央政府考核地方政府、地方政府考核基層政府的模式完全相同。從學(xué)校到教師，都要努力適應(yīng)這種環(huán)境及管理模式，有時就會投機(jī)取巧，甚至不惜弄虛作假?！保?］

其一，高校已經(jīng)形成封建社會的家長制。例如，高校的黨務(wù)方面，校黨委書記說了算；高校行政方面，校長說了算。校領(lǐng)導(dǎo)的話就是圣旨。昔日的教書匠，一旦當(dāng)上黨委書記、校長，知識分子的溫文爾雅、謙卑謹(jǐn)慎、民主作風(fēng)不見了，憑添了官老爺?shù)陌詺?。講排場、擺闊氣、公款吃喝、公款旅游、公款消費(fèi)等。其二，財(cái)、物按權(quán)分配。高校津貼獎金由高到低按行政級別分配，校領(lǐng)導(dǎo)拿最高檔次，教師按職稱套相應(yīng)的行政級別。無行政職級的教師必須完成相應(yīng)的教學(xué)、科研任務(wù)才能拿到津貼獎金，而黨政官員則沒有工作量要求。其三，近親繁殖，排斥異己。高校在提拔干部、引進(jìn)人才上，標(biāo)準(zhǔn)往往是師生關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、親子關(guān)系。你提拔我，我維護(hù)你；一損俱損，一榮俱榮。其四，單純追求個人經(jīng)濟(jì)效益，而不顧學(xué)校發(fā)展。有些高校領(lǐng)導(dǎo)就像追求利潤最大化的商人一樣，把創(chuàng)收放在首位，不顧社會影響，不顧教育質(zhì)量，大搞教育產(chǎn)業(yè)化，將圣潔的學(xué)術(shù)殿堂變成了赤裸裸的商場。其五，有些高校領(lǐng)導(dǎo)為了政績，盲目擴(kuò)張，搞大而全，大興土木，債臺高筑；有的為了獲取上級好評，弄虛作假，欺上瞞下，大作表面文章。

高校泛行政化很容易導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，或是非專業(yè)指導(dǎo)專業(yè)的局面出現(xiàn)。本應(yīng)作為學(xué)校主體的教師、學(xué)生及其組織基本上沒有關(guān)于學(xué)校重大問題決策、維護(hù)切身利益等方面的基本權(quán)利，他們的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到切實(shí)保障。甚至校內(nèi)的行政官員憑借著自己手中的權(quán)力，做到少勞多得或者不勞多得。而高校的普通教師辛辛苦苦一年卻只能拿到基本工資和一小部分獎金。這有違社會主義國家按勞分配的原則，自然會挫傷廣大教師的積極性，不利于學(xué)生個性的發(fā)展、創(chuàng)造性的發(fā)揮、道德人格的形成，不利于教師潛心科研和教學(xué)，師生缺乏對學(xué)校的認(rèn)同感，學(xué)校缺乏凝聚力、創(chuàng)造力和活力。全國人大代表、中國科學(xué)院院士、南開大學(xué)校長饒子和說：“到北京參加十一屆全國人大三次會議之前，我在全校召開了中層干部新學(xué)期工作部署會，許多學(xué)術(shù)帶頭人、骨干教師、實(shí)驗(yàn)室主任都沒有參會。辦公室同志告訴我，因?yàn)檫@些教師都不是副處級以上，所以未能參會。這是典型的高校內(nèi)部管理行政化傾向。教授是學(xué)校辦學(xué)的主體，他們卻不能聽到校長布置的新學(xué)期任務(wù)，這怎么行？當(dāng)然，這也是我工作中的一個失誤?！?［4］

（五）激化高校的內(nèi)部矛盾

在高校泛行政化下，高校的利益分配向行政方面傾斜。在一些高校，教授獎金、津貼還不如所謂的處長高。在分房子、分辦公室方面，普通教師一個等級，教授一個等級，然后是副院長、院長，等級都不一樣。普通教師一旦當(dāng)了校行政官員，便可以享有諸多實(shí)惠，獲得課題經(jīng)費(fèi)更容易，享受職務(wù)津貼更高，房子分得更大。一個教授即使當(dāng)上一個副處長，其爭取學(xué)術(shù)資源的能力也會因此而提高若干倍；而先當(dāng)上校領(lǐng)導(dǎo)再反過來做教授，則更容易。我們在學(xué)校中會看到這樣的現(xiàn)象，經(jīng)常有些學(xué)術(shù)上平庸的人，憑借與校領(lǐng)導(dǎo)良好的私人關(guān)系，借助行政系列的榮譽(yù)，被評上了與其自身實(shí)際學(xué)術(shù)研究水平不相稱的教授職稱。一個沒有多少學(xué)術(shù)成果的人走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，很短時間里會積累出諸多論文、著作，由此而獲得學(xué)術(shù)地位。因?yàn)樗袡?quán)力，他拉來了課題，自有人會幫他做；他沒有論文，自有人會幫他寫；他沒有書，自有人來替他編寫。這種一旦有了權(quán)力便會產(chǎn)生一連串連鎖反應(yīng)的現(xiàn)象使普通教師憤憤不平，造成很多矛盾沖突。

下面就是一個高校內(nèi)部矛盾激化的鮮明例子：“一篇題為《學(xué)術(shù)首騙——12億元大清史課題負(fù)責(zé)人成崇德調(diào)查報(bào)告》的文章，近日在網(wǎng)上流傳。文章作者米辰峰，是中國人民大學(xué)歷史學(xué)院歷史系世界古代中世紀(jì)史教研室副教授。文中的主人公成崇德，是中國人民大學(xué)歷史學(xué)院清史所教授，曾擔(dān)任中國人民大學(xué)歷史系系主任，并于1993年至2008年期間擔(dān)任清史所所長，現(xiàn)任國家清史編纂委員會副主任。在近2.5萬字的《調(diào)查報(bào)告》里，米辰峰對成崇德的博士文憑以及博士論文的水平提出質(zhì)疑，稱其為‘自封博士偽教授’，并呼吁將其從大清史課題組清除出去。”［5］米辰峰說，自己必須趕在退休之前，對成崇德進(jìn)行申訴。米辰峰舉報(bào)成崇德不是為了當(dāng)打假英雄，而是為了報(bào)7年來的“血海深仇”。因?yàn)?，成崇德在?dān)任系主任期間，在處理篡改考卷案、年終業(yè)績考核等事情時，對米辰峰誣陷。米辰峰形容這是“血海深仇”。從“血海深仇”可以看出，米辰峰是憤怒到了何種程度。而且米辰峰于6月26日在新語絲網(wǎng)站公開舉報(bào)成崇德后，又于6月28日在網(wǎng)上發(fā)表了《人大歷史系副主任許海云瘋狂偽造系列學(xué)術(shù)著作》一文，又公開舉報(bào)同事許海云。被舉報(bào)事件是否屬實(shí)我們暫且不論，單從米辰峰的言行可以看出，他確實(shí)是被“一些喪盡天良的事”激怒了，即將退休的人已無發(fā)展前途，退休前進(jìn)行“報(bào)復(fù)性申訴”就成了他不得不做的選擇。那么，米辰峰何以有如此猛烈的報(bào)復(fù)行為？其實(shí)大家都看得很清楚，是曾經(jīng)的上司對他壓制太過分了。年終業(yè)績考核上司說了算，因此教授無望，只能以副教授終結(jié)自己一生的事業(yè)。雖然，此時依然有成崇德的上司——副校長要求米辰峰撤文，答應(yīng)盡量讓他今年評上教授。但鬧到這一步，吃盡了高校行政化的苦頭的米辰峰，決不會相信行政化在這個時候給自己“甜頭”。在高校，上司對你不滿意，你就晉升不了職稱。相反，你答應(yīng)了上司的要求，他就可以讓你晉升職稱。

（六）導(dǎo)致高校盲目升格和擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模

高校泛行政化使得高校領(lǐng)導(dǎo)常通過大學(xué)取得“政績”，為獲取政績，大搞“觀賞型”的“形象工程”、“面子工程”。于是，我國高校（大陸地區(qū)）出現(xiàn)了非理性的基建狂潮，豪華高樓拔地而起，廣場、綠地越建越大，有的大學(xué)僅建校門就投資上億元。更有甚者，用奧運(yùn)冠軍來做形象工程。近年來，奧運(yùn)冠軍到高校深造成為一股潮流，很多奧運(yùn)冠軍都是知名高校的學(xué)生。平心而論，上名校對于奧運(yùn)冠軍增長文化知識、提高自身修養(yǎng)、將來的更大發(fā)展是大有益處的。而且有不少奧運(yùn)冠軍通過這一方式實(shí)現(xiàn)了人生新的飛躍，鄧亞萍就是其中的代表。但是我們應(yīng)該承認(rèn)，不少奧運(yùn)冠軍的文化程度偏低，甚至最高學(xué)歷僅僅停留在初中，而即便是這初中的知識也因多年的訓(xùn)練而忘得差不多了。而現(xiàn)在一下子進(jìn)入了知名學(xué)府，學(xué)業(yè)上能否跟得上就成了大問題。更何況不少奧運(yùn)冠軍還有繁重的訓(xùn)練比賽任務(wù)，又能抽出多少時間來上課呢？對于知名學(xué)府來說，其對奧運(yùn)冠軍一般是免試入學(xué)，這樣做是否合理暫且不論，更重要的是能否結(jié)合奧運(yùn)冠軍低文化程度的實(shí)際制訂出合理的教學(xué)方案來。也許學(xué)校會專門抽調(diào)教師為奧運(yùn)冠軍進(jìn)行補(bǔ)習(xí)，但這些教大學(xué)的教師就一定能教好高中甚至是初中課程嗎？加之，奧運(yùn)冠軍來的時間少，教師即便有好辦法也難以施展。那么，什么眾多知名高校仍然爭相邀請奧運(yùn)冠軍來自己的學(xué)校讀書呢？原因在于用奧運(yùn)冠軍做形象工程。但是，如果上述問題不解決，奧運(yùn)冠軍進(jìn)高校這個“形象工程”，也終會自食其惡果。即明星拿到了高校的文憑，可能只是鍍了一層金而沒增長多少文化知識；而高校固然利用明星的知名度提高了自身形象，但不一定就為社會培養(yǎng)出了合格人才。

高校行政化還使高校領(lǐng)導(dǎo)熱衷于“升格”。中等專業(yè)學(xué)校謀求升格為高等職業(yè)學(xué)校，高等職業(yè)學(xué)校謀求升格為本科院校，本科院校力爭進(jìn)入省重點(diǎn)以及全國重點(diǎn)院校行列。因此，基于上述目的很多學(xué)校不顧自身實(shí)際情況，增設(shè)本科專業(yè)、碩士點(diǎn)和博士點(diǎn)。更有甚者還熱衷把教研室做大為系、把系做大為學(xué)院、把學(xué)院做大為大學(xué)。重視數(shù)量甚于重視質(zhì)量，嚴(yán)重影響了高等教育的聲譽(yù)和高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

（七）助長學(xué)術(shù)腐敗

高校行政化導(dǎo)致官場博士群。在2009年高等教育國際論壇上中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶成說：“中國最大的博士群體并不在高校，而是在官場?！彼赋鱿嚓P(guān)行政管理者不懂學(xué)術(shù)規(guī)律，用行政手法對待學(xué)術(shù)問題，方式簡單粗暴。［6］ 的確，自改革開放以來，干部“年輕化，知識化”被提上日程。從中央到地方，高學(xué)歷成了進(jìn)入仕途的“通行證”。這里我可以舉兩個鮮明的例子：例一，眾所周知，現(xiàn)在進(jìn)入仕途主要的途徑是參加國家或各個地區(qū)的公務(wù)員考試。但是，事情總會有例外的。河北省唐山市政府就將一名清華大學(xué)博士直接任命為唐山市新技術(shù)開發(fā)區(qū)的區(qū)長；例二，2010年河北省唐山市政府直接錄用了61名“211”全國重點(diǎn)大學(xué)博士研究生。通過上述的例子，我們不僅可以看出高學(xué)歷已經(jīng)成為進(jìn)入仕途的“通行證”，而且還可以看出，政府錄用、選擇干部的學(xué)歷門坎也越來越高，先是“學(xué)士”，后是“碩士”，再到現(xiàn)在的“博士”。然而，這些看似華麗的高學(xué)位卻缺少了昔日的含金量，受到公眾的普遍質(zhì)疑，越發(fā)成為官場“災(zāi)難”。

干部“年輕化，知識化”的結(jié)果卻有違要以此提高政府執(zhí)政能力，體現(xiàn)知識化，人才化強(qiáng)國的初衷。而且，這一政策在執(zhí)行過程中卻不斷被扭曲被異化。選拔官員成了無關(guān)官員執(zhí)政能力，無關(guān)群眾意見，只要文憑高的“文憑崇拜主義”。在這樣的背景下，“中國最大的博士群體并不在高校，而是在官場”也就不足為奇了。

而根據(jù)教育部此前的統(tǒng)計(jì)公報(bào)，1998年我國在校博士生45246人。到了2004年，已猛增至16.56萬人。國務(wù)院學(xué)位辦的統(tǒng)計(jì)也顯示，2007年我國的博士授予數(shù)量超過美國，攀升至世界第一。不可否認(rèn)的是，在國家繼續(xù)加大對教育事業(yè)支持力度下，高校的能力和水平得到了提高和發(fā)展，博士適當(dāng)?shù)臄U(kuò)招也屬正常。但博士“大躍進(jìn)”卻違背了教育的發(fā)展規(guī)律，也引發(fā)了更多的學(xué)術(shù)腐敗。學(xué)術(shù)行政化越來越積重難返，學(xué)術(shù)不能自治，學(xué)術(shù)更難獨(dú)立。學(xué)術(shù)成了行政權(quán)利的附庸，學(xué)術(shù)和行政權(quán)利已形成了“雙向互補(bǔ)”關(guān)系。教授可以通過討好自己的上級，而謀求行政權(quán)力；一些行政官員也可以通過自己手中擁有的權(quán)力來換取高學(xué)歷，以彌補(bǔ)自己學(xué)歷上的遺憾。

正是在這樣的利益格局之下，學(xué)位的授予變成了學(xué)術(shù)與權(quán)力之間的交易籌碼。學(xué)術(shù)以權(quán)威謀資源，官員以權(quán)力謀學(xué)位。于是，諸如“不上課不做論文也能畢業(yè)和提前畢業(yè)”等許多常人不可想象的“教育奇跡”就這樣在中國這片神奇的土地上發(fā)生了。對此，全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼曾尖銳的指出，許多在校生十年寒窗才能拿到博士學(xué)位，但是一些黨政干部憑借手中的權(quán)力，課也不上，稀里糊涂就混到了文憑，這很不公平。

事實(shí)上，越來越多的官場博士群，根源就在于國內(nèi)高校日益嚴(yán)重的學(xué)術(shù)行政化。如果沒有學(xué)術(shù)的自治，沒有學(xué)術(shù)的獨(dú)立，沒有校園的民主，就不可能有含金量十足的學(xué)位證書，也不可能遏制官場文化中日益濃厚的“文憑崇拜主義”。

三 高校行政化的成因分析

既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因；既有內(nèi)部的原因，也有外部的原因。但其主要原因在于外部政府對高校的管理過多，內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力力量不平衡。從校長任命、機(jī)構(gòu)設(shè)置到教師編制，從課程設(shè)置、學(xué)位設(shè)立到招生名額以及入學(xué)條件、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等，全都由政府規(guī)定。高校內(nèi)部也按政府機(jī)構(gòu)來設(shè)置相應(yīng)層級，連系和教研室也搞成行政任命，表現(xiàn)出“官本位”和行政化色彩。處于最底層的普通教師幾乎沒有發(fā)言權(quán)，甚至對學(xué)術(shù)事務(wù)的自決權(quán)也受到行政人員的干涉。我認(rèn)為，其成因大體有以下幾種：

（一）受傳統(tǒng)政府管理體制的影響

我國自古以來是一個傳統(tǒng)的行政集權(quán)國家，在中國只要有權(quán)力就好辦事。因此，行政權(quán)力的運(yùn)行模式被大多數(shù)行業(yè)所借鑒，同樣也延伸到了高校內(nèi)部。雖然改革開放以來，政府從建設(shè)世界一流大學(xué)的目的出發(fā)，到海外取經(jīng)，學(xué)習(xí)世界一流大學(xué)管理模式，采取多種措施試圖改變這種行政權(quán)力運(yùn)行模式被高校移植的局面。但是，由于中國傳統(tǒng)封建集權(quán)思想嚴(yán)重，加之過大的變革會損害一些當(dāng)權(quán)者的利益。阻力之大，效果并不明顯，還不足以掃清兩千多年以來不斷強(qiáng)化的專制統(tǒng)治殘余。(二)傳統(tǒng)政治文化的影響

我國的傳統(tǒng)政治文化是“外儒內(nèi)法”，由此形成了全能政府、官本位及人治等政治觀念。所謂全能型政府：在我國是指改革開放以前的全面直接的“統(tǒng)制型”政府。政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，而為社會和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。通過全能型政府定義，我們不難看出，對于社會上的一切事務(wù)政府都要過問，并且對其進(jìn)行控制，所以高校也不例外。教育部作為政府中主管教育的部門，將各個高校自行的劃歸為其附屬機(jī)構(gòu)。教育部不僅管各個高校的人、財(cái)、物，而且還管高校的具體運(yùn)行，例如重點(diǎn)學(xué)科評審、博士點(diǎn)碩士點(diǎn)設(shè)置、教學(xué)評估、專業(yè)的開設(shè)等，都由政府決定?？傊聼o巨細(xì)，教育部都向高校發(fā)號施令；事無巨細(xì)，高校都向教育部請示匯報(bào)。

下面再來談?wù)劰俦疚缓腿酥?。所謂官本位，縱觀歷史和現(xiàn)實(shí)，官本位至少包括了以下四點(diǎn)內(nèi)涵 ：①公共權(quán)力的運(yùn)行以官的利益和意志為最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；②嚴(yán)格的上下層級制度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權(quán)力；③以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會心理；④在此基礎(chǔ)上形成的敬官、畏官的社會心理。人治就是個人或少數(shù)人因歷史原因掌握了社會公共權(quán)力，以軍事、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、倫理等物質(zhì)的與精神的手段，對占社會絕大多數(shù)的其他成員進(jìn)行等級統(tǒng)治的社會體制。通過官本位以及人治的定義我們不難看出，人們都有以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級別來衡量人們社會地位和人生價值的社會心理。而且一旦擁有了權(quán)力，成為了領(lǐng)導(dǎo)，那么下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權(quán)力，這樣可以滿足人們的虛榮心。所以，這就是高校中從普通教師到教授把主要精力放在謀求行政權(quán)力上的主要原因之一。

(三)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響

為了更好的理解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我們先來看一下計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的定義。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，又稱指令型經(jīng)濟(jì)，是對生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費(fèi)事先進(jìn)行計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)體制。由于幾乎所有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制都依賴于指令性計(jì)劃，因此計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也被稱為指令性經(jīng)濟(jì)。解決三個基本經(jīng)濟(jì)問題的是政府，所謂的三個經(jīng)濟(jì)問題是指：生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)。而其中大部份的資源是由政府所擁有的，并且是按政府所指令而分配資源的，不受市場影響?！敖▏螅覈⒘烁叨燃械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。資源不按市場規(guī)律配置，而是按國家計(jì)劃分配。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，為保證指令性計(jì)劃的貫徹執(zhí)行，需要從上到下建立完整的行政指揮系統(tǒng)，同時還要把相當(dāng)部分經(jīng)濟(jì)組織行政化，借此對關(guān)系國計(jì)民生全局的經(jīng)濟(jì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)活動乃至人民生活，制定和下達(dá)帶有指令性的計(jì)劃指標(biāo)、任務(wù)，制定和頒發(fā)大量帶有強(qiáng)制性的命令、法令和各種具體規(guī)定?！保?］這樣，行政權(quán)力就自然擴(kuò)張到了高校，導(dǎo)致高校泛行政化。

(四)高校領(lǐng)導(dǎo)任用方式的影響

我國高校領(lǐng)導(dǎo)都有一定的行政級別，由教育行政機(jī)關(guān)任命。這就產(chǎn)生了一種現(xiàn)象，教育行政機(jī)關(guān)將一些黨政機(jī)關(guān)的人員任命為高校的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨政機(jī)構(gòu)中一些升不到更高的位置官員便成為高校領(lǐng)導(dǎo)。那么，一個不懂教育的黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來當(dāng)高校的領(lǐng)導(dǎo)后果可想而知。官員當(dāng)校長習(xí)慣采用行政管理辦法，不密切聯(lián)系群眾，容易導(dǎo)致過度行政化和官僚化，過度的整齊和統(tǒng)一，大大減少了大學(xué)應(yīng)有的生機(jī)和活力。我想這也是和世界一流大學(xué)相比，我國大學(xué)（大陸地區(qū)）缺少創(chuàng)新能力的重要原因之一。(五)行政權(quán)力擴(kuò)張性的影響 與立法權(quán)的被動、司法權(quán)的“不告不理”相比，行政權(quán)是積極主動的，也只有行政領(lǐng)域是首長個人負(fù)責(zé)制。那么何為行政首長負(fù)責(zé)制呢？行政首長負(fù)責(zé)制指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度。這是一種適合于中國行政管理的政府工作責(zé)任制。依中國1982年憲法規(guī)定，國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制；國務(wù)院各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制；地方各級人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。從首長負(fù)責(zé)制的定義我們可以看出，作為行政首長的個人，極有可能大權(quán)獨(dú)攬，實(shí)行行政專橫，導(dǎo)致權(quán)力擴(kuò)張。由于我國相關(guān)立法的滯后以及群眾依法行政理念的缺失，行政裁量權(quán)難以受到有效的制約，行政的隨意性極大，自然助長高校行政化。

四 高校行政化的治理對策

高校是一個教育機(jī)構(gòu)，高校承擔(dān)著傳播知識、延續(xù)本民族及人類文明、價值的重大使命，這個神圣使命是行政權(quán)力以及其他權(quán)力所無法承擔(dān)的。所以，高校必須對行政權(quán)力加以抑制，防止行政權(quán)力恣意擴(kuò)張。誠然，大學(xué)不可能沒有行政管理，但這種行政權(quán)力不能喧賓奪主，不能凌駕于學(xué)術(shù)之上。行政權(quán)力的盲目擴(kuò)張必須受到限制，行政權(quán)力必須以服務(wù)于學(xué)術(shù)創(chuàng)造為其基本目標(biāo)?；谶@一基本思路，治理高校行政化，我建議從以下幾方面著手：(一)去行政化首要倡導(dǎo)“教育家辦學(xué)”

對于“教育家辦學(xué)”的理念，兩會前，溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流時指出，這里所說的教育家可能不是某些專業(yè)的專門家，但是他們第一要熱愛教育，第二要懂得教育，第三要站在教育的第一線，不是一時而是終身。［8］

下面解釋一下教育家辦學(xué)：

1、向教育家學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)教育家高遠(yuǎn)的教育理想、滿腔的教育熱情、淵博的教育知識、獨(dú)特的教育思想、豐富的教育經(jīng)歷和成功的教育實(shí)踐，使高校領(lǐng)導(dǎo)、教師形成正確的辦學(xué)理念，并將這種理念轉(zhuǎn)化為辦好教育的信念。

2、對教育工作者提出專業(yè)要求?！敖逃肄k學(xué)”是在廣泛而大量的實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的，隨著教育受到越來越多的人的重視，教育工作專業(yè)水平的不斷提高，“教育家辦學(xué)”成為必然。“教育家辦學(xué)”就是要用懂得教育規(guī)律的人來管理學(xué)校。即教師、高校領(lǐng)導(dǎo)必須通過專門的訓(xùn)練，具備專業(yè)知識和專業(yè)技能，具有不可替代的性質(zhì)。當(dāng)然，這也是國家全面提升教育工作者社會地位舉措之一，因?yàn)檫@樣做可以讓全社會都了解到不是誰都可以當(dāng)教師，不能誰都能當(dāng)教育行政干部。

3、辦人民滿意的教育事業(yè)的需要。國家提出高水平的普及九年義務(wù)教育，要讓孩子不僅有書讀而且還要讀好書，全面培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)造性、吃苦耐勞的品質(zhì)、刻苦學(xué)習(xí)態(tài)度，把我國的人口負(fù)擔(dān)變成人力資源。校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任是辦人民滿意的教育而不僅僅是管學(xué)校，在真實(shí)、鮮活、生動的教育行動中，在實(shí)踐行動中，不斷形成自己的教育知識和思想；校領(lǐng)導(dǎo)、教師要把辦人民滿意教育作為價值目標(biāo)，運(yùn)用教學(xué)規(guī)律、教育思想、教育情感和教育實(shí)踐經(jīng)歷，服務(wù)學(xué)生、認(rèn)識學(xué)生、發(fā)現(xiàn)學(xué)生，全面提升學(xué)生綜合素質(zhì)。

“教育家辦學(xué)”理念直指學(xué)校行政化傾向。我認(rèn)為，目前學(xué)校行政化的特征主要表現(xiàn)在兩方面：從政府和學(xué)校的關(guān)系來講，政府對學(xué)校的管理和控制太多，例如重點(diǎn)學(xué)科評審、博士點(diǎn)碩士點(diǎn)設(shè)置、教學(xué)評估、專業(yè)設(shè)置、課程開設(shè)、經(jīng)費(fèi)劃撥、教育評價、校長任命等都由政府說了算；從學(xué)校內(nèi)部來講，行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，行政權(quán)力控制著學(xué)術(shù)權(quán)力。我認(rèn)為，要讓學(xué)校擺脫行政化的桎梏應(yīng)做到，1、政府應(yīng)該將權(quán)力下放，把學(xué)校管理權(quán)力交給校長；

2、在學(xué)校內(nèi)部，行政權(quán)力應(yīng)該更多讓位于學(xué)術(shù)權(quán)力，高校通過校內(nèi)董事會、學(xué)術(shù)委員會、教師工會等民主的方式管理學(xué)校，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力。

3、履行學(xué)校管理職能的大學(xué)校長不應(yīng)簡單地由政府部門任命，而應(yīng)當(dāng)通過公開競爭或教師和學(xué)生聯(lián)合推薦的方式，由董事會聘任。這樣一來，校長就不再是對某個部門、某個人負(fù)責(zé)，而是對整個學(xué)校、對教師、對學(xué)生負(fù)責(zé)。

4、大學(xué)校長、院長應(yīng)成為榮譽(yù)性、服務(wù)性的職位，只有德高望重的教育家才可以做，并且校長、院長在職期間不應(yīng)再參與學(xué)術(shù)領(lǐng)域的評獎、評職稱，但可以通過較高的工資待遇進(jìn)行激勵，防止行政權(quán)力取代學(xué)術(shù)權(quán)力。(二)改變目前的高校領(lǐng)導(dǎo)教育行政機(jī)關(guān)任命制

我認(rèn)為，具體有四點(diǎn)：

1、由本校教師、學(xué)生、專家及社會賢達(dá)、知名校友共同推薦人選，由本校職工代表大會選舉產(chǎn)生，政府備案。如無違規(guī)違紀(jì)行為，政府不得取消本校職工代表大會的選舉結(jié)果。

2、政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)，要做掌舵人，而不是劃槳人。

3、廢止學(xué)校與黨政機(jī)關(guān)“行政級別制”的對應(yīng)，不再套用國家公務(wù)員的行政級別，弱化行政性，強(qiáng)化學(xué)術(shù)性，使其還原為教學(xué)科研的學(xué)術(shù)性崗位。學(xué)校內(nèi)部應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用，同時在行政權(quán)力方面淡化官本位，使學(xué)校的管理干部能夠真正地以教師、學(xué)生為中心，為教學(xué)和科研來服務(wù)。

4、各個學(xué)校都可以給教授一定的管理權(quán)限。有些事情可以認(rèn)教授，不要什么事情都認(rèn)公章。我認(rèn)為，教授要在三個方面發(fā)揮作用：首先，教授要治學(xué)。教學(xué)、學(xué)術(shù)研究更多的要發(fā)揮教授的作用，不要弄成教授不治學(xué)，別的人治學(xué)，這就錯了。講課的方式，本科生、博士生的培養(yǎng)方式，要聽教授的意見。其次，教授要搞學(xué)術(shù)研究。學(xué)術(shù)研究是專業(yè)化研究，教授是專業(yè)人員，在學(xué)術(shù)研究當(dāng)中應(yīng)該有更大的發(fā)言權(quán)。最后，教授作為教師，可以通過教職工代表大會發(fā)表自己的意見，這也是學(xué)校管理的一部分。而且教授還應(yīng)當(dāng)在學(xué)校一些具體的管理事務(wù)當(dāng)中，作為學(xué)術(shù)或者項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人來發(fā)揮作用。全國人大代表教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵認(rèn)為：“各個學(xué)校都可以給教授一定的管理權(quán)限。比如說指導(dǎo)研究生，乃至于錄取研究生，以及在學(xué)科建設(shè)發(fā)展方面，在一些研究項(xiàng)目的設(shè)計(jì)決策問題上，通過一些機(jī)制，讓他發(fā)揮作用。國外的教授為什么令人羨慕呢？要招一個海外的留學(xué)生，教授簽字，簽證部門就給簽證，類似于這樣的事情，認(rèn)教授，不要什么事情都要認(rèn)公章。當(dāng)然教授也要有行業(yè)自律、道德自律，不要人家一找你，隨便就簽字，這樣也影響自己的公信力。［9］因此，我引用曾經(jīng)在丹麥哥本哈根大學(xué)留過學(xué)的夏之寧先生的一句話作為本段的結(jié)尾，“丹麥哥本哈根大學(xué)最高決策機(jī)關(guān)，1/3是學(xué)生，1/3是教授，1/3是行政管理和其他人員，這些人決定學(xué)校的大政方針。“上課的事，聽學(xué)生的；學(xué)術(shù)的事，聽教授的?！?［10］

(三)可以在高等教育領(lǐng)域中開出一個小的特區(qū)，小的試點(diǎn)

正在籌建中的南方科技大學(xué)就是我國高等教育領(lǐng)域中開出的一個特區(qū)。我認(rèn)為，在籌建南方科技大學(xué)的過程中，出現(xiàn)了一些令人欣喜的現(xiàn)象。例如，1、在選擇校長方面，南方科技大學(xué)打破由政府任命校長的常規(guī)方式在全球遴選校長，最終經(jīng)過一年的遴選確定原中國科技大學(xué)校長朱清時為該校首任校長。朱清時的到任，意味著持續(xù)一年多的國際獵頭公司全球選聘南方科大校長告一段落，此舉首開國內(nèi)學(xué)校校長通過國際人才咨詢公司協(xié)助選拔之先河。

2、在辦學(xué)理念方面，南方科技大學(xué)提出了探索建立具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度；超越常規(guī)模式，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展；堅(jiān)持精品戰(zhàn)略，培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才；推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力；探索管理機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)；制定《南方科技大學(xué)章程》，依法治校；建立學(xué)校外部治理機(jī)制；創(chuàng)新內(nèi)部管理體制；學(xué)科設(shè)置不采用傳統(tǒng)院系模式九項(xiàng)辦學(xué)理念。的確，想成為世界一流大學(xué)，就要有跟別人不一樣的東西，要有自己的獨(dú)特的“靈魂”，這方面是可以進(jìn)行嘗試的。我們有理由相信南方科技大學(xué)不僅會取得成功，而且也會帶動中國的教育改革。

當(dāng)然，我認(rèn)為僅僅依靠南方科技大學(xué)來帶動我國高等教育改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們還應(yīng)開辟一個試點(diǎn)對我們高等教育的現(xiàn)存問題進(jìn)行改革。現(xiàn)在的國內(nèi)高校的實(shí)際情況是教學(xué)、實(shí)習(xí)，都一個模子，連卷子怎么批，都全國一個樣，甚至最后還要統(tǒng)一教材，統(tǒng)一教案，統(tǒng)一教法。所以，我認(rèn)為談到教授治校，這里不得不提到國外的大學(xué)。在國外的大學(xué)中，教授都有充分的自主權(quán)，從而教授能夠招到心儀的學(xué)生，這樣才能有學(xué)術(shù)自由，學(xué)術(shù)研究才能發(fā)展，高校才具有創(chuàng)新性。對于政府與高校關(guān)系來說，高校獨(dú)立關(guān)鍵在于高校擁有辦學(xué)自主權(quán)，重要的是打破以往“政府的命令就是圣旨”的行政體制。令人欣喜的是，曙光已經(jīng)出現(xiàn)，例如，北大“實(shí)名制”自主招生。雖然現(xiàn)在也遭受了很多質(zhì)疑，距理想化的狀態(tài)還有很大距離，但是畢竟邁出了試探性的一步。(四)加強(qiáng)對學(xué)術(shù)權(quán)力的物質(zhì)保障

高校要努力改善高校學(xué)術(shù)權(quán)力的物質(zhì)條件，加大對學(xué)術(shù)研究、教學(xué)以及對學(xué)術(shù)事務(wù)管理的投入，以此保障學(xué)術(shù)權(quán)力的行使。我認(rèn)為，不妨俗一點(diǎn)，讓學(xué)術(shù)卓越、業(yè)績突出的教師拿最高的薪酬。我參考過以前的高校去行政化研究，發(fā)現(xiàn)里面大都沒有涉及到“錢”，但我認(rèn)為這一點(diǎn)非常重要。談到這里，我不得不談一下建國之初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大鍋飯”。大鍋飯概念的流行，最早可追溯到1958年下半年開始的人民公社化運(yùn)動。在那場聲勢浩大的全民運(yùn)動中，口糧由公社、生產(chǎn)隊(duì)掌管，農(nóng)民不在自己家里吃“小鍋飯”，而要一起到公共食堂吃“用一個大鍋煮的飯”。但是，這種建立在絕對平均主義基礎(chǔ)上的“大鍋飯”制度，嚴(yán)重影響了勞動者的積極性，最終于1961年上半年停止實(shí)施。“大鍋飯”之所以效率低，就是因?yàn)槔娣峙渑c勞動力付出不成正比，因而無法激活勞動者個體的積極性與創(chuàng)造力。同樣在高校里，利益的天平向著行政階層大大傾斜，勢必使得普通教師產(chǎn)生兩種想法，要么想盡辦法也擠入權(quán)力階層，成為既得利益者中的一員；要么產(chǎn)生懶惰心理，相對于行政階層所得的利益，教學(xué)或?qū)W術(shù)研究上哪怕有點(diǎn)獎勵，差不多還是“干多干少一個樣”。因此，普通教師在這種思想的驅(qū)使下，就不會全心投入學(xué)術(shù)研究與教學(xué)上。

(五)改革教育管理部門

在具體分析之前，先看一個例子。四川多位廳級高官最近相繼落馬，其中一位即為四川省教育廳排名第一的副廳長汪風(fēng)雄。目前調(diào)查到的問題，與其涉嫌借指定教材漁利有關(guān)。此外，汪風(fēng)雄還曾主編多種書刊，其代表作《雄風(fēng)如歌》，不過9個印張，竟定價58元，還能位列成都書城最佳暢銷書第四名。從這例子我們可以看出，我國的教育管理部門利用自己的權(quán)力為所欲為，而高校、教師以及學(xué)生只能默默接受。我認(rèn)為，現(xiàn)在的教育管理部門與學(xué)校的關(guān)系，就跟改革開放之前的政企關(guān)系一樣。但是，通過改革開放，政企關(guān)系得到了較大調(diào)整，企業(yè)不再是政府主管部門的附屬物，而是成了相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。但因?yàn)槲覈慕逃母锏臏?，教育管理部門跟學(xué)校之間，迄今仍然是典型的君臣關(guān)系，教育管理部門掌握了生殺予奪的全部權(quán)力，學(xué)校除了俯首聽命，不可能有任何別的選擇。這種狀況不應(yīng)該再繼續(xù)下去。教育關(guān)系到千家萬戶的幸福，關(guān)系到全民族的命運(yùn)。而且在事實(shí)上，教育改革的滯后，的確已經(jīng)拖累了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展。既然教育的公共性如此之強(qiáng)，教育改革和發(fā)展規(guī)劃就不太適合教育管理部門主持其事。因此，教育管理部門改革勢在必行。(六)實(shí)行學(xué)術(shù)本位管理，即實(shí)行學(xué)者管理制度 我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)成立高校教授委員會，主要負(fù)責(zé)大學(xué)的教育和學(xué)術(shù)事務(wù)，以民主的形式使優(yōu)秀的教師和科研人員參與高校管理工作，通過合理的權(quán)力分配，努力提高高校管理的科學(xué)性和有效性?！敖淌谖瘑T會應(yīng)該分設(shè)若干專門委員會，分別負(fù)責(zé)學(xué)科規(guī)劃、學(xué)位審定、教學(xué)指導(dǎo)、教師隊(duì)伍建設(shè)、成果評定等校內(nèi)不同學(xué)科專業(yè)的教育和學(xué)術(shù)事務(wù)。在橫向管理中，教授委員會應(yīng)與相應(yīng)的行政管理部門明確界定職責(zé)范圍，認(rèn)真履行學(xué)校重要的學(xué)術(shù)管理職責(zé)。在縱向管理中，教授委員會應(yīng)將權(quán)力下放，強(qiáng)化院(系)的教育、學(xué)術(shù)管理職能，使之成為決定院(系)發(fā)展規(guī)劃和教學(xué)科研的組織形式，以決定學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)以及教師聘任、職稱評定、課程設(shè)置、經(jīng)費(fèi)使用等，確保廣大教師廣泛參與的民主化的學(xué)術(shù)管理體制，借以激發(fā)學(xué)術(shù)人員的責(zé)任意識和創(chuàng)新精神，進(jìn)而從整體上促進(jìn)教學(xué)和科研創(chuàng)新能力生長?！保?1］(七)努力使教師和科研人員成為真正的辦學(xué)主體

要改變學(xué)術(shù)帶頭人官僚化、官僚“學(xué)術(shù)化”的現(xiàn)象，改變以行政標(biāo)準(zhǔn)代替學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。我認(rèn)為，要做到這一點(diǎn)該從三個方面入手：

首先，要教師引領(lǐng)做科研之路。具體措施為，1、調(diào)查研究，系統(tǒng)分析，學(xué)習(xí)培訓(xùn)與實(shí)踐相結(jié)合，增強(qiáng)全體教師對學(xué)術(shù)科研價值的認(rèn)同感。

2、以課題為載體，增強(qiáng)教師的科研意識和提高教師的科研能力。

3、建立激勵機(jī)制，使教育科研成為滿足高校教師發(fā)展需求的內(nèi)在動力。

4、確立“以人為本、尊重人才”的管理理念，遵循教師成長、發(fā)展的規(guī)律，為其開辟適合其發(fā)展的道路。

其次，建立學(xué)科帶頭人負(fù)責(zé)制，讓機(jī)關(guān)和后勤系統(tǒng)成為為教師、科研人員服務(wù)的服務(wù)部門。要尊重教師、科研人員的意志，讓他們通過學(xué)術(shù)委員會、校務(wù)委員會、職工代表大會等途徑參與學(xué)校的學(xué)術(shù)與科研以及各項(xiàng)工作的決策與管理。

最后，建設(shè)教學(xué)研究型大學(xué)。那么何為教學(xué)研究型大學(xué)？對教學(xué)研究型大學(xué)的概念，學(xué)者們有不同的描述，我認(rèn)為下面這一定義最恰當(dāng)。教學(xué)研究型大學(xué)，是指介于研究型和教學(xué)型之間的大學(xué)，是以培養(yǎng)有研究潛力、具有一定的復(fù)合知識、以技術(shù)應(yīng)用、技術(shù)開發(fā)為高級人才為主要任務(wù)，在培養(yǎng)的層次上以本科教育為主，研究生教育與本科教育并重，科學(xué)門類以多科性和綜合性為主，學(xué)歷教育一般都涵蓋博士、碩士和學(xué)士完整層次的大學(xué)。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：教育行政化的弊端

教育行政化的弊端

—大學(xué)教育行政化弊端什么叫教育行政化，說白了，就是教育官化、教育權(quán)力化。教育中的一切，不是教育自己說了算，而是教育之外的行政官員說了算，因?yàn)樗麄兾沼姓乒芙逃Y源的權(quán)力。就這次拜年通知，它的要求對象是全國各級各類學(xué)校，包括大學(xué)；通知的口吻完全是指令式的，就是在下達(dá)任務(wù)。從中，我們不難看出教育部和所有這些學(xué)校之間的關(guān)系，那就是行政意義上的上下屬。下級服從上級，固然是行政領(lǐng)域中的鐵定規(guī)律；但，行政的歸行政，教育的歸教育，這是兩個根本不同的領(lǐng)域。教育領(lǐng)域不是要服從，而是要自主。如果沒有自由與自主，大學(xué)就不會有它的靈魂。大學(xué)行政化是我國高等教育在特殊時期的特殊產(chǎn)物，曾經(jīng)為我國教育事業(yè)的發(fā)展起到了極大的推進(jìn)作用，但這一體制本身嚴(yán)重違背了教育發(fā)展的基本規(guī)律，今天這一制度已經(jīng)成為我國教育事業(yè)發(fā)展的障礙。由于沒有反映教育的本質(zhì)性要求和特征，沒有體現(xiàn)教育的專業(yè)性、自主性品質(zhì)和精神主旨，現(xiàn)行教育制度缺乏內(nèi)在的合法性及相應(yīng)的權(quán)威。以其規(guī)范的教育活動，在很大程度上偏離了教育的理性方向，成為簡單化、片面化的教育。高校“去行政化”改革，顯示了中央對教育工作的高度重視和深刻認(rèn)識。針對爭論數(shù)月的高?！叭バ姓钡慕逃母?，中央政府一錘定音，高校“去行政化”勢在必行。

教育部長袁貴仁透露，高校改革將逐步取消行政級別和行政化管理的模式。他認(rèn)為高等教育行政化傾向表現(xiàn)在兩個方面，一是政府對學(xué)校管理的行政化傾向，一是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向。

長期以來，我國公立高校的校領(lǐng)導(dǎo)是有行政級別的。本科院校的黨委書記與校長為正局（廳）級，專科院校的書記、校長則為副局（廳）級。進(jìn)入21世紀(jì)之后，為加強(qiáng)對高校的管理，位列985高校的大學(xué)黨委書記和校長，成為中央直接管理的副部級干部，出現(xiàn)了所謂的“副部級大學(xué)”。這一情況的出現(xiàn)，不可避免地帶來很多弊病。

由于高校領(lǐng)導(dǎo)是由上級主管部門選拔、由中央部門任命的，高校領(lǐng)導(dǎo)的選拔權(quán)、任命權(quán)、考核權(quán)、評價權(quán)集中在政府手中。因此，在辦學(xué)過程中，高校領(lǐng)導(dǎo)很難做到不唯上是從，主要按照政府部門的文件、指令辦學(xué)，造成大學(xué)“千校一面”，缺乏特色和個性，很難真正體現(xiàn)學(xué)校的歷史和文化，以及教師和學(xué)生的意志。

從政府官員中選拔高校領(lǐng)導(dǎo)的做法，致使那些有先進(jìn)辦學(xué)理念、較強(qiáng)管理能力，但無行政級別者，被排除在候選名單之外；而那些從官僚體系中選拔上來的領(lǐng)導(dǎo)，對辦學(xué)興趣不大，更在乎領(lǐng)導(dǎo)崗位所帶來的職務(wù)變動、級別變化。這些人的首要身份是官員，其次才是教育管理者。對北京大學(xué)、清華大學(xué)、浙江大學(xué)、等11所985高校黨政一把手進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，22名黨政一把手中，曾在政府部門任職的有11人，占50％，其中，直接從教育部司局長崗位到這些高校任職的就有4名。強(qiáng)化高校的行政級別，不可避免地助長大學(xué)的功利主義。教育部副部長趙沁平在2007年9月的一次演講中，就批評了一些大學(xué)功利主義抬頭，導(dǎo)致急功近利和學(xué)術(shù)浮躁。他認(rèn)為，大學(xué)的官本位傾向影響了學(xué)術(shù)的發(fā)展，這個問題不解決，大學(xué)作為時代和社會燈塔的作用就會逐步失去色彩。這些弊端總結(jié)起來有以下幾點(diǎn)：

一、行政影響下教育的本質(zhì)錯位

高校泛行政化、官僚化現(xiàn)象日益蔓延目前高校行政管理的泛行政化、官僚化主要體現(xiàn)在：

（一）：中國傳統(tǒng)思想的影響，“官本位” 色彩依然濃重。

目前，我國幾乎所有大學(xué)的整個管理體系都是按照行政原則，類似政府管理部門的體系建立起來，行政人員群體龐大，學(xué)術(shù)人員如教授、博士、學(xué)科帶頭人等與行政部門負(fù)責(zé)人身份混雜，高校對干部的考核、提拔、任命也效仿政府機(jī)關(guān)，要求比較嚴(yán)格，程序大體相當(dāng)，且職務(wù)之間的待遇、權(quán)力、相應(yīng)享受的權(quán)利差距較大，因此，很多行政人員都感覺在高校得到“一官半職”，能夠使自己的生活、待遇條件和地位大不相同。以這樣的思想出發(fā)辦學(xué)，結(jié)果可想而知。在這樣“官本位”意識的不斷強(qiáng)化下，大多數(shù)情況下，很多高校教師都重自己的行政身份而輕自己的學(xué)術(shù)責(zé)任，對擔(dān)任職掌權(quán)樂此不疲，對科學(xué)研究敷衍馬虎。這些都導(dǎo)致了本質(zhì)性的錯位，大學(xué)在百度百科里這樣解釋:泛指實(shí)施高等教育的學(xué)校，是指提供教學(xué)和研究條件的高等教育機(jī)構(gòu)。這里提供教學(xué)和研究條件的教育機(jī)構(gòu)，說明整個的管理體系以行政為原則本身就存在問題。

（二）：行政機(jī)構(gòu)難以“消腫”，人浮于事現(xiàn)象依然存在。

很多因?yàn)榕R時需要而建立的行政部門因時過境遷無事可做，但依然存在，沒有淘汰，反映出了行政制度的不合理，和行政運(yùn)行機(jī)制的不健全。如許多大學(xué)在擴(kuò)張的時候都會建立基建處，招了很多人，定職給級。但是在任務(wù)結(jié)束后，這些部門人員沒有任務(wù)或任務(wù)很少，但和別的工作繁忙的部門待遇一樣，仍然能坐享處長、副處長、科長的待遇，這種現(xiàn)象在高校層出不窮，卻沒有得到及時的改觀。長此以往便會滋生出更多的問題。

（三）：擴(kuò)張的個人欲望驅(qū)動官僚主義的滋生擴(kuò)張。

隨著社會經(jīng)濟(jì)意識的提高，高校各行政管理部門在“利益” 的驅(qū)動下，對有利可圖的工作濫用職權(quán)，爭取個人利益最大化，盡最大可能為本部門或本人進(jìn)行“創(chuàng)收”，人為的不顧集體利益設(shè)置工作障礙和關(guān)卡，不顧學(xué)校的利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，“一心”為自己謀利益，該公開的流程和制度不公開，漠視國家教育的法律法規(guī)，人治大于法治，對于無利可圖的工作則相互推諉，拖拉，造成人為的“管理停滯”等官僚主義作風(fēng)和“衙門作風(fēng)”。

教育中存在的過多的教育行政化。使得辦教育成了一些人斂取好處的場所，最終會導(dǎo)致本質(zhì)的錯位。

二、行政權(quán)力下學(xué)術(shù)與行政權(quán)力模糊導(dǎo)致的資源浪費(fèi)

高校行政管理的制度缺乏創(chuàng)新也是教育行政化的弊端之一，行政管理制度化、法制化是行政管理現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。長期以來，高校改革由政府主導(dǎo)，沒有民間力量的參與，而且重點(diǎn)集中在教學(xué)科研運(yùn)作和教學(xué)方法改革方面，因而行政管理的規(guī)章制度陳舊落后，并未得到關(guān)注與改革。表現(xiàn)為：一方面，規(guī)章制度落后于管理的發(fā)展需要；干部崗位職責(zé)劃分不清，工作中扯皮、拖拉現(xiàn)象時有發(fā)生；對行政管理工作監(jiān)督的重視程度不夠，在行政管理工作中往往出現(xiàn)無法可依或有法不依的局面，最終導(dǎo)致工作的失誤；學(xué)校內(nèi)行政會議多、文件多、指令多，而真正對教學(xué)科研起推動作用的事卻被束之高閣；部門與部門之間各自為政、職責(zé)不清，導(dǎo)致高校教育資源隱性流失，影響高校事業(yè)的發(fā)展；另一方面，隨著近幾年高校的急速擴(kuò)招，在校生人數(shù)呈現(xiàn)出較快增長，高校教職工迅速從“人員過剩” 變成“人員不足”，多數(shù)高校幾乎所有方面的人員都出現(xiàn)“缺編”現(xiàn)象，大量招用新的人員成為高校用人的關(guān)鍵。這樣的變化掩蓋了高校人員結(jié)構(gòu)本身方面存在的深層次問題，導(dǎo)致改革無法向深入推進(jìn)。高校用人制度、人員結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等方面的深層問題得不到及時的解決，積累成為影響學(xué)校發(fā)展的詬病。能夠有效提高運(yùn)行效率的機(jī)制需要盡快建立起來，學(xué)校的這些問題長期的得不到解決，使得屬于發(fā)展學(xué)校本身和學(xué)術(shù)建設(shè)的資金被“瓜分”。這些都顯而易見的成為高校教育中資源隱性流失，阻礙學(xué)校發(fā)展的“絆腳石”。

同時，行政化導(dǎo)致高校領(lǐng)導(dǎo)職位成為某些干部官升一級的臺階，只是自己實(shí)現(xiàn)仕途理想的一個暫時的落腳點(diǎn)。只要遇到合適的機(jī)會，便會另謀高就。因此造成高校工作得不到連續(xù)。頻繁更換一所學(xué)校的校長，會導(dǎo)致大學(xué)發(fā)展難以形成獨(dú)立發(fā)展的特色。工作的階段性也使得每一屆領(lǐng)導(dǎo)能夠盡力為學(xué)校謀發(fā)展。只是做“太平官”，在自己的任期內(nèi)不犯錯，但在工作方面也沒有任何進(jìn)展。所以行政化也讓高校領(lǐng)導(dǎo)不思進(jìn)取。這些對于高校的教育資源，也是一種浪費(fèi)。

三、行政化導(dǎo)致高校學(xué)術(shù)氛圍弱化。

盡管中國《高等教育法》第四十二條明確規(guī)定：高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)。第四十三條規(guī)定高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職員工參與民主管理和監(jiān)督的權(quán)力，維護(hù)廣大教職員工的合法權(quán)益。學(xué)術(shù)委員會和教職工代表大會的合法權(quán)益雖然以國家法律形式確定下來，但在實(shí)際操作中，由于在國家法律與教職工權(quán)益之間缺乏具體制度的銜接，沒一個強(qiáng)有力的機(jī)制作保證，從而形成行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力方面模糊、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化的局面。在以往行政權(quán)力居于優(yōu)勢的現(xiàn)行制度，讓沒有掌握“教育資源”的學(xué)術(shù)權(quán)力被弱化。學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化必然帶來一系列的問題。高校是搞學(xué)術(shù)的地方卻成了滿足個人利益與權(quán)力的“角逐場”。

高校行政管理部分人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)低，亟待加強(qiáng)高校業(yè)務(wù)人員素養(yǎng)就要進(jìn)行行政管理改革，從認(rèn)識上看，我國大多數(shù)高校把管理當(dāng)作一般性的事務(wù)性工作，沒有形成對管理工作的正確認(rèn)識。對管理工作和管理干部均缺乏應(yīng)有的關(guān)注，形成了長期的片面化理解，認(rèn)為管理工作“人人都會做，人人都能做”。從來源上看，我國高校的管理者來源構(gòu)成主要有三個方面：一是從優(yōu)秀教師或者各種優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員中選拔；二是留校任教人員；三是從社會應(yīng)屆畢業(yè)生中考試選拔：四是由政府官員中選擇高校領(lǐng)導(dǎo)。高校領(lǐng)導(dǎo)是由上級主管部門選拔、由中央部門任命的，高校領(lǐng)導(dǎo)的選拔權(quán)、任命權(quán)、考核權(quán)、評價權(quán)集中在政府手中。所以不管是以任何渠道進(jìn)入到高校管理系統(tǒng)的，最終都會由于“行政化”成為弱化學(xué)術(shù)權(quán)力的主力軍。

眾所周知，教育制度與社會上的任何制度一樣，其內(nèi)在的合法性是建立在公正、文明、合理、公開的價值觀念基礎(chǔ)之上的，而如果缺乏這些特征，制度的合理性就會受到質(zhì)疑，進(jìn)而制度的作用就會被無形中減弱。而在我國教育領(lǐng)域中行政化的管理制度，使得管理者與教師、學(xué)生之間的協(xié)作合作關(guān)系，變成管理者與被管理者之間實(shí)質(zhì)性的“上下級”關(guān)系。管理者可以通過多種途徑向教師發(fā)號施令，甚至要求教師們要對他們的權(quán)威表示敬畏，教師們卻幾乎沒有質(zhì)疑和反對的余地，也沒有這種權(quán)利?？梢哉f正是我們長期秉持的行政制度抑制和掩蓋了學(xué)術(shù)制度，造成了行政權(quán)力至上的結(jié)果。而行政原則至上的結(jié)果，又在很大程度上消解了教師的責(zé)任心。這與我們提倡的發(fā)揮個體的積極性背道而馳。行政化要求我們下級必須服從上級，這是行政的一個重要原則。教育行政化最大的弊端就是，導(dǎo)致學(xué)校有最大發(fā)言權(quán)的不是教師，而是教育干部。正因?yàn)槭墙逃刹?，他們在學(xué)校里有比一般教師有更大的發(fā)言權(quán)。權(quán)力一旦得不到約束，一切權(quán)力都有濫用的可能。學(xué)校的教育干部比一般教師有更大的發(fā)言權(quán)，誰能保證他們不濫用權(quán)力呢，這不但損害了教師的利益，還會容易形成一個錯誤的導(dǎo)向，那就是教得好，不如做干部。在此錯誤的教育導(dǎo)向下，誰還會靜下心來搞教育。從這些出發(fā)，高校的學(xué)術(shù)氛圍弱化便成了必然。

四、教育行政化引發(fā)的教育腐敗

第三篇：淺談匿名舉報(bào)的弊端原因及對策

長期以來，匿名舉報(bào)一直是紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的主要方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，**區(qū)紀(jì)委監(jiān)察局2004年受理信訪舉報(bào)90件（次），其中匿名舉報(bào)71件，占78.8%；2005年上半年受理39件（次），匿名的31件，占79.5%。因此，認(rèn)清匿名舉報(bào)量變化的走勢，采取相應(yīng)對策，妥善解決匿名舉報(bào)問題，進(jìn)而引導(dǎo)、提倡署實(shí)名舉報(bào)，是我們紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工

作中急需研究解決的重要課題。

一、匿名舉報(bào)的弊端

匿名舉報(bào)作為群眾實(shí)施民主監(jiān)督和同腐敗現(xiàn)象及不正之風(fēng)作斗爭的一種方式，對推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作有著不可忽視的作用。但是由于種種原因，匿名舉報(bào)不可避免地存在諸多弊端：

1、不利于案件調(diào)查。大多數(shù)匿名舉報(bào)反映的問題往往比較抽象、空洞，使信訪初核無從著手，困難重重，特別是一些重要信訪件，由于反映人提供的線索不夠具體；調(diào)查人員又無法找反映人了解，致使案件難以深查細(xì)究。

2、引起重復(fù)信訪。不少匿名舉報(bào)反映的問題，雖已作了調(diào)查處理，但是由于無法向反映人反饋或作出解釋、說明，而反映人又缺乏對政策法規(guī)的正確理解，加之對解決問題的期望值過高，處理結(jié)果又不能滿足其要求，因而常常再次舉報(bào)，甚至越級舉報(bào)。

3、誘發(fā)亂告誣告。由于匿名舉報(bào)人不署名或署假名，導(dǎo)致一些反映人缺乏責(zé)任感，所反映的情況僅憑道聽途說，難免捕風(fēng)捉影，有的甚至借機(jī)無中生有、惡意中傷，既妨礙了信訪舉報(bào)工作，又影響了安定團(tuán)結(jié)。

二、匿名舉報(bào)存在的原因

匿名舉報(bào)作為目前信訪舉報(bào)的主要形式，其存在固然有其社會歷史根源，但從當(dāng)前信訪舉報(bào)工作的實(shí)踐看，主要原因有以下幾個方面：

1、舉報(bào)氛圍不良。一些部門和單位民主空氣不濃，領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確對待批評意見，不愿意接受監(jiān)督；有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為誰反映他的問題，就是跟他過不去，因而四處查問誰是舉報(bào)人，甚至要組織出面調(diào)查舉報(bào)人。這些領(lǐng)導(dǎo)干部的言行，影響惡劣，使群眾擔(dān)心署實(shí)名必會遭受打擊報(bào)復(fù)。同時，少數(shù)基層信訪舉報(bào)組織不注意工作方法，粗暴對待舉報(bào)人，對署實(shí)名舉報(bào)件不能及時調(diào)查、反饋，降低了群眾署實(shí)名舉報(bào)的熱情；有的單位則不注意保密措施，泄露舉報(bào)人的身份，使群眾對信訪舉報(bào)工作產(chǎn)生了猜疑和不信任，只好以匿名的方式檢舉控告。

2、怕舉報(bào)失誤承擔(dān)責(zé)任。有些群眾出于對腐敗現(xiàn)象的痛恨和對不良風(fēng)氣的厭惡，挺身舉報(bào)，但又顧慮自己反映的問題只是表面現(xiàn)象，能否查實(shí)、是否構(gòu)成違法違紀(jì)心中無底，怕反映的問題與事實(shí)一旦有出入要承擔(dān)誣告、陷害的法律責(zé)任，而不敢署實(shí)名舉報(bào)。

3、少數(shù)舉報(bào)人別有用心。有些匿名舉報(bào)經(jīng)過調(diào)查純屬子虛烏有，究其原因，或出于誣告、陷害他人，或?yàn)檗D(zhuǎn)移辦案人員的視線。這些別有用心的人為達(dá)到個人不法目的，逃避責(zé)任追究，自然不會署實(shí)名舉報(bào)。

三、解決匿名信訪舉報(bào)的對策和措施

1、營造良好的舉報(bào)氛圍，引導(dǎo)群眾署實(shí)名舉報(bào)。要因地制宜開展信訪宣傳和現(xiàn)場咨詢活動，充分利用報(bào)紙、電視、廣播等新聞媒介宣傳信訪舉報(bào)知識，要采取多種形式，廣泛深入地開展政策法律法規(guī)教育、思想作風(fēng)教育和道德規(guī)范教育，進(jìn)一步提高公民的政治素質(zhì)、法律意識，特別是黨員干部的民主意識。注意引導(dǎo)群眾既要行使自己的民主權(quán)利，又要尊重被舉報(bào)人的合法權(quán)益，要積極宣傳署實(shí)名向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)是依法監(jiān)督的要求，是群眾民主監(jiān)督轉(zhuǎn)化為紀(jì)檢監(jiān)察職能監(jiān)督的最有效方式，明確匿名舉報(bào)對反腐倡廉的不利影響，大力提倡署實(shí)名舉報(bào)。

2、完善舉報(bào)工作制度，支持群眾署實(shí)名舉報(bào)。信訪舉報(bào)工作發(fā)揮著黨和政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶作用，信訪舉報(bào)工作做得如何，關(guān)鍵是看群眾的舉報(bào)熱情和信心，署實(shí)名舉報(bào)也會隨之增加。首先，要加強(qiáng)信訪舉報(bào)部門的力量，使信訪舉報(bào)件轉(zhuǎn)辦環(huán)節(jié)減少，周轉(zhuǎn)時間縮短，做到及時調(diào)查、及時反饋，提高信訪調(diào)處率。其次，要提高信訪工作人員的綜合素質(zhì)。信訪工作人員不僅要熟練掌握黨紀(jì)、政紀(jì)條規(guī)和有關(guān)政策法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格執(zhí)行信訪舉報(bào)保密規(guī)定，堅(jiān)決杜絕信訪舉報(bào)泄密問題。要精于與舉報(bào)人溝通交流的藝術(shù)，使舉報(bào)人了解署實(shí)名舉報(bào)的優(yōu)越性。三是要實(shí)行署實(shí)名舉報(bào)承諾辦理制度。在堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來訪制度、約談制度的基礎(chǔ)上，對署實(shí)名舉報(bào)實(shí)行限時調(diào)查、限時反饋承諾，做到件件有結(jié)果、事事有反饋。四是建立下訪工作組。對署實(shí)名舉報(bào)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，要大張旗鼓地下訪巡查、快查快辦，使舉報(bào)者感到署實(shí)名舉報(bào)的有效性。五是通過立法將信訪舉報(bào)納入法制化、規(guī)范化的軌道，限制匿名舉報(bào)，明確群眾舉報(bào)必須署實(shí)名。

3、健全舉報(bào)保障機(jī)制，保護(hù)群眾署實(shí)名舉報(bào)。從舉報(bào)人的心態(tài)、信訪舉報(bào)工作程序、舉報(bào)人受到不公正對待等方面進(jìn)行調(diào)查研究，制定保護(hù)舉報(bào)人的辦法。同時，加大查處打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人案件的力度。對打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人案件的查處決不手軟，要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，對典型的案件要進(jìn)行曝光。對一些難以界定的打擊報(bào)復(fù)問題，可以采用信訪談話或發(fā)信訪通知書等方式，對被舉報(bào)人敲敲警鐘，必要時可以建議給予組織處理。對舉報(bào)人要從生活上、工作上關(guān)心照顧，切實(shí)維護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，消除舉報(bào)人的顧慮。對舉報(bào)有功人員要按規(guī)定給予獎勵，及時兌現(xiàn)，增強(qiáng)群眾署實(shí)名舉報(bào)的積極性。對個別居心不良、無中生有、誣告陷害他人的匿名舉報(bào)，要嚴(yán)肅查處。

第四篇：社區(qū)組織行政化表現(xiàn)原因及對策分析

社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析

向德平

2012-10-25 16:24:10 來源：《學(xué)?！?南京)2006年3期第24～30頁

【作者簡介】向德平，博士，武漢大學(xué)社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。武漢430071

【內(nèi)容提要】 社區(qū)居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，但是在我國社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)了社區(qū)組織行政化的傾向。本文探討了社區(qū)自治組織行政化的表現(xiàn)，分析了導(dǎo)致社區(qū)自治組織行政化的原因，提出了社區(qū)自治組織去行政化的對策。

【關(guān) 鍵 詞】社區(qū)組織/行政化/去行政化

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的深入，國家、市場和社會逐步分離，社會的自主空間不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的縱向單一性的社會結(jié)構(gòu)逐漸向橫向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，單位制日漸式微。單位體制的消解促進(jìn)了社會組織功能的分化，導(dǎo)致社會事務(wù)大量涌現(xiàn)、重新分解并逐漸回歸社會，越來越多的單位將其承擔(dān)的社會職能分化出來，社區(qū)成為承接社會職能的重要載體和新型公共空間。隨著社會實(shí)體與國家之間行政依附關(guān)系以及社會成員與單位間的人身依附關(guān)系的逐漸松弛，越來越多的“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)成為“后單位制”時期市民生活的重要?dú)w宿。社區(qū)建設(shè)正是順應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的。所謂社區(qū)建設(shè)，是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。① 在社區(qū)居委會及廣大居民自下而上的內(nèi)在動力和政府自上而下的外在推力這兩種力量的共同作用下，我國社區(qū)建設(shè)取得了很大的成就：社區(qū)管理體制初步形成；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境得到很大改善；社區(qū)工作者素質(zhì)迅速提高；社區(qū)共建廣泛實(shí)施；社區(qū)服務(wù)蓬勃發(fā)展等等。隨著社區(qū)建設(shè)的深入，社區(qū)居委會作為社區(qū)的基層群眾性組織，政府聯(lián)系廣大群眾的中介或橋梁，作為社區(qū)建設(shè)的主要依托和主體組織之一，在城市居民日常社會生活中的地位和作用大為提高。但是，居委會行政化色彩較前更強(qiáng)，對街道的實(shí)際隸屬性質(zhì)有所加強(qiáng)，社區(qū)自治能力非常薄弱。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會，在實(shí)際中出現(xiàn)了職責(zé)、功能不恰當(dāng)?shù)钠?，這種理論與實(shí)踐的矛盾是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)過程中存在的最主要問題之一。

社區(qū)自治的現(xiàn)狀

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知中明確指出“擴(kuò)大民主、居民自治”是城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。文件指出，“在社區(qū)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督?！庇纱丝梢?，社區(qū)自治是指居民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自己管理自己，自己決定自己的事情。社區(qū)自治的主體是居民，自治的客體是與居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)；自治的方式主要是居民通過選舉居委會并通過居委會來實(shí)現(xiàn)自我管理；自治的核心是居民和居委會的自治權(quán)。社區(qū)自治是在自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督層面上的自治，所要達(dá)到的是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。社區(qū)自治實(shí)際上是社區(qū)體制改革以及各方權(quán)利關(guān)系調(diào)整的系統(tǒng)過程。

在我國，城市社區(qū)自治主要是通過居委會這個組織來實(shí)施的。作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，法律賦予城市居委會在財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人事、社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理等方面擁有較大的自主權(quán)。但另一方面，根據(jù)《中華人民共和國城市居委會組織法》，城市居委會接受政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開展工作，完成政府及其派出機(jī)構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)，也是居委會的法定職責(zé)。

這樣，作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會實(shí)際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事情。居委會既要對居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)；又要對上級政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，辦理好政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的事項(xiàng)。與之相應(yīng)，社區(qū)居委會擁有兩種不同的職權(quán)，即代理職權(quán)和自定職權(quán)。所謂代理職權(quán)，是接受政府及其派出機(jī)關(guān)的委托對本社區(qū)內(nèi)部那些屬于國家統(tǒng)一規(guī)范和治理范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。這些國家統(tǒng)一規(guī)范和治理的事務(wù)本屬政府事務(wù)，但由于種種原因需要由居委會之類的基層社區(qū)組織來協(xié)助完成，如治安保衛(wèi)、計(jì)劃生育、青少年教育等。社區(qū)居委會承擔(dān)的這些事務(wù)稱為委辦事務(wù)。所謂自定職權(quán)，則是指社區(qū)居委會組織自行確定、用來對本社區(qū)不屬于國家統(tǒng)一規(guī)范和治理的純內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理和處置的權(quán)力。居委會轄區(qū)內(nèi)的純內(nèi)部事務(wù)通常被稱為自治事務(wù)。

社區(qū)居委會的自治狀況實(shí)際上是由社區(qū)居委會日常工作中所包含的上述兩種事務(wù)及相關(guān)權(quán)力之間的比重決定的。當(dāng)一個居委會日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種委辦事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是代理權(quán)力，較少行使法律賦予的各種自治權(quán)力時，該居委會在日常工作中真正能夠享有的自治權(quán)實(shí)際上是非常有限的；反之，當(dāng)一個居委會日常工作中所處理的事務(wù)主要是各種自治事務(wù)，其所行使的權(quán)力主要是自定權(quán)力，該居委會在日常工作中才真正享有較大的自治權(quán)。

另外，社區(qū)居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區(qū)自治的重要標(biāo)志。② 社區(qū)各類法定組織(居委會、居民代表大會、協(xié)商議事委員會)的服務(wù)對象主要是社區(qū)居民，開展社區(qū)建設(shè)是為了提高各類法定組織為居民提供服務(wù)的能力和水平，提高居民自身服務(wù)的能力和水平。有了居民參與，社區(qū)居委會才能真正了解居民的需求，社區(qū)建設(shè)才能產(chǎn)生良好的社會效益。居民參與的過程實(shí)際上是公共服務(wù)的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況還決定著社區(qū)建設(shè)的效果。③ 同時，居民是社區(qū)建設(shè)的主體，只有社區(qū)居民廣泛、直接的參與，才能逐步培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代才能社區(qū)意識，社區(qū)自身的各類資源才能得到有效的整合和充分的利用，從而推動社區(qū)建設(shè)健康、有序發(fā)展。有些社區(qū)管理者以居民的自治意識差、自治能力弱為由，不讓居民參與社區(qū)事務(wù)的決策，這是一種本末倒置的做法。社區(qū)居民的參與能力弱，恰恰是居民缺乏參與的結(jié)果。因此，社區(qū)自治應(yīng)以居民的廣泛參與為前提。社區(qū)自治程度的高低，既取決于社區(qū)所擁有的自治權(quán)的大小，又取決于社區(qū)居民積極參與社區(qū)自治事務(wù)主觀意愿的強(qiáng)弱。

社區(qū)居委會自治組織行政化的表現(xiàn)

由于各方面的原因，我國社區(qū)居委會這一自治組織行政化的色彩非常濃厚，具體表現(xiàn)在以下方面：

1、組織設(shè)置功能行政化。社區(qū)的實(shí)際情況千差萬別，居民需求也各不相同，社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等方面應(yīng)各有特色，但現(xiàn)實(shí)中我國社區(qū)組織卻千人一面，沒有差別。社區(qū)組織和社區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置體現(xiàn)了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認(rèn)同感。從理論上講，居委會是基層群眾自治組織，它的主要任務(wù)是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，至于協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)去做與居民相關(guān)的部分工作必須以不影響居民自治為前提。社區(qū)工作可分為五大類近百項(xiàng)，主要包括城管愛衛(wèi)、綜合治理、計(jì)劃生育、最低生活保障、民間糾紛調(diào)解、宣傳教育、迎接考核評比、收款收費(fèi)、人口普查等，其中政府各職能部門或派出機(jī)構(gòu)指派的行政任務(wù)占居委會工作的80％以上，居委會主要承擔(dān)行政工作。居民把居委會看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會看作是政府行政力量的延伸。

2、自治章程、工作制度及人事決定行政化。盡管目前各社區(qū)普遍制定了居民自治章程、居民公約和居委會工作職責(zé)等規(guī)章制度，但它們是由上級民政部門或街道制定，分發(fā)給各社區(qū)遵照執(zhí)行的，沒有經(jīng)過居民會議或居民代表會議的討論、通過。這種做法反映了基層政府對社區(qū)居委會自治范圍和自治程度的控制?！吨腥A人民共和國居委會組織法》規(guī)定，居民委員會由居民會議選舉產(chǎn)生，居民會議有權(quán)撤換和補(bǔ)選其成員。許多社區(qū)居委會換屆確實(shí)要經(jīng)過社區(qū)選舉，但候選人資格由政府確定，這實(shí)際上是由政府主導(dǎo)社區(qū)選舉，社區(qū)選舉基本流于形式。一些地方政府還規(guī)定新進(jìn)入社區(qū)居委會工作者隊(duì)伍的人員必須通過市區(qū)招考(應(yīng)屆畢業(yè)生和下崗職工)——選舉——街道黨工委集體研究決定等程序。在這樣的選舉方式和人事制度下，社區(qū)居委員會成員實(shí)際上成了街道聘用的干部，街道辦事處可以隨意撤換社區(qū)居委會成員，這必然會從根本上影響社區(qū)居委會自治組織的群眾性和自治性。

3、經(jīng)費(fèi)收支行政化。社區(qū)居委會的工作經(jīng)費(fèi)來源有三部分：政府財(cái)政撥款、社區(qū)物業(yè)收入和社區(qū)自籌，其中主要經(jīng)費(fèi)來源是政府的財(cái)政補(bǔ)助。社區(qū)物業(yè)收入不高，駐區(qū)單位共建意識不強(qiáng)，社會捐助收入很少且不穩(wěn)定，社區(qū)居委會工作經(jīng)費(fèi)的缺口較大，其經(jīng)費(fèi)缺口普遍由街道提供。街道對社區(qū)居委會的工作經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一管理，由街道財(cái)政所設(shè)立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。社區(qū)經(jīng)費(fèi)由市區(qū)下?lián)艿浇值?，由街道統(tǒng)一收支的方式，造成“端誰的飯碗歸誰管”，社區(qū)居委會不得不依附于街道辦事處。

4、運(yùn)行方式、考核機(jī)制行政化。社區(qū)居委會采用行政化的運(yùn)行方式，社區(qū)居委會的服務(wù)功能不強(qiáng)，居委會與居民之間的溝通和交流渠道不多不暢，居民對社區(qū)事務(wù)的參與程度和支持程度不高。目前對社區(qū)居委會的監(jiān)督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評議社區(qū)居委會，一種是由街道和政府有關(guān)職能部門對社區(qū)進(jìn)行考核評比。但在兩種監(jiān)督考核形式中，由于街道和政府職能部門的考核結(jié)果與社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)、人員任免等掛鉤，因此街道及政府職能部門的考核占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位，左右著社區(qū)居委會的工作取向，居民群眾的考核效力則顯得軟弱無力。

不同類型社區(qū)行政化的差異

社區(qū)居委會行政化現(xiàn)象普遍，但不同類型的社區(qū)，居委會行政化的表現(xiàn)及程度又有差別。

1、單位型社區(qū)。這類社區(qū)隸屬于某一單位，社區(qū)居委會是單位的后勤部門之一，社區(qū)居委會主任或書記是單位的干部。社區(qū)內(nèi)各類服務(wù)設(shè)施齊全，居住區(qū)與生產(chǎn)區(qū)有明顯的界限，生活環(huán)境較好，但社區(qū)意識淡薄。因?yàn)樯罱巧蜕a(chǎn)角色重合，社區(qū)活動被組織活動代替，社區(qū)服務(wù)被單位福利服務(wù)代替，社區(qū)內(nèi)各種事務(wù)的決策和實(shí)施往往由單位相應(yīng)的部門承擔(dān)，社區(qū)規(guī)范為各種各樣的單位組織規(guī)范所替代。社區(qū)資源視單位情況而異，行政、事業(yè)單位及效益較好的企業(yè)其社區(qū)資源較多。在這樣的社區(qū)中，社區(qū)成員地緣情感較弱，自發(fā)的互助性服務(wù)很少。由于單位互動和社區(qū)互動合二為一，單位的行政級別也體現(xiàn)在社區(qū)生活中，因此，這類社區(qū)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代行政權(quán)力的滲透較深，行政色彩較濃，制度慣性使這類社區(qū)推進(jìn)自治的阻力最大。在一些改制單位，社區(qū)居委會變成與單位并列的一個組織，其工作任務(wù)與板塊型社區(qū)差不多。在這樣的單位型社區(qū)中，社區(qū)資源一般比較匱乏，很多居民很難擺脫傳統(tǒng)的福利思想，居民雖意識到社區(qū)問題，但缺乏解決問題的能力。這種社區(qū)居民對政府大多有抱怨情緒，他們視居委會為基層政府組織，并不配合居委會工作。

2、板塊型社區(qū)。即按照居民居住自然地域劃分而成。這類社區(qū)既有居民宿舍，又有駐區(qū)單位和多功能的小型商業(yè)中心，社區(qū)空間為單位制所分割，形成區(qū)中區(qū)，居民的社區(qū)意識相對薄弱。由于居民共用共同的生活設(shè)施如幼兒園、學(xué)校等，隨著時間的推移，社區(qū)的氛圍逐漸形成，居民具有參與社區(qū)活動的積極性。由于單位分割，社區(qū)自治組織難以充分發(fā)揮作用，行政權(quán)力對社區(qū)的滲透介于小區(qū)型社區(qū)和單位社區(qū)之間。

3、小區(qū)型社區(qū)。這種居住區(qū)可細(xì)分為高級住宅區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房區(qū)和高中低檔混合小區(qū)。在這類社區(qū)中，社區(qū)互動和社區(qū)參與的意愿和實(shí)際頻率并不高，但居民的地域認(rèn)同感強(qiáng)。由于社區(qū)階層化，居民的生活方式、服務(wù)水平要求具有較高的一致性，社區(qū)身份起著社區(qū)規(guī)范的作用，社區(qū)資源視社區(qū)情況而定，一般高檔房區(qū)較多，混合區(qū)次之，經(jīng)濟(jì)房區(qū)較少。社區(qū)自治程度也按資源的順序遞減，社區(qū)服務(wù)以物業(yè)公司提供的有償服務(wù)為主。小區(qū)型社區(qū)居委會受行政權(quán)力的影響較少。

社區(qū)居委會行政化的原因分析

造成社區(qū)居委會行政化的原因很多，主要有以下幾個方面。

1、政府干預(yù)過多是導(dǎo)致社區(qū)居委會行政化的重要原因。

首先是認(rèn)知因素。政府的主要目標(biāo)之一在于解決轉(zhuǎn)型時期的種種社會問題，保證社會的穩(wěn)定和發(fā)展。而在政府看來，良好的社區(qū)治理有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這可能促使政府傾向于直接干預(yù)并控制社區(qū)。其次是習(xí)慣因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府主導(dǎo)一切的行為慣性仍在延續(xù)，政府習(xí)慣于干預(yù)和控制社區(qū)。政府行為模式的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的過程。面對新形勢、新問題，政府自身也在調(diào)整角色定位，提出社區(qū)自治的發(fā)展思路，但仍然受到既往行為模式的影響，在實(shí)際工作中仍然保持著傳統(tǒng)的主導(dǎo)與干預(yù)特性。對于相當(dāng)部分的政府官員來說，社區(qū)不是群眾性的自治組織，社區(qū)管理當(dāng)然應(yīng)該接受街道的領(lǐng)導(dǎo)。再次是利益因素。部分政府官員內(nèi)心不愿失去社區(qū)這一條“腿”，這也是社區(qū)行政化的重要原因。隨著城市管理重心的下移，政府職能部門和街道辦事處越來越多的工作都是通過社區(qū)居委會開展和落實(shí)的，社區(qū)居委會變成了政府的派出機(jī)構(gòu)。而一些政府職能部門和街道辦事處在給社區(qū)居委會下放責(zé)任的同時，卻將利益和權(quán)力留在自己的手中。

2、社區(qū)自治組織自身的原因

首先是社區(qū)居委會主觀傾向行政化。社區(qū)居委會的自治需求及愿望是其自主性能否成長的根本因素。由于社區(qū)資源都來自政府，為了從政府獲取資源，一些社區(qū)依附于政府及其代理機(jī)構(gòu)。當(dāng)政府職能部門或街道辦事處做出與居民利益相沖突的事情與行為時，有些社區(qū)居委會不但不敢制止，甚至還參與其中“分一杯羹”。其次，由于政府主導(dǎo)了居委會的工作，社區(qū)居委會在人、財(cái)、物、職責(zé)、運(yùn)作、考核等方面全方位依賴政府及其派出機(jī)關(guān)，其與政府之間的關(guān)系不是相對獨(dú)立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系，社區(qū)居委會日益與社區(qū)居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，逐漸失去自治性，成為行政性或準(zhǔn)行政性組織。政府與社區(qū)居委會之間的關(guān)系也由國家與社會的關(guān)系變異為上級政府與下級政府的關(guān)系。

3、居民參與方面的原因

社區(qū)居委會自治應(yīng)以居民的廣泛參與為基礎(chǔ)，依靠民眾的廣泛參與來協(xié)助政府解決社區(qū)的問題，是推動社區(qū)自治和社區(qū)建設(shè)的明智選擇。目前社區(qū)居民的參與意識淡薄，參與社區(qū)活動的積極性不高。

第一，單位意識在很大程度上阻礙了居民對社區(qū)公共事務(wù)的認(rèn)識和社區(qū)參與意識的形成。單位體制下，城市社會生活的一切方面都幾乎全部納入單位行政體制中。個人一旦進(jìn)入單位，單位對個人負(fù)有生老病死的無限義務(wù)，個人則完全依附單位?！皢挝晦k社會”的組織格局使個人與社會的關(guān)系直接內(nèi)化為個人與單位的關(guān)系，而個人對單位的全面依附則促使個人形成強(qiáng)烈的單位認(rèn)同意識和單位參與意識，社區(qū)歸屬意識和社區(qū)參與意識很少。

改革以來，國有企業(yè)在市場化轉(zhuǎn)型過程中向相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)化，其自行配置社會資源的能力加強(qiáng)了，但其單位組織的性質(zhì)非但沒有改變，反而更加強(qiáng)化；其福利供給的功能非但沒有縮小，反而更加擴(kuò)張。④ 正是因?yàn)閱挝怀袚?dān)著大量的福利功能，導(dǎo)致人們認(rèn)為單位是解決個人問題的載體，個人更傾向于依賴單位，而不是社區(qū)居委會。

政府對社區(qū)干預(yù)過多促使居民對政府產(chǎn)生很強(qiáng)的依賴心理，社區(qū)居民的自治意識、參與意識比較淡薄。由于社區(qū)居委會自誕生之日起就一直按照政府職能部門和街道辦事處的指令開展工作，居民更傾向于把它作為一級政府。社區(qū)居委會作為一個法定的群眾自治組織，在理論上是代表全體居民的利益，服務(wù)于社區(qū)居民。事實(shí)上社區(qū)居委會行政化，新建立的社區(qū)居委會與過去的居委會沒有實(shí)質(zhì)性差別，沒有獲得居民的認(rèn)同和信任，居民的認(rèn)同感和參與意愿不足。

第二，居民參與期望與參與現(xiàn)實(shí)存在差距，制約著居民的社區(qū)參與。居民期望參加的社區(qū)活動參加不了，比如對社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理、對社區(qū)權(quán)力運(yùn)行參與監(jiān)督等。參與期望與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾實(shí)質(zhì)上是一個利益關(guān)系或者說權(quán)力的再調(diào)整問題。⑤

由于，居民與社區(qū)利益的相關(guān)程度低，導(dǎo)致居民不關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)。居民是否參與社區(qū)事務(wù)，很大程度上取決于社區(qū)事務(wù)與自身利益的相關(guān)程度。與社區(qū)缺乏直接利益關(guān)系的居民很少關(guān)注社區(qū)事務(wù)，也很少參與社區(qū)活動。單位制下，居民從單位獲得資源、收益、地位、身份和福利等，因此對所在單位有強(qiáng)烈的依附和歸屬感，單位意識根深蒂固，而對居住的社區(qū)則缺乏認(rèn)同與參與意識。與社區(qū)直接利益相關(guān)的社區(qū)居民則更愿意參與到社區(qū)活動中來。

第三，居民社區(qū)參與的條件不足。居民參與社區(qū)事務(wù)需要擁有一定的條件，包括一定的時間、知識、能力以及一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。缺乏時間和精力可能是社區(qū)中的中青年人對社區(qū)事務(wù)關(guān)注較少、參與社區(qū)活動不積極的原因。參加社區(qū)活動大多是有空閑時間的離退休人員、下崗待業(yè)人員和放假期間的學(xué)生。

社區(qū)組織“去行政化”的對策

民主是社區(qū)建設(shè)的靈魂，自治是社區(qū)建設(shè)的方向。完善社區(qū)自治是建設(shè)和諧社會的切入點(diǎn)，也是社會主義新型民主的增長點(diǎn)。加快社區(qū)組織“去行政化”進(jìn)程、加強(qiáng)社區(qū)自治能力建設(shè)有利于擴(kuò)大公民有序的政治參與，增強(qiáng)民主意識；有利于促使公共權(quán)力的重心下移，使社區(qū)公共權(quán)力直接置于社區(qū)成員的監(jiān)督下；有利于促進(jìn)政府改善管理，重構(gòu)政府的權(quán)威基礎(chǔ)。

1、理順政府與社區(qū)的關(guān)系，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

首先要圍繞強(qiáng)化社區(qū)居民自治這個核心，進(jìn)一步明確政府、社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中的角色和職能。政府在社區(qū)建設(shè)中處于組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，對社區(qū)建設(shè)起組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用。社區(qū)居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，是社區(qū)自治工作的組織者。社區(qū)居委會的主要職能是辦理社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助政府或其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的工作。

建立和完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府依法行政和社區(qū)依法自治相結(jié)合的社區(qū)建設(shè)管理體制。政府轉(zhuǎn)換職能，將社會事務(wù)真正交給社區(qū)辦理，完善社區(qū)自治制度，建構(gòu)政府和社會共同參與的治理結(jié)構(gòu)。以社區(qū)為平臺，實(shí)現(xiàn)政府管理功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)，行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動。既加強(qiáng)政府責(zé)任和政府行為，又提高社區(qū)自治能力，強(qiáng)化社區(qū)自治功能。

理順政府與社區(qū)的關(guān)系，一是強(qiáng)化政府的服務(wù)意識。政府堅(jiān)持工作重心下移，實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)、從突出權(quán)力主體向突出義務(wù)主體轉(zhuǎn)變，把真心幫助社區(qū)解決實(shí)際問題作為義不容辭的職責(zé)。實(shí)施政府部門到社區(qū)的“準(zhǔn)入制”，防止居委會自治功能異化。二是要進(jìn)一步簡政放權(quán)，強(qiáng)化基層，推動工作重心下移。按照“條塊結(jié)合、以塊為主、條專塊統(tǒng)”的原則協(xié)調(diào)關(guān)系，按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務(wù)”的要求，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，對于涉及居民自治管理的事務(wù)工作，可通過政策導(dǎo)向和項(xiàng)目競標(biāo)及過程管理等形式，委托給社區(qū)居委會或社區(qū)民間組織去實(shí)施。

2、優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，培育社區(qū)自治功能。

優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，首先要求政府自覺轉(zhuǎn)變職能，把貼近群眾、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)群眾作為強(qiáng)化管理的著眼點(diǎn)，將工作重心下移到社區(qū)，為社區(qū)提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)，以社區(qū)居民滿意不滿意，擁護(hù)不擁護(hù)為工作的出發(fā)點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在領(lǐng)導(dǎo)方式上要改變自上而下的縱向垂直式命令式管理，不能以行政命令的方式壓任務(wù)、派工作，而是要將社區(qū)自治組織作為政府管理的新的依托，依照法律積極支持和科學(xué)指導(dǎo)社區(qū)居委會的工作，引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)自治。

優(yōu)化社區(qū)自治環(huán)境，就要擴(kuò)大基層民主。為此，一是創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政事分開，推行議行分設(shè)，以擴(kuò)大居民參與、提高自治能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會自治功能的回歸。要充分發(fā)揮“一個大會”(居民代表大會)“兩個機(jī)構(gòu)”(社區(qū)議事會、居民委員會)的作用，完善社區(qū)民主制度，逐步推行社區(qū)直選，實(shí)現(xiàn)居民自治。二是確定社區(qū)自治的主要內(nèi)容。社區(qū)自治是社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利及其實(shí)踐過程，是居民社區(qū)參與的高級形態(tài)。社區(qū)自治不是單一的模式，而是依據(jù)居民參與和自治的不同領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治組織多層次、社區(qū)自治形式多樣化、社區(qū)自治手段多元化。三是健全規(guī)章制度，建立依法行政、依法自治的良性互動機(jī)制。要制定一系列有關(guān)社區(qū)建設(shè)、發(fā)展的規(guī)章制度和規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確社區(qū)居委會在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權(quán)利和義務(wù)，確保依法自治。四是建立專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍與社區(qū)志愿者相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)機(jī)制；社區(qū)行政機(jī)構(gòu)、社區(qū)中介組織和社區(qū)居民相融合的社區(qū)管理機(jī)制；政府、企業(yè)、各類慈善組織和基金會以及社區(qū)居民共同發(fā)揮作用的社區(qū)財(cái)力支撐機(jī)制。

3、健全社區(qū)自治體系，提升社區(qū)自治功能。

健全社區(qū)自治體系，一是要建立健全適應(yīng)社會主義民主政治要求的社區(qū)組織體系。加強(qiáng)社區(qū)黨組織的建設(shè)，加強(qiáng)對社區(qū)內(nèi)企事業(yè)離退休黨員和其他類型黨員屬地化管理后的組織力度，大力開展社區(qū)黨建工作，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)、管理中的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的社區(qū)管理體系。理順政府部門、街道辦事處和社區(qū)居委會的關(guān)系，明確社區(qū)居民自治應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)政府部門對社區(qū)居委會給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)而不進(jìn)行行政干預(yù)、提供幫助支持而不插手社區(qū)事務(wù)，社區(qū)居民在社區(qū)居委會的組織和引導(dǎo)下依法進(jìn)行自我管理，進(jìn)而建立和完善“條塊結(jié)合、以塊為主，分工科學(xué)、協(xié)作有力”的新型社區(qū)管理體制和運(yùn)作機(jī)制。三是不斷豐富和完善適應(yīng)人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需求的社區(qū)服務(wù)體系。堅(jiān)持從社區(qū)居民迫切要求解決的問題入手，拓展社區(qū)服務(wù)的新領(lǐng)域，增加社區(qū)服務(wù)的新內(nèi)容，探索社區(qū)服務(wù)的新載體，努力滿足社區(qū)居民群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。

4、構(gòu)建共同利益平臺，擴(kuò)大社區(qū)參與程度

動員社區(qū)力量、開發(fā)社區(qū)資源、密切聯(lián)系群眾、及時解決問題，成為居民表達(dá)利益、實(shí)現(xiàn)利益、維護(hù)利益的途徑，使社區(qū)共同利益得到加強(qiáng)，這將大大增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力、居民的認(rèn)同感和歸屬感。在這種情況下，推進(jìn)基層民主，就有了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。社區(qū)的居民將關(guān)注社區(qū)事務(wù)，關(guān)心社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)。

不斷擴(kuò)大社區(qū)參與的廣度和深度，動員社會各方力量參與社區(qū)建設(shè)，采取一定的工作方法，進(jìn)行廣泛而持續(xù)的社會動員，開發(fā)社區(qū)資源，組織社會成員積極主動地參與到社區(qū)建設(shè)和發(fā)展之中，提升社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的功能，促進(jìn)社區(qū)的和諧，增強(qiáng)居民群眾對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。重視社區(qū)居委會的組織建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)成員代表會議、社區(qū)協(xié)商議事會的建設(shè)，提高社區(qū)居民參與的廣度與深度，提升社區(qū)的自治功能。

5、培育社區(qū)中介組織，推動社區(qū)自治發(fā)展

社區(qū)中介組織是社會組織、社區(qū)居委會或居民個人為滿足社區(qū)居民物質(zhì)和精神文化需求而自愿舉辦的，主要在本社區(qū)地域內(nèi)活動的，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我娛樂為宗旨的公益性或互益性群眾組織，是社區(qū)建設(shè)的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁，是政府管理社區(qū)、社會過程中的重要載體。

社區(qū)中介組織在政府與社區(qū)居民之間起到了橋梁與紐帶的作用。經(jīng)濟(jì)體制改革和社區(qū)體制改革均要求政府轉(zhuǎn)變職能，逐步從具體的社會事務(wù)中解脫出來，走向“小政府、大社會”，而社區(qū)中介組織的產(chǎn)生與發(fā)展使政府從社會事務(wù)中解脫出來成為可能。社區(qū)中介組織介于政府與社區(qū)居民之間，依托于社區(qū)，直接參與社區(qū)建設(shè)，接觸社區(qū)居民，掌握著社區(qū)居民的生活狀況和居民的需求信息，可以有針對性地對居民開展社區(qū)服務(wù)，同時也可以代表廣大社區(qū)居民的利益，將社區(qū)居民的意見和建議反映給政府，為政府制訂社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)政策提供借鑒；也可以間接地將政府的政策和信息傳遞給社區(qū)居民，使社區(qū)居民及時掌握政府的政策導(dǎo)向，從而在政府和社區(qū)居民之間架起一道溝通的橋梁。

社區(qū)中介組織的產(chǎn)生與發(fā)展有利于社區(qū)服務(wù)的深層次推進(jìn)。我國的社區(qū)建設(shè)是由政府引導(dǎo)和推動的，社區(qū)服務(wù)的職能最初也是由政府承擔(dān)，政府在很多街道都建立了社區(qū)服務(wù)中心為社區(qū)居民提供各種服務(wù)。然而，隨著社會的發(fā)展，社區(qū)居民的需求逐步呈現(xiàn)出多樣化、個體化的趨勢，社區(qū)服務(wù)中心由于受各種條件的制約，對居民的需求反映滯后，提供的服務(wù)與居民的需求之間差距越來越大。如何滿足社區(qū)居民的綜合需求已經(jīng)成為一個迫切需要解決的問題。社區(qū)服務(wù)是一項(xiàng)嶄新的領(lǐng)域，僅靠政府的力量是無法滿足社區(qū)居民需求的，這就急需一大批專業(yè)的社會中介組織來具體承擔(dān)社區(qū)服務(wù)工作，滿足現(xiàn)代社區(qū)居民生活水平、生活質(zhì)量和生活方式變化所產(chǎn)生的各種需求，豐富社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，給廣大社區(qū)居民的生活帶來更大的方便和保障。

社區(qū)中介組織是聯(lián)結(jié)社區(qū)居委會和社區(qū)居民之間的橋梁，社區(qū)居委會自治功能發(fā)揮有賴于社區(qū)中介組織的發(fā)育和完善，推進(jìn)社區(qū)中介組織的發(fā)展，是社區(qū)管理和基層民主建設(shè)的重要基礎(chǔ)。培育發(fā)展社區(qū)中介組織主要有三個途徑：一是整合現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，培育社區(qū)中介組織。二是與社會單位聯(lián)合組建社區(qū)服務(wù)中介組織。三是引進(jìn)社區(qū)服務(wù)中介組織。這些組織機(jī)構(gòu)在各自的職能范圍內(nèi)設(shè)立多種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，為社會提供一個較完善的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，有效地促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和管理。通過對社區(qū)中介組織的指導(dǎo)和幫助，鼓勵扶持他們開展各種公益性的服務(wù)活動，調(diào)動其在社區(qū)建設(shè)中的能動性，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

6、加強(qiáng)社區(qū)工作者培訓(xùn)，提高社區(qū)的自治能力。

社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的重要力量，建設(shè)一支職業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍對推動社區(qū)建設(shè)具有尤為重要的意義。隨著社區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)，社區(qū)工作專業(yè)化、社會化的要求越來越緊迫，社區(qū)工作者的思想道德素質(zhì)和專業(yè)知識水平需要大力提升，創(chuàng)新能力和社區(qū)工作方法需要加強(qiáng)。

為進(jìn)一步提高社區(qū)工作者的理論水平和實(shí)際工作能力，適應(yīng)社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展的需求，應(yīng)當(dāng)定期對社區(qū)專職工作者進(jìn)行崗位培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，這也是社區(qū)工作者逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的重要措施。通過崗位培訓(xùn)使社區(qū)專職工作者充分認(rèn)識到社區(qū)建設(shè)的重要意義及社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作原則、發(fā)展目標(biāo)，系統(tǒng)地學(xué)習(xí)社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)理論和專業(yè)知識，了解社區(qū)工作的基本原理，掌握社區(qū)工作的方法和技能，擁有更多的敬業(yè)奉獻(xiàn)精神和更高的職業(yè)技能水平，以全面提高社區(qū)專職工作者的綜合素質(zhì)，培育自治意識，增強(qiáng)其自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治能力和水平。

注釋：

①林尚立主編：《社區(qū)民主與治理：案例研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第2頁。

②多吉才讓：《城市社區(qū)建設(shè)讀本》，中國社會出版社2001年版，第1頁。

③徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，華東理工大學(xué)出版社2000年版，第12頁。

④王青山、劉繼同：《中國社區(qū)建設(shè)模式研究》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第8頁。

⑤徐中振、李友梅等：《生活家園與社會共同體》，上海大學(xué)出版社2003年版，第11頁。

⑥王思斌：《體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第5期。

⑦謝立中：《城市居民自治——實(shí)際涵義、分析模式及歷史趨向》，《社會》2002年第12期。

⑧魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

⑨劉小康：《政府與社會互動：沈陽社區(qū)自治模式探微》，《中國國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期。

⑩費(fèi)孝通：《居民自治：中國城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)》，《江海學(xué)刊》2002年第3期。

(11)徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期。

(12)楊榮：《淺議社區(qū)建設(shè)中的居民參與》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第2期。^NU1

第五篇：高校去行政化

【摘要】在高校“去行政化”的熱議聲中，取消高校的行政級別也飽受爭議。其實(shí)，行政級別并不是導(dǎo)致“行政化”的原因，充其量只是“行政化”的諸多弊病之一。“去行政化”的本質(zhì)任務(wù)是限制行政權(quán)力，包括政府行政權(quán)力和高校內(nèi)部行政權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)的過度干預(yù)，切實(shí)保障學(xué)術(shù)的獨(dú)立自主。

【關(guān)鍵詞】高校 去行政化 行政級別 學(xué)術(shù)自主

高校行政管理可以分為兩個層面：一是國家行政機(jī)構(gòu)對高校的管理;二是高校自身的管理。高校行政管理與其他組織的管理一樣，是一種必需的組織行為，缺乏有效的行政管理，就無法實(shí)現(xiàn)高校的組織目標(biāo)。不能因?yàn)閷Α靶姓钡呐卸穸ㄐ姓芾肀旧怼?/p>

所謂高校“行政化”，主要是指行政權(quán)力和行政管理模式的濫用，即把高校作為完全的行政機(jī)關(guān)來管理，而忽視了高校作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的特殊性，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)的過度干涉，是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分界不清?！靶姓钡谋憩F(xiàn)可以分內(nèi)、外兩個層面：

首先，就高校外部關(guān)系而言，“行政化”主要表現(xiàn)在政府部門將高校作為行政機(jī)構(gòu)管理，管辦不分。具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：職能界定不清，政府大包大攬、高度集中，高校作為辦學(xué)主體的地位不彰，辦學(xué)自主權(quán)得不到保證，一切圍繞政府部門的規(guī)劃指令行事;管理作風(fēng)官僚，政府部門森嚴(yán)的等級制度、官僚主義的工作作風(fēng)與高校本應(yīng)具有的學(xué)術(shù)優(yōu)先、平等和諧的校園文化大相徑庭;資源分配不公，大量資源集中在政府官員手中，一方面高校為爭取有限的資源，必然圍繞政府官員的行政指令辦學(xué)，而無視行政指令的科學(xué)性，同時留下了大量權(quán)力尋租的空間，另一方面政府官員的政績需要、知識水平及認(rèn)知結(jié)構(gòu)潛在影響著資源的分配方向，從而影響著高校的發(fā)展。

其次，從高校內(nèi)部管理來看，“行政化”主要表現(xiàn)為行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的控制和干預(yù)。具體表現(xiàn)有三點(diǎn)：一是行政事務(wù)與學(xué)術(shù)事務(wù)界定不清，權(quán)力分工不明，行政權(quán)力常常插手學(xué)術(shù)事務(wù)，弱化乃至替代學(xué)術(shù)權(quán)力，而學(xué)術(shù)權(quán)力也不斷試圖影響非學(xué)術(shù)事務(wù);二是行政權(quán)力被濫用，學(xué)術(shù)權(quán)力作用不突出，行政權(quán)力不僅決定著高校日常非學(xué)術(shù)事務(wù)的走向，也通過資源分配、干部任命等方式操控著學(xué)術(shù)事務(wù)的走向;三是制度不健全，教代會、校務(wù)委員會等制度往往是虛晃一槍，權(quán)力本身的運(yùn)作沒有制約，也就越發(fā)造成權(quán)力的膨脹，導(dǎo)致“學(xué)而優(yōu)則仕”左右著學(xué)者的發(fā)展思路，學(xué)術(shù)失去了應(yīng)有的超脫和獨(dú)立。

高校行政級別的成因及其與“行政化”的關(guān)系

在高?！靶姓憋柺芘械耐瑫r，高校行政級別一時間也成了千夫所指。對高校行政級別的指責(zé)主要集中在：高校本身被人為劃分為副部級、廳級、副廳級，同時高校內(nèi)部管理干部也有明確級別，從科員到副部級不等，這種官僚化的等級制束縛了高校的發(fā)展。要了解行政級別究竟在多大程度上制約著高校的發(fā)展，就必須分析行政級別的成因及其與“行政化”的關(guān)系。

高校行政級別的成因有二：一是我國長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的高等教育管理體制所產(chǎn)生的必然結(jié)果，政府的級別被擴(kuò)展到社會企事業(yè)單位，高校自然囊括其中;二是科層制管理模式的現(xiàn)實(shí)需要，韋伯提倡的科層制以崇尚理性與效率、強(qiáng)調(diào)分工與專業(yè)化、重權(quán)威等級、追求制度和非人格化管理為特征，在社會組織日益龐大和復(fù)雜后，成為通行的現(xiàn)代管理模式。

因此，對于高校行政級別需要予以理性的分析。對于行政人員進(jìn)行一定的權(quán)力分工、分層，保證政令暢通，是追求高效率、高效益管理所需要的措施。在此意義上，我國高校效率低下，不是科層制本身的問題，恰恰是科層制發(fā)育不健康、不充分的問題。西方高校的治理結(jié)構(gòu)中，也存在從職員到校長的職級差異和職權(quán)分工。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，如果把廳級、處級、科級、科員替換成西方高校的校長、總監(jiān)、主任、職員其實(shí)并無實(shí)質(zhì)差別。在外部關(guān)系上，高校與政府的交流、高校之間的交流，更多的還是依賴高校的實(shí)力、校長個人聲望，以及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與政府部門負(fù)責(zé)人間的相互關(guān)系，而不是看高校領(lǐng)導(dǎo)的級別。眾所周知，高校領(lǐng)導(dǎo)干部的級別，就其實(shí)際掌握的權(quán)力和社會影響而言，只是一種有名無實(shí)的“虛高”。

由此可見，行政級別本身并不導(dǎo)致“行政化”，與“行政化”之間也不存在必然的正相關(guān)，行政級別充其量是“行政化”諸多流弊中最外顯、最細(xì)小的一環(huán)，只是疥癬之疾而已。選擇取消行政級別作為“去行政化”的突破口，可說是方向性錯誤。

“去行政化”的關(guān)鍵

“行政化”的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的濫用和行政管理模式的泛化，因而“去行政化”的關(guān)鍵即是對權(quán)力的重新分配和管理模式的調(diào)整。

管辦分離，保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。政府和高校的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，是“去行政化”的核心問題。我國高校大多數(shù)是公辦，其權(quán)力主要來源于政府授權(quán)，政府有責(zé)任也有權(quán)力對高校進(jìn)行調(diào)控和督查，促使高校更好地實(shí)現(xiàn)其使命，但這種調(diào)控督查不應(yīng)該是高度集中的管理干預(yù)。政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，正確定位政府職能，從全面管理、直接干預(yù)向宏觀調(diào)控、標(biāo)準(zhǔn)制訂、監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變;從直接的資源控制向資源服務(wù)、制度保障轉(zhuǎn)變;從行政命令向引導(dǎo)服務(wù)轉(zhuǎn)變。高校提供的服務(wù)具有公共服務(wù)的性質(zhì)，為高校提供必要的資源和政策保障，不僅是政府部門的權(quán)力，更是現(xiàn)代政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，絕不能把自身的服務(wù)看作是對高校的恩賜，更不能把高?？闯勺约旱臋?quán)力領(lǐng)地;高校的發(fā)展有其自身規(guī)律，學(xué)術(shù)研究更有其特殊規(guī)律，不是單純的行政命令能夠改變的，要促進(jìn)高等教育的發(fā)展，首先要尊重教育的規(guī)律，要給予大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)。盡管《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出要實(shí)現(xiàn)“管辦分離”，但真正到實(shí)施環(huán)節(jié)，將面臨重重困難。因?yàn)椤肮苻k分離”意味著強(qiáng)勢權(quán)力的退讓，權(quán)力的退讓過程中不僅有政府部門直接的陣痛，更有無數(shù)相關(guān)利益集團(tuán)的陣痛，在邁向現(xiàn)代大學(xué)制度的進(jìn)程中，這些陣痛將不斷導(dǎo)致各種力量展開一輪又一輪的博弈，影響和改變著改革的進(jìn)程。

學(xué)術(shù)自主，保障學(xué)術(shù)權(quán)力的公正行使。高校的規(guī)模決定了行政事務(wù)的專業(yè)化，也導(dǎo)致行政權(quán)力從學(xué)術(shù)權(quán)力中日益剝離出來并迅速發(fā)展壯大。但無論行政事務(wù)如何專業(yè)化，高校的本質(zhì)首先是學(xué)術(shù)研討和文化傳承的場所，這一本質(zhì)決定了學(xué)術(shù)事務(wù)是高校的核心事務(wù)，學(xué)術(shù)權(quán)力的行使不能受到過多干涉。因此，從校內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)看來，“去行政化”意味著行政權(quán)力要回到自己的本職工作中去，凡是與學(xué)術(shù)相關(guān)的事務(wù)要由學(xué)術(shù)權(quán)力來決定，“教授治學(xué)”必須得到保證。行政權(quán)力必須充分尊重學(xué)者與學(xué)術(shù)組織在學(xué)術(shù)事務(wù)中的作用，切實(shí)尊重學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)事務(wù)管理中的主導(dǎo)地位，保障其作用發(fā)揮，在教學(xué)和學(xué)術(shù)資源配置中要以學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、學(xué)位委員會等學(xué)術(shù)組織為主，積極營造學(xué)術(shù)優(yōu)先的氛圍。同時，為了確保行政權(quán)力不干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，有必要規(guī)定各級領(lǐng)導(dǎo)干部不得在學(xué)術(shù)委員會中任職，如武漢大學(xué)明確規(guī)定校長和院長不得擔(dān)任教授委員會和學(xué)術(shù)委員會的主任，東北師范大學(xué)甚至規(guī)定校黨委書記、校長不參加學(xué)術(shù)委員會，以保證學(xué)術(shù)權(quán)力的相對獨(dú)立，深圳大學(xué)重要學(xué)術(shù)工作的教授委員會全部由“布衣”教授擔(dān)任，并引入大量外校教授擔(dān)任評獎委員會委員。這些都為探索學(xué)術(shù)自主、保障學(xué)術(shù)權(quán)力的公正行使積累了很好的經(jīng)驗(yàn)。

強(qiáng)化民主制度建設(shè)。要加強(qiáng)民主制度建設(shè)，完善教職工代表大會制度。教職工代表大會制度是學(xué)校管理體制的重要組成部分，是學(xué)校管理層廣泛聽取教職工意見，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的重要渠道，是校務(wù)公開的主要載體，是教職工依法行使民主權(quán)利，實(shí)行民主管理、民主監(jiān)督的基本制度和形式。當(dāng)前教職工代表大會不能正常發(fā)揮作用的關(guān)鍵原因在于沒有話語權(quán)，如果通過制度規(guī)定，學(xué)校發(fā)展的重大事務(wù)必須經(jīng)過教職工代表大會的審議投票，甚至領(lǐng)導(dǎo)班子的述職也必須經(jīng)過教職工代表大會的審議投票，增加教職工代表大會的否決權(quán)，那將極大增加對權(quán)力的制約作用，也會真正促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。

提升管理水平，科學(xué)管理、服務(wù)行政。高校管理效率較低，在人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)社會等方面還不能滿足社會發(fā)展的需要。要革除“行政化”的不良影響，必須提高管理水平，要科學(xué)管理，提倡“服務(wù)行政”的理念。加強(qiáng)科學(xué)管理，必須提升管理人員的專業(yè)水準(zhǔn)，要重視管理人員的工作，不能因?yàn)閷W(xué)術(shù)優(yōu)先就否定、降低管理對學(xué)校發(fā)展的重要性，改變那種人人都能從事管理的錯誤認(rèn)識，要認(rèn)識到一個出色的學(xué)者未必是一個出色的管理者，要對管理人員的貢獻(xiàn)予以正確的評價和激勵，這樣才有利于打造安心工作、敬業(yè)專業(yè)的管理隊(duì)伍;必須對管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)，通過不斷地再教育、崗位培訓(xùn)來提升管理人員的工作能力，要改變唯學(xué)歷是舉的管理干部使用現(xiàn)狀;必須提倡“服務(wù)行政”的理念，高校的管理工作最終是為了更好地服務(wù)師生、服務(wù)學(xué)術(shù)、服務(wù)社會，要摒棄官本位的陳腐思想，真正做到以人為本。

高校行政級別并非高?！靶姓钡牡?zhǔn)?，試圖以取消行政級別來“去行政化”，從而走上現(xiàn)代大學(xué)制度的大道，無異于緣木求魚?！叭バ姓薄⒔ㄔO(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的事業(yè)任重道遠(yuǎn)，其本質(zhì)任務(wù)是限制行政權(quán)力(政府行政權(quán)力和高校內(nèi)部行政權(quán)力)對學(xué)術(shù)事務(wù)的過度干預(yù)，切實(shí)保障學(xué)術(shù)的獨(dú)立自主。這一任務(wù)的關(guān)鍵在于能否真正實(shí)現(xiàn)“管辦分離”、落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。

[摘要] 在大學(xué)“行政化”問題引起了社會廣泛關(guān)注和討論的背景下，有必要對“行政化”所涉及的一些關(guān)鍵問題予以澄清。為此，本文對大學(xué)“行政化”的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式進(jìn)行了闡釋，分析了產(chǎn)生大學(xué)“行政化”的深層次原因，并在此基礎(chǔ)上提出了大學(xué)“去行政化”的基本思路和措施。

[關(guān)鍵詞] 大學(xué) 行政化 辦學(xué)自主權(quán)

[img]/news/file.do?method=downFile&id=152380108[/img] 北京師范大學(xué)校長 鐘秉林教授

自去年以來，關(guān)于大學(xué)“去行政化”的問題越來越引起高等教育界和社會各界的關(guān)注，已成為教育領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題之一。在今年召開的“兩會”上，大學(xué)“去行政化”成為媒體報(bào)道中使用頻次最高的關(guān)鍵詞之一;不少委員、代表紛紛就這一問題各抒己見，由于理解不

一、觀點(diǎn)各異，使得大學(xué)“去行政化”問題進(jìn)一步升溫?？傮w看來，多數(shù)人對所謂大學(xué)“行政化”持否定態(tài)度，認(rèn)為“行政化”導(dǎo)致大學(xué)背離了存在的本質(zhì)，已成為深化高等教育改革、提高大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量的障礙，主張“去行政化”。也有人對大學(xué)“去行政化”提出了保留意見，認(rèn)為在當(dāng)前“去行政化”和取消行政級別有可能貶低大學(xué)地位，將會制約大學(xué)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，在討論大學(xué)“去行政化”問題時，必須保持清醒的頭腦，首先應(yīng)明確大學(xué)“行政化”的具體內(nèi)涵及表現(xiàn)形式，明確“去行政化”要解決的具體問題;同時要深入分析大學(xué)存在“行政化”傾向的深層次原因。如果不搞清楚這幾個問題，“去”起來也就可能會無的放矢，甚至于自亂陣腳，反而會影響高等教育和高等學(xué)校的改革與發(fā)展。本文將就以上問題進(jìn)行分析，并提出“去行政化”的基本思路。

一、大學(xué)“行政化”的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式

行政管理是隨著人類社會早期公共事務(wù)和“公共權(quán)力”的出現(xiàn)而產(chǎn)生的古老的管理活動。嚴(yán)格意義上講，行政管理是指國家行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理。[1]我國對行政管理的理解比較寬泛，除政府機(jī)構(gòu)外，還包括企事業(yè)單位中的管理活動。因此，可以從兩種意義上理解大學(xué)行政管理：一是國家行政機(jī)構(gòu)對大學(xué)的管理行為;二是大學(xué)內(nèi)部的行政部門對大學(xué)施行的管理。

應(yīng)該說，作為一種管理手段，行政管理在大學(xué)管理中的應(yīng)用，其初衷在于提高大學(xué)管理的效率，確保大學(xué)有效實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)，更好地實(shí)現(xiàn)其功能和使命。從這個意義上而言，大學(xué)行政管理本質(zhì)上只是一種實(shí)現(xiàn)大學(xué)組織目標(biāo)的管理模式和管理方法，應(yīng)該與當(dāng)前廣遭社會詬病的大學(xué)“行政化”區(qū)分開來。所謂大學(xué)“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或?yàn)E用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機(jī)構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)作行政事務(wù)來管理。根據(jù)以上對大學(xué)行政管理的定義，可以從政府對大學(xué)的管理和大學(xué)的內(nèi)部管理這兩個層面來剖析大學(xué)“行政化”的實(shí)質(zhì)及其表現(xiàn)形式。

首先，從大學(xué)和政府之間的關(guān)系來看，“行政化”主要體現(xiàn)在政府將大學(xué)作為行政機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)的延伸部門來管理，嚴(yán)格控制，管辦不分。具體體現(xiàn)在以下四個方面：一是在管理職能上，存在定位不準(zhǔn)、缺位、越位等現(xiàn)象。大學(xué)作為獨(dú)立法人和辦學(xué)主體應(yīng)依法享有的人事、財(cái)務(wù)、學(xué)術(shù)、規(guī)劃等方面的自主權(quán)未能全面落實(shí)。同時，政府在制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評價等方面應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)亦未充分履行。二是在管理方式上，政府過多依賴行政命令手段來管理大學(xué)，而財(cái)政、法律等管理手段應(yīng)用較少，規(guī)范性和法制性較差，隨意性較大。三是在管理作風(fēng)上，存在簡單化現(xiàn)象，特別是個別政府工作人員存在官僚作風(fēng)，講究等級，與大學(xué)文化發(fā)生沖突。四是在管理文化上，大學(xué)傾向于依附政府及相關(guān)部門，更多關(guān)注的是如何獲取行政配置的資源，缺少對辦學(xué)規(guī)律的深入研究，難以彰顯辦學(xué)特色。

其次，從大學(xué)內(nèi)部治理的角度來看，“行政化”集中體現(xiàn)為行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系失衡、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的分割和對立、行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的替代與壓制。突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力泛化。大學(xué)管理的“機(jī)關(guān)化”色彩過于濃厚，以行政權(quán)力干預(yù)或取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象比較普遍。行政權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)介入過多，忽視學(xué)者對學(xué)術(shù)事務(wù)的管理;大學(xué)中的學(xué)術(shù)組織(如學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會、教師職務(wù)評審委員會等)或者泛化為行政組織，行使某種行政職能;或者作為“虛位”組織，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)的地位沒有得到充分落實(shí)，往往難以發(fā)揮實(shí)際的作用。學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化影響了行政決策的科學(xué)性，降低了決策實(shí)施的嚴(yán)肅性，大學(xué)管理中程度不同地存在著“議而不決、決而不行、行而未果”的現(xiàn)象。另一方面，由于與學(xué)術(shù)事務(wù)相關(guān)的資源分配權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)手中，學(xué)術(shù)事務(wù)被間接行政化，因此出現(xiàn)了個別學(xué)者熱衷于到機(jī)關(guān)部處和院系所做官，部分行政機(jī)關(guān)的工作人員忙著讀博士的現(xiàn)象。二是大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的界限不清。行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力常常交織在一起，造成分工不明，責(zé)任不清，導(dǎo)致行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的相互越位。一方面，行政權(quán)力常常替代學(xué)術(shù)權(quán)力，以行政管理的方式管理學(xué)術(shù)事務(wù)，甚至于包辦學(xué)術(shù)事務(wù);另一方面，也存在著學(xué)術(shù)權(quán)力使用不當(dāng)，學(xué)者在學(xué)術(shù)事務(wù)中觀點(diǎn)偏頗、意見不一致，或在非學(xué)術(shù)事務(wù)中發(fā)揮作用的意志過于強(qiáng)烈等現(xiàn)象，對行政權(quán)力的行使產(chǎn)生不利影響。三是學(xué)術(shù)權(quán)力的主體，教授及學(xué)術(shù)組織的作用不突出。高校的校級學(xué)術(shù)委員會中，學(xué)校和院系以及職能部門的負(fù)責(zé)人所占比例較高，學(xué)術(shù)組織的成員構(gòu)成存在著明顯的缺陷。學(xué)校和院系領(lǐng)導(dǎo)雖然也是相關(guān)學(xué)科的專家，但在學(xué)術(shù)事務(wù)決策思維上多少帶有行政色彩。另一方面，由于校務(wù)委員會、教代會制度不夠健全，學(xué)者及學(xué)術(shù)組織缺少影響決策的制度化渠道，不能構(gòu)成對行政權(quán)力的有效制約;在學(xué)校重大問題的決策中，學(xué)者及學(xué)術(shù)組織參與決策的途徑和方式有限，權(quán)力得不到充分體現(xiàn)，影響了他們的積極性和創(chuàng)造性。四是缺乏相關(guān)法律制度及其實(shí)施細(xì)則的保障，學(xué)術(shù)權(quán)力的合法性和可操作性在實(shí)踐中難以體現(xiàn)。按照《高等教育法》的規(guī)定，大學(xué)學(xué)術(shù)委員會的職責(zé)是審議學(xué)科和專業(yè)的設(shè)置，制定教學(xué)和科研計(jì)劃，評定教學(xué)、科研成果等，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，學(xué)術(shù)委員會主要發(fā)揮咨詢審議的功能，且議事規(guī)則不規(guī)范，相關(guān)決議的效力不明。

二、大學(xué)“行政化”產(chǎn)生的原因

應(yīng)該看到，我國大學(xué)管理中普遍存在的“行政化”或“泛行政化”現(xiàn)象有其深層次的產(chǎn)生原因：其中既有大學(xué)內(nèi)部的原因，又有大學(xué)外部的原因;既有歷史的原因，又有現(xiàn)實(shí)的原因。只有正確認(rèn)識和分析產(chǎn)生大學(xué)“行政化”現(xiàn)象的原因，才可能提出破解大學(xué)“行政化”難題的策略和措施。

(一)大學(xué)內(nèi)部存在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的對壘，是產(chǎn)生大學(xué)“行政化”現(xiàn)象的客觀原因

一般而言，大學(xué)內(nèi)部事務(wù)可以分為學(xué)術(shù)事務(wù)和非學(xué)術(shù)事務(wù)(或行政事務(wù))。與此相對應(yīng)，大學(xué)內(nèi)部存在著兩大并行的權(quán)力系統(tǒng)。[2]一種是以行政管理組織結(jié)構(gòu)為網(wǎng)絡(luò)的行政權(quán)力系統(tǒng)，另一種是以教授、專家、學(xué)者為核心，以學(xué)術(shù)組織為主體的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。行政權(quán)力扎根于權(quán)力授予，來自組織的委派或任命，突出照章辦事和等級服從，主要通過行政命令和指示自上而下貫徹執(zhí)行，具有整體性、層次性和強(qiáng)制性，其價值定位是保障大學(xué)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保證教育方針和辦學(xué)思想得以落實(shí)。學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)組織及學(xué)術(shù)人員通過各種途徑管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，它不是外部賦予的，而是大學(xué)的內(nèi)在要求，是大學(xué)本質(zhì)特性的外化，主要依靠學(xué)者基于學(xué)術(shù)構(gòu)建的權(quán)威對客體產(chǎn)生影響，具有松散性、非強(qiáng)制性、自下而上等特點(diǎn)，其價值追求是保證學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以貫徹，學(xué)者所從事的學(xué)科得以發(fā)展，學(xué)術(shù)人員的學(xué)術(shù)權(quán)力得以保障。大學(xué)的行政管理和學(xué)術(shù)管理協(xié)調(diào)匹配、共同作用，才能保證大學(xué)在整體穩(wěn)定有序的狀態(tài)下不斷發(fā)展和提高。一所大學(xué)組建后，行政權(quán)力便相應(yīng)產(chǎn)生。隨著大學(xué)職能日益多樣化，大學(xué)組織的復(fù)雜性增強(qiáng)，對行政權(quán)力的依賴性加劇，使得行政權(quán)力在行使中不斷強(qiáng)化。而學(xué)術(shù)權(quán)力的產(chǎn)生和培育相對緩慢，其權(quán)威性的樹立需要較長時間，其有效履行的組織保障和制度保障均明顯弱于行政權(quán)力，經(jīng)常受到行政權(quán)力的壓制，這在客觀上導(dǎo)致了大學(xué)內(nèi)部管理容易產(chǎn)生“行政化”現(xiàn)象。

(二)建國以來我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的高等教育管理體制，是導(dǎo)致大學(xué)“行政化”的歷史原因

新中國成立以后，我國高等教育管理體制主要是照搬“蘇聯(lián)模式”，大學(xué)近乎于政府的附屬機(jī)構(gòu)，對大學(xué)的管理以行政權(quán)力為主，學(xué)科專業(yè)設(shè)置、課程教材標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生招收錄取、學(xué)歷學(xué)位授予、教師職稱評定、辦學(xué)資金使用等，都必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)、檢查或?qū)彾ǎ髮W(xué)的辦學(xué)自主權(quán)十分有限。大學(xué)內(nèi)部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政權(quán)力決定資源配置、人事安排、績效評定等，學(xué)術(shù)權(quán)力一直沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，教授學(xué)者的積極性和創(chuàng)造性受到壓抑，從而嚴(yán)重制約了大學(xué)的發(fā)展和高等教育水平的提升。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善和高等教育管理體制改革的深入推進(jìn)，這種狀況已有明顯改善。盡管如此，由于體制的慣性，前述種種大學(xué)“行政化”現(xiàn)象依然程度不同地存在，政府有關(guān)部門往往還習(xí)慣于用行政管理的邏輯和方式來管理大學(xué)，大學(xué)往往還習(xí)慣于依據(jù)行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)來設(shè)計(jì)大學(xué)的內(nèi)部組織，按照行政組織的管理方式對校、院、系進(jìn)行權(quán)力分配，并賦予其相應(yīng)的行政級別，確立管理中的隸屬和服從關(guān)系。政府與大學(xué)之間的關(guān)系在不少方面還是命令與服從的關(guān)系，這在無形中又成為了大學(xué)內(nèi)部行政機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)組織之間關(guān)系的范本。在很大程度上可以說，當(dāng)前大學(xué)管理中的“行政化”傾向仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和做法的延續(xù)。

(三)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)不到位、政府行政權(quán)力缺少監(jiān)督制約，是產(chǎn)生大學(xué)“行政化”現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)原因

改革開放以來，我國高等教育改革的重點(diǎn)之一就是擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確定了擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的方針;1993年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進(jìn)一步明確了高等教育改革要逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制;尤其是1998年《中華人民共和國高等教育法》的頒布和實(shí)施，以法律的形式對高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)作了明確的規(guī)定，為大學(xué)依法自主辦學(xué)以及協(xié)調(diào)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系提供了法律依據(jù)，從而改變了幾十年來中國大學(xué)辦學(xué)無法可依、單純依靠政策和行政手段指導(dǎo)工作的狀況。盡管有關(guān)法律法規(guī)對高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定是明確的，但還缺乏實(shí)施辦法和細(xì)則。高校到底應(yīng)該享有哪些辦學(xué)自主權(quán)、如何保障高校辦學(xué)自主權(quán)等關(guān)鍵問題仍未有全面和明確的答案。從實(shí)際情況來看，盡管有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定高校享受辦學(xué)自主權(quán)，但仍程度不同地存在著政府干預(yù)高校辦學(xué)的現(xiàn)象。例如，與高校自主辦學(xué)直接相關(guān)的預(yù)算、人事、規(guī)劃、學(xué)科、人才培養(yǎng)等方面的權(quán)力有待進(jìn)一步落實(shí)和逐步擴(kuò)大;高等教育資源主要由政府通過行政手段進(jìn)行配置，分配到大學(xué)內(nèi)部的資源仍然通過行政機(jī)關(guān)進(jìn)行二次分配;政府對大學(xué)的行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)督和制約等。這些因素使得大學(xué)“行政化”和“泛行政化”的現(xiàn)象在某些方面愈加凸顯。

此外，我國歷史文化傳統(tǒng)中形成的“官本位”意識突出，導(dǎo)致一些大學(xué)行政人員甚至是學(xué)術(shù)人員對行政權(quán)力“情有獨(dú)鐘”，學(xué)校內(nèi)部行政機(jī)關(guān)為教師學(xué)生和教學(xué)科研服務(wù)的意識薄弱;社會往往也根據(jù)行政級別、行政權(quán)力等因素去判斷大學(xué)從業(yè)人員的價值，使得大家將過多的精力去關(guān)注行政權(quán)力，這也是導(dǎo)致大學(xué)“行政化”的重要原因。

三、大學(xué)“去行政化”的基本思路及相關(guān)措施

在厘清大學(xué)“行政化”的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式，分析產(chǎn)生大學(xué)“行政化”的深層次原因的基礎(chǔ)之上，即可“對癥下藥”，提出大學(xué)“去行政化”的基本思路和相關(guān)措施。無疑，既然產(chǎn)生“行政化”的原因是多方面的，那么“去行政化”將是一個系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的工作。筆者認(rèn)為，大學(xué)“去行政化”并非取消大學(xué)行政管理或簡單地取消行政級別，關(guān)鍵是要從根本上鏟除“行政化”產(chǎn)生的土壤。

(一)完善大學(xué)內(nèi)部治理架構(gòu)，協(xié)調(diào)好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系

大學(xué)內(nèi)部的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力都有其存在的合理性，關(guān)鍵是把它們協(xié)調(diào)好，不能相互之間出現(xiàn)越位、錯位或失位。現(xiàn)在的突出問題是，行政權(quán)力對于學(xué)術(shù)事務(wù)干預(yù)比較多，行政權(quán)力在很大程度上決定著學(xué)術(shù)資源的調(diào)配，甚至以行政決策代替學(xué)術(shù)決策。解決這一問題，一要進(jìn)一步明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的界限，嚴(yán)格限制行政權(quán)力放大或?qū)W(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行干預(yù);二要確立學(xué)術(shù)本位的觀念和意識，充分尊重學(xué)者與學(xué)術(shù)組織在學(xué)術(shù)事務(wù)決策中的作用，高度重視并切實(shí)發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)術(shù)管理活動中的主導(dǎo)作用，積極營造尊重學(xué)術(shù)的大學(xué)文化;三要強(qiáng)化學(xué)術(shù)民主制度建設(shè)，健全校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、教學(xué)委員會等相關(guān)制度，保障學(xué)術(shù)人員能充分參與大學(xué)管理和決策，切實(shí)享有對學(xué)術(shù)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán);四要充分保障大學(xué)教師和學(xué)生權(quán)益，完善“以教師為主體的教職工代表大會”制度，明確規(guī)定教代會的職責(zé)并確定學(xué)者代表的比例，使教代會的組成真正反映高校各種利益群體的要求，將教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的權(quán)力落到實(shí)處，同時也要高度重視學(xué)生群體對學(xué)校事務(wù)的參與;五要改善大學(xué)行政管理方式方法，克服官僚主義作風(fēng)，盡快實(shí)現(xiàn)大學(xué)行政管理從官本位向?qū)W術(shù)本位轉(zhuǎn)變，從以行政管理為主導(dǎo)的高度集中的管理模式向行政管理與學(xué)術(shù)管理相結(jié)合的管理模式的轉(zhuǎn)變?？傊褪且苿訉W(xué)校行政管理部門能夠真正以教師、學(xué)生和學(xué)術(shù)為中心，主動為教學(xué)和科研服務(wù)，做到行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相互匹配、相互協(xié)調(diào)、相互制約、相輔相成。

(二)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，依法保障高校辦學(xué)自主權(quán)

正確處理好政府和大學(xué)的關(guān)系，是大學(xué)“去行政化”的關(guān)鍵所在。一方面，大學(xué)提供的服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府有義務(wù)為其提供必要的資源和制度保障，這不僅僅是權(quán)力，更是現(xiàn)代政府應(yīng)該履行的職責(zé)。另一方面，大學(xué)的權(quán)力，尤其是公立大學(xué)的權(quán)力，主要來自于政府的授權(quán)，政府有責(zé)任也有權(quán)力對其進(jìn)行調(diào)控，使其更好地發(fā)揮應(yīng)有的職能。處理政府和大學(xué)的關(guān)系，必須正確定位政府的職能。政府是高等教育和大學(xué)的宏觀管理者和調(diào)控者，其目標(biāo)在于促進(jìn)大學(xué)更好地開展教學(xué)、科研活動，更好地提供社會服務(wù)，推進(jìn)高等教育健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。政府有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)宏觀管理，實(shí)施分類指導(dǎo)，不應(yīng)直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)，尤其不應(yīng)直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)事務(wù)。政府對大學(xué)的管理不應(yīng)過多依賴行政命令的方式，而應(yīng)更多地采用財(cái)政、法律等宏觀調(diào)控手段。具體而言，政府對大學(xué)的管理，應(yīng)從直接的人財(cái)物控制轉(zhuǎn)變到提供資源和制度保障，從直接干預(yù)辦學(xué)行為轉(zhuǎn)變到通過制定辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、監(jiān)督檢查和信息服務(wù)等手段對大學(xué)進(jìn)行導(dǎo)向和調(diào)控。在制定相關(guān)政策、研制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目時，應(yīng)遵循大學(xué)發(fā)展規(guī)律，尊重大學(xué)辦學(xué)自主權(quán);要減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，清理名義上已作備案管理，實(shí)質(zhì)上仍在行使審批權(quán)的事務(wù);要嘗試把學(xué)科評審和教學(xué)評估等工作委托給行業(yè)協(xié)會或其他中介機(jī)構(gòu)。理想的政府和大學(xué)之間的關(guān)系，應(yīng)既能依法保障大學(xué)的自主權(quán)，同時又能有效實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控，引導(dǎo)大學(xué)遵循教育規(guī)律，面向社會依法辦學(xué)。

(三)加強(qiáng)大學(xué)的科學(xué)管理，進(jìn)一步提高行政管理和學(xué)術(shù)管理效能

大學(xué)“去行政化”問題之所以引起社會廣泛關(guān)注和熱議，其重要原因在于大學(xué)管理效能較低，在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等方面滿足不了國家和社會公眾的要求。筆者認(rèn)為，“去行政化”(包括淡化乃至逐步取消行政級別)不等于在大學(xué)取消行政管理，而是要加強(qiáng)科學(xué)管理，進(jìn)一步提高管理效率，更好地服務(wù)大學(xué)發(fā)展目標(biāo)。20世紀(jì)末以來，加強(qiáng)管理、增強(qiáng)績效是世界范圍內(nèi)高等教育改革與發(fā)展的基本趨勢之一。發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)高校管理主要有四個特點(diǎn)：一是科學(xué)化。在大學(xué)管理中引入各種先進(jìn)高效的管理工具和方法，提高管理水平;二是專業(yè)化。世界知名大學(xué)都在全國或全球聘用專業(yè)管理人員承擔(dān)管理崗位，并建立嚴(yán)格的聘用標(biāo)準(zhǔn)和聘用程序;三是重視能力提升。通過形式多樣、內(nèi)容豐富的培訓(xùn)項(xiàng)目，提高管理人員的相關(guān)能力;四是強(qiáng)調(diào)管理的文化內(nèi)涵。倡導(dǎo)尊重學(xué)術(shù)，服務(wù)學(xué)生，服務(wù)社會。近年來，我國大學(xué)規(guī)模漸趨龐大，功能目標(biāo)不斷拓展，組織結(jié)構(gòu)更趨復(fù)雜，大學(xué)除了學(xué)術(shù)事務(wù)之外，后勤保障、基本建設(shè)、學(xué)生管理、安全穩(wěn)定等方面的任務(wù)越來越重，這對大學(xué)管理的科學(xué)性及有效性提出了更高的要求。目前我國大學(xué)的行政管理還存在諸多問題，例如：權(quán)力過多集中在學(xué)校一級，管理重心偏高且效益較低;行政機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)不夠清晰且應(yīng)變能力較差;二級院系設(shè)置過多，學(xué)術(shù)管理跨度較大且效能不高;管理理念和方法陳舊，適應(yīng)不了復(fù)雜多變的形勢等。針對這些問題，大學(xué)迫切需要以管理重心下移為重點(diǎn)，建立結(jié)構(gòu)合理、責(zé)權(quán)分明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的科學(xué)管理體系，并結(jié)合大學(xué)內(nèi)部人事管理體制改革和教育職員制的探索，建設(shè)一支整體素質(zhì)優(yōu)良的高效的職業(yè)化行政管理隊(duì)伍，切實(shí)改善大學(xué)的管理效能。

應(yīng)該看到，“官本位”意識在我國根深蒂固，大學(xué)的“行政化”或“泛行政化”現(xiàn)象是“官本位”意識在大學(xué)的集中反映，其根本原因在于符合我國國情的現(xiàn)代大學(xué)制度尚未建立。大學(xué)“去行政化”涉及到大學(xué)外部管理與內(nèi)部治理等方方面面的變革，涉及到政府、大學(xué)和大學(xué)從業(yè)人員的共同責(zé)任。令人高興的是，這一問題已經(jīng)引起了各方面的高度關(guān)注，即將發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》對此也予以了回應(yīng)。本文僅是筆者對這一問題的粗略思考，意在闡明觀點(diǎn)，拋磚引玉，并求得同行的批評指正。