第一篇：淺析我國水資源宏觀管理體制問題

淺析我國水資源宏觀管理體制問題

呂倩夢

環(huán)境學(xué)院

2010200911

摘要：我國是一個(gè)水資源匱乏的國家，不但人均水資源少，且分布非常不均衡。所以，水資源的宏觀管理就非常重要。我國的水資源管理體制與歐洲等國家以流域管理為主不同，也不是單純的分割管理，而是具有中國特色的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。然而，從總的發(fā)展趨勢看，我國水資源管理正在慢慢加強(qiáng)，但是，從實(shí)際實(shí)踐效果看來，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要。本文簡單介紹了我國水資源管理體制的現(xiàn)狀，并淺析了我國水資源管理體制存在的幾個(gè)問題。關(guān)鍵字：水資源

管理

體制

問題

水資源是最基礎(chǔ)性的自然資源之一。而不恰當(dāng)?shù)乃Y源管理可能會(huì)誘發(fā)各種水資源問題。因此，加強(qiáng)水資源的管理是各個(gè)國家一致的目標(biāo)。在我國水資源局勢嚴(yán)峻，水資源管理面臨的任務(wù)與日俱增，亟需完善我國水資源管理體制。我國水資源概況

我國是一個(gè)水資源貧乏的國家，人均水資源量約為世界人均水平的四分之一，且2009 年人均水資源量已逼近聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)確定的1,750 立方米用水緊張線。根據(jù)國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源量低于2,000 立方米且大于1,000立方米為中度缺水，人均水資源量低于1,000 立方米且大于500 立方米為重度缺水，人均水資源量低于500 立方米為極度缺水?？傮w來看，我國屬于中度缺水。我國水資源分布不均，長江流域及其以南地區(qū)國土面積僅占全國的36.5%，其水資源量卻占全國水資源總量的81%，根據(jù)各區(qū)的人均水資源量，我國有16 個(gè)?。▍^(qū)、直轄市）屬于重度缺水，寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇共6 個(gè)?。▍^(qū)）為極度缺水地區(qū)。1水資源的分布不平衡使得西北部許多城市發(fā)展受到制約，如工業(yè)發(fā)達(dá)的華北地區(qū)海河、灤河流域，人均水量僅430立方米，比以干旱著稱的阿拉伯半島還少。

而與我國嚴(yán)重缺水形成對比的是，我國存在嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)，污染情況。國的用水總量和美國相當(dāng)，但GDP僅為美國的1/8全國農(nóng)業(yè)灌溉水的利用系數(shù)平均約為0.45，而先進(jìn)國家為0.7甚至0.8。[5]1997年全國工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量136立方米，是發(fā)達(dá)國家的5一10倍。工業(yè)用水的重復(fù)利用率據(jù)統(tǒng)計(jì)為30%一40%，實(shí)際可能更低，而發(fā)達(dá)國家為75%一85%。2

我國水資源主要污染問題集中于地表水污染嚴(yán)重，湖泊河流等富營養(yǎng)化問題，水土流失，地下水使用過度等等。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有30%以上的工業(yè)廢水和90%以上的生活污水未經(jīng)處理直接排入江河湖 泊，致使全國7大流域近5%0的河段受到不同程度的污染，其中1%0的河段污染極為嚴(yán) 重，已喪失了水體的使用功能，7%5的河段已不適宜作為引用水的水源。3 我國水資源管理體制現(xiàn)狀

2002年我國出臺《水法》規(guī)定了我國水資源的管理體制。新《水法》第十二條規(guī)定:“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。地方水行政主管部門按規(guī)定的 1 22011-2012年中國水資源狀況.中商情報(bào)網(wǎng)

水權(quán)轉(zhuǎn)正現(xiàn)狀，存在的問題及對策.水利部發(fā)展研究中心，2002.7.30 3傅劍清，論西部大開發(fā)中水資源保護(hù)及水權(quán)制度的完善.中國環(huán)境資源法研討會(huì)論文集.2003.16 權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！?4也就是說，我國的水資源管理體制與歐洲等國家以流域管理為主不同，也不是單純的分割管理，而是具有中國特色的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。我國水資源管理體制存在的問題

從總的發(fā)展趨勢看，我國水資源管理正在慢慢加強(qiáng)，流域管理正在逐步加強(qiáng)，《水法》的修改，對我國水資源管理制度的發(fā)展起了巨大的推大作用。但是，從實(shí)際實(shí)踐效果看來，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要?，F(xiàn)存的水環(huán)境管理制度存在著明顯的缺陷，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的問題: 3.1 中央各部門出現(xiàn)職權(quán)交叉

我國特殊的水資源管理體制要求了我國在管理水資源時(shí)，必須結(jié)合中央集權(quán)與地方分權(quán)。在中央，水利部作為國務(wù)院水行政主管部門集中了大部分水資源管理的職權(quán)，而其他相關(guān)部門包括建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、交通部、國家林業(yè)局等在各自的職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助管理。而事實(shí)上，由于多個(gè)部門都有關(guān)于水資源的職權(quán)，導(dǎo)致部分出現(xiàn)了職權(quán)交叉，使得實(shí)踐中有許多問題常常難以有效解決。

這里以國家環(huán)?？偩趾退恐g的職權(quán)交叉問題為例。這可以說是最嚴(yán)重的水資源相關(guān)職權(quán)交叉的兩個(gè)部門。在水資源管理中，水利部負(fù)責(zé)水量，水質(zhì)則由水利部和國家環(huán)?？偩止餐芾?。也就是說作為水資源不可分割的兩個(gè)方面——水量和水質(zhì)，被分別交由了不同的部門進(jìn)行管理。我國規(guī)定水利部門的負(fù)責(zé)管理水，卻又環(huán)保部門的負(fù)責(zé)管理岸上的排污。但在實(shí)際工作中，這兩者其實(shí)無法完全分開，因?yàn)樗虻淖詢裟芰?，承載力等和水量，徑流量是密切相關(guān)的。換句話說，環(huán)保部門在實(shí)施水污染控制工作與水利部門實(shí)施水資源開發(fā)管理工作時(shí)必定會(huì)有所相互影響與交叉。這兩個(gè)部門都同時(shí)具有法規(guī)制定、執(zhí)法和監(jiān)督的職能，而任何一個(gè)部門同時(shí)擁有制定法規(guī)、執(zhí)法和監(jiān)督三項(xiàng)職能都是不科學(xué)、不合理的，這樣無疑容易助長部門利益與部門權(quán)力的擴(kuò)大化。5

3.2 流域機(jī)構(gòu)的權(quán)力職能沒有得到落實(shí)

流域機(jī)構(gòu)是指水利部按照河流或湖泊的流域范圍設(shè)置的水行政管理部門，其代表水利部在所轄流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)，為水利部派出機(jī)構(gòu)，且已經(jīng)成立很久。然而，它畢竟是一個(gè)事業(yè)單位，缺少較為獨(dú)立的自主管理權(quán)，難以直接介入地方水資源開發(fā)利用與保護(hù)的管理。

事實(shí)上，在2002年新水法中，流域機(jī)構(gòu)的法律地位才被正式得到明確。我國區(qū)域水體由當(dāng)?shù)卣芾?，且早已?jīng)有著一套完整體系。而流域機(jī)構(gòu)的職能是對流域內(nèi)不同地區(qū)對水資源的管理政策等進(jìn)行協(xié)調(diào)，缺乏有效機(jī)制的同時(shí)，又由于隸屬于水行政主管部門，無法獨(dú)立自主地行使水資源管理權(quán)，管理權(quán)力小，管理范圍窄，完全無法與水行政主管部門、相關(guān)部門、各地人民政府水主管部門相比。

并且，流域機(jī)構(gòu)雖然名為委員會(huì)，但是各有關(guān)部門和有關(guān)地區(qū)并沒有參與流域的管理，與水相關(guān)的利益相關(guān)者沒有參與相關(guān)決策，公眾的參與權(quán)與知情權(quán)沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，也沒有正式的充分的信息溝通渠道，各流域管理機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

因此，在前文水法中規(guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理無法合理結(jié)合，而我國流域內(nèi)跨省份的水資源問題至今仍然是一個(gè)難題。

3.3 水資源相關(guān)法律存在欠缺，有待完善

新《水法》規(guī)定，流域管理機(jī)構(gòu)“在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督”。在這里就有一個(gè)權(quán)限的問 45 梁建議.改革水資源管理體制推動(dòng)，水務(wù)一體化建設(shè).水政水資源，2003.3

楊志峰，馮彥，張文國著:《流域水資源可持續(xù)利用保障體系—理論與實(shí)踐》，年5月版，第83頁?；瘜W(xué)工業(yè)出版社2003 題，如何劃分各區(qū)域，又如何結(jié)合整體管理，這些都沒有具體到實(shí)處，沒有細(xì)致規(guī)定導(dǎo)致權(quán)限不明確，降低了體制效率的同時(shí)也增加了具體問題的解決難度。此外，我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護(hù)的法律除新《水法》外，還包括《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》，加上《中華人民共和國水污染防治法》，以及后來先后出臺的一些專項(xiàng)法律，地方性法規(guī)等等。而這些法律都不完善，甚至有些法律間還存在矛盾。

我國至今還沒有一部完整系統(tǒng)的流域管理法，未能從體制上保障水資源的優(yōu)化配置和有效保護(hù)水資源。例如1997年頒布的《防洪法》共有巧條涉及到流域管理，其中有12條規(guī)定了流域機(jī)構(gòu)在防洪和河道管理的職責(zé)。但是，由于《防洪法》只是關(guān)于綜合治理江河、湖泊和河道，減輕水患災(zāi)害的專門法律，并不涉及水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理等方面的問題，不可能從整體上確立流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理體系中的地位和作用。6 總結(jié)

我國水資源管理體制的問題根源還是出在法律和機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任職權(quán)上，核心是如何在中央和地方之間、國家相關(guān)部門之間以及流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間適當(dāng)?shù)募瘷?quán)和分權(quán)。我認(rèn)為，完善我國水資源管理體制需要通過借鑒其他國家的成功實(shí)例再結(jié)合我國國情現(xiàn)狀，完善相關(guān)法律條例，并明確各級職權(quán)。

參考文獻(xiàn)

1水權(quán)轉(zhuǎn)正現(xiàn)狀，存在的問題及對策.水利部發(fā)展研究中心，2002.7.30 2傅劍清，論西部大開發(fā)中水資源保護(hù)及水權(quán)制度的完善.中國環(huán)境資源法研討會(huì)論文集.2003.16 3梁建議.改革水資源管理體制推動(dòng)，水務(wù)一體化建設(shè).水政水資源，2003.3 4楊志峰，馮彥，張文國著:《流域水資源可持續(xù)利用保障體系—理論與實(shí)踐》?；瘜W(xué)工業(yè)出版社2003 5趙薇莎，論水資源管理體制的完善，2006.3

趙薇莎，論水資源管理體制的完善，2006.3 轉(zhuǎn)引自 羅豪才‘等.中國行政與刑事法制世紀(jì)展望.昆侖出版社，2001.6

第二篇：談我國水資源問題

談我國水資源問題

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和維持生態(tài)平衡、環(huán)境優(yōu)美的重要基礎(chǔ)。水資源安全是國家安全、經(jīng)濟(jì)安全與生態(tài)安全的基礎(chǔ)，是指一個(gè)國家或地區(qū)無論是當(dāng)代還是后幾代人都可以穩(wěn)定、及時(shí)和經(jīng)濟(jì)地獲取水資源，同時(shí)又是人類發(fā)展賴以依存的水資源基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境處于良好或不遭受毀滅性破壞的狀態(tài)。世界上任何國家的經(jīng)濟(jì)及其發(fā)展都在消耗著大量的水資源，而且每年的消耗量隨著經(jīng)濟(jì)的增長而增長，同時(shí)要求水資源系統(tǒng)提供越來越多的水資源和接受越來越多的廢物與污染，使其水資源生產(chǎn)力的衰退甚至崩潰成為可能。我國也是如此水資源的問題已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的嚴(yán)重制約因素。因此，作為國家生存與發(fā)展的基本保障條件，水資源安全問題成為人們關(guān)注的核心。

在《當(dāng)紅河枯竭的時(shí)候：21世紀(jì)全球水危機(jī)》一書的序言中指出“全世界有半數(shù)以上的國家和地區(qū)缺乏飲用水，有接近80%的人口受到水荒的威脅。聯(lián)合人類環(huán)境和世界水會(huì)議曾發(fā)出警告：人類在能源危機(jī)之后，下一個(gè)危機(jī)就是水。中國是一個(gè)水資源短缺、水旱災(zāi)害頻繁的國家，水資源人均占有量只有世界人均水量的四分之一，在世界排第110位，被聯(lián)合國列為13個(gè)貧水國之一。有專家指出，中國解決了溫飽以后有可能面臨的第二個(gè)貧困就是水貧困。”

那么，中國的水資源現(xiàn)狀到底如何？

答案：“水荒”已經(jīng)成為了制約我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的頭號大敵。

中國水資源的總量28100億立方米不算太少,但人均水資源2300立方米、公頃均水資源28500立方米偏少,僅相當(dāng)世界平均人均占有量的1/4,公頃均占有量的4/5。中國水資源的特點(diǎn)是受季風(fēng)影響,在時(shí)間和地區(qū)上分布很不均衡,洪澇和干旱災(zāi)害出現(xiàn)頻繁,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很不穩(wěn)定。1999年以來,我國水利建設(shè)有了很大發(fā)展,全國興修了大量蓄水、引水、提水和調(diào)水工程,為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市生活等事業(yè)的發(fā)展,提供了水源,有力地促進(jìn)了我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。

根據(jù)調(diào)查,1993年全國各行業(yè)用水總量已達(dá)到5255億立方米,占全國水資源總量的19.1%,其中地表水占83%,地下水占17%。全國平均人均年用水量450立方米。從全國大平均來看似乎尚有潛力,但中國水資源的主要問題是水資源在地區(qū)上分布極不平衡,它與人口、耕地資源和經(jīng)濟(jì)的分布不相匹配。因此,全國有相當(dāng)大的國土面積短缺水資源,而水的供需矛盾在地區(qū)上則有明顯差別),全國大致可以劃分為南方、北方和西北內(nèi)陸三個(gè)明顯不同的類型區(qū)。

南方水資源問題 根據(jù)1993年調(diào)查資料:全國有80.4%的水資源集中分布在長江及其以南地區(qū)。該地區(qū)人口占全國53.5%,耕地占全國的35.2%,ＧＤＰ占全國54.8%;人均水資源平均為3490立方米,公頃均水資源64500立方米,屬于人多、地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),水資源相對比較豐富的地區(qū)。該地區(qū)1993年人均年用水量450立方米,僅占人均水資源量的12.7%,可見當(dāng)?shù)厮Y源的開發(fā)尚有很大潛力。當(dāng)前存在的主要問題是水污染日益嚴(yán)重。由于城市化發(fā)展過快,城市水設(shè)施的建設(shè)跟不上,而污水的排放控制不嚴(yán),污水任意排放使城市周圍的地表和地下水源受到嚴(yán)重污染,水質(zhì)惡化,使符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用。

北方水資源問題

在長江以北廣大地區(qū),人口占全國44.4%,耕地占全國59.2%,ＧＤＰ占全國43.4%,而水資源僅占全國14.7%,屬于人多、地多、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、水資源短缺的地區(qū),其中尤以黃河、淮河、海灤河三流域最為突出。三流域的耕地占全國39.1%,人口占全國34.8%,ＧＤＰ占全32.1%,而水資源只占全國7.7%;人均水資源接近500立方米,公頃均水資源少于6000立方米,是我國水資源最短缺的地區(qū)。1993年,黃淮海三流域人均用水336立方米,低于全國平均水平,但水資源利用率已達(dá)到71%。由于豐水年汛期的洪水難以利用,枯水年來水偏少,因此經(jīng)濟(jì)合 1 理的水資源可利用量約為資源量的50%～60%,可見該地區(qū)水資源的開發(fā)已接近上限,進(jìn)一步開發(fā)潛力不大。部分地區(qū)如海灤河,由于地下水過量開采,地下水位大幅度持續(xù)下降已形成了大面積下降漏斗,河道斷流、湖泊干涸,生態(tài)環(huán)境日趨惡化。90年代黃河進(jìn)入了枯水期,中上游來水偏少,黃河下游斷流的頻次、歷時(shí)和河長不斷增加。1997年黃河出現(xiàn)了近50年來最枯水年份,中上游來水比正常年份偏少約一半左右,黃河下游斷流13次,斷流河段長達(dá)704千米,斷流歷時(shí)在利津長達(dá)226天。黃河是中國第二大河,它的斷流已引起了國內(nèi)外的關(guān)注。

西北水資源問題 西北內(nèi)陸地區(qū),除額爾齊斯河屬于外流河,其他河流都屬于內(nèi)陸河流域。來自流域四周高山地區(qū)由冰雪和雨水補(bǔ)給的徑流量約1164億立方米,地下水的補(bǔ)給量826億ｍ3,扣除相互轉(zhuǎn)化的重復(fù)量,該地區(qū)水資源總量達(dá)到1300億立方米,占全國的4.8%。由于西北內(nèi)陸地區(qū)地廣人稀,耕地面積占全國5.6%,人口占全國2.1%,ＧＤＰ占全國1.8%,因此人均水資源量達(dá)到5191立方米,公頃均水資源量約23850立方米,人均水資源相對比較多,但公頃均水資源是偏少的。1993年,該地區(qū)水資源的引用已達(dá)到582億立方米,約占資源量的45%,由于人均耕地較多,人均用水量高達(dá)2350立方米,居全國首位。西北內(nèi)陸地區(qū)土地資源豐富,進(jìn)一步開發(fā)潛力大,但干旱地區(qū)綠洲生態(tài)農(nóng)業(yè)的耗水量很大。除青海內(nèi)陸河,新疆外流的國際河流額爾齊斯河和伊犁河水資源的開發(fā)利用程度較低外,其他河流開發(fā)利用程度均相當(dāng)高,并且已引發(fā)了下游生態(tài)環(huán)境問題——天然綠洲、終端湖泊消亡和荒漠化的發(fā)展。

面對水資源問題，我們應(yīng)該如何應(yīng)對？我們應(yīng)該解決水資源短缺的問題？

一、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是解決我國水資源短缺問題的根本出路

水資源緊缺現(xiàn)已成為威脅我國未來水環(huán)境安全的一個(gè)無法回避的問題，必須強(qiáng)化對水資源短缺的認(rèn)識和節(jié)水意識。大力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，建立以水權(quán)水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制和節(jié)水運(yùn)行機(jī)制。研究生態(tài)性水利和資源性水利，并使我國水利發(fā)展真正轉(zhuǎn)入現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利的軌道。

節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是對生產(chǎn)關(guān)系的變革，是制度建設(shè)，是一場革命。

節(jié)水型社會(huì)和通常講的節(jié)水，都是為了提高水資源的利用效率和效益，但傳統(tǒng)的節(jié)水更偏重于節(jié)水的工程、設(shè)施和技術(shù)等措施，偏重于發(fā)展節(jié)水生產(chǎn)力，主要通過行政手段來推動(dòng)，而建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，主要是通過制度建設(shè)，注重對生產(chǎn)關(guān)系的變革，注重經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。

節(jié)水型社會(huì)制度建設(shè)要解決的是全社會(huì)的節(jié)水動(dòng)力和節(jié)水機(jī)制問題，使得各行各業(yè)、社會(huì)成員受到普遍約束，需要節(jié)水；能夠獲得經(jīng)濟(jì)收益，愿意節(jié)水，使節(jié)水成為用水戶自覺、自發(fā)的長效行為。

二、水權(quán)轉(zhuǎn)換是水資源優(yōu)化配置的重要手段。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，為解決水資源短缺問題，要研究并運(yùn)用水權(quán)、水市場理論，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，注重經(jīng)濟(jì)手段在水資源配置中的重要作用。

水權(quán)轉(zhuǎn)換可以引導(dǎo)水資源向高效率、高效益方向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)以節(jié)水、高效為目標(biāo)的優(yōu)化配置，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供水保障。

近幾年，黃河來水偏枯，供用水矛盾日趨突出，水資源短缺已成為黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)業(yè)節(jié)水的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源配置，通過工業(yè)支持農(nóng)業(yè)節(jié)水，農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)和城市建設(shè)，充分提高農(nóng)業(yè)用水效率，保障今后工業(yè)乃至社會(huì)發(fā)展用水，是我國北方地區(qū)，尤其是黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路。

水權(quán)轉(zhuǎn)換既可以在企業(yè)和灌區(qū)之間進(jìn)行，也可以延伸到地區(qū)和地區(qū)之間，整個(gè)黃河流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)用水的轉(zhuǎn)換，還可以跨流域進(jìn)行流域之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換。

整個(gè)黃河流域工業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、城市的擴(kuò)大，水的來源一定程度上可以通過這種方式加以解決。以前各地缺水了，怎么辦？想到的往往是三件事：修水庫、打井、調(diào)水?，F(xiàn)在通過水權(quán)轉(zhuǎn)換的方式，也能夠解決缺水問題。當(dāng)然，節(jié)水改造不是無窮的，它有一個(gè)總量的概念。但現(xiàn)在至少開始走出一條新路，通過水權(quán)轉(zhuǎn)換的辦法解決水資源短缺問題。因此，、對黃河流域來講，水權(quán)轉(zhuǎn)換是解決流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水和水資源短缺問題的一把鑰匙。

水權(quán)轉(zhuǎn)換的探索是一件十分有意義的事情，在一些地方出現(xiàn)了很好的勢頭。針對當(dāng)前水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作的發(fā)展形勢和所面臨的一些問題，有幾個(gè)方面的問題需要深入研究，逐步完善。

第一，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控。水市場是一個(gè)準(zhǔn)市場，水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民利益等問題，情況較為復(fù)雜，不能完全由市場調(diào)節(jié)，需要政府和水行政主管部門加強(qiáng)宏觀調(diào)控，逐步利用市場機(jī)制，引導(dǎo)水權(quán)交易和水市場的建立。水權(quán)轉(zhuǎn)換應(yīng)在當(dāng)?shù)厮Y源總體規(guī)劃的框架下，按照水資源合理配置的要求進(jìn)行。

第二，明晰初始水權(quán)。要逐步建立完善兩套指標(biāo)體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。有了兩套指標(biāo)的約束，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)、每一項(xiàng)工作都明確了自己的用水指標(biāo)和節(jié)水指標(biāo)，節(jié)水責(zé)任就可以層層落實(shí)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓也就有了基礎(chǔ)，各方權(quán)益才能從根本上得到保障。

第三，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，盡快出臺水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作指導(dǎo)意見，使水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范進(jìn)行。要加快水資源綜合規(guī)劃和節(jié)水改造規(guī)劃的編制工作，建立并嚴(yán)格執(zhí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性評價(jià)與審批制度等等，以保證水權(quán)轉(zhuǎn)讓有序進(jìn)行。在水權(quán)交易時(shí)，必須分析灌區(qū)的節(jié)水潛力，水資源的供給、需求和缺水狀況，從節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，論證水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性和必要性。灌區(qū)只有節(jié)約出多余的水，才能實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓，不能盲目地從事水權(quán)交易。

第四，合理確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓年限。采用灌區(qū)改造等工程措施節(jié)水時(shí)，存在工程維護(hù)和工程老化等問題。工程老化后節(jié)水功能逐步喪失，渠道需要再次進(jìn)行更新改造。到底水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限應(yīng)該是多少，應(yīng)該綜合考慮工程使用年限等因素來確定。

第五，科學(xué)確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。寧夏、內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格是按照節(jié)約單方水所投入的節(jié)水改造費(fèi)用來確定的。這種定價(jià)顯然不能完全反映水資源的價(jià)值。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格至少應(yīng)該包括工程建設(shè)投入、經(jīng)濟(jì)生態(tài)補(bǔ)償、更新改造和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等。各地應(yīng)盡快研究建立具有可操作性的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格形成機(jī)制。

三、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)需要全社會(huì)的共同努力。

第一，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。要把建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作為各級政府的任期目標(biāo)，建立健全水資源節(jié)約責(zé)任制，做到層層有責(zé)任，逐級抓落實(shí)。要編制好節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃，抓好試點(diǎn)，到2010年，初步建成一批國家級節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)和示范區(qū)。要加大政策支持力度，健全法規(guī)體系，制定完善嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行階梯制水價(jià)制度和超計(jì)劃、超定額用水收費(fèi)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格改革；積極推行有利于水資源節(jié)約和保護(hù)的財(cái)稅政策。要拓寬投融資渠道，加大投入力度。

第二，社會(huì)公眾要發(fā)揮主力軍作用。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)與我們每個(gè)人都息息相關(guān)，需要社會(huì)公眾的廣泛參與。要進(jìn)一步提高公眾對我國水情的認(rèn)識，增強(qiáng)節(jié)水意識。要積極參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的規(guī)劃、政策制定，主動(dòng)配合實(shí)施。要倡導(dǎo)文明的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，形成良好的用水習(xí)慣，建設(shè)與節(jié)水型社會(huì)相符合的節(jié)水文化。

水資源是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。面對我國水資源短缺的問題，我們有責(zé)任，也有義務(wù)為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)而不懈努力！

第三篇：我國水資源問題及對策

一、當(dāng)前我國在水資源利用中的問題

根據(jù)我國水資源現(xiàn)狀的研究以及水資源利用的持續(xù)實(shí)踐總結(jié)，綜合此方面學(xué)者的研究成果，我們認(rèn)為，目前我國在水資源的利用過程中主要存在以下四大問題：水資源短缺、水資源利用率底、過度開發(fā)以及水污染嚴(yán)重等。

（1）水資源緊缺，供需矛盾日益加劇

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和氣候的變化，中國農(nóng)業(yè)，特別是北方地區(qū)農(nóng)業(yè)干旱缺水狀況加重。近年來農(nóng)田干旱，水庫干旱見底現(xiàn)象頻發(fā)。農(nóng)田受旱面積增加，干旱缺水成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的主要制約因素；農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)生飲水困難，飲用水不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。其次是城市缺水。中國城市缺水現(xiàn)象始于70年代，以后逐年擴(kuò)大，特別是改革開放以來，城市缺水愈來愈嚴(yán)重目前我國約有3億農(nóng)村人口喝不上符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的飲用水;在全國六百多個(gè)建制市中，有四百多個(gè)城市供水不足，其中有一百多個(gè)還為嚴(yán)重缺水，由于缺少導(dǎo)致的產(chǎn)值下降約兩千億元。

（2）水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，利用效率低

我國水資源的利用效率不高，用水嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。目前，全國農(nóng)業(yè)灌溉年用水量約3800億m3，占全國總用水量近70%。發(fā)達(dá)國家早在20世紀(jì)40、50年代就開始采用節(jié)水灌溉，現(xiàn)在，很多國家實(shí)現(xiàn)了輸水渠道防滲化、管道化，大田噴灌、滴灌化，灌溉科學(xué)化、自動(dòng)化，灌溉水的利用系數(shù)達(dá)到0.7～0.8，而我國農(nóng)業(yè)灌溉用水利用系數(shù)大多只有0.3～0.4[2]。其次，工業(yè)用水浪費(fèi)也十分嚴(yán)重，目前我國工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量約80m3，是發(fā)達(dá)國家的10～20倍;我國水的重復(fù)利用率為40%左右，而發(fā)達(dá)國家為75%～85%。中國城市生活用水浪費(fèi)也十分嚴(yán)重。在城鎮(zhèn)用水中，廣泛存在著沒有安裝水表的水龍頭、非法安裝供水管、水管漏水、水表失靈等現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國多數(shù)城市自來水管網(wǎng)僅跑、冒、滴、漏損失率為15%～20%。對比美、日等發(fā)達(dá)國家的用水水平，我國的用水效率還很低。[1] [3]

（3）水資源過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化

水資源過渡開發(fā)，生態(tài)惡化問題日益嚴(yán)重。我國大約有60%以上的水資源已經(jīng)被開發(fā)利用，過度開發(fā)利用現(xiàn)象很嚴(yán)重，而且我國絕大數(shù)地區(qū)都存在著地下水開采過量的問題。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，水資源的過度開發(fā)利用，無疑會(huì)加劇水土的流失而使生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。在一些地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了地面沉降、塌陷、海水入侵等嚴(yán)重問題，這進(jìn)一步加劇了環(huán)境惡化，影響水資源質(zhì)量。統(tǒng)計(jì)資料表明,目前我國已形成了多個(gè)超過萬平方公里的地下水位大幅度下降的漏斗區(qū)。山東省因地下水降落,漏斗面積達(dá)1.5萬平方公里,導(dǎo)致海水入侵面積達(dá)400平方公里[3]。

同時(shí)，在西北內(nèi)陸缺水地域過度開發(fā)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致下游地表水減少，只好抽取地下咸水灌溉，使土地鹽堿化，而超采地下水，水位下降過大，使得植被大量死亡。

（4）水污染嚴(yán)重

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及工業(yè)企業(yè)和人口數(shù)量的不斷增多，廢水的排放量在日益增加，工、農(nóng)業(yè)污水排放量逐年加大，其余污水未經(jīng)處理直接排入江河湖海，致使水質(zhì)嚴(yán)重惡化，污水中化學(xué)需氧量、重金屬、砷、氰化物、揮發(fā)酚等都呈上升趨勢[4]。我國水資源的污染源主要是城鎮(zhèn)生活及工業(yè)廢污水排泄,其次是農(nóng)用化肥及農(nóng)藥的殘留物等。黃河干流主要污染物是石油類和重金屬等其它有害物質(zhì)。中國665個(gè)城市中,有70%以上的城市水域污染嚴(yán)重,每年平均有360萬噸的生活廢水和工業(yè)廢水被倒入江河湖海,其中95%為未經(jīng)任何處理的糞便水[5]。

此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢水，2/3以上都是未經(jīng)過處理就直接排放到附近的水域，導(dǎo)致水資源大面積受污。我國工業(yè)污水排放量大、處理量少、達(dá)標(biāo)率低等特點(diǎn)，使地表水污染嚴(yán)重。我國的工業(yè)生產(chǎn)主要集中在東北、華北、長江中下游、珠江三角洲等地區(qū)[3]，這些地區(qū)河湖多，人口密度大，由于工業(yè)廢水不經(jīng)過處理就直接排放，造成城市下游江段河流水質(zhì)嚴(yán)重污染，對居民的身體健康造成危害。總而言之，目前我國地下水與地表水污染嚴(yán)重，形勢嚴(yán)峻。

二、水資源可持續(xù)開發(fā)利用

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的發(fā)展，我國水資源利用數(shù)量逐漸增大，同時(shí)資源的緊缺和污染等問題日趨嚴(yán)重，我國正面臨著21世紀(jì)的水資源危機(jī)。目前，水資源的開發(fā)利用問題以及嚴(yán)重影響到了人民的用水安全以及改革經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，面對水資源開發(fā)利用中出現(xiàn)的眾多問題，如何切實(shí)合理地通過現(xiàn)用手段進(jìn)行管理和利用，是目前我國在水資源領(lǐng)域最為重要的問題。人無遠(yuǎn)慮，必有近憂。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)保證是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用。理念貫穿于水資源管理的始終，在水資源管理方面，必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向節(jié)約型經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境水資源的發(fā)展并不是對立的，建立節(jié)約型社會(huì)的要求使得我們必須要堅(jiān)持以人為本的理念，節(jié)約水資源的同時(shí)，還要充分考慮到水資源的循環(huán)利用問題。

綜合上述，筆者通過文獻(xiàn)調(diào)研總結(jié)等方式，綜合前人的經(jīng)驗(yàn)及成果，提出實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)開發(fā)利用的對策，應(yīng)當(dāng)從觀念層面、制度層面以及行動(dòng)層面上進(jìn)行合理的規(guī)劃。在觀念上，應(yīng)通過社會(huì)動(dòng)員，樹立對水資源緊缺意識，宣傳節(jié)約及合理開發(fā)利用的行動(dòng)原則；在制度上應(yīng)當(dāng)建立和健全水資源的管理體系，對水資源的利用進(jìn)行合理的規(guī)劃，通過政策實(shí)現(xiàn)水資源的節(jié)約利用；在行動(dòng)上，應(yīng)當(dāng)積極開發(fā)可引進(jìn)先進(jìn)水資源利用及配置的科學(xué)方法和技術(shù)，同時(shí)積極開展水資源污染治理。具體而言，可將對策分為以下幾個(gè)方面：（1）改變傳統(tǒng)的用水觀念，樹立科學(xué)用水觀

長期以來，人們認(rèn)為水是取之不盡、用之不竭的資源，而對其過度、無序的開發(fā)利用，因而造成了大量嚴(yán)重缺水、水資源浪費(fèi)、水資源污染等問題[6]。事實(shí)而言，水資源并不是取之不盡、用之不竭的，極需要給予高度的重視和多方面的保護(hù)。因此，要加強(qiáng)人們科學(xué)用水，保護(hù)水資源的思想意識，避免用水浪費(fèi)，形成良好的節(jié)水習(xí)慣，形成全民節(jié)水的風(fēng)尚。只有樹立合理利用，有序開發(fā)的科學(xué)水資源理念，才能正確的利用水資源。

（2）動(dòng)員全社會(huì)，加強(qiáng)水資源保護(hù)宣傳

全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)動(dòng)員起來，改變傳統(tǒng)的用水觀念，要在全社會(huì)呼吁節(jié)約用水，一水多用，充分利用循環(huán)水。人們一定要建立起水資源危機(jī)意識，把節(jié)約水資源作為我們自覺的行為準(zhǔn)則，要樹立惜水意識?？傊龅剿Y源開發(fā)、利用和保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府、社會(huì)和公民個(gè)人必須全體動(dòng)員。

動(dòng)員社會(huì)全體成員的手段是加強(qiáng)水資源保護(hù)的宣傳，只有加大水資源節(jié)約與保護(hù)的宣傳力度，在全民中樹立保護(hù)水資源的強(qiáng)烈意識，才有助于做好水資源管理工作。水資源保護(hù)宣傳應(yīng)當(dāng)從觀念上以及制度上開展來。在宣傳過程中借助廣播，電視，網(wǎng)絡(luò)等媒介宣傳保護(hù)水資源的重要性。在群體人民群眾中普及《水法》知識，使人人都能懂法，人人都能自覺守法，在實(shí)際生產(chǎn)生活中，養(yǎng)成節(jié)約用水的良好習(xí)慣。通過大力宣傳，在人們的心中達(dá)成共識，全民行動(dòng)，保護(hù)水資源，提高資源的持續(xù)利用[6]。

（3）建立和健全水資源管理制度體系

如今我國的水資源管理機(jī)制并不完善，故而國家應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)定并發(fā)布科學(xué)有效的水資源管理的相關(guān)法律法規(guī)以及制定管理制度，同時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定管理人員遵照既定規(guī)章制度管理水資源，保證現(xiàn)有水資源能夠合理地開發(fā)并利用。保證現(xiàn)有水資源能夠合理地開發(fā)并利用。從而達(dá)到科學(xué)地開發(fā)并利用水資源，緩解并進(jìn)一步解決水資源不足和污染浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重問題的目的，進(jìn)一步對水資源合理分配。

加強(qiáng)水資源的法制建設(shè)需要做好兩方面的工作:首先是要建立健全保護(hù)水資源的法律法規(guī)。目前我國已有的《水污染防治法》、《城市節(jié)約用水管理的規(guī)定》、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》和《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》等法律、法規(guī)雖已體系化,但卻未達(dá)到協(xié)調(diào)化和完善化,而且規(guī)定過于原則,可操作性不夠,缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)[7]。

此外，健全建立水資源管理制度體系，要求在建設(shè)法制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對執(zhí)法管理的建設(shè)和監(jiān)督。長期以來，在水資源的利用過程中存在著重建輕管的現(xiàn)象，對水資源管理缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范。因此，需要加強(qiáng)水資源的立法、規(guī)劃等制度建設(shè)工作。同時(shí)，必須要實(shí)行科學(xué)的和嚴(yán)格的管理，建立一套完備的辦事規(guī)則和操作規(guī)程，并實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法管理一是要做到執(zhí)法要嚴(yán)、違法必究,對違法的責(zé)任人除警告、經(jīng)濟(jì)制裁外,還應(yīng)追究其刑事責(zé)任;二是要對有影響的違法案件公開處理、嚴(yán)厲打擊;三是要開展多種形式的執(zhí)法監(jiān)督[5]。只有以水資源權(quán)屬與開發(fā)利用權(quán)屬相分開的原則，依法對水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，努力開源節(jié)流，合理配置水資源，才能從根本上使水資源得到有效的利用。

（5）加強(qiáng)水資源管理的科技投入

水資源科技投入的增加，實(shí)際上是要求運(yùn)用更加科學(xué)的技術(shù)和手段優(yōu)化水資源開發(fā)和利用，提高水資源的利用效率，并通過合理的循環(huán)利用，最終實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。加強(qiáng)水資源的科技投入主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，要開展以提高水資源使用效率的技術(shù)革命。如工業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)和工藝，提高循環(huán)用水的次數(shù)；農(nóng)業(yè)大力推行節(jié)水灌溉技術(shù)，提高水利產(chǎn)業(yè)中科技含量；日常生活用水采用先進(jìn)節(jié)水措施等[7]。另一方面，要加強(qiáng)對水資源監(jiān)測、預(yù)報(bào)、治理的科技投入。水資源的水量和水質(zhì)的監(jiān)測要實(shí)現(xiàn)技術(shù)性革命，提高對水資源的科學(xué)監(jiān)測與預(yù)報(bào)。同時(shí)，對于污水的治理也要提高技術(shù)含量，從而大大降低水污染的代價(jià)，進(jìn)而促進(jìn)污水再利用，不斷提高水資源質(zhì)量[5]。

（6）加強(qiáng)水污染的防治

隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加劇，經(jīng)濟(jì)不斷上漲，水資源污染已經(jīng)非常嚴(yán)重，現(xiàn)如今，控制污染、保護(hù)環(huán)境已經(jīng)成為了水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。徹底消除污染是不可能做到的,因此,要確定一個(gè)最優(yōu)污染水平。在確定了這個(gè)最優(yōu)污染水平之后,減少對水資源的污染應(yīng)從以下幾個(gè)方面出發(fā)[4]:①實(shí)行污染控制規(guī)劃制度。②運(yùn)用排污產(chǎn)品費(fèi)和差別稅等經(jīng)濟(jì)杠桿控制污水排放。③建立健全排污許可證制度。④完善對工業(yè)企業(yè)污染的管理制度,加強(qiáng)對工業(yè)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的污染管理。⑤從整個(gè)區(qū)域或流域出發(fā),把水量、水質(zhì)和水污染防治結(jié)合起來,統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一規(guī)劃。

第四篇：水資源管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題

淺談水資源管理體制的現(xiàn)狀及問題

【摘要】自從我國實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度后，水資源的管理體制上的問題還是比較突出的，水資源的管理體制直接影響水資源的合理利用和分配。如何提高和完善水資源的管理體制和解決水資源在時(shí)空上的分配問題仍是現(xiàn)今重要的研究課題?！娟P(guān)鍵字】水資源；管理體制；現(xiàn)狀；問題

一． 我國水資源管理概況

1.管理歷程

隨著對水資源各方面屬性的全面了解和重視，我國對水資源的管理方式已逐漸從工程水利、資源水利、生態(tài)水利、民生水利發(fā)展到如今的多方面統(tǒng)籌管理。工程水利注重對蓄水、引水、提水、排水、航運(yùn)等水利工程規(guī)劃、施工和運(yùn)營過程的綜合管理；資源水利從保護(hù)水資源角度出發(fā)，側(cè)重于對水的資源屬性開發(fā)利用的管理；而生態(tài)水利則以尊重和維護(hù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，遵循生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，其發(fā)展模式與途徑與傳統(tǒng)水利有本質(zhì)區(qū)別；民生水利將以人為本作為根本理念，把人民群眾最關(guān)心、關(guān)系最密切、最現(xiàn)實(shí)的水利問題放在首位，努力形成保障民生、服務(wù)民生、改善民生的水利發(fā)展格局。所以，在水資源管理過程中，要充分發(fā)揮工程水利的基礎(chǔ)性、資源水利的實(shí)效性、生態(tài)水利的可持續(xù)性和民生水利的公共性，進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

2.實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度

鑒于我國水資源管理現(xiàn)實(shí)中存在的問題，水利部提出實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理。其基本原則是要把維護(hù)人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧作為水資源管理的核心理念，以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)作為水資源管理的工作重心，要把統(tǒng)籌兼顧作為水資源管理的根本方法，把因地制宜、分類指導(dǎo)作為深化水資源管理的重要措施，堅(jiān)持改革創(chuàng)新作為推進(jìn)水資源管理的不竭動(dòng)力。

二． 我國水資源管理現(xiàn)狀

1.水資源管理體制的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制表現(xiàn)為中央統(tǒng)一管理和地方分級管理、部門分工管理相結(jié)合的特點(diǎn)。水資源管理也是實(shí)行雙軌制管理，即中央政府與地方政府共管。①管理體系。我國現(xiàn)行的水資源管理體系是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合，逐步建立了五級（即中央—流域—省級—地市級—縣級）水資源管理體制，但橫向矛盾仍然存在，協(xié)調(diào)機(jī)制有待于加強(qiáng)。②政策法規(guī)。國家和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定和出臺的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件達(dá)700余件，但部分政策法規(guī)未能充分考慮流域整體特征，在關(guān)注水量水質(zhì)的基礎(chǔ)上需進(jìn)一步考慮水安全標(biāo)準(zhǔn)。③規(guī)劃與計(jì)劃。盡管針對不同流域特征，各項(xiàng)流域規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理，但是缺乏強(qiáng)制性和具有法律地位的綜合規(guī)劃，而現(xiàn)行的部分水資源規(guī)劃導(dǎo)致資源浪費(fèi)，缺乏可持續(xù)性。④管理制度。逐步建立和完善取水許可與水資源有償使用制度、水資源論證制度、水資源總量控制制度和水功能區(qū)管理制度等。⑤關(guān)鍵技術(shù)。我國水資源利用效率低，尤其是農(nóng)業(yè)及工業(yè)的用水和耗水量較大；且水資源的時(shí)空分布不均，區(qū)域水資源的調(diào)配技術(shù)和高效用水技術(shù)亟需不斷研發(fā)和完善。2.流域管理與水行政管理在管理上差異

流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式優(yōu)勢在于能發(fā)揮各個(gè)行業(yè)主管部門的積極性，又有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體協(xié)調(diào)。（1）事權(quán)劃分不清

在縱向上，環(huán)境保護(hù)部對地方各級環(huán)保機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而地方各級環(huán)保機(jī)關(guān)隸屬于本級政府，財(cái)權(quán)與人事任免權(quán)均受制于地方政府。地方環(huán)保機(jī)關(guān)的工作往往代表本地區(qū)利益，難以貫徹中央命令。在橫向上，政府的水資源保護(hù)職能分散在環(huán)保、水利、國土、農(nóng)業(yè)等部門。由于統(tǒng)管部門與分管部門分工不明確，即環(huán)保部門與政府其他相關(guān)部門之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，在行政執(zhí)法上都是代表國家行政機(jī)關(guān)

依法行使行政執(zhí)法權(quán)，其法律地位是平等的，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。水資源管理權(quán)力分布在眾多產(chǎn)業(yè)部門和和行政區(qū)劃，但許多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護(hù)環(huán)境資源，而是通過開發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，因此必然與環(huán)保部門發(fā)生沖突。在水資源管理中，水質(zhì)由環(huán)保機(jī)關(guān)管理，水量由水利部門分管，農(nóng)業(yè)灌溉由農(nóng)業(yè)部門分管。水資源管理立法上如此政出多門、職責(zé)不清的后果往往是災(zāi)難性的，分管部門從部門利益出發(fā)，對本部門有利可圖的，往往互相爭奪審批、發(fā)證、收費(fèi)、處罰、解釋等權(quán)限。由于環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)限與其他行業(yè)主管部門平行，以致于在環(huán)境管理過程中遇到阻力時(shí)需要位階更高、權(quán)力更大的機(jī)構(gòu)出面協(xié)調(diào)。（2）流域管理與行政區(qū)域管理間的沖突

流域管理和行政區(qū)域管理是兩種不同性質(zhì)的管理模式，兩者邊界往往不重合。流域管理的邊界往往與行政區(qū)劃不重合。一個(gè)流域區(qū)可能跨越幾個(gè)行政區(qū),而一個(gè)行政區(qū)也可能包含幾個(gè)不完整的流域區(qū),以致在區(qū)域開發(fā)管理中出現(xiàn)許多矛盾和問題，如地方利益與流域全局利益沖突，上游與中下游間的沖突。環(huán)境保護(hù)部下屬的六大環(huán)境保護(hù)督查中心，負(fù)責(zé)承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作。但這六大環(huán)境保護(hù)督查中心性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，在環(huán)境保護(hù)部的授權(quán)范圍內(nèi)處理環(huán)境爭議。六大環(huán)境保護(hù)督查中心系環(huán)境保護(hù)部派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)，權(quán)力有限，在處理跨省界污染中力不從心。六大環(huán)境保護(hù)督查中心并未完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三． 我國水資源管理體制的完善

1依法治水，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理。

水行政主管部門必須加強(qiáng)對地表水、地下水、進(jìn)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。必須由水行政主管部門統(tǒng)一組織，擬定水長期供求計(jì)劃、水量分配方案，并監(jiān)督實(shí)施；組織擬定江河、湖泊的水功能區(qū)劃，核定水域的納污能力，嚴(yán)格控制排污口的設(shè)置。強(qiáng)化城市規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目的水資源和防洪論證工作，強(qiáng)化取水許可管理和水資源費(fèi)征收工作。2推行需水管理。

傳統(tǒng)的水資源管理模式“以需定供”，一個(gè)區(qū)域需要多少水，供水部門就設(shè)法通過開源提供多少水，地下水不夠就開采地表水，當(dāng)?shù)乇硭粔蚓涂鐓^(qū)域調(diào)水。這種模式下，用戶需水量增加首先是向供水部門要水，供水部門也愿意修建大型取水工程增加供水量來提高自己的效益。但在大量用水的同時(shí)也就產(chǎn)生大量的污水，一個(gè)區(qū)域的水環(huán)境容量存在一個(gè)最大值，大量的污水進(jìn)入到區(qū)域水體后必然導(dǎo)致水環(huán)境的惡化。保護(hù)和恢復(fù)良好的水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)水資源的健康循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)以供定需的管理模式。根據(jù)一個(gè)區(qū)域的最大水環(huán)境容量，和近期內(nèi)污水的處理能力，確定最大排放污水量，最大供水量不超過區(qū)域社會(huì)循環(huán)水量最大值，即最大污水排放量，用戶對水量需求增加時(shí)，通過用戶端來解決，包括工藝改進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，生活方式的改變等等，實(shí)現(xiàn)用戶內(nèi)部和用戶之間的水資源循環(huán)使用。日本和歐洲國家的城市供水總量沒有增加，經(jīng)濟(jì)卻在持續(xù)發(fā)展。在推行需水管理模式時(shí)，根據(jù)工廠、企業(yè)、賓館、飯店等不同行業(yè)的特點(diǎn)，制定限量供水的額定指標(biāo)，居民按照家庭人口的多少定出生活用水額定指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上對自來水用戶采取超量加價(jià)收費(fèi)的措施，用經(jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)人們對淡水資源匱乏的認(rèn)識和節(jié)約用水的行動(dòng)，從而逐步使人們認(rèn)識水資源的本來價(jià)值。3推進(jìn)循環(huán)用水。

循環(huán)用水是根據(jù)不同的用水對象對水質(zhì)不同要求，根據(jù)優(yōu)質(zhì)優(yōu)用的原則，然后對其排水不經(jīng)處理或適當(dāng)處理。再用于水質(zhì)要求低的用戶，通過增加水的使用次數(shù)減少新鮮水的使用量。發(fā)展循環(huán)用水符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R”原則，減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)流人和流出的物質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)水資源在空間上、時(shí)間上和數(shù)量上的最佳運(yùn)用，從而推動(dòng)生產(chǎn)方式從粗放式向集約型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。從現(xiàn)階段來看，我國自來水價(jià)偏低，從市內(nèi)河道里取水進(jìn)入自來水廠進(jìn)行凈化的自來水與從外省市經(jīng)長途調(diào)來的水從價(jià)格上區(qū)別不大，人們對節(jié)約用水的意識淡薄。特別是我國北方城市的淡水資源更為匱乏，南水北調(diào)的規(guī)劃是多年來的愿望，實(shí)施起來也需付了極大的代價(jià)，但國家為了保障人們生活穩(wěn)定，政府有關(guān)部門每年向自來水費(fèi)中投人大量的補(bǔ)貼，淡水資源的真正價(jià)值未能在水價(jià)中準(zhǔn)確體現(xiàn)出來。物以稀為貴，只有徹底將自來水價(jià)格推向市場，才能體現(xiàn)出淡水資源的真正價(jià)值來，才能刺激消費(fèi)者水的憂患意識和節(jié)

約用水的實(shí)際行動(dòng)。

4扶植污水處理行業(yè)的發(fā)展。

促進(jìn)水循環(huán)，必須注重污水處理行業(yè)的發(fā)展，包括資金和技術(shù)的支持。污水處理行業(yè)是消除污染，為民造福的行業(yè)，也是耗資較大行業(yè)，每天處理污水的污水處理廠每年需要運(yùn)行經(jīng)幾千萬元。由一個(gè)部門出資是不可能的，只能在政府的統(tǒng)一組織下由多方進(jìn)行籌措，從城市建設(shè)資金，污水處理費(fèi)，超標(biāo)罰款，財(cái)政收入等方面共同努力集資，這種方法在中小城市更為適宜。5加強(qiáng)水資源規(guī)劃計(jì)劃管理。

對水資源使用要做出科學(xué)合理全面的規(guī)劃計(jì)劃，統(tǒng)一考慮地表水、地下水、城市用水、農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水，合理調(diào)劑豐水期與枯水期用水，制定科學(xué)的水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃。對地下水的開采要嚴(yán)格限制，從嚴(yán)審批。嚴(yán)格執(zhí)行“先地表后地下、效率優(yōu)先”的原則，發(fā)展什么、限制什么，要講求水資源的投入產(chǎn)出比，實(shí)施效率最大化選擇。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)用水要有區(qū)別，用地表水、地下水要有區(qū)別，用優(yōu)質(zhì)水、劣質(zhì)水要有區(qū)別，而生活用水在節(jié)約和提高用水效率的前提下，必須優(yōu)先給予保證，環(huán)境生態(tài)用水也要給予一定的保障。這樣，才能使有限的水資源永續(xù)使用。6拓寬水循環(huán)的使用途徑。

從目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件考慮，所有的污水不可能都循環(huán)使用，水的社會(huì)循環(huán)不能實(shí)現(xiàn)密閉循環(huán)。怎樣實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有條件下水的社會(huì)循環(huán)最大化，是我們面臨的緊要問題。把再生水利用的渠道拓寬。要因地制宜根據(jù)需要確定利用途徑，如農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、市政及園林用水、城市二級河道景觀用水、生活雜用水、地下水回灌用水等多種利用途徑選擇。

7依靠科技進(jìn)步，發(fā)展環(huán)保事業(yè)，提高污染防治水平，逐步實(shí)現(xiàn)廢水資源化。

水資源保護(hù)是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門的工作，需要水資源管理部門、環(huán)保部門等密切配合，齊心協(xié)力，投入人力、物力、財(cái)力開展科學(xué)研究工作，推廣運(yùn)用新理論、新技術(shù)控制污染，實(shí)現(xiàn)污水資源化，達(dá)到城鄉(xiāng)計(jì)劃用水、科學(xué)用水和節(jié)約用水，為水資源統(tǒng)一管理提供科學(xué)依據(jù)，使水資源在國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

四． 全面推進(jìn)水務(wù)管理

現(xiàn)階段，我國水務(wù)管理面臨的主要任務(wù)包括：①健全水權(quán)制度：完善水資源有償使用制度、取水許可制度、水資源論證制度和監(jiān)管體系；②調(diào)節(jié)水價(jià)機(jī)制：建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，使水價(jià)能夠反映水資源的稀缺程度，又要有利于水資源保護(hù)；③加強(qiáng)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理：正確處理資源管理、服務(wù)管理和環(huán)境管理之間的關(guān)系，改造城鄉(xiāng)供水設(shè)施和管網(wǎng)，建設(shè)應(yīng)急備用水源，加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；④健全水務(wù)投融資體制，推進(jìn)水務(wù)市場化：在國家政策指導(dǎo)下，逐步建立政府主導(dǎo)、社會(huì)籌資、市場運(yùn)作企業(yè)開發(fā)的良性運(yùn)作機(jī)制；⑤建設(shè)水資源管理信息系統(tǒng)：遵循國家信息化建設(shè)的總體規(guī)劃，以建設(shè)和完善水利信息采集、傳輸網(wǎng)絡(luò)及綜合數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，利用信息技術(shù)手段，以水利信息資源開發(fā)為核心，支撐可持續(xù)發(fā)展水利，構(gòu)建與水利改革與發(fā)展相適應(yīng)的水利信息化綜合體系。

五． 結(jié)論及展望

因根據(jù)城鄉(xiāng)的發(fā)展的差異，因地制宜的制定出符合本地區(qū)的水資源用量分配和實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，持續(xù)有序的推進(jìn)水務(wù)制度，優(yōu)化水資源的分配，構(gòu)建適合城鄉(xiāng)發(fā)展的水務(wù)管理制度，確保水資源的“三條紅線”，積極建設(shè)水資源管理的人才隊(duì)伍。積極探索水務(wù)管理的核心內(nèi)容，真正做到水資源的合理利用，以此促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。參考文獻(xiàn)：

［1］胡繼連、徐光增．我國水資源管理體制研究［J］．節(jié)水灌溉，2002（2）． ［2］孫大鵬．淺議小型水利工程質(zhì)量管理［J］．河北水利，2009（11）． ［3］陳雷．在淮委干部大會(huì)上的講話［J］．中國水利報(bào)，2010（4）．

［4］邢臺市水務(wù)局．實(shí)行水務(wù)一體化管理推進(jìn)水利事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展［J］．河北水利，2009（3）．

第五篇：我國城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

我國城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

摘要：隨著社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)深層次變革，許多深層次社會(huì)矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，可能引發(fā)各種危機(jī)的不確定因素也隨之增加，危機(jī)的危害程度大大提高。如何有效、及時(shí)、和平地處理突發(fā)性危機(jī)事件，已經(jīng)成為今后一個(gè)時(shí)期必須給予高度重視的問題。為了提高應(yīng)對公共危機(jī)的能力，我國城市政府應(yīng)當(dāng)盡快建立一體化的綜合應(yīng)急管理體制，汲取國內(nèi)外應(yīng)急管理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提高管理的科學(xué)性，強(qiáng)化全社會(huì)協(xié)作能力，使城市更好地防御危機(jī)。關(guān)鍵詞：城市應(yīng)急管理；問題；對策

城市應(yīng)急管理體系對影響城市各項(xiàng)功能正常發(fā)揮、危害城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預(yù)警、制約以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全以最大限度地減輕人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，城市應(yīng)急管理體系成為現(xiàn)代城市管理不可或缺的重要組成部分。中國學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急管理的對象一般被統(tǒng)稱為突發(fā)性公共事件，指的是公民的生命、身體或者財(cái)產(chǎn)遭受到重大的威脅和破壞，或者出現(xiàn)非常可怕的緊急事態(tài)。其范圍涵蓋大規(guī)模的自然危機(jī)、重大事故、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等。由于它們具有公共性的特征，因而也被稱為公共危機(jī)。當(dāng)前，中國的城市應(yīng)急管理體系還處于由單一災(zāi)種、單一防范的防災(zāi)模式向綜合管理的防災(zāi)模式轉(zhuǎn)變的時(shí)期，尚未建立較為完善的、綜合的城市應(yīng)急管理體系。1998年長江流域的特大洪水災(zāi)害、2003年“非典”事件、2008年年初南方諸省凍雨雪災(zāi)的出現(xiàn)及2008年5月12日以四川汶川為震中的7.8級大地震更是暴露了中國現(xiàn)行城市應(yīng)急管理體系的弊端。

一、中國城市建立新型危機(jī)應(yīng)急管理體系的必要性

1.建立有效的城市應(yīng)急管理體系是城市發(fā)展和現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

近年來，中國城市的公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生。在20世紀(jì)90年代，中國的各類危機(jī)損失幾乎占到全球損失的25%，其中有近4/5的危機(jī)損失發(fā)生在城市及社區(qū)中。種種跡象表明，中國城市將進(jìn)入一個(gè)“突發(fā)事件高發(fā)期”。建立和完善現(xiàn)代化的城市應(yīng)急管理體系，已經(jīng)成為一項(xiàng)不容忽視的任務(wù)。

2.中國城市存在大量的突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn) 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

中國的城市當(dāng)前具有數(shù)量巨大的地下管線和高樓，一旦發(fā)生危機(jī)，將會(huì)出現(xiàn)巨大的損失。此外，各個(gè)城市環(huán)境污染、交通事故、公共設(shè)施事故及火災(zāi)等環(huán)境災(zāi)害和人為事故也越來越頻繁，造成的損失越來越嚴(yán)重。所以非常有必要建立綜合的能應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，以便有效預(yù)防和抵御突發(fā)事件。

3.突發(fā)事件的特性決定了必須建立有效的防范機(jī)制

突發(fā)事件的不可預(yù)測性和結(jié)果的不確定性提高了對城市應(yīng)急管理的要求。突發(fā)事件是城市安全受威脅的主要因素，它們既可能獨(dú)立生成威脅城市安全的危機(jī)事件，也可以通過共同、交互作用，對城市安全造成更大的威脅。危機(jī)事件往往不是獨(dú)立的，初級事故和事件可以誘發(fā)次級危機(jī)。像上海、北京等現(xiàn)代超大城市，構(gòu)成其生命線系統(tǒng)的路網(wǎng)、水網(wǎng)、管線網(wǎng)錯(cuò)綜交織，一旦發(fā)生事故，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的應(yīng)急管理體系有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與確定公共危機(jī)事件，實(shí)施全局預(yù)警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整體損失壓制到最低點(diǎn)。

二、中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系存在的問題

1.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在危機(jī)處理而不是危機(jī)管理概念之上的

危機(jī)處理主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生之后的應(yīng)對，是一種傳統(tǒng)的抗災(zāi)救災(zāi)觀念。其過程更多地放在從危機(jī)發(fā)生到結(jié)果的處理上，其體制特征是消極被動(dòng)的反應(yīng)。一場典型的突發(fā)性公共事件發(fā)生后的程序是：媒體曝光——領(lǐng)導(dǎo)人視察與批示、慰問受災(zāi)者、許諾不惜一切代價(jià)就任——對傷亡者進(jìn)行撫恤、處理責(zé)任人——要求吸取教訓(xùn)、防止類似事件再次發(fā)生。這種思維方式側(cè)重于結(jié)果的處理，政府部門好像是消防隊(duì)，那里著火那里救援。實(shí)踐表明，此種思維方式指導(dǎo)下的體系在避免重蹈覆轍的努力方面常常是事倍功半的甚至是無效益的。煤礦事故接二連三地發(fā)生就是最好的注腳。危機(jī)管理則與之相反，它是一種積極主動(dòng)地、有目的地采取的對危機(jī)施加事前、事中和事后的具有計(jì)劃性和持續(xù)性的動(dòng)態(tài)管理過程。它試圖在一個(gè)更加寬廣的時(shí)空范圍內(nèi)將危機(jī)所導(dǎo)致的破壞降低到最低限度乃至消滅危機(jī)于萌芽之中。側(cè)重于預(yù)防是此種體制的重要特征，追根溯源、標(biāo)本兼治、以本為主是其追求的明確目標(biāo)。

2.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在分散而不是綜合的管理基礎(chǔ)之上的 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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在中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，危機(jī)的管理是分在災(zāi)種、按部門進(jìn)行的，這種體系設(shè)計(jì)有其一定的合理性，因?yàn)楦鞣N危機(jī)有著很強(qiáng)的專業(yè)性，因此設(shè)立相應(yīng)的職能部門也是國外各國普遍的做法。然而，接下來的問題在于怎樣協(xié)調(diào)各部門之間的減災(zāi)抗災(zāi)工作，特別是當(dāng)一種危機(jī)引發(fā)其他危機(jī)發(fā)生時(shí)，此種條條式的管理體系及暴露出其不足。譬如地震危機(jī)就是一種典型的綜合性危機(jī)，同時(shí)還牽連到消防、環(huán)境、公安及衛(wèi)生等部門。所以，地震危機(jī)的防治無論是事前，還是事中、事后，都需要統(tǒng)籌兼顧，予以全盤考量。發(fā)達(dá)資本主義國家危機(jī)管理的一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)就是專業(yè)分工與綜合協(xié)調(diào)同時(shí)兼顧?；谖C(jī)管理屬于一種非常態(tài)的管理，各國的危機(jī)管理體系趨向于集中統(tǒng)一。設(shè)立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)性綜合防災(zāi)減災(zāi)部門成為各國普遍的做法。中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系不可避免地存在三個(gè)問題：其一，難以對危機(jī)作系統(tǒng)的研究和計(jì)劃。中國城市的危機(jī)統(tǒng)計(jì)信息非常分散，在統(tǒng)計(jì)年鑒中只有交通事故和火災(zāi)統(tǒng)計(jì)信息，其他危機(jī)信息則沒有。其二，防災(zāi)減災(zāi)資源分散，難以做到有效的整合。其三，協(xié)調(diào)成本大，有可能導(dǎo)致反應(yīng)滯后。

整體來看，中國城市在公共危機(jī)的應(yīng)對方面一直缺乏整體的考量，缺乏從公共政策和法律的層面對危機(jī)作綜合的考慮，較多地是從部門與技術(shù)角度出發(fā)來應(yīng)對各種危機(jī)。這種危機(jī)意識的一個(gè)明顯的結(jié)果就是，多是行政官員、工程學(xué)專家、技術(shù)專家、自然科學(xué)家參與各種危機(jī)的應(yīng)對，而行政學(xué)家、法學(xué)家與社會(huì)學(xué)家很少能夠參與危機(jī)的應(yīng)對，達(dá)不到集思廣益、兼聽則明的效果，反而容易陷入偏聽則暗的窠臼。中國城市應(yīng)急管理體制的完善亟需理念的更新與思維方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我們必須肯定危機(jī)管理中的非技術(shù)因素、非工程因素與技術(shù)因素、工程因素具有一樣的重要性，在特殊的情況下甚至更重要。正像有的學(xué)者指出的那樣：社會(huì)對危機(jī)的承受力是通過基本政策的決策而獲得的，而不是一個(gè)技術(shù)性操作問題，具體操作不具備這種功效??所有的防洪減災(zāi)研究應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)學(xué)和行政學(xué)項(xiàng)目優(yōu)先的原則，重點(diǎn)研究和評估以往的政策和措施，以完善和指導(dǎo)今后的政策行為。只有具備了這種正確的認(rèn)知，才能夠克服城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的缺陷，進(jìn)而確立起新型的現(xiàn)代的城市應(yīng)急管理體系。

3.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在動(dòng)員行政而不是法治行政基礎(chǔ)之上的

這里所說的動(dòng)員行政是指在公共危機(jī)事件發(fā)生之后，政府成立臨時(shí)指揮部或 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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者辦公室，通過行政手段調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源，全社會(huì)齊動(dòng)員，相信人多力量大，搞人海戰(zhàn)術(shù)。雖然這種體系從表面上看有收效快和效率高的特點(diǎn)，但是從成本——效益角度來分析，最后會(huì)發(fā)覺付出的代價(jià)卻是相當(dāng)高昂的。其原因有三：其一，這種動(dòng)員體系常常是以打亂正常的社會(huì)生產(chǎn)秩序和生活秩序?yàn)榍疤岬?。其二，這種動(dòng)員體系的許多做法缺乏法律憑據(jù)，依法行政在公共危機(jī)時(shí)期成為一句空話，違法行政倒成為普遍的做法。在中國愈來愈重視依法行政的今天，廣大民眾的法律意識越來越強(qiáng)，現(xiàn)行的動(dòng)員體系已經(jīng)喪失了其存在的合理性。其三，臨時(shí)指揮或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性不僅與依法行政原則相抵牾，而且難以使防災(zāi)減災(zāi)工作具備連續(xù)性和可持續(xù)性。

4.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建于政府獨(dú)攬而不是政府與社會(huì)共同治理的基礎(chǔ)之上的

在中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機(jī)的主體。危機(jī)處理服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其供應(yīng)方只有政府，廣大的社會(huì)民眾只是消極被動(dòng)的接受者。相當(dāng)多的人士往往認(rèn)為，應(yīng)對與處理危機(jī)只是政府的義務(wù)，這樣危機(jī)一發(fā)生，一切就依靠政府。更為關(guān)鍵的是，原來體系下的諸多努力也主要是從政府角度著眼。政府努力到何種程度，危機(jī)就處理到何種程度。以這種社會(huì)心理為基礎(chǔ)建立起的危機(jī)應(yīng)對機(jī)系常常導(dǎo)致政府疲于奔命、捉襟見肘、不堪重負(fù)，而普通民眾的防災(zāi)救災(zāi)意識往往相當(dāng)薄弱，更談不上積極的、主動(dòng)的、有效的防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)的行動(dòng)了。

中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系妨礙了決策的科學(xué)化與民主化。只依靠政府本身就是對政府不現(xiàn)實(shí)的預(yù)期假定。現(xiàn)代公共管理研究與實(shí)踐達(dá)成的一個(gè)基本的共識就是政府能力的有限。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展，政府能力的有限性就愈發(fā)顯著。有鑒于此，在國外的公共危機(jī)管理中，政府之外的非政府組織相當(dāng)活躍。譬如，在1995年日本神戶大地震中，非營利組織快速、有效和靈活機(jī)動(dòng)的救援行動(dòng)與政府動(dòng)作遲緩的救援行動(dòng)形成了鮮明的對照，給日本公眾留下了深刻的印象。它們不僅組織自愿者，實(shí)際參與到防災(zāi)減災(zāi)中來，而且就危機(jī)管理中的重大問題展開研究，向政府部門獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，并向社會(huì)民眾提供基本的危機(jī)信息和自救互救意識。社區(qū)、學(xué)校、工商企業(yè)都被要求制定相應(yīng)的應(yīng)對危機(jī)的預(yù)案。家庭與個(gè)人也要對各種危機(jī)有所準(zhǔn)備。所以，政府的危機(jī)管理是以科學(xué)化與民主化 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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為根基的。與此相比，中國的城市危機(jī)管理還比較滯后。中國的非政府組織數(shù)量很少，質(zhì)量又不高，其影響也非常有限。雖然有專家顧問團(tuán)的存在，但是中國的政府咨詢制度還很不完善，對涉及危機(jī)管理的一些重大問題缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的研究，至今還沒有建立起有效的危機(jī)管理信息系統(tǒng)，世界上一些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)還沒有被應(yīng)用于城市公共危機(jī)應(yīng)對上來。

三、完善我國城市應(yīng)急管理體制的對策

1.強(qiáng)化危機(jī)管理意識

全社會(huì)要加強(qiáng)危機(jī)管理教育，樹立居安思危意識。在我國，人們的危機(jī)管理意識薄弱，加強(qiáng)危機(jī)管理意識，進(jìn)行危機(jī)管理知識的普及教育勢在必行。而進(jìn)行此方面知識的普及就必須充分利用我國城市居民的居住特點(diǎn)，開展全網(wǎng)式的危機(jī)管理教育學(xué)習(xí)。在我國城市中，社區(qū)是人民生活的基本單位，我們應(yīng)充分利用社區(qū)來宣傳危機(jī)管理的相關(guān)知識，真正從基礎(chǔ)做起，加強(qiáng)居民的危機(jī)管理意識。而不僅僅是空喊口號，要把危機(jī)管理真正的落到實(shí)處。這樣，更有利于危機(jī)管理知識的普及，在全社會(huì)樹立一種居安思危的思想意識。

2.建立危機(jī)管理的核心機(jī)構(gòu)，尤其是建立常設(shè)性機(jī)構(gòu)

危機(jī)管理需要專門的知識和能力，需要能夠適時(shí)的預(yù)警危機(jī)并在危機(jī)環(huán)境下整合各種社會(huì)資源。因此，政府需要建立專門的由各個(gè)職能部門相互協(xié)調(diào)、共同合作的危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)，賦予其專門的權(quán)力并提供充足的資源。在政府組織的各個(gè)層級形成包括政府各個(gè)部門在內(nèi)的全方位、立體化的綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，由此來收集社會(huì)預(yù)警信息，判斷危機(jī)發(fā)生的可能性，并在危機(jī)來臨時(shí)協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)在危機(jī)管理中的活動(dòng)以共同應(yīng)對危機(jī)。美國在這方面的經(jīng)驗(yàn)就很值得我們借鑒。美國在1979年就成立了聯(lián)邦突發(fā)事件管理局，它的職責(zé)是運(yùn)用各種減緩、預(yù)防和恢復(fù)等手段管理各種人為的和自然的危機(jī)，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，他具有至高無上的權(quán)力，包括終止法律、中斷交通、甚至在必要時(shí)逮捕和拘留公民。它使國家處在“有準(zhǔn)備的狀態(tài)”下，能夠在全局的高度對危機(jī)進(jìn)行處理。

3.建立危機(jī)管理信息咨詢和預(yù)警機(jī)制

隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中占據(jù)著越來越重要的作用，因此必須要搞好網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)了解和匯總各方面的信息，利用專業(yè)人員對各種危機(jī)情況進(jìn)行分析，綜合研究可能發(fā)生的各種重大危機(jī)，并針對具體情況，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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設(shè)計(jì)方案和處理程序；對危機(jī)處理的過程進(jìn)行各方面的監(jiān)督；評估和總結(jié)危機(jī)造成的影響和處理危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)等。這樣在面對危機(jī)時(shí)，公眾就可以及時(shí)了解各方面的防范措施，及時(shí)進(jìn)行自救，政府也可以及時(shí)地采取各種措施，防止危機(jī)的擴(kuò)大。例如在澳大利亞，聯(lián)邦政府的主要危機(jī)管理部門是聯(lián)邦應(yīng)急管理署，屬國防部管轄，負(fù)責(zé)全國性的危機(jī)管理事務(wù)。該署設(shè)有全國危機(jī)應(yīng)急管理學(xué)院，主要從事研究和培訓(xùn)工作，并承擔(dān)全國危機(jī)計(jì)劃的制訂。同時(shí)，要發(fā)揮社會(huì)各方面的力量，以法律為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，通過對各自的重大危險(xiǎn)源進(jìn)行普查的基礎(chǔ)上，建立國家、地方重大危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫，對重大危險(xiǎn)源進(jìn)行分級管理。因此各級政府要建立一個(gè)準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息體系，構(gòu)筑一個(gè)完整的應(yīng)急通訊、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，以便于及時(shí)指揮調(diào)度、上下溝通，縮小決策與執(zhí)行間的時(shí)間差異，確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實(shí)。

4.加大社會(huì)透明度，保障人民群眾的知情權(quán)

在信息化時(shí)代，對于涉及公共利益的事件，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布信息，有利于采取有效的應(yīng)對措施，有利于形成抗擊危機(jī)的良好氛圍?！胺堑洹弊屛覀冋J(rèn)識到了信息的極端重要性?！胺堑洹蔽C(jī)的教訓(xùn)在于，初始階段，透明度不夠，導(dǎo)致決策層和公眾對于危機(jī)嚴(yán)重性及其危害性的誤判，不僅延誤了戰(zhàn)機(jī)，而且影響了中國的國際聲譽(yù)。4月20日之后，政府增加了關(guān)于 “非典”危機(jī)程度、危機(jī)處理和控制等方面的透明度。這不僅增強(qiáng)了公眾的防范意識，消除了不必要的社會(huì)恐慌，而且還提高了政府的公信度和國際形象。因此，政府要善于運(yùn)用合理的方式來公布和澄清重大問題，加大社會(huì)透明度。

我國憲法規(guī)定，人民是社會(huì)的主人。因此，人民群眾有權(quán)了解突發(fā)性事件的處理情況以及涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大問題。只有在第一時(shí)間向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通過各種方式讓人民群眾了解已經(jīng)發(fā)生的有關(guān)國家大事、地區(qū)大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及時(shí)和人民進(jìn)行溝通，保障人民群眾的知情權(quán)。增加人們?nèi)罕妼ν话l(fā)事件的了解，有助于人民群眾及時(shí)從危機(jī)事件的沖擊中恢復(fù)到正常狀態(tài)，及時(shí)采取措施應(yīng)對危機(jī)，同時(shí)也有利于配合政府開展相關(guān)工作，減小危機(jī)事件的危害性。河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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