第一篇：中國人民銀行的相對獨立性

中國人民銀行的相對獨立性

1995 年3 月通過的《中華人民共和國銀行法》是我國金融發(fā)展史上的一個里程碑, 它確立了我國的中央銀行體制, 即在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的獨立執(zhí)行貨幣政策的中央銀行宏觀調(diào)控體系。

《中國人民銀行法》明確提出，我國“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。”能否保持貨幣穩(wěn)定，在很大程度上取決于中央銀行能否有效地制定和實施貨幣政策。這就產(chǎn)生了我國人民銀行是否需要保持相對獨立性的問題。在我們社會主義國家實行民主集中制的組織領(lǐng)導(dǎo)原則下，人民銀行接受政府領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)定幣值與經(jīng)濟(jì)增長、充分就業(yè)之間的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的，只有穩(wěn)定幣值，才能為經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供良好的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境；只有經(jīng)濟(jì)增長，幣值穩(wěn)定才有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時經(jīng)濟(jì)增長又能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，為充分就業(yè)提供保障。

《中國人民銀行法》第一條規(guī)定：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理。”《中國人民銀行法》第七條規(guī)定：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策、履行職責(zé)、開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉。《中國人民銀行法》第九條規(guī)定中國人民銀行行長是國務(wù)院組成人員，由國務(wù)院總理提名，副行長由國務(wù)院總理任免。這就使中國人民銀行具有了中央銀行和國家金融管理部門的雙重性質(zhì)，是國務(wù)院的一個職能部門，與財政部平級，不受財政部節(jié)制?！吨袊嗣胥y行法》第十一條規(guī)定：“中國人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會”。

中國人民銀行與財政部平行, 分別對政府首腦負(fù)責(zé)。這種模式一般具有以下三個特點: ①中央銀行行長直接對政府總理負(fù)責(zé)。由于總理不可能對央行事務(wù)過細(xì)過問,因此央行有較大自主權(quán)。②央行作為行政部門,具有一定的行政管理權(quán), 可以直接依法行使對金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力。③央行的重大決策必須經(jīng)總理批準(zhǔn), 即在決策上沒有完全獨立性。但從《中國人民銀行法》第五條的規(guī)定看, 除在利率, 匯率和貨幣供應(yīng)量等三方面的決策必須上報國務(wù)院外, 其他貨幣政策事項人民銀行可自行決定即予執(zhí)行。從我國的實際情況看, 人民銀行在貨幣政策決策上擁有很大的技術(shù)壟斷性, 即人民銀行上報的決策方案往往是唯一的可選方案, 或者選擇余地很小, 使得在技術(shù)方面難以否定。這種技術(shù)獨立性在一定程度上彌補了決策獨立性的不足。

中國人民銀行的獨立性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。(一)貨幣政策自主權(quán)。歷史實踐證明, 人民銀行貨幣政策的首要任務(wù)應(yīng)是保持幣值穩(wěn)定。為充分發(fā)揮人民銀行的職能,實現(xiàn)幣值穩(wěn)定的目標(biāo),必然要求人民銀行保持很高的獨立性,能獨立地制定和執(zhí)行貨幣政策?！吨袊嗣胥y行法》從法律角度確定了人民銀行的地位及其各項職能,規(guī)定中國人民銀行依法獨立執(zhí)行貨幣政策, 不受其他任何部門、地方的干涉”。這是中國人民銀行成立47 年來首次被確認(rèn)其獨立性。1997 年, 中國人民銀行內(nèi)部設(shè)立具有決策權(quán)的貨幣政策委員會, 由貨幣政策委員會自主制定和決策有關(guān)貨幣政策事宜。這更能有效地實現(xiàn)穩(wěn)定貨幣的目標(biāo), 而且也是國際上通行的做法。如美聯(lián)儲設(shè)有理事會和公開市場委員會,德國聯(lián)邦銀行設(shè)有中央銀行理事會,日本銀行設(shè)有政策委員會等。這些都是在制定貨幣政策時起自主決策作用的機構(gòu), 其成員都是長期從事銀行工作的官員和貨幣理論專家, 從而可以確保中央銀行貨幣政策及其程序的科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。(二)中國人民銀行相對于財政部的獨立性。這是衡量各國中央銀行獨立性的一個具體標(biāo)志。中國人民銀行與財政部的關(guān)系主要表現(xiàn)在兩方面: ①在行政關(guān)系上,人民銀行與財政部都是國務(wù)院的直屬機構(gòu),不存在隸屬關(guān)系,不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這在組織上保證了人民銀行對財政部的獨立地位。②在資金關(guān)系上, 該法第27 條明確規(guī)定“中國人民銀行不得對政府財政透支:, 不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。”這樣,從法律上基本割斷了人民銀行與財政部的直接融資關(guān)系。但在實際工作中, 由于種種原因,我國財政向人民銀行的透支問題仍沒有徹底解決,制約了人民銀行的獨立性。因此, 必須禁止財政向人民銀行透支, 財政失衡可以通過發(fā)行政府債券的方式來解決。同時, 要通過立法規(guī)定財政向人民銀行的借款額度和借款期限。

(三)中國人民銀行相對于政府其他部委的獨立性。從1983 年中國人民銀行執(zhí)行中央銀行職能以來, 這個問題就一直很突出。主要表現(xiàn)在兩點:

1.一些部門所屬的金融機構(gòu)不服從人民銀行的監(jiān)管,如超業(yè)務(wù)范圍經(jīng)營、超信貸規(guī)模

貸款等,并且對央行的的處理不服從,由此削弱了中央銀行的金融監(jiān)管能力。2.向人民銀行施加壓力, 爭取對某些行業(yè)多貸款等。在舊體制下, 政府其他部委的上述行為往往十分奏效,這實際上就是參與了貨幣政策的決策過程?！吨袊嗣胥y行法》基本上解決了這個問題。一是在法律上規(guī)定中國人民銀行不得為各級政府管理部門提供貸款或擔(dān)保;二是通過組建政策性銀行劃清政策性貸款與商業(yè)性貸款的關(guān)系,堵住了央行提供基礎(chǔ)貨幣與政策性貸款的路子,堵住了政府各部委以“政策性貸款”向央行要貸款的路子;三是在法律上明確了中央銀行統(tǒng)管全國金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。

(四)中國人民銀行相對于地方政府的獨立性。這也就是指中央銀行分支機構(gòu)與地方政府的關(guān)系。過去, 人民銀行是按行政區(qū)域設(shè)置,每一省、市和大部分縣都有支行。由于地方政府都擔(dān)負(fù)著組織和管理地方經(jīng)濟(jì)的任務(wù), 為了地方利益,地方政府往往對央行分支機構(gòu)施加干預(yù)和影響,如在人事安排、干部任免、信貸規(guī)模、央行貸款分配等方面。特別是地方政府向央行分支機構(gòu)施加壓力, 讓其向總行多要貸款,同時放松對本轄區(qū)金融機構(gòu)和金融活動的監(jiān)管,鉆政策空子,嚴(yán)重削弱了央行在地方經(jīng)濟(jì)活動中的獨立性,這個問題必須徹底解決?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定: 中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策, 不受地方政府和其他行政機關(guān)、社會團(tuán)體的干涉;中國人民銀行對其分支機構(gòu)實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理, 人民銀行負(fù)責(zé)本轄區(qū)的金融監(jiān)管, 各地人民銀行不得向地方政府部門提供貸款。因此, 中國人民銀行分支機構(gòu)在行政、人事、業(yè)務(wù)等方面受總行垂直領(lǐng)導(dǎo), 地方政府可以監(jiān)督人民銀行分支機構(gòu)貫徹執(zhí)行國家的金融方針, 但不得干預(yù)人民銀行分支機構(gòu)正常的業(yè)務(wù)活動,從而維護(hù)人民銀行分支機構(gòu)的獨立性。當(dāng)然,人民銀行分支機構(gòu)也要支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 積極為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

隨著金融體制改革的深入和金融市場的發(fā)展, 我國原來的中央銀行管理體制已不能適應(yīng)新形勢下中央銀行依法履行職責(zé)的需要。黨中央、國務(wù)院作出決定,對中國人民銀行管理體制實行改革,撤消人民銀行省級分行,建立9 個跨省(自治區(qū)、直轄市)分行。這次改革是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求,也是當(dāng)前加強金融監(jiān)管的迫切需要,在一定意義上是同國際接軌的重要體現(xiàn)?？缧姓^(qū)域設(shè)置分行,有利于增強中央銀行執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性,有利于增強中央銀行金融監(jiān)管的獨立性;有利于增強金融監(jiān)管的統(tǒng)一和效能,在跨省范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度監(jiān)管力量,擺脫各方面的干預(yù),增強金融監(jiān)管的公正性、嚴(yán)肅性。同時也有利于區(qū)域性大銀行更加獨立、有效地執(zhí)行央行貨幣政策,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我國商品經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和向市場經(jīng)濟(jì)運行模式的轉(zhuǎn)換，人們對中央銀行在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用有了更加清楚的認(rèn)識。特別是中國人民銀行獨立行使中央銀行的職能以來，其地位也得到了很大的改善，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和新法的頒布實施，中國人民銀行作為中央銀行的地位將進(jìn)一步得到鞏固和提高，并將發(fā)揮越來越重要的作用。法律對中國人民銀行地位的確定，對保障中國人民銀行制定貨幣政策的科學(xué)性、權(quán)威性，創(chuàng)造良好的金融發(fā)展環(huán)境，保障金融體系的健康運行，有著十分重要的意義。

吉倩

金融二班

090702214

在我國，中國人民銀行的獨立性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉。第二，中國人民銀行除年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項以外的有關(guān)貨幣政策事項做出的決定，報國務(wù)院備案即可。第三，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。第四，中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，但國務(wù)院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構(gòu)提供貸款的除外。第五，中國人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機構(gòu)，中國人民銀行對分支機構(gòu)實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。中國人民銀行的分支機構(gòu)根據(jù)中國人民銀行的授權(quán)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的金融工作，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)，其職責(zé)履行不受地方政府的干預(yù)。第六，中國人民銀行應(yīng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會報告有關(guān)貨幣政策情況和金融管理情況。從以上規(guī)定可以看出，中國人民銀行作為中央銀行，在法律地位上既具有行政隸屬性，又具有相對獨立性，體現(xiàn)了它與政府其他部門的區(qū)別。

第二篇：中國人民銀行的獨立性

中國人民銀行的獨立性

中國人民銀行是我國的中央銀行，金融市場上發(fā)揮著無可替代的作用。中國人民銀行也在歷史進(jìn)程中不斷的改變和發(fā)展，在中央銀行對獨立性的要求空前高漲的今天，中國人民銀行的獨立性問題也值得我們認(rèn)真地分析和研究，從而找到最適合其發(fā)展的組織框架和管理模式。

中國人民銀行是有中國人民銀行總行及其分支機構(gòu)組成的?？傂惺菄翌I(lǐng)導(dǎo)、管理金融業(yè)的職能部門。它主要是負(fù)責(zé)制定貨幣政策和金融法規(guī)，把握整個宏觀經(jīng)濟(jì)的運行動態(tài)，具體操作一些總量性業(yè)務(wù)和監(jiān)管全國性金融機構(gòu)，集中掌握貨幣發(fā)行權(quán)、基礎(chǔ)貨幣管理權(quán)、信用總量調(diào)控權(quán)及基準(zhǔn)利率調(diào)節(jié)權(quán)。分支行則是總行的派出機構(gòu)，是貫徹實施國家貨幣政策、按照授權(quán)負(fù)責(zé)金融行政管理和金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的具體單位。分支行的職能主要是貫徹、執(zhí)行國家貨幣政策，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，依據(jù)法規(guī)對本轄區(qū)所有金融機構(gòu)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、稽查等，為各金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和金融市場有序運作提供完善的服務(wù)。分支行的具體職能包括：金融監(jiān)督管理、調(diào)查統(tǒng)計分析、橫向頭寸調(diào)劑、經(jīng)理國庫、現(xiàn)金調(diào)撥、外匯管理和聯(lián)行清算等。分支行要接受總行的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

中國人民銀行在1948年12月1日成立后的長達(dá)30多年的大一統(tǒng)銀行體制下，執(zhí)行著中央銀行和商業(yè)銀行雙重職能，無獨立性的規(guī)定，甚至“文化大革命”期間一度被并入財政部?？梢哉f，1984年以前，中國人民銀行只是財政部的附屬物，無獨立性可言。1984年中國人民銀行行使中央銀行職能以后，與政府的關(guān)系發(fā)生了變化，在信貸計劃的制定、貨幣政策的調(diào)整、政策工具的運用以及金融管理等諸多方面都獲得了相應(yīng)的獨立性。

針對中央銀行的獨立性，可以從不同的方面進(jìn)行分析。比如中央隱含制定貨幣政策目標(biāo)的獨立性和采取貨幣政策手段的獨立性。同樣可以從法律賦予、與政府關(guān)系等方面來分析。我主要從以下幾個方面對我國中央銀行的獨立性進(jìn)行粗略的分析。

一、法律賦予中國人民銀行的職責(zé)及履行職責(zé)時的主動性大小的獨立性

《中國人民銀行法》第七條規(guī)定，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉。從而明確了我國中央銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下對立行使職責(zé)。同時還規(guī)定，中國人民銀行就貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項做出的決定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。中國人民銀行就前款以外的其他有關(guān)的貨幣政策事項做出決定后，即予執(zhí)行，并報國務(wù)院備案。這就意味著，中國人民銀行在履行其核心職責(zé)方面不獨立于國務(wù)院，它必須接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。從立法上看，在貨幣政策等重大事項方面，它是從屬于中央政府的。由于中央銀行在貨幣政策上有很大的技術(shù)壟斷性，因此很少遭到國務(wù)院的否決，從而彌補了獨立性的不足。

從這里可以很明確的看出，中央銀行在貨幣政策選擇和制定上的獨立性并不是很強。貨幣政策具有專業(yè)性，需要專業(yè)人士進(jìn)行制定，受到國務(wù)院的干預(yù)，可能會導(dǎo)致政策偏向于政府行事的目的，忽略了長期的效應(yīng)，產(chǎn)生時間不一致問題。

二、中國人民銀行隸屬關(guān)系的獨立性分析

《中國人民銀行法》第二條規(guī)定：中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定。從這里就可以看出中國人民銀行的隸屬關(guān)系，即中國人民銀行是國務(wù)院的直屬機構(gòu)，是國務(wù)院的一部分。

由此可以看出，在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上，中國人民銀行和國務(wù)院是一致的，同時又對國務(wù)院保持相對獨立性。中央銀行作為政府部門，具有一定的行政管理權(quán)，可以直接依法行使對金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力。這樣，符合了宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，使貨幣政策和政府頒布的其他政策相互作用，以促進(jìn)我國金融事業(yè)的發(fā)展。

三、中國人民銀行與財政部關(guān)系的對立性分析

中央銀行相對于財政部的獨立性是衡量各國中央銀行獨立性的一個具體標(biāo)志。中國人民銀行從1948年成立到1993年的45年中，一直沒有同財政部真正割斷直接融資的聯(lián)系，其向財政部的透支與借款（長期性）余額到1994年末約占當(dāng)時中國人民銀行總資產(chǎn)的12.2%。除此之外，中國人民銀行每年的貸款也有相當(dāng)部分本應(yīng)財政支出負(fù)擔(dān)的項目，如貧困地區(qū)的公共設(shè)施、國有企業(yè)的虧損、糧食企業(yè)的虧損補貼、非營利性的公共基礎(chǔ)設(shè)施等。財政部與中央銀行之間的這種直接資金融通關(guān)系不僅損害了中央銀行的獨立性，使中央銀行不能自主的決定自己的資產(chǎn)選擇，更嚴(yán)重的危害是赤字壓力可能造成通貨膨脹，損害全體貨幣持有者利益。在《中國人民銀行法》中，我國中央銀行相對于財政部的對立性有了突破性進(jìn)展。中國人民銀行不得對財政部透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。這樣，中央人民銀行與財政部的直接融資關(guān)系基本割斷了，間接融資關(guān)系主要通過中央銀行在公開市場上買賣國債來進(jìn)行。這也是國際上的通用做法，是貨幣政策的三大工具之一。

由此可以看出，早期和財政部的關(guān)系，更像是財政部的資金來源，是中央銀行不能獨立的采取政策，一味的縱容財政部的各種行為，致使財政部和中央銀行的效率都下降了。后期改革和，中央銀行才獲得了真正的獨立，不再是財政部的附庸，中央銀行可以把資金用在更具有意義的地方，同時也提高了財政部的行政效率。從而使效益的到最大化體現(xiàn)。

四、中國人民銀行負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生程序、任期長短、權(quán)力大小的獨立性分析

《中國人民銀行法》第九條規(guī)定，中國人民銀行行長的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，由全國人民代表大會決定；全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，由國家主席任免。中國人民銀行副行長由國務(wù)院總理任免。中國人民銀行實行行長負(fù)責(zé)制，副行長協(xié)助行長工作，其他官員和職員都是行長的下屬。行長通過委任將其權(quán)利分解下放，但是保留最終權(quán)力，并且對中國人民銀行承擔(dān)全部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

但是，值得注意的是，我國新舊中央銀行法都沒有對中國人民銀行行長、副行長的任期作出規(guī)定，其結(jié)果是隨著政府的換屆，人民銀行行長和副行長也往往隨之更換，這在一定程度上會損害人民銀行政策尤其是貨幣政策的連貫性和統(tǒng)一性。

五、中國人民銀行財務(wù)自主權(quán)的獨立性分析

《中國人民銀行法》賦予了人民銀行很大的財務(wù)預(yù)算自主權(quán)。人民銀行的預(yù)算經(jīng)國務(wù)院財務(wù)部門審核后，納入中央預(yù)算，接受國務(wù)院財政部門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。對國家作為出資人是否對人民銀行的活動享有表決權(quán)沒有明確規(guī)定，但那時財政部代表國家作為人民銀行的出資人，不得干涉人民銀行依法履行法定的職責(zé)。

六、中國人民銀行相對于政府其他部委的獨立性分析

《中國人民銀行法》第三十條規(guī)定，中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，但國務(wù)院據(jù)誒的那個中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構(gòu)提供貸款的除外。中國人民銀行不得向任何單位和個人提供擔(dān)保。第三十二條規(guī)定了人民銀行有權(quán)對其制定和執(zhí)行貨幣政策、開展業(yè)務(wù)、從事金融服務(wù)等直接相關(guān)的金融機構(gòu)、其他單位和個人的九種行為直接進(jìn)行監(jiān)督，主要包括執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為，與中國人民銀行特種貸款有關(guān)的行為，執(zhí)行人民幣管理規(guī)定等行為。也就是說，中國人民銀行在通常情況下不對銀行業(yè)金融機構(gòu)進(jìn)行全面的日常性的監(jiān)督檢查，對于人民銀行為了實施貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定，需要銀行業(yè)金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查的，則可以建議銀監(jiān)會對其進(jìn)行監(jiān)督檢查。

七、中國人民銀行相對于地方政府的獨立性分析

中國人民銀行分支機構(gòu)的獨立性是指其分支機構(gòu)對地方政府的超脫程度。在按行政區(qū)設(shè)置中央銀行分支機構(gòu)的情況下，每一省、市和大部分縣都有分支行，多年來地方政府對當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的干涉比較大，中央銀行在地方經(jīng)濟(jì)活動中的對立性較小。1988年底，中國人民銀行的機構(gòu)改革，撤銷了省級分行，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立了9家跨省、自治區(qū)、直轄市的分行，其目的就是為了減少地方政府的干預(yù)，提高人民銀行的獨立性，從而人銀行法對于這方面的規(guī)定產(chǎn)生實際的效果。

由以上的分析可知，中國人民銀行的相對獨立性已基本確立，但是與中央銀行獨立性較強的模式相比（例如美聯(lián)儲和歐洲中央銀行等），其獨立性還需要進(jìn)一步加強。我國中央銀行由于建立初期的特殊性以及之后發(fā)展的探索，正在逐步完善。最大的問題便在于與政府的關(guān)系。政府作為管理國家的部門，其政策目標(biāo)有很多，金融市場的目標(biāo)是主要的但不是唯一的。很多時候，政府會為了其他目標(biāo)短期的犧牲金融目標(biāo)。中央銀行作為專業(yè)的機構(gòu)，其主要目標(biāo)即維護(hù)金融市場的穩(wěn)定。其實，二者本質(zhì)的目標(biāo)是一致的，但是由于時間不一致問題的存在，如果中央銀行沒有獨立性的話，其實并沒有很大的意義。

雖然，也存在反對中央銀行獨立的聲音，稱其獨立是不民主的行為，專業(yè)人士的管理并非人民的意志。但是我覺得，對于金融市場這種本身就專業(yè)性很強的市場，讓中央銀行獨立，也許更有利于社會的發(fā)展。

吳佳熹

201041024金融學(xué)院

第三篇：分析中國人民銀行的獨立性

分析中國人民銀行的獨立性

中央銀行的獨立性是指央行履行自身職責(zé)時法律賦予或?qū)嶋H擁有的權(quán)力、決策與行動的自主程度。中央銀行的獨立性比較集中地反映在中央銀行與政府的關(guān)系上，這一關(guān)系包括兩層含義：一是中央銀行應(yīng)對政府保持一定獨立性；二是中央銀行對政府的獨立性是相對的。

中國人民銀行的獨立性的分析：獨立性比較弱，也有呈現(xiàn)出獨立性不斷增強的趨勢。本文主要從政府與央行的關(guān)系角度來探究獨立性問題，同時也會兼顧央行與其他金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、政府的部門的關(guān)系的分析，從這幾個方面綜合分析中國人民銀行的地位及獨立性問題。

我將從（1）法律賦予中央銀行的職責(zé)及履行職責(zé)時的主動性；（2）中央銀行的隸屬關(guān)系；（3）中央銀行負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生程序、任期長短與權(quán)力大小；（4）中央銀行與財政部門的資金關(guān)系；（5）中央銀行的最高決策機關(guān)的組成，這幾個方面去探究中國人民銀行與政府的關(guān)系。

（1）法律賦予中央銀行的職責(zé)及履行職責(zé)時的主動性。中國人民銀行(The People's Bank Of China)，簡稱央行，是中華人民共和國的中央銀行，中華人民共和國國務(wù)院組成部門。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定。中國人民銀行就貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項作出的決定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。由此看出，法律賦予中國人民銀行在重要事項決策方面對政府的獨立性比較弱，需要在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)營，目標(biāo)獨立性不強，法律獨立性也不強；但是，法律也對獨立性給予了一定范圍的授權(quán)：中國人民銀行就其他有關(guān)貨幣政策事項作出決定后，即予執(zhí)行，并報國務(wù)院備案；中國人民銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、中國人民銀行各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉，具有相對的獨立性；中國人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機構(gòu)，作為中國人民銀行的派出機構(gòu)，中國人民銀行對分支機構(gòu)實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。另外，法律在具體事務(wù)的處理上給予央行更大程度的授權(quán)，所以，中國人民銀行在法律地位比較弱，但是也是相對的。

（2）中央銀行的隸屬關(guān)系：中國人民銀行隸屬于國務(wù)院，是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的宏觀調(diào)控部門。一般央行隸屬于政府或政府某一個部門的，其獨立性都比較弱。

（3）中央銀行負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生程序、任期長短與權(quán)力大?。褐袊嗣胥y行實行行長負(fù)責(zé)制。行長的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，由全國人民代表大會決定；全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，由中華人民共和國主席任免；副行長由國務(wù)院總理任免，行長的任期與總理的一致。因而，政府對于央行的主要負(fù)責(zé)人的人事安排具有較多的干預(yù)，因而從此看出央行的獨立性不強。

（4）中央銀行與財政部門的資金關(guān)系：中國人民銀行和財政部同屬于國務(wù)院組成部門，互不隸屬。?中央銀行資本金的所有權(quán)大都由財政部門代表國家或政府持有。?央行的利潤除規(guī)定的提存外全部上交國家財政部。?財政部門掌管國家財政收支，央行代理國庫。央行——貨幣政策制定執(zhí)行者，財政部——財政政策制定者和執(zhí)行者，必須協(xié)調(diào)配合。

（5）中央銀行的最高決策機關(guān)的組成：從1984年1月1日起中國人民銀行專門行使中央銀行職能，其決策機構(gòu)是中國人民銀行理事會。1995年《中國人民銀行法》頒布后，中國人民銀行實行行長負(fù)責(zé)制。行長行使最高決策權(quán)。為有助于貨幣政策的正確制定，中國人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會，貨幣政策委員會的職責(zé)、組成和工作程序由國務(wù)院規(guī)定并報全國人民代表大會常務(wù)委員備案。貨幣政策委員會集中了有關(guān)部委及銀行家和金融專家學(xué)者，他們共同研究貨幣政策，能更好地反映社會各方面對貨幣政策制定的要求，充分發(fā)揮貨幣政策的宏觀調(diào)控作用。

補充：對于與其他金融機構(gòu)的關(guān)系：中國人民銀行是中國金融業(yè)的主管機關(guān)，是實施監(jiān)督管理的核心機關(guān)，其他金融管理機構(gòu)是根據(jù)國家的具體授權(quán)對特定方面承擔(dān)管理的責(zé)任。中國的金融業(yè)的監(jiān)督管理目前實行分業(yè)監(jiān)管的體制，中國人民銀行負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，實施金融宏觀調(diào)控，防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定。對于與商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的關(guān)系：央行是全部金融活動的核心，是發(fā)行的銀行，也是銀行的銀行，是商業(yè)銀行的支持者和保證者，也是政府的銀行，是商業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)者、保護(hù)者、調(diào)節(jié)者和管理者。

第四篇：國家審計相對獨立性思考

國家審計相對獨立性思考

趙石磊

【摘要】 在我國的行政型審計體制下，國家審計的獨立性問題受到很大關(guān)注，改革審計體制增強獨立性的聲音不絕于耳。對此，劉家義審計長在審計署司局級正職領(lǐng)導(dǎo)干部研究班上表示，要關(guān)注審計工作的相對獨立性，避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認(rèn)識的誤區(qū)。對國外審計模式的生搬硬套只會讓審計工作水土不服，只有堅持中國特色社會主義審計制度這個基本前提，才能在國家審計獨立性研究中得出恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。

【關(guān)鍵詞】 獨立性 審計體制 中國特色社會主義審計制度

一、引言

獨立性與客觀性是各類審計工作的生命線，是評價審計工作質(zhì)量及審計成果價值的重要前提。多年來，結(jié)合我國審計實踐對國家審計獨立性的研究從未間斷，既有從剖析審計領(lǐng)導(dǎo)體制入手分析審計機關(guān)的獨立性，也有以審計實踐中遇到的具體矛盾來反思獨立性。研究結(jié)果普遍認(rèn)為，我國行政型審計體制在一定程度上削弱了國家審計的獨立性，建議改變行政型審計體制、改革審計機關(guān)隸屬關(guān)系的研究者不在少數(shù)。日前，國家審計署審計長劉家義在審計署司局級正職領(lǐng)導(dǎo)干部研究班上表示，“要關(guān)注審計工作的相對獨立性，避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認(rèn)識誤區(qū)”。審計長是在研究如何完善和發(fā)展中國特色社會主義審計制度的宏觀背景下提出審計工作的相對獨立性命題，他跳出了就獨立談獨立以及簡單國際比較的思維定勢，將對審計獨立性的研究置于“中國特色社會主義”這一特殊制度框架中，從“維護(hù)審計、發(fā)展審計”的戰(zhàn)略高度探討增強國家審計獨立性的新思路。本文將圍繞這一命題展開討論，并對如何完善中國特色社會主義審計制度的獨立性提出若干建議。

二、我國國家審計的法定獨立性

（一）國家審計獨立性內(nèi)涵

所謂獨立，就是互不影響，互不干涉，自主決策，自由發(fā)展。至于國家審計的獨立性，就是指審計機關(guān)及其工作人員在開展審計項目時，在組織、人員、工作及經(jīng)濟(jì)上不受被審計單位或其它相關(guān)人員的影響和干預(yù)，能夠獨立、客觀的做出職業(yè)判斷。最高審計機關(guān)國際組織在《利馬宣言——審計規(guī)則指南》中的多個章節(jié)中相繼指出：“最高審計機關(guān)必須獨立于被審計單位、不受外部力量干預(yù)，才能客觀并有效地完成審計任務(wù)。審計機關(guān)不可能絕對的獨立，但在職能上和組織上必須具備完成其任務(wù)所需的獨立性。最高審計機關(guān)的獨立性應(yīng)在憲法中予以規(guī)定，可另行立法對細(xì)節(jié)加以規(guī)定，特別是應(yīng)由最高法院提供充分的法律保護(hù)，以保證其獨立性和權(quán)威性不受損害。最高審計機關(guān)成員的獨立性應(yīng)由憲法保證，特別是任免其成員的程序和方法應(yīng)列入憲法，以保證其獨立性不受損害。審計人員在任期內(nèi)應(yīng)獨立于被審計單位，不受其影響。最高審計機關(guān)有權(quán)保證其財政上的獨立性?！?/p>

（二）關(guān)于我國國家審計獨立性的法律規(guī)定

國家審計工作的實質(zhì)是監(jiān)督，監(jiān)督需要權(quán)威，更需要監(jiān)督機構(gòu)及其人員形式上和精神上的獨立。若審計機關(guān)不具備必要的獨立地位，受其他組織的牽制或干擾，就難以對被審計單位作出實事求是的評價。因此，許多國家都在憲法等國內(nèi)法律中對審計機關(guān)獨立行使職權(quán)作出了明確規(guī)定，為國家審計機關(guān)獨立開展工作提供法律保障。建國后三十多年的時間里，我國并沒有建立國家審計制度。直到1982年，國家審計制度隨著憲法的修改而得以建立，這是在充分借鑒各國憲法內(nèi)容的基礎(chǔ)上并結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)體制改革實踐所進(jìn)行的重要制度建設(shè)，是對政治體制與行政體制的完善。國家審計的獨立性也相應(yīng)地在憲法及相關(guān)法律中得以體現(xiàn)?，F(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第九十一條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！钡谝话倭憔艞l規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)”。在憲法的立法指引下，《中華人民共和國審計法》第五條重申：“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！钡谄邨l規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下主管全國的審計工作?！钡诎藯l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作?！钡诰艞l規(guī)定：“地方審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！钡谑粭l規(guī)定：“審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證?！钡谑鍡l規(guī)定：“審計機關(guān)負(fù)責(zé)人依照法定程序任免。審計機關(guān)負(fù)責(zé)人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換。地方各級審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見?！?/p>

（三）對我國國家審計獨立性的評價概述

依照憲法和審計法等相關(guān)法律的規(guī)定，并參照公認(rèn)的審計體制劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國實行的是行政型審計體制，即審計機關(guān)是同級政府的組成部門。同時，我國的地方審計機關(guān)要接受本級政府和上級審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。國際上，與行政型審計體制并存的其他三種審計體制——“立法型、司法型、獨立型”審計體制在隸屬關(guān)系、組織人事、經(jīng)費來源等各方面與行政型體制存在顯著不同。相關(guān)研究普遍認(rèn)為，在我國的行政型審計體制下，由于審計機關(guān)與被審計單位處于同一政府系統(tǒng)，而審計機構(gòu)的工作經(jīng)費與人事管理又往往受制于同級政府部門，因此審計機關(guān)在獨立行使審計監(jiān)督權(quán)時，不可避免地會受到來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的影響。地方審計機關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地位更為矛盾，而地方行政首長重視與否也直接影響審計機關(guān)在同級政府部門中的地位以及審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。在對各種審計體制的獨立性進(jìn)行國際比較的基礎(chǔ)上，多數(shù)研究者建議我國審計體制應(yīng)改為立法型，將審計機關(guān)由同級政府領(lǐng)導(dǎo)改為由同級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；或者退而求其次，國家審計署仍隸屬國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，但各級審計機關(guān)由上而下垂直管理，使地方審計機關(guān)擺脫同級政府的行政干預(yù)，通過上述兩種力度較大的體制改革來增強我國國家審計的獨立性。但另一方面，多位審計署高層領(lǐng)導(dǎo)卻對現(xiàn)行審計領(lǐng)導(dǎo)體制和審計獨立性表示了認(rèn)同，認(rèn)為國家審計不可能絕對的獨立，現(xiàn)行體制符合中國國情，保證了審計工作的開展。

三、國家審計的相對獨立性

最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）在《利馬宣言》（LIMA DECLARATION）獨立性部分指出，“由于最高審計機關(guān)是國家政權(quán)機構(gòu)的一部分，所以它不可能絕對地獨立，但它必須具備完成其任務(wù)所需的職能上和組織上的獨立性”。可見，無論在何種類型審計體制下，“國家審計的獨立性都是相對的”這一點得到國際公認(rèn)。任何一種審計體制都應(yīng)以能夠提供充分的審計獨立性為目的，但由于審計體制不能脫離一國國情與政情而獨立存在，因此作為政治與行政體制子集的審計體制只能在一定的制度框架內(nèi)運行，審計獨立性也是相對的?？陀^地講，對不同制度環(huán)境下的審計獨立性進(jìn)行直接比較是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（一）既定制度框架下國家審計的相對獨立性

國家審計機關(guān)的獨立程度由審計機關(guān)的政治地位以及審計領(lǐng)導(dǎo)體制決定，而審計機關(guān)的政治地位和審計領(lǐng)導(dǎo)體制又由國家政體結(jié)構(gòu)決定。因此，不應(yīng)只就獨立談獨立，而應(yīng)將審計機關(guān)的獨立性置于特定的制度環(huán)境下來討論。

制度變遷理論代表人物諾思認(rèn)為，制度環(huán)境是一個社會最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的最基本制度。一般來講，社會制度決定政治體制，而政治體制決定審計體制。不同社會制度下，各國都依據(jù)本國奉行的政治哲學(xué)和實行的政治制度來選擇本國的審計制度，以期望審計制度的運行符合政治邏輯。也就是說，國家審計的運轉(zhuǎn)方式與作用的發(fā)揮都由政治制度所內(nèi)定。從國家審計獨立性角度來說，在以“三權(quán)分立、相互制衡、民主憲政、法治至上”為政治邏輯和政治架構(gòu)的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，國家審計體制多采取立法型、司法型或獨立型模式，國家審計天然地成為權(quán)力制衡機制的一個組成部分，權(quán)力架構(gòu)中的各利益方均在憲法和法律制約下博弈，國家審計受到外界干預(yù)的可能性較小，因此審計獨立性相對較強。而當(dāng)政治制度不主要以權(quán)力制衡為目的，權(quán)力架構(gòu)中各權(quán)力方力量不等且政府行政權(quán)力較大，集權(quán)思維占據(jù)主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)體制正在轉(zhuǎn)型，國家治理法治化水平不高時，審計體制就必然選擇行政型模式，審計機關(guān)隸屬于行政機構(gòu)，是政府一個職能部門，根據(jù)政府賦予的職責(zé)權(quán)限實施審計，并對政府負(fù)責(zé)。在行政型審計模式中，國家審計職能側(cè)重于監(jiān)督與服務(wù)，通過權(quán)力體系內(nèi)的查錯糾弊與制度完善實現(xiàn)行政權(quán)力運行中必要的糾偏和約束。如果在同樣的宏觀制度背景下采取立法型等其他三種審計模式，國家審計的權(quán)力根基就會不牢，無法利用各種充分的資源開展審計工作?？陀^地講，行政型審計體制下，由于審計機關(guān)與被審計單位都處于同一行政系統(tǒng)內(nèi)，因此影響審計獨立性的因素相對較多。不過，若國家審計制度有憲法和專門性法律的維護(hù)，行政權(quán)力體系內(nèi)的問責(zé)機制在不斷的強化，行政型審計模式同樣會有相對較強的獨立性。需要明確的一點是，獨立性問題不是探討審計體制問題的終極目的，而能夠?qū)崿F(xiàn)制度設(shè)計初衷以及審計制度的有效性才是探討?yīng)毩⑿缘膬r值所在。

（二）維護(hù)現(xiàn)行審計體制的必要性

在充分認(rèn)識我國國情與政情的前提下，就可以理解將我國的審計機關(guān)設(shè)在行政體系架構(gòu)內(nèi)的有效性。我國國家審計制度近30年的發(fā)展歷程表明，現(xiàn)行審計制度既有利于完成國家審計的使命，也保證審計工作能夠得到強有力支持。30年里，在政府的有力領(lǐng)導(dǎo)下，審計工作立足政府經(jīng)濟(jì)工作重心，突出審計重點，促進(jìn)了政府工作目標(biāo)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的貫徹落實；同時也保證了審計在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的權(quán)威性，促進(jìn)了政府依法行政。

值得關(guān)注的是，作為審計部門內(nèi)部的最高領(lǐng)導(dǎo)，兩任審計長都對我國現(xiàn)行審計體制與審計獨立性關(guān)系有近乎一致的看法。2012年，劉家義審計長在審計署司局級正職領(lǐng)導(dǎo)干部研究班上表示：“要關(guān)注審計工作的相對獨立性。避免走入絕對獨立及獨立性就要垂直管理這兩個認(rèn)識誤區(qū)”。2007年，時任國家審計署審計長的李金華同志在中國政府網(wǎng)與網(wǎng)民在線交流有關(guān)“如何加強審計監(jiān)督”的問題時指出：“我們現(xiàn)在的審計體制有利于審計機關(guān)獨立開展審計。??這些年從我擔(dān)任審計長以來感覺審計署還是獨立的，包括審計計劃的制定，審計項目的實施，審計決定的做出和對外的審計結(jié)果公告都是我們獨立進(jìn)行的。但是也有一條，就是審計機關(guān)再獨立還是要圍繞中心服務(wù)大局，這是一個基本原則，就是要促進(jìn)整個國家的改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是相反的。如果對改革發(fā)展不利，成為改革發(fā)展的阻力，肯定是不行的。我們的審計現(xiàn)在有一個很重要的特點，就是時效性很強，??但是，這種體制有時候也可能影響審計機關(guān)的獨立性。當(dāng)然，這也要看政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，如果他依法行政意識很強，保證審計機關(guān)獨立開展工作，那就沒有問題，如果他依法行政理念不強，不支持和保證依法審計，那么審計工作就會受到影響。再者，如果在審計經(jīng)費問題上不在法律范圍內(nèi)給予審計機關(guān)足夠的保證可能也會帶來一定的影響。所以什么事都是兩方面的?？偟囊痪湓捑褪乾F(xiàn)行的審計制度基本上適合國家現(xiàn)在的國情，基本上能夠保證審計工作的開展”。2005年，李金華審計長對《文匯報》表示：審計機關(guān)暫不會實施垂直管理，一是因為目前的審計體制是中國憲法規(guī)定的，如有改動則首先要修改憲法；二是地方審計機關(guān)由當(dāng)?shù)卣芾?，是?dāng)?shù)卣匾谋O(jiān)督手段。

如此來看，審計署高層領(lǐng)導(dǎo)對我國審計體制與審計獨立性秉持基本認(rèn)同的態(tài)度，這與眾多學(xué)者對我國現(xiàn)行的行政型審計體制所持的態(tài)度截然相反。作為審計機關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)，他們對我國政治架構(gòu)與行政運作方式的理解應(yīng)該更為深刻，對審計事業(yè)的歷史發(fā)展與審計機關(guān)法律與政治地位的認(rèn)識更加透徹，我們有理由相信兩位審計長完全是本著“維護(hù)審計機關(guān)利益、促進(jìn)審計事業(yè)發(fā)展”的原則作出的判斷。當(dāng)然，審計制度也不是一成不變，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，民主法制的完善，自然會催生出審計體制改革的內(nèi)在動力與外在條件，國家審計獨立性也會隨之增強。

四、增強中國特色社會主義審計制度的獨立性 中國特色社會主義審計制度是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是國家行政監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，是推進(jìn)依法行政與民主監(jiān)督的重要力量。劉家義審計長指出：“通過研究中國特色社會主義審計制度，不僅要總結(jié)國家審計三十多年來的工作實踐，更要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，深刻認(rèn)識肩負(fù)的責(zé)任，深刻把握中國特色社會主義審計制度在整個國家制度及國家治理系統(tǒng)中的地位和作用，進(jìn)而更加堅定地堅持這項制度，并在今后的工作實踐中自覺地完善和發(fā)展這項制度。”也就是說，研究中國國家審計制度要牢牢把握“中國特色社會主義”這個重要前提，不能拋開中國的實際生搬硬套其他類型審計模式，否則只會讓審計體制水土不服。應(yīng)該看到，審計機關(guān)，特別是地方審計機關(guān)的獨立性在現(xiàn)行審計體制下受到一定的制約，主要表現(xiàn)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下地方審計機關(guān)的人員編制，經(jīng)費來源、福利待遇以及主要負(fù)責(zé)人的任免調(diào)動等都受同級地方政府管理，審計結(jié)果很容易在“職業(yè)操守”與“地方利益”之間搖擺并向地方利益傾斜。因此，要鞏固審計制度建設(shè)所取得的成果，多管其下完善現(xiàn)行審計體制，營造良好的外部條件，將中國特色社會主義審計制度的法定獨立性充分體現(xiàn)出來。

（一）將憲法和審計法的精神落到實處

國家審計獨立行使監(jiān)督權(quán)在憲法與審計法中都有明確的規(guī)定，但具體落實到工作中，這些法律規(guī)定又顯得過于籠統(tǒng)和概念化。也就是說，審計的獨立性需要一系列法律法規(guī)的支撐，上至憲法，下至專門性法律，既要有原則性說明，也要有操作性較強的行為規(guī)范。比如，審計機關(guān)受同級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)如何體現(xiàn)且不流于形式，審計結(jié)果的整改與問責(zé)如何落實，審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的獨立性怎樣確立，審計工作經(jīng)費怎樣充分保證等等問題都需要一系列法律法規(guī)給予更詳細(xì)的規(guī)定，將自由載量的空間壓縮至最小。地方人大和政府應(yīng)該根據(jù)審計法的精神制定指導(dǎo)本轄區(qū)審計工作的法規(guī)或條例，規(guī)范政府對審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，樹立審計監(jiān)督的權(quán)威。

（二）加強與同級人大的工作聯(lián)系

在保持審計體制基本不變的情況下，加強同級人大與審計機關(guān)的工作聯(lián)系，是增強審計獨立性的關(guān)鍵切入點。在我國審計體制中，政府向同級人大常委會提出審計工作報告，是國家權(quán)力機關(guān)介入政府內(nèi)部監(jiān)督工作的重要體現(xiàn)。只要逐步加大外部監(jiān)督力度，審計工作的獨立性必然會不斷增強。人大應(yīng)在預(yù)決算審查以及審計工作報告制度中充分挖掘?qū)徲嫏C關(guān)的工作潛力，增加與審計機關(guān)溝通的頻率與深度，借助人大內(nèi)部專門委員會與審計機關(guān)建立更廣泛的聯(lián)系，促進(jìn)審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。

（三）增強審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的獨立性

從某種程度上來講，審計機關(guān)主要負(fù)責(zé)人的獨立性直接決定審計機關(guān)的獨立性。一般來講，國家審計的工作性質(zhì)對審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的教育背景、專業(yè)資質(zhì)、從業(yè)經(jīng)歷、個人素質(zhì)均有特殊的要求。然而在現(xiàn)行體制下，特別是在地方政府，審計機關(guān)的主要人事變動與其它部門的人事安排都是統(tǒng)籌考慮，許多審計機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人從業(yè)背景復(fù)雜，缺乏相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)，甚至許多被審計單位的負(fù)責(zé)人最后成為審計機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)。審計機關(guān)負(fù)責(zé)人從業(yè)背景多樣，就會與其它部門形成錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系；另外，審計機關(guān)負(fù)責(zé)人還要考慮到個人政治前途與職業(yè)發(fā)展，個人獨立性難免受到削弱，審計工作的獨立性也受到影響。為確保審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，應(yīng)在充分考慮審計機關(guān)特殊工作性質(zhì)的基礎(chǔ)上制定專門適用審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的人事任免、考核與獎懲辦法，辦法要有一定的法律級次，該辦法要既能保證其工作的專業(yè)性、穩(wěn)定性與連續(xù)性，又能使其獲得充分的職業(yè)發(fā)展空間。要充分重視審計系統(tǒng)內(nèi)部的人才培養(yǎng)與選拔，內(nèi)部選拔上來的領(lǐng)導(dǎo)獨立性應(yīng)該更強。

（四）實現(xiàn)審計計劃、審計結(jié)果與整改效果的三公開

國家審計工作要堅持政務(wù)公開，只有政務(wù)公開才能避免暗箱操作，才能促進(jìn)審計質(zhì)量的提升。應(yīng)該在完善現(xiàn)有公開目錄的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)審計工作全流程公開，尤其是審計計劃的制定既要“圍繞中心，服務(wù)大局”，更要聽取民意，關(guān)注民生。審計結(jié)果與整改效果的公開更能吸引社會輿論的關(guān)注。當(dāng)審計工作成為社會輿論關(guān)注的焦點時，審計的地位隨之上升，審計獨立性也會增強，任何損害審計獨立性的行為都將對輿論的譴責(zé)和事后的問責(zé)有所顧忌。

（五）保證審計機關(guān)掌握必需的財力

審計機關(guān)順利開展工作必須擁有充足的審計資源并具備自由支配的權(quán)力，其中最關(guān)鍵的是審計經(jīng)費。審計經(jīng)費必須得到法律上的保證，既包括機關(guān)行政管理經(jīng)費和審計人員薪酬福利，還包含審計事業(yè)發(fā)展所必需的一切支出。政府行政首長應(yīng)該重點關(guān)注審計機關(guān)部門預(yù)算的編制、批復(fù)與執(zhí)行，確保審計經(jīng)費的充足。

（廈門市審計局）

第五篇：論民族經(jīng)濟(jì)利益的相對獨立性

論民族經(jīng)濟(jì)利益的相對獨立性

法的物質(zhì)制約性原理表明法律從根本上講是調(diào)整利益關(guān)系的工具，法的公平與否完全取決于不同利益主體之間利益平衡的程度。在現(xiàn)代社會，尤其是在我國這樣一個統(tǒng)一的多民族國家，經(jīng)濟(jì)利益主體的多元化格局要求法律不能只考慮國家經(jīng)濟(jì)利益,而且要考慮包括民族經(jīng)濟(jì)利益在內(nèi)的不同群體經(jīng)濟(jì)利益和個人經(jīng)濟(jì)利益。那

種忽視群體經(jīng)濟(jì)利益，認(rèn)為只存在國家經(jīng)濟(jì)利益和個人經(jīng)濟(jì)利益的觀點是不全面的。事實上，個人總是某個群體的成員，個人經(jīng)濟(jì)利益必須通過一個中間環(huán)節(jié)──群體經(jīng)濟(jì)利益來實現(xiàn)。民族作為人們的共同體，是一種群體，它具有自己獨立的經(jīng)濟(jì)利益。

一、民族經(jīng)濟(jì)利益的客觀性

民族經(jīng)濟(jì)利益是為民族的生存和發(fā)展所不可缺少的各種經(jīng)濟(jì)資源、經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)機會的總和。民族經(jīng)濟(jì)利益的范圍和方向的確立，數(shù)量、質(zhì)量的增長和提高一方面受一國的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系狀況的制約，另一方面受該國民族關(guān)系狀況的制約。傳統(tǒng)法學(xué)理論普遍忽視了民族經(jīng)濟(jì)利益的存在，比如邊沁就宣稱“個人利益是唯一現(xiàn)實的利益”，而龐德只承認(rèn)個人利益和公共利益，并提出了著名的社會利益學(xué)說，而在當(dāng)代資本主義高度發(fā)達(dá)階段，社會公共利益作為一種獨立的利益形式而成為更多人的共識①。就連我國當(dāng)前的法學(xué)理論中，并沒有民族經(jīng)濟(jì)利益的一席之地，而處處以國家利益、集體利益和個人利益涵蓋一切。“我國法學(xué)理論和立法上通常都將國家的、集體的和個人的三者利益并列在一起提出，這常常給我們造成某些錯覺”②。只不過它給我們造成的錯覺是民族經(jīng)濟(jì)利益已經(jīng)包含到集體利益中去了。其實不然，民族是一個特殊的歷史文化范疇，也是一個政治、經(jīng)濟(jì)和法律范疇，同時它帶有人的共同體的生物屬性，這一切便構(gòu)成了它不同于其他任何范疇的特點──民族性。民族經(jīng)濟(jì)利益的客觀性表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，從主體看，民族是構(gòu)成人類社會的重要主體之一。按照系統(tǒng)論的觀點，“構(gòu)成人類社會的各主體可以劃分為個人、家庭、基層組織、行業(yè)、階級及階層、民族和國家七大層次……依主體的不同，利益可以劃分為個人利益、集體利益、地區(qū)利益、部門利益、民族利益、階級利益、社會利益和國家利益”③。由此可見，從主體考察，民族經(jīng)濟(jì)利益是一種客觀存在，只要有民族存在，就有該民族賴以生存的經(jīng)濟(jì)利益存在，也就是說，作為客體的經(jīng)濟(jì)利益與作為主體的民族是不可分割的。

其二，歷史地看，民族經(jīng)濟(jì)利益要么表現(xiàn)為一個民族國家的經(jīng)濟(jì)利益，要么表現(xiàn)為一國之內(nèi)的不同民族經(jīng)濟(jì)利益。“在歷史的行程中，緊接著一個時代夜幕的是另一個時代的黎明”④。城邦國家的理想是帝國，而帝國的惡夢卻是民族國家。而今，民族國家已覆蓋了世界的每一個角落，而這是史無前例的?？傮w而言，民族國家的建立旨在排除其他民族的統(tǒng)治，它的基礎(chǔ)是新的人們共同體──民族。組成該共同體的人們首先具有共同的民族經(jīng)濟(jì)利益，此時，該民族經(jīng)濟(jì)利益與該民族國家經(jīng)濟(jì)利益在內(nèi)涵和外延上基本一致。而對于多民族國家而言，則是另一種情形：由于存在著多個不同的民族，因而，國家政權(quán)從一定意義上講是多民族共治政權(quán)而不是一個民族的自治政權(quán)。因此，各民族除了具有共同的經(jīng)濟(jì)利益的表象──國家經(jīng)濟(jì)利益之外，還存在著相對獨立的各民族經(jīng)濟(jì)利益。我們所言的民族經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)然是指多民族國家里不同民族的經(jīng)濟(jì)利益，主要是少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)利益和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。多民族國家民族經(jīng)濟(jì)利益的客觀性反映了各民族在多民族國家里基于各自不同的自然地理條件和經(jīng)濟(jì)文化類型而產(chǎn)生的各民族經(jīng)濟(jì)利益上具有的對立統(tǒng)一辯證關(guān)系的歷史實際。

其三，從現(xiàn)實看，我國多民族國家的實際決定了各民族經(jīng)濟(jì)利益的多元化格局。我國自古就是一個統(tǒng)一的多民族國家，當(dāng)代中國是古代中國的傳承繼受者。當(dāng)今我國民族經(jīng)濟(jì)利益多元化的格局表現(xiàn)為：一方面，全國56個民族根本的經(jīng)濟(jì)利益的統(tǒng)一性。民族的生存和發(fā)展離不開國家的政治保障，國家的建立使國內(nèi)各民族成為一個國際政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和文化實體，從而也確保了各民族共同的經(jīng)濟(jì)利益之安全。另一方面，各民族所居住的區(qū)域不同，“區(qū)域的資源環(huán)境差異和民族的社會文化差異，不僅使不同民族經(jīng)濟(jì)利益活動的內(nèi)容各不相同，而且使其經(jīng)濟(jì)活動的方式和道路選擇，也表現(xiàn)出重大的差異”①，因而，各民族經(jīng)濟(jì)利益客觀上具有差異性。在我國，這種民族經(jīng)濟(jì)利益的多元化格局是以二元結(jié)構(gòu)為表征的，突出地表現(xiàn)為漢族居住地區(qū)與邊疆少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益上存在的差異。民族經(jīng)濟(jì)利益的客觀性要求國家在處理民族關(guān)系時，充分考慮民族經(jīng)濟(jì)利益的客觀實際，運用公正有效的法律機制實現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)利益的分配。

二、民族經(jīng)濟(jì)利益的層次

馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，利益是個客觀范疇，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”②。正是利益的客觀性決定著法的內(nèi)容并非立法者任意的主觀意志的體現(xiàn)，而是具有受其社會物質(zhì)生活條件制約的客觀內(nèi)容。民族經(jīng)濟(jì)利益的客觀內(nèi)容集中地

反映在以國家、民族自治地區(qū)和民族為基本主體單位的利益結(jié)構(gòu)之中。

其一是國家利益層面中的民族經(jīng)濟(jì)利益。

在我國這樣一個統(tǒng)一的多民族國家里，國家利益就是不同主體的共同利益，主要表現(xiàn)為“以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民的共同利益、根本利益”③，這種共同利益以“普遍利益”的面貌出現(xiàn)，它一方面反映著我國社會各種利益主體階級力量的對比關(guān)

系，另一方面體現(xiàn)了社會主義法制的公平正義價值，而且，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，包括民族在內(nèi)的各主體在基本社會公正理念的主導(dǎo)下，逐步實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益。因此，在國家利益中，總包含著各民族的共同利益，也包含著不同民族共同的經(jīng)濟(jì)利益。我國的法律從憲法到基本法律和法規(guī)都貫徹著民族平等的原則和保障全國各民族共同利益的原則，從而應(yīng)證了民族經(jīng)濟(jì)利益不但包含在國家利益之中，而且有可靠的法制保障。

其二是以民族自治地方為單位的民族經(jīng)濟(jì)利益。

對民族關(guān)系和中央政權(quán)與少數(shù)民族關(guān)系歷史實際的考察，有助于我們認(rèn)識當(dāng)代民族區(qū)域自治制度。從我國歷史看，民族關(guān)系主要圍繞漢族與少數(shù)民族以及主要少數(shù)民族（建立了政權(quán)）之間關(guān)系兩個層面展開。從中央政權(quán)與少數(shù)民族關(guān)系的情況看，無論是以漢族為主建立的中央政權(quán)還是以某一個少數(shù)民族為主建立的中央政權(quán)，對其他少數(shù)民族或少數(shù)民族地區(qū)基本采取了比較松散的聯(lián)系或統(tǒng)治政策，無論是表面的臣服、羈縻，還是懷柔與因俗而治，基本沒有脫離“民族自治”的樊籬。到中國共產(chǎn)黨建立以后，承認(rèn)了民族自決權(quán)，主張建立聯(lián)邦制國家。1922年7月，中共第二次全國代表大會的《宣言》提出：“統(tǒng)一中國本部（東三省在內(nèi)）為真正民主共和國；蒙古、西藏、回疆實行自治，成為民主自治邦；用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆建立中華聯(lián)盟共和國”①。1938年9月，毛澤東在作《論新階級》的報告中提出：“允許蒙、藏、瑤、苗、彝、番等各族與漢族有平等權(quán)利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”②。1941年5月，“《陜甘寧邊區(qū)綱領(lǐng)》規(guī)定：依據(jù)民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治經(jīng)濟(jì)上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū)”③，第一次提出了“民族區(qū)域自治”的設(shè)想。1949年9月29日，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族區(qū)域自治。按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)”④。從此以后，民族區(qū)域自治制度在我國已經(jīng)確立。之后，于1952年8月中央人民政府批準(zhǔn)了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，1984年5月制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，2001年2月，又修改了該法。

民族區(qū)域自治制度是適合我國實際國情的基本政治制度，是對歷史上民族政策的一種延續(xù)。我國的民族自治地方分為自治區(qū)、自治州和自治縣三個層次，與此相對應(yīng)，民族經(jīng)濟(jì)利益分別以自治區(qū)、自治州和自治縣為單位分為三個層次。區(qū)域自治并非某一個少數(shù)民族的自治，而是在一個少數(shù)民族聚居地域以一個少數(shù)民族為主，其他民族共同參加的自治。區(qū)域自治符合歷史上和現(xiàn)實中少數(shù)民族聚居地區(qū)各民族關(guān)系的實際情況。毫無疑問，純粹的某一個少數(shù)民族聚居的地域是不存在的，各民族（包括漢族）共同生活共同發(fā)展才構(gòu)成了民族地區(qū)的生活畫面。因此，國家實行民族區(qū)域自治正是考慮了民族和區(qū)域兩個因素，一方面，該地域某一個少數(shù)民族從絕對數(shù)量或相對數(shù)量上達(dá)到一定規(guī)模，另一方面，其他民族也生活在該地域?？紤]到這個區(qū)域內(nèi)各民族的共同利益，才規(guī)定了民族區(qū)域自治制度，使這些不同的民族統(tǒng)一于區(qū)域之中，又使這個區(qū)域圍繞著某個民族而實現(xiàn)自治。民族區(qū)域自治的一個重要內(nèi)容就是經(jīng)濟(jì)自治，而以經(jīng)濟(jì)利益為客觀體的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是經(jīng)濟(jì)自治在法律上的表現(xiàn)。當(dāng)前，我國的民族經(jīng)濟(jì)法以民族自治地方為最主要的主體，通過憲法、民族區(qū)域自治法和其他基本法律中的民族經(jīng)濟(jì)法規(guī)范、行政法規(guī)和地方法規(guī)等不同效力層次的法來保障民族自治地方的經(jīng)濟(jì)利益，從而實現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步和民族發(fā)展。

其三是以民族為單位的民族經(jīng)濟(jì)利益。

民族是由民族成員構(gòu)成的。然而，構(gòu)成民族的民族成員并非全部聚居于一個固定的地域，他們經(jīng)常由于歷史或現(xiàn)實的種種原因而散居在全國各地。盡管該民族也許有一個相對穩(wěn)定的聚居地域，但散居的事實是不可否認(rèn)的，那么，這種情況下是否存在以民族為單位的民族經(jīng)濟(jì)利益呢？答案是肯定的。以回族為例，盡管其聚居地有寧夏回族自治區(qū)，甘肅臨夏回族自治州、新疆昌吉回族自治州，河北孟村回族自治縣、河北大廠回族自治縣、甘肅張家川回族自治縣、青海門源回族自治縣、青?；』刈遄灾慰h、民和回族土族自治縣、大通回族土族自治縣、新疆焉耆回族自治縣、貴州咸寧彝族回族苗族自治縣和云南尋甸回族彝族自治縣等一個自治區(qū)，兩個自治州和十個自治縣，但是，在全國各地基本都有散居的回族存在。他們以民族為單位的經(jīng)濟(jì)利益不但滲透在這些自治地方的經(jīng)濟(jì)利益當(dāng)中，而且主要表現(xiàn)為基于其共同的宗教信仰而享有的經(jīng)濟(jì)利益，如清真食品的生產(chǎn)、銷售、貿(mào)易和管理。法律應(yīng)當(dāng)而且已經(jīng)肯定了這種經(jīng)濟(jì)利益的合法性并通過相應(yīng)立法予以保護(hù)。在廣大的漢族地區(qū)，盡管少數(shù)民族只占極少數(shù)量，但是，他們的民族經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，他們的宗教信仰應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，他們的歷史文化傳統(tǒng)同樣應(yīng)得到重視，這也是人類文明的起碼要求。

另外，少數(shù)民族傳統(tǒng)聚居地區(qū)基本上地處邊疆，自然地理條件和生態(tài)環(huán)境狀況較差，社會生產(chǎn)水平低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，無論是從民族的角度還是從地域的角度看，他們的經(jīng)濟(jì)利益是一致的，需要獲得同漢族或其他地區(qū)同等的經(jīng)濟(jì)利益。從這個意義上講，民族經(jīng)濟(jì)利益與非民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益是相對而言的，它們的差距反映了民族經(jīng)濟(jì)法在立法、執(zhí)法和司法、守法各個法律實踐環(huán)節(jié)尚存在諸多不足，如何實現(xiàn)民族經(jīng)濟(jì)利益于法有據(jù)和將法律意義上的利益即法益轉(zhuǎn)化為實實在在的經(jīng)濟(jì)利益是一個不可回避的法律命題。